中日開放大學建設的制度支持：歷史考察與比較反思

摘 要：我國進入高質量發展新階段，開放大學系統需要抓住國家教育數字化戰略行動機遇，解決一直以來困擾開放大學轉型發展的問題。通過對中日兩國開放大學籌建和運營的制度進行考察發現，日本放送大學遵循《學校教育法》《放送大學學園法》，在籌建和運營過程中體現出顯著的合規性特征；我國開放大學系統更多地圍繞國家階段性發展需要，發揮政策優勢在短時期內快速發展并取得顯著成效，但同時也因為社會的加速發展和相關政策的調整，面臨著長期邊緣化的兩難境地和轉型發展的舉步維艱?；诖?，從推進國家層面終身教育立法支持和開放大學系統自我革新兩個方面，對我國開放大學系統的轉型發展進行反思，或可為數字化轉型背景下我國開放大學高質量發展提供參考。

關鍵詞：轉型發展；國家開放大學；綜合改革方案；日本放送大學；數字化轉型；高質量發展

中圖分類號：G724.82? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1009-458ｘ（2023）9-0064-08

一、引言

開放大學系統作為我國終身教育的主要平臺，自1978年籌建以來，解決了數以千萬計的青年上大學和各種類人才青黃不接的問題（國家開放大學， 2012）。近年來，隨著“探索開放大學建設模式”國家教育體制改革試點的推進和《教育部關于辦好開放大學的意見》《國家開放大學綜合改革方案》等政策文件的出臺，我國開放大學系統初步形成了“互聯網+教育”的新模式，各省級開放大學不斷成為區域社區教育指導中心、老年開放大學和學分銀行管理中心等，為適應教育現代化需要，更好地承擔全面構建服務全民終身學習的教育體系的新使命積累了實踐經驗。當前，實施國家教育數字化戰略行動開啟了教育（信息化）領域新一輪變革，作為信息技術與教育教學深度融合并以教育信息化推進教育現代化前沿陣地的開放大學，能否在新一輪綜合改革過程中解決好“新舊利益格局問題”“改革最終的目標在哪里、要向哪里去和怎樣去的問題”（徐莉， 2019， p.172），是擺在開放大學系統面前的一項重要課題。組織理論告訴我們：一個組織的結構形態總是帶著它所誕生的那個時代的印記，在考察組織多樣性時一定不要忘記時代、地域和文化因素（W. 理查德·斯科特 & 杰拉爾德·F. 戴維斯， 2011， p.17）。從歷史上看，我國開放大學的創辦和發展深受英國開放大學的影響。但艾倫·泰特（Alan Tait）指出，20世紀70—90年代開放大學模式的傳播，并沒有將造就其成功的英國社會和文化因素考慮進去，主要關注英國開放大學也必定會以偏概全（安妮·蓋斯凱爾， 2019）。而日本作為我國一衣帶水的鄰邦，在地域、文化和社會關系上存在更多相近之處，在終身教育領域也取得了顯著成就（聞志強， 2020; 韓民， 2017）。鑒于此，本文對日本放送大學從提出、醞釀到正式成立期間的反復論證和政策支持，及其在后續發展過程中努力促進相關政策法規修改完善以確保在法律法規框架內運行的發展經驗進行探討，并對我國開放大學建設的相關政策進行梳理，通過比較與借鑒，以期為當前我國開放大學轉型和高質量發展提供適當的參考和啟示。

二、我國開放大學創辦的歷史機遇、

政策支持和轉型探索

組織的許多特點很大程度上取決于組織誕生時的環境條件。因此，對我國開放大學創辦的歷史機遇和發展過程中的政策支持進行追溯和梳理，有助于全面把握我國開放大學創辦和發展的歷史和成效。

（一）我國開放大學創辦歷史機遇的簡單回顧

我國開放大學的前身——廣播電視大學（系統）是應鄧小平在1977年召開的科學和教育工作座談會上提出“高等教育要兩條腿走路”的要求，并受英國舉辦開放大學的啟發而建立的（國家開放大學，2012）。我們國家歷來重視教育，始終將其擺在優先發展的戰略地位。1954年頒布實施的《中華人民共和國憲法》就明確規定了公民受教育的權利和義務。針對新中國成立后各類人才不足和國民受教育水平低的狀況，中共中央、國務院先后印發《關于開展職工業余教育的指示》《關于掃除文盲的決定》等專項政策文件，召開全國職工教育工作會議，在全國自上而下建立起了覆蓋廣泛的職工教育管理體系（吳遵民， 2019）。20世紀60年代初，北京、上海等中心城市探索創辦的電視大學（丁興富， 2009， p.399）以“函授自學為主、電視講授為輔”方式，為國民提供了受教育機會。1978年2月，教育部會同中央廣播電視局向鄧小平和方毅報送了《關于籌辦電視大學的請示報告》并獲得批示。同年11月，全國首屆廣播電視大學工作會議召開，討論了廣播電視大學籌辦工作的指導思想，制訂了《中央廣播電視大學試行方案》，對開辦廣播電視大學急需解決的編制、經費、物質條件等問題做了初步的安排（雪濤， 1986）。1979年1月，中央廣播電視大學成立。我國當時共有28個?。ㄗ灾螀^、直轄市）建立了省級廣播電視大學（丁興富， 2009， p.401）。由此可見，適應“高等教育要兩條腿走路”和滿足“多快好省發展教育事業”之需是我國廣播電視大學創辦的重要歷史起點。

