大食物觀下消費者糧食安全社會責任的內涵及強化路徑

楊鑫

（中國社會科學院農村發展研究所，北京 100732）

為適應食物消費升級趨勢，2015年中央農村工作會議提出“樹立大農業、大食物觀念”，2016年中央一號文件明確“樹立大食物觀，面向整個國土資源，全方位、多途徑開發食物資源，滿足日益多元化的食物消費需求”；2022年，習近平總書記在參加政協會議的農業界、社會福利和社會保障界委員聯組會時，進一步強調“從更好滿足人民美好生活需要出發”，在確保糧食供給的同時，保障肉類、蔬菜、水產品等各類食物有效供給。大食物觀超越了傳統的口糧安全觀，食物指所有可供食用的農產品和食品，以及人類所需的主要營養素及微量營養素［1］，使得調控對象由線性的糧食產業鏈轉變為網狀的食物系統。食物系統中涵蓋了所有參與者及其相互關聯的增值活動，既包括源自農林牧漁業的食物生產、流通、加工、分銷、消費和廢棄處置過程，以及上述過程所嵌入的經濟、社會和自然環境。大食物觀對糧食安全提出更高要求，也會導致食物系統運行的社會成本迅速增加［2］。

2022年中央一號文件要求“強化糧食安全教育”，重在防止食物浪費，在食物消費中自覺維護國家糧食安全。若從食物產業鏈角度出發，可引申出“保證糧食安全，生產者、流通者和消費者都有責任”。結合黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，企事業單位、社會組織、人民群眾都應參與糧食安全的社會治理。因此，在大食物觀下，不僅要通過優化農業生產區域結構［3］、擴大食物來源等方式推進農業供給側改革［4］，更應從需求側出發推動食物系統的可持續轉型［5］。

1 消費者糧食安全社會責任的相關研究及其內涵

國內對消費者社會責任的研究起步較晚，已有文獻關注對消費者社會責任的評價［6］，以及消費者社會責任對企業營銷方式、企業社會責任相互作用［7］等。在食物消費領域，已形成消費者參與食品安全社會共治的共識［8］；關于糧食安全的主體責任研究較多，主要從供給側討論強化機制，激勵主體包括農戶、流通者、地方政府等，政策多集中于食物產業鏈生產端［9］，包括產糧大縣補貼、糧食省長負責制度、糧食流通領域監管等。近年，部分研究提出加強責任消費意識［10］、倡導節約和健康的食物消費理念、開展營養信息干預［11］等。但是，圍繞消費者糧食安全社會責任的分析鮮見，低水平消費者社會責任使防止食品浪費、健康中國等政策實踐容易陷入運動式治理的困境：短期不能有效引導和干預消費者的不合理食物消費模式和行為，長期無法轉變道德約束為“軟硬兼施”的綜合治理體系。

融合消費者社會責任、可持續食物消費［12］、可持續食物系統等概念，本文定義消費者糧食安全社會責任為“在食物消費全周期中，消費者應自覺遵守一系列社會共識和準則，使自身消費行為最小化對食物系統經濟、社會和環境可持續性的破壞”。其中，“社會共識和準則”為“社會對消費者行為遵循法律、社會規范、生態環境保護的要求和期望”，食物消費全周期包括“食物生產、流通、獲取、營養攝入、廚余垃圾回收以及社會監管”。從食物系統轉型目標出發，消費者糧食安全社會責任的外延至少包括5個方面：生態環境保護、市場秩序維護、食品幫扶與捐贈、食物營養健康與食品安全治理（圖1）。

圖1 消費者糧食安全社會責任的5個方面

1.1 消費者社會責任對實現大食物觀具有不可替代性

長期以來，糧食安全政策著眼于農業供給側管理，積極壓實各級政府責任、企業責任以及激勵生產主體的種糧積極性?！凹Z食安全省長責任制”強化為“黨政同責”，且要求打擊耕地“非農化”與“非糧化”趨勢。2016 —2019年，全國財政一般公共預算累計安排農業農村相關支出6.07萬億元，年均增長8.8%，高于全國一般公共預算支出平均增幅。2021年強農惠農的財政政策實施力度持續加強，形成8類35種財政農業支出項目，總額超2萬億元。在農業供給側政策推動下，“十三五”期間我國農業科技進步貢獻率突破60%，農業生產的自然資源利用效率快速提高，實現了歷史性的糧食“十八連豐”，2021年人均糧食占有量達到483.5 kg。但是，供給側政策與農業技術進步推動食物系統轉型的效果逐步減弱。一是農業技術進步無法影響食物消費偏好演變方向，也不是居民營養健康水平提高的充分條件，農業技術先進的美國卻是肥胖率較高的國家之一；二是農業技術進步確實令大多數食物價格下降，但也會促進食物消費規模擴大，令農業自然資源消耗量無法下降到預期水平，加劇資源環境約束［13］?？傮w上，大食物觀下糧食安全不能僅依靠供給側主體得以實現，消費者糧食安全社會責任具有不可替代的互補作用。

