高等職業教育發展的對策分析
——以天津市為例

高應嬋

(天津工業職業學院,天津 300191)

一、問題的提出

近年來,我國高等職業教育事業快速發展,培養了一大批高素質技能型人才,為推動經濟社會發展和促進就業作出了重要貢獻。但與此同時,高等職業教育尚未充分適應新常態下經濟社會轉型發展的需要。黨的二十大報告提出:“統籌職業教育、高等教育、繼續教育協同創新,推進職普融通、產教融合、科教融匯,優化職業教育類型定位”。這對高等職業教育的發展提出了新的更高的要求。

天津是全國首個“國家職業教育改革創新試驗區”,之后升級為“國家職業教育改革創新示范區”和“國家現代職業教育改革創新示范區”,職業教育起步較早,發展較快,擁有教育、醫療衛生、社會保障和行業企業等多個部門舉辦的20余所高等職業院校,近年來探索形成了中職、高職、本科系統化人才培養體系以及建立了“職繼協同”的協調發展體系,職業教育逐步成為天津教育的榮光。同時,天津市正處于經濟轉型升級和產業結構調整的關鍵時期,企業需要較高專業素質的職業勞動者,社會成員有滿足個人精神文化和職業發展的需求,優化高等職業教育高質量發展已刻不容緩。因此,以天津市為例,探析高等職業教育發展具有代表意義。[1]

二、天津市高等職業教育發展中存在的問題

(一)專業設置與區域產業結構需求匹配程度仍需提高

專業建設是高職院校教學內涵建設的核心,直接影響著學校的發展方向乃至區域的產業經濟發展。天津市高職院校的專業設置尚未滿足天津產業經濟結構由工業制造業向新興技術產業、高端制造業、裝備制造業等產業升級的需求。根據天津市人社局、市財政局發布的《天津市2021—2022年度市場緊缺職業需求程度及培訓補貼標準目錄》顯示,非常緊缺職業53個,緊缺職業96個,一般緊缺職業106個。同時,部分高職院校專業設置趨同,特色院校和特色專業的數量、影響力及示范引領作用不夠突出。部分高職院校盲目開設社會熱門專業,尚未充分結合自身辦學特點和發展定位開設專業。[2]

(二)教師隊伍建設制度不完善

師資隊伍是學校發展的核心內驅力,是高職院?？沙掷m發展的中流砥柱,也是高等職業教育健康發展的力量源泉。當前,高職院校師資隊伍建設還存在以下幾方面問題:

1.“雙師型”教師保障機制不健全

目前,關于“雙師型”教師的崗位設定、職稱評聘、職業發展、學校和企業之間交流等政策落實落地的保障機制不健全。例如,如何對教師在企業實訓期間進行考核監督以及日常管理,教師在企業實訓期間發生的意外傷害是否屬于工傷范圍等諸多涉及校企合作中的重要問題缺少實施細則。同時,目前對于教師的培訓多以理論知識傳授為主,實踐課程較少,“雙師型”教師培訓匱乏,質量和數量尚不能滿足需求。

2.職稱評聘工作有待優化

天津市眾多高職院校由企業主辦,職稱評聘工作由辦學企業負責,但辦學企業并不了解高等職業教育的特點和規律,也不清楚學院的選人用人需求,對職稱管理存在教條主義,造成了辦學企業和高職院校選聘標準不一致,職稱評聘工作有待優化的問題。

3.教師隊伍結構尚需完善

高職院校師資隊伍中理論型教師居多,實踐型教師較少,師資隊伍結構尚需完善。目前,天津市高職院校中大部分教師都具有豐富的專業理論知識,學歷層次方面以碩士研究生居多,此外還有一些博士研究生。這類教師的共同特點是,具備較高的理論研究水平和科研能力,但是實踐能力和職業教育教學素養稍顯缺乏。實際上,高等職業院校與普通高等院校的顯著區別就在于其職業性,高職院校側重于培養學生的職業技能,需要大量具有實踐操作技能的教師。