（二）我國開放大學建設的政策支持

我國廣播電視大學是應國家“多快好省發展教育事業”之需建立的，因此創辦初期采取了“高舉高打”的政策模式，與廣播電視大學建設有關的各項重大決策和相關文件基本上都是由國務院或中央相關部委聯合下發、轉發的，如首次和第二次全國廣播電視大學工作會議報告都是經由國務院批轉的（楊志堅， 2019）。此外，由于國家的高度重視，我國廣播電視大學系統在創辦初期充分享受了傾向性的政策紅利，獲得了飛速發展，到1985年已經成為一個具有相當規模的全國性遠程教育系統（丁興富， 2009， p.403）。同時，有研究者指出，（我國）開放大學依國家行政命令創辦，賴國家政策生存與發展（王艷梅 & 徐明祥， 2022），并且由于廣播電視大學的體制、機制、模式等具體制度和辦法都是一邊研究、一邊制定、一邊執行的，這種“先上馬后備鞍”的方式一開始就出現了“仍有不少地區的領導班子尚未配備起來，行政管理機構還很不健全”等問題（楊志堅， 2019）?？梢哉f，初創時期的“高舉高打”“先上馬后備鞍”政策模式在使我國開放大學充分享受到政策紅利的同時也導致了發展的不均衡，而這種不均衡和不穩定在后續的發展中持續存在，并因國家教育政策的調整導致廣播電視大學發展中期的低迷徘徊。

1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》（以下簡稱“《決定》”）對我國高等教育體制改革產生了重要影響。廣播電視大學系統也多引用其中的“廣播電視教育是我國教育事業極為重要的組成部分”來說明自身的重要。但根據其中的相關表述，我國廣播電視大學從一開始就是有別于“學校教育”和普通“大專院?！钡摹傲硪粭l腿”，這樣的性質或定位使我國開放大學錯失關鍵的教育體制改革歷史節點，并為其打下了“職工教育”“業余大學”的深深烙印。與中央出臺的《決定》相比，1986年5月中央廣播電視大學根據國家教委相關指示精神研制《廣播電視大學暫行規定》（〔88〕教計字036號），其作為部門規范文件的影響力是明顯不同的。此外，《決定》出臺以來，國家實施全國成人高等教育統一入學考試制度，對各級廣播電視大學招生配額進行嚴格控制和限制，直接導致我國廣播電視大學進入低迷期。在接下來的一段時期內，我國廣播電視大學系統進行了多種人才培養服務模式的探索，包括：合并中國電視師范學院，組織開展遠程師范教育，為各級各類教師、校長和教育管理人員提供在職培訓；設立中國燎原廣播電視學校，面向全國“三農”開展實用技術培訓；舉辦中等職業技術教育和培訓等（丁興富， 2009， p.403）。直到1993年《中國教育改革和發展綱要》出臺，國家教委批轉了《關于廣播電視大學貫徹〈中國教育改革和發展綱要〉的意見》（教電〔1995〕3號），提出“初步建成有中國特色的遠程教育的開放大學”的目標，并在1996年4月召開的全國廣播電視大學教育工作會議上討論了改革和發展中的若干重要問題，才對廣播電視大學的性質和定位、形式和任務取得共識，開啟了多層次多途徑的開放辦學探索。