1.2 消費者糧食安全社會責任對食物系統的影響力具有廣泛性

當食物供應結束短缺時代后，食物系統必然由“以生產者為中心”轉變為“以消費者為中心”。當社會生產力水平較低、食物缺乏時，消費者被看作是生產鏈條的終端，食物消費主要是滿足熱量需求。在消費者為中心的循環性現代食物系統中，消費者是連接各個子系統的關鍵環節（圖2）：一端連接食物產業內部，消費者行為調整會通過信息流影響食物生產、流通等環節，引發生態環境系統與經濟社會系統的變化；另一端連接食物產業外部，食物消費模式極大影響著居民營養健康與人力資本水平。隨著農業供給能力提升，居民對糧食和重要副食品的供給結構和質量提出更高要求，而食物消費升級與農業生產發展之間的矛盾會推動食物生產結構改變、食物系統目標轉型［14］。

圖2 以消費者為中心的食物系統基本結構

在產業鏈內部影響方面，居民對動物性農產品的需求推動了農業生產變化。2000 —2020年，肉類、奶類和蛋類產量增長了28.8%、284%、58.9%，下游產業的飼料用玉米需求同步增加，2020年玉米播種面積占谷物播種面積的42%，比2000年高出15個百分點。在產業鏈外部影響方面，居民膳食能量和宏量營養素攝入持續優化，兒童青少年生長發育水平不斷改善。由此可見，大食物觀下糧食安全政策應由供給導向調整為需求導向，借助消費者糧食安全社會責任“以點帶面”地帶動食物系統向更具生產力、包容性、可持續性的方向轉型。

1.3 消費者糧食安全社會責任推動食物系統轉型具有長期性

隨著收入提高，食物消費目的表現為多樣性和異質性，不可持續食物消費行為將額外產生食物有效供給的社會成本，食物消費負外部性將持續擴大。2017年以來，全國居民恩格爾系數基本在30%以下，進入了20%～30%的富足生活區間。一旦食物消費缺乏正確的觀念和引導，多樣的營銷策略易誘發食物非理性決策，誘發不可持續食物消費行為，收入增長甚至會成為“助推器”［15］。2013—2015年每年餐桌上食物浪費量高達1700萬～1800萬t，相當于33萬hm2耕地和13.6億m3水資源被間接浪費，蔬菜、主食和肉類分別占浪費量的29%、25%、18%［16］；此外，婚禮等事件性消費的食物浪費更多，“吃播”、“打榜”倒牛奶事件、與食物相關的“抽盲盒”浪費等問題也大量出現。與食物浪費同樣嚴峻的是營養過剩，《中國居民營養與慢性病狀況報告（2020年）》指出，超過50%的成年人超重或肥胖。而且，肥胖癥會通過社交關系傳導不健康飲食習慣，加速擴大肥胖發生率［17］，導致社會勞動生產率降低、社會醫療費用增加。簡而言之，食物消費負外部性與消費者糧食安全社會責任是食物供給相對充足狀態下的矛盾統一體，前者擴大意味著消費者社會責任也將長期作用于食物系統轉型。

2 消費者糧食安全社會責任的政策潛力與作用機制

消費者糧食社會責任是消費者關心他人食物消費的道德覺醒表現，有潛力成為干預消費者偏好、促進食物可持續消費的“助推型”政策手段。首先，并非所有食物消費都有負外部性，故消費者糧食安全社會責任屬于消極責任①消極責任指當個體行為產生明顯的外部性時，才會承擔效應責任；相反地，積極責任是主動地承擔責任，在本文中相當于要求消費者積極主動作為去提高糧食安全水平，而這并不現實，政府依然是糧食安全積極責任的第一主體。與道義責任，而非法律責任，即消費者糧食安全社會責任側重于鼓勵消費者踐行可持續消費行為［18］，出于自身利益和社會利益自愿地為糧食安全貢獻力量，進而產生經常性行為動機。換而言之，消費者糧食安全社會責任是食物消費行為對糧食安全產生有害后果時，被要求予以補救的有限責任，主要利用輿論和道德、教育引導消費者自律實現規制效果。其次，消費者糧食安全社會責任重點調節的是消費者之間的關系，最小化食物消費對其他消費者和后代消費者的影響。最后，矯正不合理消費行為的政策難度較小，相對于巨量的農業補貼、實施難度極高的食物浪費稅、垃圾回收監督機制等，培養消費者糧食安全社會責任意識、推動可持續消費行為等政策更容易被大多數人接受。

