義務教育教師“縣管校聘”管理改革的實踐邏輯
——基于浙江省P縣的田野考察

趙垣可，劉善槐

(1.西北師范大學 教育科學學院，甘肅 蘭州 730070；2.東北師范大學 中國農村教育發展研究院，吉林 長春 130024)

近年來，為了盤活縣(區)域內義務教育師資配置，確保教師交流輪崗制度順利實施，同時也激發義務教育教師隊伍的發展活力，國家積極倡導義務教育教師“縣管校聘”管理改革(1)《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》(2015):全面推進義務教育教師隊伍“縣管校聘”管理體制改革,為組織城市教師到鄉村學校任教提供制度保障;《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》(2018):優化義務教育教師資源配置,實行義務教育教師“縣管校聘”;《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(2021)提出:深化中小學、幼兒園教師管理綜合改革,推進義務教育教師“縣管校聘”管理改革。。但從當前的改革情況來看，多地“縣管校聘”管理改革的成效并不是特別顯著，部分地區改革的形式化、片面化等問題仍比較突出。在中國“以縣為主”的教育管理體制中，縣級政府承擔了發展轄區內基礎教育的主要職能，縣域是“縣管校聘”管理改革的主戰場，同時也是矛盾橫生、最容易出問題的地方。那么，“縣管校聘”管理改革在縣域內是如何落實的？這項改革在實際推行的過程中遵循著怎樣的運作邏輯？本研究選取浙江省P縣為調研地，采用深度訪談法探討自上而下的政府部門、學校、教師等行動者參與“縣管校聘”管理改革的實踐過程及其邏輯，以增進對“縣管校聘”管理改革過程的全面了解，同時為進一步優化“縣管校聘”政策提供參考。

一、政府改革決策：“政策一統性”下的分工與博弈

“縣管校聘”管理改革作為一項重大的中小學教師人事制度改革，離不開各級政府的支持，政府尤其是縣域內地方政府直接強有力的參與對于增強“縣管校聘”政策在基層執行的合法性與有效性有著很大的促進作用，能夠確保改革順利進行?！翱h管校聘”管理改革所涉及到的地方政府部門主要有縣政府及其下屬的教育、財政、人社、編辦等部門，這些政府部門依據其在改革場域中所占有的資本及各自養成的慣習遵循著不同的改革行動邏輯，對“縣管校聘”管理改革產生重要影響。

(一)縣政府：“政策一統性”思維下的統籌布局

縣政府是中國行政體制的基層樞紐，是地方政府管理的重要環節，其職權非常寬泛，與中央政府、省級政府具有高度的對應性，承擔著本轄區政治、經濟和社會領域所有的行政管理職能[1]。在“縣管校聘”管理改革場域中，縣政府處于權力的核心位置，是“縣管校聘”管理改革的頂層設計者和決策者，擁有雄厚的政治資本和制度資本，其對改革場域中其他行動者有著絕對的行動支配權。受國家元場域以及省級權力場域的影響，縣政府主要將“縣管校聘”管理改革看作一項由中央和上級政府下達的且必須完成的政治任務，能夠較好地遵從國家及省級層面關于改革的政策意志。

“不管怎樣，我們都是按照上面的改革思路和要求制定相關文件的，只是到了我們縣級層面規劃得更具體、更貼近縣情而已，總的改革原則和目標是不會變的?！?訪P縣人民政府辦公室G副主任，20200914)

作為地方推行“縣管校聘”管理改革的頂層設計者，縣政府的身份屬性以及在“縣管校聘”管理改革場域中所處的位置決定了其改革行動具有“全局性”與“統籌性”特征。在“政策一統性”(2)“政策一統性”主要有兩方面意思：一方面指的是縣政府承接國家及省級的“縣管校聘”管理改革意志，在這項改革的大方向上能夠與國家和省級層面保持一致；另一方面指的是縣政府出臺的“縣管校聘”政策統籌了整個縣域內各部門、單位及人員的改革活動，并決定這項改革在縣域內的走勢。思維的影響下，縣政府憑借其掌握的雄厚政治資本、制度資本，通過出臺改革實施方案、組建強有力的改革工作領導小組等方式對全縣的“縣管校聘”管理改革進行統籌規劃，隨后又以其強大的行政力量將改革的各項改革工作“發包”至其下屬的教育、財政、人社、編辦等政府職能部門，以此來完成中央及省級層面下達的“縣管校聘”管理改革任務并獲取相應的政治效益。在縣政府的整個改革行動中，出臺強有力的“縣管校聘”管理改革實施方案顯得尤為重要，其他行動都是以改革實施方案為依據展開的?！翱h管校聘”管理改革的政策一統性和檢查驗收的剛性迫使改革過程中的各部門、單位不得不以類似的高壓手段來完成自上而下的任務[2]。