（三）我國開放大學建設和轉型的持續探索

1999年教育部轉發《關于廣播電視大學貫徹落實〈面向21世紀教育振興行動計劃〉的意見》并批準中央廣播電視大學組織實施“人才培養模式改革和開放教育試點”項目。經過8年的實施，2007年教育部組織了開放教育試點項目總結性評估，肯定試點項目“形成了現代遠程開放教育條件下人才培養模式的基本框架，以及相應的教學模式、管理模式和運行機制”。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出要“辦好開放大學”。2012年教育部組織開展了“探索開放大學建設模式”國家教育體制改革試點項目。更名和轉型的“1+5家”開放大學被看成我國高等教育體系中的一顆新星（徐莉， 2019， p. 145）。隨后，《教育部關于辦好開放大學的意見》（2016年）和《國家開放大學綜合改革方案》（2020年）等專門文件出臺，明確將社區教育、老年教育和“學分銀行”建設作為開放大學的重要職責，為我國開放大學進一步轉型發展提供了政策支持?？梢?，“探索開放大學建設模式”國家教育體制改革試點項目和《國家開放大學綜合改革方案》的實施為開放大學發展帶來新的機遇。隨著2019年11月中共中央、國務院印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，提出“發展老年大學行動計劃”，以及2021年11月《中共中央國務院關于加強新時代老齡工作的意見》明確提出“依托國家開放大學籌建國家老年大學”的要求，又為我國開放大學賦予了服務國家新時代老齡工作戰略部署的新使命，2022年11月《教育部辦公廳關于國家開放大學加掛國家老年大學牌子的通知》發布，明確“國家開放大學加掛國家老年大學牌子”，使開放大學建設的新使命逐步落地。與此同時，全球范圍內廣泛興起的“教育數字化轉型”，也在推動我國開放大學發展開啟新的篇章。

三、日本放送大學籌建的歷史

背景和政策調適

（一）日本放送大學籌建的歷史背景

日本在明治維新時期就確立了“教育是立國之本”的思想，并以1872年《學制》頒布為開端拉開了第一次教育改革的序幕。此后，陸續公布的《帝國大學令》（1886年）和《大學令》（1918年）等各種教育法令，以及明治天皇的《教育敕語》（1890年）等，都在日本教育發展史上起到過積極作用。但由于缺乏相應的法律支持，這些政令和敕語也隨著社會的發展和變遷而失去效力，直到1947年3月《教育基本法》的出臺與實施，明確了教育的目的和方針，確立了教育機會均等和教育行政方面的基本理念，也規定了義務教育、學校教育和社會教育的發展要求?；诖藢嵤┑难娱L義務教育的政策和高等教育大眾化方針，為日本經濟的高速發展提供了人力資源保障，真正使明治維新以來實行的追趕型教育和現代化教育得以延續、完善并付諸實施（瞿葆奎， 等， 1991， pp.11-12），也使日本真正踏上了教育民主化和法治化的道路。第二次世界大戰后，在美國教育使節團報告書的影響下開啟的日本第二次教育革命，由于是一場在特殊時期進行的急劇變革，導致了激烈的入學考試競爭等“教育荒廢”問題。與此同時，在高等教育領域，教育內容和國際化程度等也跟不上時代要求，甚至還出現了遍及全國的“大學紛爭”事件（呂達， 等， 2004， p.7; 放送大學學園， 2015， p.46），因此，急需對這些由教育制度僵化所派生出來的弊病進行改革，構建更靈活的教育系統。在此背景下，1967年日本將以廣播電視播放作為主要手段開展高等教育提上議事日程，把創辦開放大學視為宏觀層面回應經濟社會和終身教育發展要求、給更多國民提供終身學習機會的強有力舉措。由此可以看出，國際上終身教育思潮的涌現與日本國內教育制度的僵化等綜合因素使日本放送大學的籌建成為時代之需。

