老舊小區加裝電梯利益糾紛的法律化解

許翊民

(河南大學 法學院,河南 開封 475001)

引言

2022年3月10日國家發改委發布《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》的通知,其中提到要加快推進新型城市建設,加快改造城鎮老舊小區,并有條件的加裝電梯,力爭改善840萬戶居民基本居住條件。2022年《政府工作報告》中明確提出要“再開工改造一批城鎮老舊小區”,其中“加裝電梯”這一便民政策已連續三年被《政府工作報告》重點提及。加裝“和諧電梯”“幸福電梯”是國家提高人民幸福指數,守護百姓“最后一步路”非常關鍵的舉措,《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)第二百七十八條明確規定業主共同決定事項的表決要求,通過對參與表決人數和表決通過人數的結合,可以看出我國實行的是“雙過半多數”表決規則,即“多數決”機制。相較于原《物權法》第七十六條規定的“雙三分之二”的表決規則,《民法典》進一步降低了業主共同決定事項的表決要求,更有助于推動我國改造老舊小區加裝電梯民生工程的順利進行,但現實中,高層住戶和低層住戶間的利益沖突問題屢見不鮮,高層業主在獲得上下樓出行便利的同時,低層業主可能飽受采光、通風、噪音等相鄰權受侵害的困擾,且各地政府加裝電梯政策不一,大都從宏觀上籠統的進行規制,深層次的矛盾并未解決,如何使高低層住戶間達成良性的利益平衡是筆者研究的重點。

一、老舊小區加裝電梯業主利益糾紛化解的現實困境

加裝電梯工程起始各地采用“一票否決制”,需全體業主同意才可安裝電梯,導致電梯安裝工程寸步難行,進展緩慢。近年來為了加大建設民生工程,切實解決百姓“出行難”問題,各地開始采用“多數決”規則,即用多數人意見來決定是否加裝電梯。在上海、廣州、南京、天津、長沙、鄭州等城市實施的加裝電梯政策中,普遍實行“雙三分之二”的多數決機制,即采用原《物權法》第七十六條的規定。而根據北京市最新出臺的《北京市老舊小區綜合整治工作手冊》的規定,北京市適用“雙三分之二”的表決規則,并且其他業主不持反對意見。這些政策雖大大促進了民生工程的開展,但沖突和糾紛也陸續產生,在裁判文書網上,筆者挑選了一個案例：

2022年重慶市潼南區人民法院公開審理了陳某等十三原告與被告張某之間的相鄰關系糾紛一案,(1)參見重慶市潼南區人民法院(2022)渝0152民初1268號民事判決書。陳某等十三名原告認為小區加裝電梯事項,得到了相關業主同意,符合《民法典》第二百七十八條規定的表決比例,并對加裝電梯事項公示,經相關部門審查批準,取得了電梯安裝規劃許可手續。被告張某認為,原告方修建的電梯占用消防通道,違反法律規定,且對被告的通行及房屋采光等造成影響,不同意安裝電梯。

法院認為,該單元加裝電梯的事由已經征求業主同意,同意的人數和建筑面積達到了法定標準,并且規劃部門審查頒發了《建設工程規劃許可證》,被告辯稱加裝電梯占用消防通道的證據不足,且加裝電梯是應對人口老齡化的民生工程,業主應本著方便生活、團結互助、公平合理的原則處理電梯事宜,對加裝電梯給予必要的容忍和配合。加裝電梯后業主的相鄰權中采光、通風、噪音等受到特別影響的,通過協商或者其他法律途徑予以解決。綜上,法院判決被告停止對該單元電梯安裝工程進行的阻撓、妨礙行為。筆者統計了2016年—2021年裁判文書網上加裝電梯糾紛案件的數量,統計結果如圖1所示。