可以說，縣政府大力推行“縣管校聘”管理改革的過程其實是借助于其頒布的一統性政策將整個縣域內的“縣管校聘”管理改革活動進行任務分工并統籌布局的過程，決定了全縣“縣管校聘”管理改革的基本走向與推行力度。據此，我們可以將縣政府的改革行動邏輯歸納為“政策一統性”思維下的統籌布局。

(二)教育局：以改革任務為中心的壓力實踐

“縣管校聘”政策的執行與落實主要集中于縣教育局。作為地方教育改革的主管部門，教育局是縣域內開展“縣管校聘”管理改革的最主要推動者，也是地方縣政府在“縣管校聘”管理改革具體實施中的核心代理人，擁有一定的政治資本、制度資本、權力資本和經濟資本，其在“縣管校聘”管理改革中的行為在某種程度上可以說是代表了當地政府的意志。與縣政府、財政局、編辦、人社局等部門相比，教育局是真正基于區域教育發展目標來應對“縣管校聘”管理改革，也是最盡心投身于“縣管校聘”管理改革且承擔改革任務最重的部門。

在“縣管校聘”管理改革場域里，教育局處于各行動者關系的中心樞紐位置，縣政府、財政局、人社局、編辦、學校、教師等其他行動者都直接與教育局發生互動與聯系：① 作為縣政府的下屬職能部門以及縣政府在“縣管校聘”管理改革中的核心代理人，教育局有責任和義務按照縣政府的政策要求積極推進“縣管校聘”管理改革進程；② 教育局與財政局、人力社保局、編委辦等職能部門之間圍繞著改革資金、教師的編制及職稱崗位配置情況展開互動與博弈，存在著一種協助下的博弈關系；③ 教育局與中小學校之間也存在著一種委托—代理關系，作為委托方的教育局委托全縣公立中小學校依照縣里的政策文件認真做好對教師的“校聘”工作；④ 教育局與教師之間存在著“縣管”的關系，教育局按照規定與學校聘用的教師簽訂一定年限的人事聘用合同，在聘用期間教育局主要負責教師的崗位設置、招聘、培訓、考核、工資待遇、退出機制等工作。所處位置的特殊性與重要性使得教育局承擔著較大的“縣管校聘”管理改革重任。

作為全縣教育系統內部的最高行政機關，教育局需要遵循政府部門慣有的行政邏輯。在縣政府下達的“縣管校聘”管理改革任務重壓下，教育局借助自己在全縣教育系統內部所擁有的強大政治資本和行政權威通過廣泛宣傳動員、成立教師管理中心、出臺政策文件、深化教師交流輪崗制度、全面推行“競聘上崗”制度、加強輿情監控等多方式多途徑協同推進“縣管校聘”管理改革。

“‘刀要高高地舉起，輕輕地放下’?！h管校聘’管理改革首先一定得借助行政權威來推動，缺乏威嚴的話下面學校是不會重視的，所以一定得采取一種‘硬手段’來強力推行。但是改革的弦不能繃得太緊，繃得太緊的話容易斷掉，這就需要采取一點‘柔措施’來調節一下氛圍……”(訪P縣教育局H副局長，20200911)

此外，為了減小改革的阻力，教育局在整個改革過程中還可能會利用掌握的社會資本與財政、編辦、人社等部門“拉關系”的方式來獲得這些部門對“縣管校聘”管理改革的更大支持。

“中國是個人情社會，在改革中除了必要的政府權威外，適當的私人關系也是必不可少的?！?訪P縣教育局H副局長，20200907)

可以說，教育局在整個“縣管校聘”管理改革中的行動都是為了能夠高質量地完成縣政府下達的“縣管校聘”管理改革任務，最大化地發揮改革效益，從而推動全縣基礎教育的優質均衡發展。教育局在“縣管校聘”管理改革中的行動邏輯，本質上是以改革任務為中心的壓力實踐。