（二）日本放送大學籌建和運營的政策調適

1. 日本放送大學屬性與地位的確立和《放送大學學園法》專門法的出臺

順應教育改革和國際經濟社會發展要求，日本文部省在1969年10月就將“日本放送大學的法律性質”確定為以《學校教育法》為基準的“正規大學”，“授予畢業生學士學位”。由于日本放送大學的運營方式主要依靠廣播電視手段傳遞大學課程，因此最初的調查都是由文部省社會教育審議會組織開展的。但1971年3月，日本放送大學籌建的相關業務就由社會教育局（視聽覺教育科）轉到了大學學術局（大學科），這意味著以社會教育和視聽教育為重點設立日本放送大學的做法開始向側重正規大學的新型大學轉變（殷雙緒， 等， 2017， p.24）。按照日本《學校教育法》規定，只有國家、地方公共團體和學校法人才可以設置學校。日本放送大學主要通過廣播電視教學面向全社會播送大學教育課程，“需要擁有自己的電視頻道和廣播頻道”，受此特殊性的影響，日本放送大學采用“國立大學的方式”還是采用“具有公立屬性的新型法人的方式”被反復論證（放送大學學園， 2015， p.47）。因受《放送法》制約和其時日本國內正在推行的“特殊法人合理化整頓和限制新增”方針影響，日本文部省以同意削減1個所管轄的特殊法人為折中方式，使得新設置特殊法人放送大學學園法案最終于1981年6月11日獲得內閣和國會決議后公布實施（放送大學學園， 2015， pp.50-53）?？梢?，《放送大學學園法》實質上是以當時《學校教育法》和《放送法》等相關法律為依據、為了確保日本放送大學的設置有法可依的產物。為了進一步確保日本放送大學的合法性和合規性，圍繞《放送大學學園法》（昭和56年法律第80號），日本參議院文教委員會于1981年6月出臺《放送大學學園法附則》，要求日本放送大學充分發揮通信制大學優勢，在改善日本高等教育、擴充終身學習機會等方面做出貢獻，同時要確保學問自由、大學自治和放送的共同性與公平性。日本政府也就《放送大學學園法》的實施制定了專門的《放送大學學園法施行令》（昭和56年6月11日 政令第230號）。相應地，日本文部省和郵政省聯合發布了《關于放送大學學園的財務和會計的規定》（昭和56年7月1日 文部省·郵政省令第1號）（日本放送大學， 2022a）。這些法律法規和政策文件既為日本放送大學的組織與運營管理（包括總務、人事、財務會計、教學與學生規范，甚至課程播放等）提供了根本性保障，也為日本放送大學制定相應的內部治理規范提供了依據。一方面以《學校教育法》為準繩的“正規大學”屬性的確立和《放送大學學園法》專門法的出臺，為日本放送大學的設立提供了合法性保障；另一方面，與英國開放大學經過6年時間的反復論證，于1969年6月依據皇家法令正式成為一所獨立自治大學類似，持久的反復論證使日本放送大學的設立經過審慎的探討和論證，也正是因為從構想階段就確立了以《學校教育法》為準繩的“正規大學”建設目標，日本放送大學不僅從成立之日起就擁有了正規大學的權力，更為其后續能與包括大學、短期大學和高等專門學校等在內的近1/4高等學校平等地實現“學分互認”鋪平了道路（韓世梅， 等， 2021）。

2.《大學通信教育設置基準》的出臺和相關政策法規的調適性修訂

作為日本放送大學的專門法，《放送大學學園法》為其設立和運營提供了基本保障。但作為日本高等教育體系中的一員，日本放送大學的運營仍然需要協調和取得更廣泛的法規和政策支持。早在1969年10月日本文部省就提出，“為了日本放送大學的設立與運營，有可能需要對《學校教育法》和《大學設置基準》等都進行必要的修改”。二戰后，為了滿足擴大大學學歷教育規模的需要，日本就將“大學可以開設通信制課程”正式寫入《學校教育法》，但一直缺乏相應的通信教育設置標準。為了維持和提升通信教育辦學水平并靈活應用廣播電視手段，1976年10月日本文部省開始研討并于1981年10月發布了《大學通信教育設置基準》（文部省令第33號），成為日本放送大學辦學的基礎法規文件之一（殷雙緒， 等， 2017， p.16）。正是在有了《大學通信教育設置基準》這一確定的政策和法規依據之后，日本放送大學才于1983年正式招生?？梢?，《大學通信教育設置基準》的出臺和相關政策法規的調適進一步滿足了日本放送大學合規運營的需要。下面兩個例子較好地呈現了日本放送大學促成相關政策法規修訂做出的努力，具有較高的參考價值。

其一，促成《大學通信教育設置基準》修訂，解決學生面授課程學分要求難以達成的問題。

按照《大學通信教育設置基準》規定，通信制大學的學生需要修滿20學分以上的面授課程才能畢業，這對于日本放送大學分布在全國各地的全科生來說是一大難題。日本放送大學與相關部門多次協調，促使日本文部省大學審議會于1997年12月對《大學通信教育設置基準》進行修訂：如果其他形式的授課方法能夠取得面授教學的效果，可以將學生入學前作為選科生取得的學分或與其他大學互換獲得的學分作為面授課程學分。這次修訂也使日本臨時教育審議會（1986）在《關于教育改革的第二次咨詢報告》中提出的“要從根本上重新評價與修改《大學設置基準》和《短期大學設置基準》等，使之簡明扼要，提綱挈領”的要求得以落地。

其二，促成《學校教育法》修訂，解決選科生轉成全科生的學分認定和在籍時限的問題。

構建更靈活的教育系統是日本高等教育制度改革的要求之一。隨著實際辦學的發展，很多問題浮出水面。比如：對于試聽了特定科目并且在相應的考試中合格的學生，是否給予取得學分的證明？日本《學校教育法》規定：選科生想要轉成全科生，之前修學的學分可被認定為畢業所需的學分，但不允許把選科生身份的在籍時間作為全科生的在籍時間。因此，已經獲得部分學分的選科生，如果注冊成為全科生，還要繼續在籍學習4年。這對學生是不利的。于是日本放送大學努力促成《學校教育法》修訂，使選科生修得的學分和在籍期限可以從全科生的第二年或者第三年以插班生的形式進行計算。1990年發布的教育白皮書《日本的文教措施》中就明確把“關心插班生的問題”作為高等教育滿足“適應終身學習社會的需要”應采取的措施之一（中央教育審議會， 1990; 呂達， 等， 2004， pp.323-328）。該舉措進一步推動了日本臨時教育審議會（1987）提出的“重視個性的原則、向終身學習體系過渡和適應不斷變化的形勢”三個教育改革基本觀點的落地。