(三)財政經費投入不足

1.教育經費投入低于國際水平

一方面,和發達國家相比,我國教育經費投入總體不足。改革開放以后,我國政府逐步加大對教育經費的投入,到2012年,國家財政性教育經費支出占國民生產總值首次達到了4%的標準。但與此同時,世界各國國家財政性教育經費的支出占國民生產總值的平均水平已經達到了4.9%,其中,發展中國家平均4.2%,發達國家平均5.1%。另一方面,政府對高等職業教育的經費投入較少,占教育經費比例偏低,與對普通高校的投入還有較大差距?！吨袊逃涃M統計年鑒2020》顯示,2019年,天津市普通高校教育經費總收入1833504千元,其中,國家財政性教育經費1141031千元;天津市高職院校教育經費總收入364709千元,其中,國家財政性教育經費244717千元,政府對普通高校的經費投入是高職院校的5.7倍。此外,天津市高職院校國家財政性經費收入在全國排名較低,僅排在第29位,這與天津市國家職業教育綜合改革示范區的地位明顯不符。(圖1)

圖1 地方普通高職高專學校國家財政性教育經費

2.經費結構比例失衡,投入保障機制不健全

當前,天津市各類職業院校經費來源主要分為三種,一是政府財政撥款,二是學費收入,三是社會捐贈及其他等途徑。

一方面,社會捐贈比例小,社會鮮有針對高等職業教育的投資,政府也未形成引導社會資金投資高等職業教育發展的激勵機制,高職院校吸引社會資金的能力較弱。另一方面,高職院校學費收入占總經費收入比例較大,學費收入所占比例過大反映出政府經費投入不足的問題,也意味著學生負擔的增加。根據教育成本分擔理論,教育是準公共產品,社會整體是其最大受益人,因此政府應該承擔其主要費用。

此外,我國還未建立完備的教育經費保障機制,相關法規沒有明確財政經費的投入比例。特別是,天津市近半數的高職院校是由國有企業主辦,高職院校的發展與企業的經營情況息息相關,企業對于高職院校的經費投入也是高職院校重要收入來源,一旦企業的經營狀況出現問題也勢必會影響高職院校的發展。

三、高等職業教育發展中存在問題的成因分析

(一)主體管理權限的錯位

一方面,天津市眾多高職院校的舉辦企業并未充分了解職業教育的辦學特點和發展規律,在學校定位、發展目標、專業設置、人事、財務投入等方面過度干預學校日常工作,往往將企業追求經濟利益最大化的經營方式照搬到辦學過程中。高等職業教育是以職業性為導向,其教育屬性決定了高等職業教育應該緊貼社會需求,培養產業經濟所需的人才。因此各級各類舉辦單位應該下放高等職業教育的辦學權,減少日常不必要的行政指令和過度干預。在舉辦單位宏觀統籌規劃下,以市場需求為主推進高等職業教育發展,更多增加其社會屬性,獲得社會的認可和支持。[3]

另一方面,《天津市關于加快發展現代職業教育的意見》中已經明確提出了發展職業教育是涉及教育、人事、財政、國資、各區縣政府等十余個部門的系統性工作,具體工作的落實需要多部門配合完成,目前缺少跨部門的綜合協調機構保證高等職業教育政策的落實落地和快速發展。高職院校由各級政府及企業等多個部門舉辦,教育教學工作由教育主管部門領導,這種辦學格局有利于高職院校發揮行業企業優勢,精準把握市場需求實現快速發展,但同時也造成了“政出多門”的現象,且教育主管部門也很難高效率的協調其他舉辦高等職業教育的舉辦者。[4]

(二)相關政策法規不完善

1.高等職業教育立法尚未完善

改革開放以來,國家以“科教興國”為國策,確立了教育優先發展的戰略地位,但尚無針對高等職業教育的單獨立法。我國規范高等職業教育的立法主要是《高等教育法》和《職業教育法》,其中,《高等教育法》主要是針對普通高等教育,《職業教育法》針對初、中、高等職業教育,二者的側重點不同,高等職業教育的立法處于中間地帶,這也導致了關于高等職業教育的政策、法規尚未充分配套、健全。