(三)財政、人社、編辦等部門：科層壓力驅使下的保守應對

縣財政局、編辦、人社局等政府職能部門在“縣管校聘”管理改革場域中存在一些共性：首先，它們都是作為協助者身份存在的，按照縣政府的政策要求協助教育局做好全縣的“縣管校聘”管理改革工作，其在改革場域所處的位置、扮演的角色以及發揮的作用類似；其次，這些部門參與“縣管校聘”管理改革的過程同時也是其利益削弱的過程，在整個改革過程中存在著明顯的利益割讓。財政、人社、編辦等職能部門在“縣管校聘”管理改革場域中扮演的角色、發揮的作用以及所處境況的相似性使得研究者將這些部門作為同一類行動者進行研究。

財政、人社、編辦等部門憑借其掌握的經濟資本和權力資本在“縣管校聘”管理改革場域中占有一席之地，這些部門在“縣管校聘”管理改革中發揮的作用看似不如縣教育局大，卻不容忽視。作為“供給方”存在的財政、人社、編辦等部門對“縣管校聘”管理改革的態度在很大程度上決定了教育局能否做好對全縣教職工的“縣管”工作，進而影響改革的成效。在“縣管校聘”管理改革場域中，財政、人社、編辦等政府職能部門主要與縣政府和教育局發生互動關系，它們主要受縣政府委托協助教育局努力做好全縣中小學教師的“縣管”工作，需將部分經濟資本(財政局)、權力資本(人力社保局和編委辦)割讓給教育局，故而其參與改革的熱情往往不高，往往基于一種“底線標準”謹慎地參與這項改革。但迫于縣政府的行政權威，財政、人社、編辦等部門又不得不參與到“縣管校聘”管理改革中，這種改革參與可以說是在科層制壓力下的一種被動執行，其表現出來的一系列行為自然具有一定的保守性。在推進“縣管校聘”管理改革的過程中，為了維護本部門的利益，財政、人社、編辦等部門往往會采取形式上積極參與，向縣政府“訴苦”以及與教育局“討價還價”等方式將本部門的利益損耗降到最低。由此可見，財政、人社、編辦等部門在“縣管校聘”管理改革中的行動邏輯，本質上是科層壓力驅使下的保守應對。

“我們遵守縣政府關于中小學教師‘縣管校聘’管理改革的政策要求，我們也支持教育局開展‘縣管校聘’管理改革，但這并不意味著對于教育局的任何要求我們都答應，在不違背縣政府政策要求的前提下我們也得考慮自己的難處，凡事都是商量的?！?訪P縣人社局L副局長，20200915)

(四)改革決策中的利益博弈

任何改革都是對利益的重新劃分。在“縣管校聘”管理改革中，教育、財政、人社、編辦等部門的利益既具有一致性(如通力合作做好“縣管校聘”管理改革工作，獲取相應的政治利益)，也存在一定的利益爭奪，主要體現在以下幾個方面：

一是教育局與財政局圍繞著“縣管校聘”管理改革專項資金的劃撥問題進行博弈?！翱h管校聘”管理改革需要財政局為教育局提供一定的改革資金，在這個環節中，財政局作為利益受損的一方，而教育局則是獲益的一方。目前，不少地方政府對于“縣管校聘”管理改革中財政局需要提供多少改革資金并沒有給出明確的指示，本研究的調研地P縣出臺的改革實施方案也只是規定縣財政局每年需要為“縣管校聘”管理改革安排一定的改革專項資金，但對于具體需要提供多少卻沒有明確的說明。筆者在調研中了解到P縣每年推行“縣管校聘”管理改革所需要的資金都是縣教育局與財政局相關負責人自行協商的結果。在這個協商的過程中，教育局是盡可能地從財政局爭取更多的改革資金，而財政局則由于全縣需要用錢的地方較多，在不觸及縣政府關于“縣管校聘”管理改革紅線的基礎上盡可能壓縮改革資金的投放。

“沒錢或者錢少根本調動不起改革的積極性，‘巧婦難為無米之炊’，為了保證‘縣管校聘’管理改革在我們P縣能夠順利進行，我們局領導是盡可能地給縣政府打報告，盡量向財政局要錢?！?訪P縣教育局H副局長，20200907)