可見，日本放送大學在運行過程中，如果碰到與現行法律法規不符合的情況，則進行充分研究討論，要么爭取修改相應的法律法規，要么探討新的方案，始終使自己在已有政策法規框架中運行。嚴謹的工作程序和完備的政策法規為日本放送大學的順利運營提供了必要的政策環境支持。

四、中日開放大學籌建與運營的啟示

伯頓·克拉克（2001， p.6）指出，每個民族都會逐漸形成一個塑造科學和高等教育之間關系的拱形結構。這些結構反映著不同民族的傳統、背景和發展道路。它們是很不相同的，但也不是一切特征都是某一個國家所特有的。某些傾向和趨勢構成了許多共同的特征，某些主要特征則跨越了國家的疆界。從某種意義上說，中日兩國開放大學的建設和運營既體現出了一定的共同特征，也踏出了不同的發展道路。要洞悉這種現象背后的原因，就應探究其歷史與現實根源。正如埃米爾·涂爾干指出的，某一社會事件的決定性原因應從先于這一事件的那些社會事實中去尋找，因為這些社會因素是指導其行為的制度性規范（轉引自：默頓， 2008， p.174）。

（一）中日開放大學的籌建具有相似的歷史背景

斯廷施凱姆關于組織和社會結構的經典研究指出，在某個特定歷史時期往往會集中建設同一類型的組織。而且，因為同一批出現的新生組織必須依賴既有的思想、技術和社會管理，所以它們往往呈現出某種相似的特征，并體現其產生時的歷史條件和環境的特征（W. 理查德·斯科特， 2020， p.136）。從全球范圍來看，二戰以后，經濟社會的發展和科學技術的繁榮使得社會對高等教育的需求不斷增長，世界各國教育系統都面臨著人才輸出不足的問題。20世紀60年代，在聯合國教科文組織（UNESCO）的倡導和推動下，終身教育理念逐漸發展成為世界教育的主導潮流。與此同時，英國工黨政府出于社會公平考慮，承諾向所有人打開高等教育大門，提出籌建英國開放大學的主張，經過6年時間的反復論證，1969年6月英國開放大學依據皇家法令正式成為一所獨立自治大學，并因其成功的運營成為世界上許多國家先后探索建立開放大學的樣板和標桿（安妮·蓋斯凱爾， 2019）。日本也不例外。為了解決戰后經濟社會發展對人才的需求與日本國內教育制度僵化之間的矛盾，日本將籌建開放大學作為突破口，并在籌建過程中充分借鑒了英國開放大學的經驗，但同時也受到了日本社會整體推進的“特殊法人合理化整頓和限制新增”行政改革方針的限制，以及國會期滿和眾議院解散重組等的影響（放送大學學園， 2015， p.54）。我國廣播電視大學則是在改革開放初期對大量人才需求的時點、受英國開放大學啟發而快速建立起來的?？梢?，只有當外部社會需要強烈到不進行必要的教育改革便會影響國家的發展甚至會引發社會問題時，國家層面的教育改革才會進入重要議事日程、制定教育改革計劃、拉開教育改革大幕（吳康寧， 2016）。因此，全球經濟社會發展和終身教育理念帶來的教育改革需要為中日兩國開放大學籌建提供了共同的背景，而教育改革與發展需要也成為中日開放大學創建的原動力。