食物消費外部性內部化的理論上較優策略為稅收或補貼，但是不可持續食物消費監管較為困難，在個體層面上法律難以明確主體間權利義務關系［19］，通過征稅或補貼消除食物消費負外部性的經濟成本較高。不僅如此，與食物相關的強制性稅收易引發社會爭議，例如食物浪費稅受制于“如何界定食物浪費”的規范性困境，各類形式的肥胖稅被認為影響社會公平與干預個人的食物消費自由權，引發大量道德層面辯論。即使政策可行，消費者認為繳納了相關稅種后產生“良心效應”，可能更大規模擴大自身食物消費負外部性。因此，基于消費者糧食安全社會責任的自我監督機制更具有可持續性，不僅改變食物消費決策的偏好，而且會借助網絡效應重新塑造食物生產到食物分配過程，更有效地推動食物系統轉型。

消費者糧食安全社會責任有利于消除食物消費的“二次市場失靈”。第一次來自于糧食安全的公共物品屬性，第二次來自消費者不可持續消費行為的相互影響。政府供給糧食安全僅能解決“第一次市場失靈”，若對“二次市場失靈”不進行治理，產生食物消費外部性的部分消費者，不僅增加了糧食安全供給的總社會成本，且其產生的額外糧食安全社會成本被所有人承擔。從公共物品理論出發，界定產權有利于技術進步，而技術溢出效應更快地消耗“公共池塘”資源，需要制定更加嚴格的總量與分配政策［20］。因此，政府提供糧食安全與消費者參與治理并不矛盾，強化消費者糧食安全社會責任能促進食物可持續生產與公平分配。

第一，實現消費者糧食安全社會責任能營造良好的食物消費氛圍，發揮對農業生產環境可持續和糧食安全信息透明化的引導作用。在食物損失方面，若消費者避免對農產品美觀和標準程度的過度要求，農民就不會任由大小極端和形狀不規則的蔬菜和水果等腐爛產生溫室氣體，經銷售和零售商也能從差異化的農產品定價中獲得更多利潤。此外，消費者對營養健康的追求會激勵農業生產主體增加綠色食品和有機食品的供給。在食物消費升級引領下，截止到2019年，我國無公害農產品生產主體4.4萬個，產品數量8.6萬個，綠色食品、有機農產品和地理標志農產品數量達到3.6萬個［21］。從食品安全社會治理看，消費者賠償金額控制食品質量安全風險效果是經營者罰款的3.3倍［22］，消費者對食物制造、流通主體的監管作用有效促進了二維碼溯源、物聯網、12315投訴平臺等技術或制度的發展。

第二，實現消費者糧食安全社會責任能改善食物分配不均衡問題。大食物觀下糧食安全不僅意味鞏固食物供給能力，更是要消除高質量、高營養食物在不同地區和收入組的消費不平等。2020年居民家庭人均肉類、禽類、水產品、蛋類和奶類的消費量為77.2 kg，其中東部、東北部、中部和西部地區的消費量分別為90.9、70.9、70.1、61.1 kg。僅依賴增加食物供給總量實現所有人糧食安全的代價極高，保持總量穩定而改善食物分配的策略更有效率［23］。如圖3所示，增長型和分配型政策分別通過平移、拉高鐘形曲線消除營養不良（灰色陰影面積），前者會使營養過剩人數從A增長到B，并伴隨額外的環境成本，而后者會使其降低到C，增強了食物系統可持續性。當消費者糧食安全社會責任水平足夠高時，消費者會自主控制食物不合理消費行為、維持食物市場秩序，也會“從下到上”推動分配型政策出臺和實施，促進大食物觀下糧食安全的可持續性。