“縣里需要用錢的地方太多了，教育只是其中的一塊，醫療、衛生、基建、三農補助等其他方面都需要很多錢，我們經過討論商量后決定在保證‘縣管校聘’管理改革能夠順利進行的情況下能節約就盡量節約?！?訪P縣財政局科教文科Z科長，20200907)

二是教育局與編委辦圍繞著教師編制的具體分配權進行博弈?！禤縣推進“縣管校聘”人事制度改革實施方案》要求縣編委辦按照國家教師編制標準對全縣中小學教職工重新核編，對全縣教職工編制總量進行控制，將每所學校中教師編制的具體分配使用權移交給教育局。在這個過程中，編委辦作為利益受損的一方，而教育局則是獲益的一方，自然難以調動編委辦參與改革的積極性，二者之間存在一種權力的爭奪。

三是教育局與人力社保局之間圍繞著教師職稱崗位的具體設定權進行博弈?！禤縣推進“縣管校聘”人事制度改革實施方案》要求人力社保局負責核定全縣教職工職稱崗位的總量，將教師崗位職稱在每所學校的具體使用權交給教育局，由教育局負責公立中小學校的具體招聘補充。在這個環節中，人力社保局作為利益受損的一方，而教育局則是獲益的一方，改革自然容易引起人力社保局的不滿，二者之間存在一種權力的爭奪。

當前，多地“縣管校聘”管理改革難以開展或進展不順利的一個重要原因在于地方人社部門和編辦部門不愿意放權，使得教育部門在改革中處處受到權力的限制，致使改革難以深入推進。

“‘縣管校聘’管理改革能夠順利推進的一個重要前提是編辦和人社部門要放權。這兩個部門以前都是眉毛胡子一把抓，既管總量，又管具體分配，管得過死致使教師流動渠道不順暢。通過‘縣管校聘’，我們主張這倆部門‘抓大放小’，將編制和職稱崗位的具體分配權交給我們教育局，讓教育局有權管教育分內的事?！?訪P縣教育局H副局長，20201214)

可見，在“縣管校聘”管理改革中，只有編辦、人社等部門做到真正放權，將教師編制和職稱崗位在每所學校的具體分配和使用權交給教育部門，讓教育部門真正做到有權力管教育系統份內的事，才能最大化調配教師資源，發揮教師資源的最大效能。

二、學校組織管理：“服從改革指示”與“維護教師利益”間的張力調適

學校依據其所具有的文化資本和制度資本在“縣管校聘”管理改革中扮演著重要角色：一方面，學校是連接上級教育行政部門(“縣管”的執行主體)和教師(“校聘”的目標群體)的中間紐帶，教師對“縣管校聘”政策的了解狀況很大程度上取決于其所在學校的政策宣傳力度；另一方面，學校又是“縣管校聘”管理改革中“校聘”環節的組織者與執行者，其在規定的時間內積極組織教師“競聘上崗”，并依法與聘任教師簽訂一定年限的崗位聘用合同，負責聘任教師的工作安排和日常管理。此外，學校在改革中擁有較大的信息優勢：與教育局相比，學校比教育局更了解一線教師的基本情況，更能把握一線教師對“縣管校聘”管理改革的態度，了解廣大教師的改革情緒與改革意愿等；與一線教師相比，學校是教師了解各級“縣管校聘”政策以及學校具體實施方案的重要窗口，比一線教師掌握更多的政策信息?？梢哉f，學校對“縣管校聘”管理改革的態度以及在改革過程中的行動表現直接決定了改革能否真正落到實處。

作為教育政策實踐的最基本單位，貫徹落實各級政府的教育政策以提高本校教育工作的質量和水平是每所學校的職責立場之所在。但在職責立場之外，學校還存在自己的利益立場，在教育政策的執行與不執行、積極執行與消極執行之間，學校往往會做出利益權衡，以獲得自身利益的最大化[3]。在“縣管校聘”管理改革場域中，學校處于連接縣教育局與教師的關鍵位置。一方面，學校與縣教育局之間存在著一種“委托—代理”關系，作為代理人的學校受教育局委托需做好“縣管校聘”管理改革工作，學校有責任和義務按照相關的政策要求完成縣教育局下達的“縣管校聘”管理改革任務。故而，P縣中小學校從改革伊始就始終堅持“民主推選，適崗競聘”的理念，通過廣泛宣傳動員、成立學校改革工作領導小組、制定學校改革實施方案、營造良好的改革氛圍等方式積極開展對教師的“競聘上崗”工作，并努力做到程序正義。