圖1 加裝電梯糾紛案件數量圖

低層住戶中絕大多數的一樓及二樓住戶與二樓以上的住戶加裝電梯利益糾紛是導致業主訴訟的主要原因,且后續補償和救濟規則的不到位使低層住戶難以忍受日復一日的噪音、通風還有采光權侵害。各地法院的判決大體上傾向于支持加裝電梯的住戶,以此來配合政府民生工程的推動。但低層住戶合理的利益期待不能被忽視,如果單純以損害少數個人利益的代價來實現多數人利益,可能就違背了改善民生工程的初心,高低層住戶間的利益平衡是老舊小區加裝電梯工程順利進行的關鍵。

二、業主權利之基礎

(一)建筑物區分所有權之專有權

我國《民法典》第二百七十二條規定了業主的專有權。業主對其專有部分享有“份額”,其在建筑物區分所有權專有權、共有權以及成員權三個權利中處于核心地位,共有權以及成員權均附屬于專有權,具有從屬性。[1]確立專有權主導地位有助于帶動共有權和成員權的流轉,并且業主根據專有權可以排除他人對其干涉。當業主通過多數決機制加裝電梯,不可避免地會使低層住戶的專有部分的房產價值降低,其財產利益受損,低層住戶對專有部分享有的出租、轉讓、交易權均受影響,影響住戶后續對其專有部分的利益期待,無疑是對低層住戶專有部分權利的侵害。在一般房產市場交易中,購買方均把賣方專有部分房產的價值作為購買的主要裁判標準,建筑物中專有部分的價值在整個區分所有權中處于核心地位,[2]應當對低層住戶專有部分給予更多的利益關切,故加裝電梯對低層住戶的影響不只表現在其采光、通風、噪音等相鄰權的侵害,更直觀表現在專有部分財產價值的降低上。

在區分所有建筑物中,各業主之間的專有部分在構造上緊密相連,形成了密切立體的相鄰關系。[3]各區分所有人對專有部分的占有、使用、收益以及處分應當相互制約,[4]各業主在建筑物內應主要承擔容忍以及注意義務,行使專有部分專有權時不得侵害他人合法權益,行使共有部分權利時,如改建、重建建筑物及其附屬設施,也不得侵害他人合法權益。

(二)建筑物區分所有權之共有權

《民法典》物權編旨在調整規范因物的歸屬和利用而產生的民事關系,具有強行法的性質,即權利人對其所有物享有支配性和排他性的權利?！睹穹ǖ洹返诙倨呤龡l明確規定業主對其共有部分享有權利以及履行義務,其對共有部分也應符合《民法典》物權編規則,對其共有物享有支配權,雖然其為區分所有權,但其既不同于一般意義上的共同所有,也不同于按份共有,[5]是為解決城市民用高層住宅所有權歸屬的特殊共有形式,本身具有復雜性,不同于成員權的“人法性要素”,共有權則表現為“物法性要素”。[6]多名業主對建筑物共同部分享有共有權,各個業主之間的共有權之地位是平等的,沒有業主享有優先于其他業主的共有權。而加裝電梯可能會破壞老舊小區破舊建筑物的整體結構,減少建筑物的使用壽命,甚至會影響建筑物的安全,多數人決定加裝電梯可能會影響低層住戶對建筑物共有部分的使用,本質上是代替低層住戶行使同意加裝電梯的表決權。

《民法典》第二百七十三條規定業主不得以放棄權利為由不履行義務,如果簡單的運用“雙過半”的“多數決”機制來代替低層住戶加裝電梯,可能就違背了《民法典》物權編的立法精神,業主依然需要依法履行加裝電梯后電梯所需的維修養護費用,以及需要多承擔注意義務,但低層住戶卻無法享受電梯帶來的恩惠,不是去積極主動放棄權利,而是消極被動無法行使其權利,站在低層住戶合法權益角度上,實質上這是對低層業主共有權的侵害。焦富民學者認為,尋求對共有權的保護不僅有助于共有權的行使,并且也是對其自身的完善,共有權與專有權構成建筑物區分所有權的兩個靈魂,共有權蘊含著與其他業主之間的交互性,其不與專有權相同,只對專有部分由個人單獨使用收益,共有權關鍵還涉及到對相鄰關系以及各區分所有權人對其共有部分的所有使用。[7]