圖3 保障糧食安全的增長型與分配型政策作用比較

3 消費者糧食安全社會責任的現狀與相關政策

3.1 消費者對糧食安全的社會責任水平尚需提高

糧食短缺時期結束時間并不長，大量消費者對應當承擔的食物理性消費、可持續消費等社會責任缺乏足夠認識。一是食物營養健康和意識行為水平較低，2020年全國居民健康素養水平為23.15%，消費者對食物營養健康的重視程度依然有提高空間。二是食物認知與購買決策的非理性比例擴大，2018年食品安全和食品謠言是食品行業輿論的主要來源，利用自媒體造謠已呈現公司化運作趨勢②參見新華網網絡輿情監測分析中心發布的《2018年食品輿情報告》。；輿情會放大社會危機的實際影響，加上消費者維護市場秩序意識薄弱，導致重大事件發生下恐慌性食物搶購時有發生，具有沖擊的連鎖性、控制的應激性等特征，給保障食物市場平穩運行帶來挑戰。三是食品安全社會治理推進緩慢，食物需求側政策以保護消費者權益為主線，導致食物質量與安全的監管長期依賴于政府的主動抽查，令消費者將自身描繪為“弱勢形象”，舉報、投訴等社會監管方式沒有形成合力。四是餐飲浪費、廚余垃圾回收率較低等問題突出，消費者傾向于用“浪費”顯示對客人尊重的“餐桌文化”沒有明顯改善?？傮w上，大多數消費者沒有形成推動食物系統轉型的社會責任意識。

消費者之所以對推動食物系統轉型的積極性較低，關鍵在于缺少長期激勵與低成本履行方式。日本消費者對國產農產品具有自豪感，韓國形成了“身土無二”的飲食文化，即家鄉產出的食物最適合自身體質，對本國食物質量最優、持續優化的信念感，會激發消費者對糧食安全的社會責任感。中國消費者對食物系統轉型的良好預期尚未建立，國產食物的大量負面形象弱化了消費者社會責任感。即便在經濟較發達的部分地區，中高收入消費者具備履行社會責任的經濟和道德基礎，可食品安全投訴取證困難、食品標簽信息模糊、食物再分配渠道缺乏等技術和制度門檻，推高了其履行成本。

3.2 消費者糧食安全社會責任相關政策的發展與不足

消費者社會責任水平提高并非與社會發展同步，需要依靠以政府為主體、其他社會力量輔助的組織體系進行引導。消費者糧食安全社會責任具有公共物品屬性，部分消費者或者社會組織付出的努力會引發“搭便車”效應。2005年日本頒布了《食育基本法》，明確政府主導、各組織有序分工原則，分別在2006年、2011年和2016年實施過33次“食育推進計劃”［24］。無論是日本的食育行動推進計劃，歐盟的可持續消費和生產計劃、美國的社區支持農業計劃，政府均制定了系統戰略提升消費者糧食安全社會責任水平。具體地，在學校、社會組織、媒體、社區管理者等主體配合下，依靠政府力量促進各相關主體加強橫向互動、形成合力，共同提升消費者糧食安全社會責任水平。2013年以來，我國鼓勵消費者參與糧食安全社會治理的政策陸續出臺，以節約食物和科學膳食為主要目標，也涉及到提高自我保護意識、參與食品安全社會治理、食物消費綠色化等內容（附表），但實施措施仍需細化、執行力度亟待加強。

附表 2013年以來與消費者糧食安全社會責任相關的主要政策

在節約食物方面，自1991年開始，我國每年10月開展活動，舉辦了“公眾走進糧食安全”系列活動，2013年“光盤行動”發起以來，社會各界反對食物浪費的社會共識逐步凸顯。2021年4月，《中華人民共和國反食品浪費法》開始施行；10月，世界糧食日和全國糧食宣傳周的活動主題是“行動造就未來。更好生產、更好營養、更好環境、更好生活”，倡導消費者杜絕食物浪費。整體上，消費者承擔節約食物的社會責任被廣泛接受，食物浪費風氣得到有效遏制。不過，已有措施多是倡導消費者建立節約食物意識，沒有評估和研究具體的實施影響和路徑，有些增加食物經營者成本的措施可能落實困難。例如，《反食品浪費法》中規定“餐飲服務經營者可以對造成明顯浪費的消費者收取處理廚余垃圾的相應費用”，而餐飲企業考慮到消費者評價和口碑，在長期利潤與避免食物浪費之間傾向于選擇前者，容易產生激勵不相容問題，可能導致相關規定難以落地。

在科學膳食方面，自《中國居民營養與慢性病狀況報告（2015年）》提出“不健康飲食、肥胖問題凸顯”后，“健康中國”頂層設計逐步開展，隨之出臺了具體的規劃和行動方案。2019年發布的《關于實施健康中國行動的意見》中，“鼓勵個人和家庭積極參與健康中國行動，落實個人健康責任，實施合理膳食行動”。在《中國居民營養與慢性病狀況報告（2020年）》中，營養改善和慢性病防治工作面臨巨大壓力，膳食脂肪供能比持續上升、家庭人均每日烹調用鹽和用油量仍遠高于推薦值，有超過一半的成年居民超重或肥胖，缺少針對不同地區、不同消費者的差異化科學膳食干預策略。