“推行‘縣管校聘’管理改革是縣教育局下達的任務，盡管這項任務比較艱巨，而且可能得罪不少老師，我們也會毫不猶豫地持續做下去，畢竟教育局是我們的直接領導，我們得盡量按教育局的意思開展學校的各項工作?！?訪P縣HZ初級中學Z書記，20201019)

另一方面，學校與教師之間存在著“校聘”關系，學校按照教育局的政策要求組織教師“競聘上崗”，并依法與受聘教師簽訂一定年限的崗位聘用合同，負責這些教師的工作安排和日常管理。學校有責任維護教師的合法權益(3)維護教師的利益等于維護學校的利益，只有教師的利益得到維護，教師才能更好地投身于教育教學工作中，才能更好地促進學校的發展。。因而，學校在“競聘上崗”工作的推行過程中一般會妥善安撫落聘教師，盡力打消教師們的心理顧慮，穩定學校日常教學秩序，突顯出一定的人文關懷。

“改革是一把雙刃劍，學校在推行‘縣管校聘’時可能損害到部分教師的利益，引起一部分教師的不滿，甚至在教師群體內產生一種恐慌心理，我們所能做的就是在保證完成改革的基本任務下盡量維護老師們的利益，維護學校的整體利益，盡量將改革過程中的不利一面降到最低?！?訪P縣實驗小學M校長，20200928)

總體來說，學校在“縣管校聘”管理改革中既要迎合上級教育行政部門的改革要求，又要考慮學校教師群體的利益訴求，其在“縣管校聘”管理改革中的一系列行動整體上體現出“兩重性”特征：作為地方教育局推行“縣管校聘”管理改革的代理人，學校具有政府科層體制賦予的“官”的角色，需遵循壓力型體制的運作邏輯，服從教育局下達的一切“縣管校聘”管理改革指示，這是一種基于學?！奥氊熈觥睘椤肮钡男袆舆壿?，其目的是為了達到教育局所期待的“以改革促發展”；同時，學校又是教師的學校，學校在推行“縣管校聘”管理改革的過程中有維護自己員工利益的責任和義務，需遵循學校內部的自我運行邏輯，關懷和安撫處于改革中的教師(尤其是要妥善安撫落聘教師)，尋求與教師的“合謀”以共同應對教育局的壓力，這是一種基于“利益立場”為“私”的行動邏輯，其目的是為了滿足教師所關注的“以關懷保穩定”。

由此可見，學校在“縣管校聘”管理改革中的組織管理邏輯主要體現為“服從改革指示”與“維護教師利益”之間的張力調適，既要迎合各級政府部門(尤其是地方教育行政部門)“要改革”“要績效”的政策要求，又要兼顧學校教師“要穩定”“要生活”的利益訴求。學校在“縣管校聘”管理改革中所遵循的這種角色表現及行動邏輯有利于化解“縣管校聘”管理改革實踐中教育局、學校、教師三者之間的矛盾與沖突，緩和改革的緊張局勢，穩步推進“縣管校聘”管理改革持久深入發展。

三、教師行動選擇：“生活人”姿態下的個體利益尋求

在政策執行的過程中，絕大多數目標群體都是遵循“實用性倫理”的，他們是否遵從以及在多大程度上支持新政策，并非出于對理念的守持，而是基于對利益得失的權衡。如果目標群體覺得執行一項新的政策所帶來的收益不足以彌補其所付出的成本，或者該政策的實施直接損害了他們自身的利益，目標群體可能會或明或暗地抵制該項政策的落實。作為“縣管校聘”管理改革最大目標群體的中小學教師不僅是“道德人”“社會人”，更是“經濟人”“生活人”，尤其是對于收入并不寬裕的我國教師而言，其“經濟人”和“生活人”的屬性更為明顯[4]。通過對P縣“縣管校聘”管理改革的實地考察，筆者發現教師更多地是以“生活人”而非“專業人”或“道德人”的身份來看待和應對這項改革。