（二）中日開放大學的不同屬性地位影響其后續發展

如前所述，日本放送大學從誕生之日起就通過立法方式確立了“正規大學”的身份地位，使其能夠平等地與其他高等教育機構實現“學分互認”。而我國開放大學從一開始就有別于“學校教育”，雖然在政府文件中明確了“主要面向成人開展遠程開放教育的新型高等學?！钡纳矸荻ㄎ?，但缺少大學自治傳統和文化傳承，未能像普通高校那樣擁有自主辦學權，學科建設長期缺位，科研能力較弱，教育話語權不足（上海開放大學開放教育國際研究院課題組， 2014），遭遇強大的社會偏見和各種質疑（王一兵， 2017），導致我國開放大學真正落實大學定位、建成服務終身學習的獨立自治大學之路舉步維艱。以“學分銀行建設”為例。日本雖然沒有明確建立國家學分銀行制度，但在各級各類學校之間存在著廣泛的學分互認。從1986年到2021年，日本放送大學已與遍及全國47個一級行政區（一都一道二府四十三縣）的433家大學、短期大學、高等專門學校、大學院（研究生院）簽訂了學分互換協定，簽約學校數達到24.15%（日本放送大學， 2022b）。而在我國，《教育部關于辦好開放大學的意見》（2016年）明確將“建設‘學分銀行’，實現學習成果積累和轉換”作為辦好開放大學的12項重點任務之一；《中國教育現代化2035》（2019年）進一步提出“建立健全國家學分銀行制度和學習成果認證制度”，要求建設學分銀行、搭建終身學習“立交橋”，探索不同類型學習成果的認證、積累與轉換制度，推動各級各類教育的橫向溝通、縱向銜接，構建更加開放暢通的人才成長通道。因此，建設“學分銀行”成為我國各級開放大學的重要職責之一。但在《教育部關于深化本科教育教學改革全面提高人才培養質量的意見》（教高〔2019〕6號）中提出支持高?！巴晟茖W分制，擴大學生學習自主權、選擇權”，“建立與學分制改革和彈性學習相適應的管理制度，加強校際學分互認與轉化實踐”的同時，又明確了“高等學歷繼續教育不得開展授予雙學士學位工作”“不得開展授予聯合學士學位工作”的規定，使歸屬于“高等學歷繼續教育”的開放大學陷入“兩難”境地?？梢钥闯?，政策制定和執行環節的利益博弈以及制度設計的不科學、不合理和部分目標的過于理想化，往往導致我國教育改革出現政策目標高開低走、制度執行阻滯等現象（蔡忠兵 & 葛新斌， 2018）?！半姶蟆弊兩怼伴_放大學”時承諾的“不限年齡沒有門檻”“隨學隨考隨畢業”“學分獲得高校承認”至今仍沒有實現。

當前，我國開放大學既迎來國家高質量發展帶來的機遇，要成為“四個主要平臺”（教育部， 2020），但同時又面臨著“新型大學”身份認同的身份困境，以及伴隨身份困境而來的在學科建設、專業建設和科學研究等方面的政策不配套和諸多體制機制性障礙帶來的制度困境，由此也導致行動上的困境。開放大學只有超越身份、制度和行動困境，真正成為具有辦學自主權、平等自治的高等教育主體，才能在高等教育的體制機制框架下實現自主、平等、規范和有序發展（崔新有， 2020）。

（三）加快立法建設是新時期我國開放大學高質量發展的重要保障

在我國高等教育管理領域，政府仍然習慣于用文件的方式來指導高校的辦學、教育、教學等活動（胡建華， 2015）。我國開放大學創建時的特殊歷史背景和前期運營過程中對于政策的過度依賴，使得其發展主要基于臨時性、非連續性、非長遠性政策文件精神（聞志強， 2020），理論自覺與定力不足，隨著國家政策走，開展即時性服務實踐（徐莉， 2019， p.16）。此外，由于國家層面尚未建立長效穩定的全口徑跨部門協調工作機制，繼續教育管理存在部門分割、資源分散、重復建設、法治化不均衡等現象，導致繼續教育常常處于“邊緣化”境地（中國教育科學研究院， 2021， pp.330-331）。黨的十九大把“法治社會基本建成”確立為2035年基本實現社會主義現代化的重要目標之一，并且隨著《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》的印發，法治社會建設已深入人心，黨的二十大報告更進一步指出，“到二〇三五年，我國發展的總體目標是：……基本實現國家治理體系和治理能力現代化，全過程人民民主制度更加健全，基本建成法治國家、法治政府、法治社會”。目前，我國已形成了由《中華人民共和國教育法》作為教育基本法和《義務教育法》《職業教育法》《高等教育法》《家庭教育法》等教育單行法構成的教育法律體系基本框架（靳瀾濤， 2021），終身教育立法也引起了持續關注（吳遵民， 2019; 蘭嵐， 2019; 湛中樂 & 靳瀾濤， 2019）。由此可見，終身教育法治化是發展終身教育的核心和關鍵所在，必須加快推動終身教育從政策化向立法化發展，進一步建立健全終身教育法治體系，做到有法可依、有法必依，保障和落實終身教育始終在法治的軌道上發展（聞志強， 2020）。但由于終身教育立法牽涉教育領域的方方面面，在一些基本理念與內涵的界定方面仍然存在分歧，導致國家層面終身教育立法滯后，過程漫長曲折，從而導致相關教育管理體制不夠暢通（中國教育科學研究院， 2021， p.330）。因此，需要通過實體立法、程序立法和行政問責確定教育行政權力的邊界，約束教育行政權力（褚宏啟， 2021），通過法治克服長期以來形成的觀念和制度的巨大歷史慣性（胡建華， 2015），為我國開放大學建設和轉型發展提供強有力的法治保障。