2.高等職業教育的法規制度不健全

天津市于2007年出臺了《天津市職業教育條例》,此后雖先后出臺了《天津市人民政府關于加快發展現代職業教育的意見》《天津市職業教育事業發展第十三個五年規劃》《天津市職業教育事業發展第十四個五年規劃》等政策文件,但都缺少高等職業教育政策落實落地的實施細則,缺少法律支持,已不能完全適應當前經濟社會發展需求和職業教育改革發展需要,支持保障措施需要進一步完善?！短旖蚴新殬I教育條例》中規定“企業應當按照不低于職工工資總額的百分之一點五足額提取職工培訓經費”,但未提及違反條例的懲罰措施,造成目前職工培訓質量不高,經費嚴重緊張的現狀。此外,條例中缺少關于“雙師型”教師職稱評定、薪資待遇、崗位調整等方面的規定,缺少校企合作的實施細則。

國外職業教育發展經驗表明,職業教育立法是職業教育快速發展的先決條件,德國的《聯邦職業教育法》詳細完備地規范了校企合作各項環節,是德國職業教育快速發展的重要保障。[5]

四、推動高等職業教育發展的對策

(一)健全師資隊伍建設

首先,應不斷完善職業教育教師準入制度,調整師資隊伍結構。采取“逢進必考”和“學歷與能力并重”“理論與實踐并重”的原則,在教師招聘中重視學歷的同時重視實踐能力。積極引進有關企事業單位的高級技術人員,設立高級技術人員發展基金,解決企業技術人員到高職院校工作的后顧之憂。建立行業企業與高職院校的技術人員定期交流、合作機制,出臺企業技術人員和教師輪崗的實施細則。鼓勵企業核心人才成為高職院校的兼職教師,將社會實踐經驗和最新技術成果引入學校教學,以此更好地培養企業需要的高層次技能型人才。

其次,健全職稱評審制度。應完善高職院校教師職稱評定政策,各級各類舉辦單位應下放高職院校教師職稱評審權,改為向上級主管部門備案制。此外,在職稱評審中,應充分考慮行業企業專家的意見建議,在高職院校職稱評審委員會中吸納企業專家,結合教師在企業實踐期間的表現綜合考量。

再次,健全教師可持續發展的相關政策。職業院校教師的可持續發展,既關系到教師的職業生涯規劃,又是高等職業教育可持續發展的基礎保證。因此應建立高職院校師資隊伍發展的可持續機制。一是,應由人事部門和教育部門牽頭,在天津職業技術師范大學等有條件的院校建立職業教育師資培訓中心,培訓應以理論培訓與實踐培訓相結合的形式,邀請職業教育專家和企業專家共同為職業教育教師培訓,特別是有關新的教學方法、前沿理論知識、生產的實踐技能等方面的培訓。二是,應實施職業教育教師學歷提升工程。在天津師范大學、天津職業技術師范大學等有條件的高校的招生計劃中預留一定比例,針對職業院校教師優先開展碩士研究生和博士研究生教育,提升職業教育師資隊伍整體水平。

最后,應出臺促進“雙師型”教師發展的指導意見和實施細則。高職院校應建立與企業的對口培訓制度,在企業設立實踐教師流動工作站,高職院校與企業聯合培養教師。明確“雙師型”教師在企業實訓期間的工資待遇及日常管理問題,將在企業實訓期間發生的人身傷害納入到工傷范圍內。只有教師掌握了實踐技能,了解市場需求,才能在理論知識傳授中有的放矢。在教師職稱評定政策中,優先向“雙師型”教師傾斜。同時,根據教師的貢獻度,在待遇上向相應的職稱工資靠攏。此外,應建立專項補貼機制,對接受“雙師型”教師的企業和接受企業一線技術人員的高職院校,政府給予資金補貼。同時要把教師到企業實訓的成效納入教師年度考核當中,成為一條重要的考核依據。[6]

(二)構建高等職業教育質量綜合評價系統

第一,完善現有考核評估機制。教育教學評估是對高職院校發展情況最有力的綜合考量。應推動現有的考核機制不斷完善,一方面,由包含企業專家的職業教育行業專家委員會組成考核組,以綜合能力為核心,建立適應產業經濟發展所需人才培養要求的質量評價標準。應著重設置合格性指標和引導性指標,以此突出高職院校的辦學特色。此外,應定期更新考核方案,適時調整評估指標,引領高職院校的教學方向與區域產業的需要保持一致。另一方面,職業教育因其特殊的職業性應與企業生產保持密切聯系,因此應該增加對實踐課程的考核,督促學校增加實踐課程的比例。