在“縣管校聘”管理改革場域里，與縣政府、教育局、財政局、人力社保局、編委辦、學校等其他行動者相比，教師擁有的改革話語權最弱，但卻是利益受改革影響最大的群體。對于廣大一線教師而言，“縣管校聘”管理改革使得他們先前工作的穩定性被打破，在學校組織的下一輪“競聘上崗”中面臨著落聘的風險，而一旦落聘，則容易被貼上“差教師”的標簽，不僅自己面子上掛不住，而且只能前往縣域內其他相對薄弱或者偏遠的學校競聘，這給教師帶來不小的心理壓力。但教師并不是完全機械地執行上級命令的抽象“組織人”，而是帶有各自想法、情感、利益的“生活人”，他們必然要把自己的認知、思想、利益帶入執行過程[5]。在“縣管校聘”管理改革的大局與教師個體的生活狀況兩者之間，作為具有“理性逐利人”(4)“理性逐利人假設”是丁煌在《政策執行阻滯機制及其防治對策——一項基于行為和制度的分析》一書中提出的觀點，認為一個人無論處于什么地位，其人的本性都是一樣的，都以理性地追求個人利益，使個人的滿足程度極大化為最基本的動機。特征的中小學教師往往會優先考慮個體的生活狀況(如工作變更給家庭生活的帶來的影響、教師流動的經濟成本和時間成本等)而非改革的價值意義，當他們意識到自己的日常生活可能因“縣管校聘”管理改革而受到較大影響時自然會對這項改革產生一定的抵觸情緒。

“我現在是開車上班，油費一個月都要花費近800塊，鄉村教師生活補貼一個月才600塊，算下來我每月還要倒貼錢?！?訪P縣PZ小學W教師，20200922)

“在去年教育局組織的‘競聘上崗’中我是在原單位落聘后才尋聘到目前這所郊區學校，家校距離變遠，為了照顧兒子，只能把他從縣城學校調到現在這所學校，現在想起來，心里挺不是滋味的?！?訪P縣第四中學F教師，20201015)

此外，當前全國多地推行的“縣管校聘”管理改革還處于起步探索階段，改革在某些方面尤其是制度建設方面還不是特別完善，部分地區改革的形式化、片面化等現象依然存在，一些教師的利益尤其是那些不幸落聘教師的利益沒有得到很好的保護，這使得不少教師對實踐中推行的“縣管校聘”管理改革有所懷疑并致力于維護自身的利益。

“國家推行‘縣管校聘’管理改革的目的在于推進教育均衡發展，可是我們這里開展的‘適崗競聘’卻是把相對較差的教師投出去交流，這怎么能起到推動教育均衡發展的目的呢？此外，那些被投出去的教師只能去相對較差或相對偏遠的學校競聘，不僅打擊老師的自尊心，還給這些教師的日常生活帶來了很大不便……”(訪P縣PZ小學M教師，20200922)

教師盡管處于弱勢地位，但并非一味地被動接受學校的一切安排，而是會在現實面前做出“趨利避害”式的利益權衡[6]，依托自身所掌握的各種資本(如勞動資本、文化資本、社會資本、經濟資本等)與改革場域中的其他行動者(主要是縣教育局與公立中小學校)展開互動與博弈，以求實現自身的利益訴求：對于“縣管校聘”管理改革中的既得利益者，即那些在學?！案偲干蠉彙敝斜贿x為直聘對象、受保護對象的教師來說，他們會積極服從教育局以及學校的一切改革安排；那些對“縣管校聘”管理改革大體能夠接受的教師(這類教師占絕大多數)，他們會選擇在沉默中服從學校的組織安排，通過相互之間的“拉票”以及積極表現自我等方式來增強自己在下一次“競聘上崗”中的競爭力；對于那些擁有雄厚社會資本的教師來說，他們并不太擔心自己“落聘”，而是會借助自己的社會資本通過“走關系”的方式來增大“競聘上崗”成功的可能性；而對于那些在“縣管校聘”管理改革中利益受損較大、社會資本不多且自我感覺遭受到不公正待遇的教師(主要指那些不幸落聘的教師)，若是其性格溫和且重面子的話，可能會采取主動出走的方式體面地離開原單位前往區域內其他學校尋聘，若是其個性較強，不愿妥協的話則可能采取抱怨、“鬧”或者上訪等方式應對他所認為的“不公正”待遇?？傊?，在“縣管校聘”管理改革場域中，中小學教師的特質不同，擁有的資本狀況和所處的位置不同，決定了他們可能采取不同的行為策略以應對區域內推行的“縣管校聘”管理改革。