4 消費者糧食安全社會責任的強化路徑

從“口糧安全觀”到“大食物觀”，不僅要求農業政策要注重農林牧漁的均衡發展、主副食物搭配，更是對食物系統功能提出更高要求。在消費者市場力量日益增大趨勢下，食物消費負外部性幾乎不可避免，要以“人人負責”和責任消費觀為基本政策取向，逐步轉變為保障食物產量和注重食物公平分配共存的糧食安全政策體系。強化消費者糧食安全社會責任屬于大食物觀下提升糧食安全能力的需求側長效機制，最終是通過營造良好的現代食物消費文化和社會風氣推動食物系統轉型。

4.1 健全消費者糧食安全社會責任的相關法律與政策

為規范消費者糧食安全社會責任的具體行為，需平衡消費者權利和義務?？蓪吨腥A人民共和國消費者權益保護法》，制定系統的“消費者社會責任法”，或者以分散立法的形式增加靈活性，出臺糧食安全法、食物營養法等法律，強調正向獎勵和道義勸告，對他人或社會造成嚴重負面影響的食物消費行為可進行處罰。其次，頒布消費者糧食安全社會責任的統一量化標準和強化目標，明確不同部門的主要職責和協作機制，可借鑒有關發達國家的有益經驗。各省份根據當地經濟發展水平、居民受教育水平、膳食模式、社會治理基礎等條件，“因地制宜”實施提升消費者糧食安全社會責任水平的本地方案。

4.2 利用食物教育培養消費者糧食安全社會責任感

食物教育的目標是幫助消費者養成理性食物消費習慣，形成為他人食物考慮的公民意識。應重點塑造未成年人健康膳食、愛護環境、適度消費、參與糧食安全公共治理等意識，推動現代餐食禮儀的構建，幫助其養成從食物購買、處理到食用等環節的良好習慣，促進相關少兒電視節目和廣告制作、教材與書籍編寫、親子培訓開展等措施。對于大部分成年消費者，關鍵舉措是營造良好的食物消費社會風氣，融合飲食多樣性和平衡性的現代膳食理念；依托企事業單位食堂、餐館等主體，強制要求提供菜品的營養信息以及攝入標準參照，助推食物選擇中建立平衡膳食的“默認選項”；相關部門也可采用生態環境友好型農產品認證、食品安全水平的企業和餐館分級制度、反食品浪費示范單位評比等多種方式，宣傳優秀主體以放大社會示范效應，并給予稅收優惠。以政府為主導，學校、媒體、社會組織、家庭等多方共同參與的培育體系建立后，強化消費者糧食安全社會責任的長效機制才能順暢運行。

4.3 降低消費者履行糧食安全社會責任的實踐成本

在信息支持方面，擴展食物信息體系，利用營養標簽、生態標簽、安全標簽等方式，幫助消費者進行可持續食物消費的決策；為便于消費者獲取健康營養相關知識，應增加醫院營養門診、康養機構等數量，加大對公共營養師等專業人才的支持力度。在改善市場環境方面，重點是要求食物經營主體為消費者提供食物決策信息，避免單次消費的信息不對稱，可鼓勵商店、超市等食物流通主體提供生態和健康標簽等，或者要求食堂、餐飲企業等公布菜品的重量、營養等信息。在激勵方式方面，居民社區可推出“垃圾分類光榮榜”或評選“廚余垃圾回收示范家庭”，公布踐行消費者糧食安全社會責任的相關渠道信息、食物營養知識學習平臺、擾亂食物市場事件的舉報方式、食物捐贈渠道等。為積極舉報食品安全事件的消費者給予獎勵，研究生態友好型農產品消費補貼標準，將消費者社會友好型行為納入信用體系。

4.4 構建消費者糧食安全社會責任的量化指標與監測體系

消費者改變偏好和習慣需要較長時間，有必要細致、定量化地進行跟蹤評估。居民健康素養監測已開展超過10年，從基本健康知識和理念素養、健康生活方式與行為素養、基本技能素養3部分進行評價。參考上述長期監測體系，應結合消費者糧食安全社會責任內涵，從生態環境保護、市場秩序維護、食物幫扶與捐贈、食物營養健康、食品安全治理5個維度出發，融合已有的居民健康素養監測、居民營養與健康調研等，盡快建立科學詳細的消費者糧食安全社會責任水平監測體系，以評價促進工作提高、以考核促進不同區域的配套政策落實。在短期監測數據收集方面，政府與餐飲、零售、超市等大型企業應共建食物損失與浪費大數據分析平臺，以重點企業食物購銷平衡月表的形式支撐政策調整。