第二,建立高職院校綜合等級評價制度。應根據對高職院校的考核結果,建立綜合等級評價制度,定期通過主要媒體機構向社會公布評價結果,提高公眾對高職院校辦學情況的認識和關注。對綜合評價等級較高、指標能力較為突出的高職院校,鼓勵其向本科層次辦學發展。

第三,引入第三方評價機制。政府教育主管部門應通過招標的方式引入第三方評估機構,對天津市高職院校畢業生質量進行綜合評估。評價內容應當包括畢業生的就業形勢、就業對應率、月收入和學校滿意度等方面,應側重于企業對高職院校畢業生的滿意度進行評估。第三方機構評估畢業生質量,能夠客觀、準確反映出高職院校在人才培養模式和學校內部管理中出現的問題,敦促高職院校不斷完善內部治理結構。

(三)加強對職業教育的輿論引領

首先,積極做好高等職業教育的宣傳普及工作,促進社會對高等職業教育重要意義的再認識。國務院原總理李克強同志于2014年在國務院常務會議上提出了應“崇尚一技之長,不唯學歷憑能力”。2019年的兩會上,李克強同志再次提出了該口號,從國家層面再次強調了發展職業教育的重要性,為全國營造了一個高度重視職業教育的社會氛圍。

地方政府也應利用各類通訊平臺、各種大型場合等媒介積極宣傳職業教育,普及職業教育知識,引導社會成員了解高等職業教育的本質和內涵,明確職業教育也有進修深造的機會,也可以取得學士、碩士學位,也有本科、研究生層次的教育,高等職業教育對于服務區域經濟社會的發展與普通高等教育發揮著同樣的作用,是一種以培養高素質技能型人才為目標符合經濟社會發展需求的教育類型,發展職業教育具有重要意義。

其次,為高職院校畢業生營造良好的就業氛圍。當前,社會上存在唯學歷論的不良風氣,造成了部分高職院校畢業生實際操作能力強卻得不到重視的尷尬局面。因此,應該破除社會唯學歷論招聘的不良風氣,鼓勵更多的企事業單位注重招聘人才的實際專業技術能力,而不僅僅是學歷高低,鼓勵更多的用人單位接受高等職業院校的畢業生,鼓勵企業采取訂單培養模式,政府給予相應的政策和資金支持,實現畢業即就業的良好態勢,在全社會中營造一種技能型與實干型人才為全社會廣為接納的和諧氛圍。

(四)加大對高等職業教育的經費投入

目前,高等職業教育的經費主要來自政府資金資助、社會捐贈和學生學費。其中,學生的學費標準是固定不變的,特別是在適齡學生人數逐年減少的情況下,高職院校的學費也呈現減少的趨勢。因此,應加大政府投入和爭取社會投入相結合的方式,保障高職院校的經費來源。

1.加大對高等職業教育的經費投入

教育作為一種準公共產品,其受益者主要是社會,按照“誰受益、誰投入”的原則,因此投資主體應是政府。政府應明確對高等職業教育投入的主體責任,建立與高職院校辦學規模相適應的經費投入制度,逐步提高對高等職業教育的經費投入比重,合理調整并提高高等職業教育在高等教育經費中的比重,財政給予高職院校專項綜合投資用于高職院校的專業建設、課程開發、專項重點建設工程以及運行維護等方面,校企合作中對企業和學生進行專項定額補貼。

同時,高職院校的教學需要現代化的生產設備和實驗訓練場地,并根據生產情況及時更新設備以及改善場地環境,高等職業教育是一種高投入的教育。因此,各類高職院校應形成以政府投入和舉辦方投入并重的多渠道經費籌措機制,吸引行業企業和社會資金投入高等職業教育發展,形成全社會興辦高等職業教育的良好氛圍。

2.爭取民間資金

按照“誰受益、誰投入”的原則,企業也是高等職業教育的受益者,高職院校培養的學生既有理論知識又有實踐技能,滿足了企業對就業者的學歷層次和職業資格的要求。因此,企業也應是高等職業教育投資的主體。政府應充分吸引民營企業,引導、利用和發展民間資金投資、興辦高等職業教育,探索發展股份制、混合所有制高職院校,允許以資本、技術、專利方式入股。其次,政府可以以購買服務的形式對投資高等職業教育的企業給予定向支持,并在地方稅收、土地使用、投資獎勵、政府采購等方面給予政策支持。