需要注意的是，作為“生活人”的教師考慮的利益更多的是一種“小我”利益，即一切行為的焦點在于自身利益的獲得而相對忽視“縣管校聘”管理改革的大局。在教師作為“生活人”的視界里，若“縣管校聘”管理改革符合其自身利益時，他們會積極地支持這項改革，服從改革中的各項安排；而當他們一旦意識到改革有可能觸動到他們的自身利益或者給他們的日常生活帶來一些不便時，則可能采取“關系運作”、主動退出、抱怨、“鬧”等一系列滲透著“小民”意識的“抗爭”方式，盡量將“縣管校聘”管理改革給自己帶來的利益損害降到最低，而全然不顧這些“抗爭”行為可能給“縣管校聘”管理改革帶來的一些負向效應。由此可見，教師在“縣管校聘”管理改革場域中的行動邏輯，本質上是“生活人”姿態下的個體利益尋求。

圖1 “縣管校聘”管理改革場域中行動者互動實踐邏輯模型

四、結語

中國基礎教育改革的重點和難點在于縣域層面的改革，縣域是中國基礎教育改革的主戰場，同時也是矛盾橫生、最容易出問題的地方。本研究主要圍繞著中國教育高質量發展背景下“縣管校聘”管理改革的實踐邏輯這個核心議題展開研究，發現“縣管校聘”改革在實踐中整體沿著“改革決策(政府)—組織管理(學校)—個體選擇(教師)”的邏輯展開。在改革過程中，政府、學校、教師等行動者并非機械執行上級改革任務，而是基于自身利益的考量對“縣管校聘”政策進行了“再詮釋”，體現出不同的改革行動邏輯，并最終決定了改革的走向及成效。做好“縣管校聘”管理改革工作需要理順各行動者在改革中所處的位置及扮演的角色，協調處理行動主體間的利益糾紛，力促改革行動主體通力合作：首先，權責明確，做好“縣管校聘”督導檢查工作。一方面應合理劃分教育、財政、人社、編辦等政府部門在改革中所應承擔的責任和義務，建立起分工明確、層次有序、協同作戰的工作體系；另一方面應在厘清各部門、單位職責權限的基礎上做好教育督導工作，對改革中的不作為以及濫用職權等行為嚴肅處理。其次，保護參與主體的合法利益，構建和諧改革秩序。追求自身利益最大化是政策執行相關主體的基本行為特征[7]，為了避免“縣管校聘”管理改革參與主體間無序的利益爭奪以及由于利益被忽視而打擊其參與改革的積極性，需要從制度層面保護“縣管校聘”改革參與主體的合法利益，通過各方利益的整合凝聚改革價值共識，努力形成一股“合力”，促進改革深入推進。

此外，改革是由行動者(包括自然人行動者和法人行動者)推動的，從行動者視角剖析縣域層面的基礎教育改革(如本研究中的“縣管校聘”改革)具有重要的研究價值。本研究從改革行動者的角度出發，通過解剖P縣“縣管校聘”管理改革的實踐過程這只“麻雀”，為讀者了解中國基礎教育改革在縣域層面的實踐過程提供了借鑒。中國基礎教育改革政策在層層下達的過程中并不必然被各級行動者嚴格執行，在改革任務外，各級行動者一般都有自己的利益訴求并遵循著各自的行動邏輯，這些行動邏輯并不必然與改革目標相契合。行動者之間的互動實踐對基礎教育改革政策進行了“再詮釋”，并最終決定了改革的走向以及改革的效果?；A教育改革要想順利推進并達到預期的目標必須兼顧改革各方尤其是目標群體的利益，通過利益的整合來凝聚各方的改革價值共識，努力形成一股“合力”，才能更好地推進基礎教育改革。正如有學者所言，一項制度要實現其既定的目標就應該兼顧到各參與主體的利益訴求及能動性，尋找并擴大各參與主體間的利益共同點[8]。