（四）在自我革新中求發展是我國開放大學高質量發展的必由之路

如果說日本放送大學的成立是以審慎的論證與籌備和完備的政策法規作為外部保障的，那么通過自身的努力促成相關政策法規的修訂，則為其成功發展提供了良好的內部條件。雖然我國國家層面終身教育立法的缺失一定程度上阻礙了開放大學的轉型發展，但開放大學自身的努力和發展尚有很大的提升空間。我們應該清醒地認識到，開放大學是在電大基礎上建立起來的，“轉型”必須以電大為出發點，要客觀深刻地總結與反思電大40多年，特別是“探索開放大學建設模式”國家教育體制改革試點項目實施十多年來的經驗與教訓，全面深入剖析其體制、機制、運行等方面“沉疴積弊”的原因，才能真正繼承與發展，明確“從什么轉向什么”。當前，我國開放大學的高質量發展確實缺少政策的強有力支撐和保障，希望我們能在學術研究基礎上對影響終身教育的決策起一點作用，在推動政策的產生、改變和優化方面能有所作為，從而對終身教育實踐起到更多推動作用（吳康寧， 2021）。默頓（2008， p.566）指出，只是一味地說它存在的不合理和無價值是無濟于事的，只有消除我們社會中某些制度給予它的支持，才會有助于跨過偏見的門檻。因此，我國開放大學應深刻反思長期處于邊緣地位的歷史與探索歷程，在深入推進綜合改革的今天，也應像日本放送大學那樣，通過自身努力爭取相關法律法規的修訂，實現諸如選科生轉為全科生的學籍年限等的突破，創造條件解決“注冊入學”“靈活學制”“先前學習成果轉化為部分學分”等曾被視為在改革創新過程中碰到的依靠自身無法解決的問題（徐輝富 等， 2017）。要充分認識教育改革的社會制約，積極尋求并設法增強教育改革的社會支持因素，合理地選擇教育改革的恰當時機與有效方式，提出有建設意義的可實施方案，并推動落地以改變這種局面，為落實黨的二十大報告提出的“推進教育數字化，建設全民終身學習的學習型社會、學習型大國”目標要求做出積極貢獻。

［參考文獻］

W. 理查德·斯科特. （2020）. 制度與組織：思想觀念、利益偏好與身份認同（第4版）（姚偉 等 譯）. 中國人民大學出版社.

W. 理查德·斯科特，& 杰拉爾德·F. 戴維斯. （2011）. 制度與組織：思想觀念、利益偏好與身份認同（第4版）（高俊生 譯）. 中國人民大學出版社.

安妮·蓋斯凱爾. （2019）. 數字時代遠程開放教育：英國篇（肖俊洪 譯）. 中國遠程教育（5），57-68.

伯頓·克拉克. （2001）. 探究的場所：現代大學的科研和研究生教育（王承緒 等 譯）. 浙江教育出版社.

蔡忠兵，& 葛新斌. （2018）. 高校教學方法改革“落實難”的利益因素剖析. 黑龍江高教研究（6），37-40.

褚宏啟. （2021）. 繪制教育治理的全景圖：教育治理的概念拓展與體系完善. 教育研究（12），105-119.

崔新有. （2020）. 開放大學試點：困境與突破. 開放教育研究（4），12-17.

丁興富. （2009）. 遠程教育學（第二版）. 北京師范大學出版社.

國家開放大學. （2012）. 從廣播電視大學到國家開放大學. 中華人民共和國教育部網站. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/201208/t20120801_140113.html

韓民. （2017）. 中日韓終身教育體系建設比較研究. 終身教育研究（4），3-9.

韓世梅，劉敏，& 周暉. （2021）. 英、美、日三國典型開放大學教育教學模式的實踐探索與啟示. 北京宣武紅旗業余大學學報（4），5-12.

胡建華. （2015）. 從文件化到法律化：改善大學與政府關系之關鍵. 蘇州大學學報：教育科學版（4），4-6，22.

靳瀾濤. （2021）. 我國終身教育立法緣何“難產”：瓶頸與出路. 中國遠程教育（9），1-7，28.

蘭嵐. （2019）. 論我國終身教育的立法核心——公民學習權保障. 華東師范大學學報：教育科學版（1），152-159，171.

呂達，& 周滿生. （2004）. 當代外國教育改革著名文獻（日本、澳大利亞卷）. 人民教育出版社.

羅伯特·K. 默頓. （2008）. 社會理論與社會結構（唐少杰 等 譯）. 譯林出版社.

瞿葆奎. （1991）. 教育學文集（第23卷）：日本教育改革. 人民教育出版社.

日本臨時教育審議會. （1985）. 關于教育改革的第一次審議報告. In 呂達，& 周滿生. （2004）. 當代外國教育改革著名文獻（日本、澳大利亞卷）（pp.3-24）. 人民教育出版社.

日本臨時教育審議會. （1986）. 關于教育改革的第二次咨詢報告. In 瞿葆奎. （1991）. 教育學文集（第17卷）：中國教育改革（pp.442-452）. 人民教育出版社.

日本臨時教育審議會. （1987）. 關于教育改革的第四次咨詢報告（終結報告）. In 瞿葆奎. （1991）. 教育學文集（第23卷）：日本教育改革（pp.616-664）. 人民教育出版社.

日本中央教育審議會. （1971）. 今后學校教育的綜合擴充與整頓的基本措施. In 瞿葆奎. （1991）. 教育學文集（第23卷）：日本教育改革（pp.267-293）. 人民教育出版社.

上海開放大學開放教育國際研究院課題組. （2014）. 中國特色開放大學體系的建立和發展研究報告. 開放教育研究（6），10-22.

王艷梅，&徐明祥. （2022）. 開放大學辦學定位的現狀、成因及優化策略——基于新制度主義視域的研究. 成人教育（2），54-61.

王一兵. （2017）. 開放大學的戰略轉型. 廣東開放大學學報（1），2-11.

聞志強. （2020）. 我國終身教育法治化問題與應對——借鑒日本發展歷程的啟示. 中國電化教育（10），80-87.

吳康寧. （2016）. 社會對教育改革的制約. 教育研究（3），34-38.

吳康寧. （2021）. 終身教育：理念還是體系？ 終身教育研究（1），3-11.

吳遵民. （2019）. 中國終身教育法治70年. 教育發展研究（17），39-45，57.

徐輝富，魏志慧，& 李學書. （2017）. 開放大學五年：總結與反思——“開放大學建設進展與成效研討會”綜述. 開放教育研究（6），21-26.

徐莉. （2019）. 中國終身教育體系構建改革試點研究（2010—2015）. 福建教育出版社.

楊志堅. （2019）. 中國開放大學之路. 中國遠程教育（6），1-7.

殷雙緒，李慧勤，韓世梅，& 何勇軍 等編著. （2017）. 日本放送大學研究. 中央廣播電視大學出版社.

湛中樂，& 靳瀾濤. （2019）. 新中國成立70年來教育立法變遷及其制度發展. 中國人民大學教育學刊（4），5-25.

中國教育科學研究院 著. （2021）. 砥礪十年鑄華章：中國教育改革發展報告（2010—2020年）. 教育科學出版社.

放送大學學園. （2015）. 放送大學30年史（內部資料）.

日本放送大學. （2022a）. 放送大學學園規程集. 日本放送大學網站. https：//www.ouj.ac.jp/about/ouj/regulations/

日本放送大學. （2022b）. 放送大學學園要覧（令和3年度）. 日本放送大學網站. https：//www.ouj.ac.jp/about/ouj/corporate/gakuenyouran/2022gakuenyouran.pdf

日本文部省. （1990）. 我が國の文教施策（平成2年度）. 日本文部科學省網站. https：//warp.ndl.go.jp/info：ndljp/pid/11293659/www.mext.go.jp/b_menu/hakusho/html/hpad199001/index.html

日本中央教育審議會. （1971）. 今後における學校教育の総合的な拡充整備のための基本的施策について（答申）【第22回答申（昭和46年6月11日）】. 日本文部科學省網站. https：//warp.ndl.go.jp/info：ndljp/pid/11293659/www.mext.go.jp/b_menu/shingi/old_chukyo/old_chukyo_index/toushin/1309492.htm

Institutional Support for the Construction of Open Universities in China and Japan： Historical Review and Comparative Reflection

Shimei Han

Abstract： China has entered a new stage of high-quality development. The open university system needs to seize the opportunity of national education digitalization strategic action to solve the problems that have plagued the transformation and development of open universities. Through the investigation of the establishment and operation of the open universities in China and Japan， it is found that the Open University in Japan is subject to the School Education Act and Act on the Open University of Japan and in significant compliance in the process of establishment and operation; however， the open university system in China has developed rapidly and achieved remarkable results in a short period of time by focusing more on the needs of the country’s phased development and giving full play to the policy advantages. However， due to the accelerated development of society and the adjustment of relevant policies， it is faced with the dilemma of long-term marginalization and the difficulty of transformation and development. Based on this， this paper reflects on the transformation and development of open university system in China from the two aspects of promoting the legislative support for lifelong education at the national level and the self-renovation of the open university system， in order to provide reference for the high-quality development of open universities in China under the background of digital transformation.

Keywords： transformation and development; the Open University of China;Comprehensive Reform Plan; the Open University of Japan; digital transformation; high-quality development

責任編輯 郝 丹

基金項目：本文系北京市教育科學“十四五”規劃2021年度優先關注課題“在線教育的效果評價與未來趨勢研究”（課題編號：CGEA21016）的研究成果。

作者簡介：韓世梅，北京開放大學首都終身教育研究基地副主任、副研究員。