(三)建筑物區分所有權之成員權

我國《民法典》二百七十一條規定業主的共同管理權,共同管理權也就是團體法意義上的成員權,我國老舊小區依據《民法典》物權編多數決規則加裝電梯實質上是對團體法成員權的利用,如果把業主大會或業主委員會視為一個團體,其業主就是團體中的具有個體意義的成員,每個成員都有享受團體中賦予的權利和維護團體的義務,《民法典》雖未明文規定成員權,但實質上肯定了成員權的內容。[8]成員權源于建筑物區分所有權,其性質不當然是物權性質,不同于所有權和共有權,而是基于物權產生的身份性質上的權利,具有身份上的特點。業主通過成員權參與社區自治,來實現基層民主自治,體現民主決策的色彩。[9]法律給予業主自治權,全體業主通過業主大會選舉業主委員會,制定業主大會議事規則,來管理自己的事務,體現了我國《民法典》的核心理念即私法自治的精神。國家和政府不應對其過多地干預,故這種業主自治類似于社團的自治,實質上就可認定為團體法內的成員自治。

“法律旨在防止強勢者為所欲為?！辈荒芤蚨鄶等藦妱菡叩睦娑鲆暽贁等巳鮿菡叩睦?學者章光權將業主的成員權從性質上劃分為人身權、財產權和程序權,《民法典》明確承認業主的程序權,如表決權、選舉權、監督權、建議權、知情權、請求權與撤銷權等。[10]法律允許業主尋求法院救濟自己的合法權益,從這一維度上看團體法上的成員權,其與民法上的私權并無差別,均受侵害可以尋求救濟,并蘊含實體權利程序化的意味,它既屬于實體權利,又會因實體權利受侵害而產生程序權,不僅要注重團體利益的促進和維護,也要兼顧成員利益的保護。對于團體中持棄權或者反對意見的低層住戶,其個人利益就會因為多數人的決策而被影響,利益不能因其小而被忽視,每個人的合法權益應當平等地受法律保護,團體自治也應有其邊界,過度不當的自治是一種暴政,也可謂“多數人的暴政”。

三、業主權利之延伸

(一)區分建筑物中的相鄰關系

建筑物區分所有權的相鄰關系是建筑物區分所有權的擴展、延伸或一定的限制,其本質上屬于區分所有權的內容,附屬于專有部分的所有權,區分所有建筑物中的專有部分與共有部分相互交叉,如溫豐文先生所說：“居住在同一屋檐下之區分所有人,其各自之專有部分,有如火柴盒一樣,緊密地堆砌在同一棟建筑物上,各區分所有人彼此間因而形成立體的相鄰關系?！盵11]老舊小區中高層住戶需要通過加裝電梯來迫切解決“出行難”問題,但加裝電梯不可避免地會影響低層住戶的采光、通行、寧靜權利,[12]尋找一個利益平衡點顯著尤為重要。

(二)相鄰關系中的容忍義務

容忍義務是相鄰關系的核心,[13]《民法典》物權編第二百八十九條對建筑物區分所有權的相鄰關系未作特殊規定,依舊適用一般規定,法律允許相鄰業主按照當地的習慣約定相鄰關系的內容,賦予業主自由協商的權利,區分所有的相鄰關系有其自身的特殊性,即相鄰關系對日常生活的影響更加密切,是各個業主都深刻關心的問題。筆者認為,區分所有權人對其區分部分(專有部分、共有部分)的使用不得超過相鄰人的容忍限度?！睹穹ǖ洹冯m未明確規定容忍限度內容,但一般不能超過理性人的容忍程度,即以理性人的標準進行判斷。在德國法中,容忍限度的判斷標準與利害關系人的自身狀況密切相關,包括其對業主生活的影響,心理及生理承受能力,侵害的時間、強度和在一段時間內的持續時長。王利明教授認為,忍受輕微妨害是容忍義務的重要內容,在相鄰業主一方將其權利適度延伸的時候,另一方應當給予必要的便利。其中就包括忍受輕微妨害的義務,但其容忍的限度范圍只能為當事人能夠忍受的輕微義務,如果所有人因提供必要的便利而使自己的權利受到了重大的侵害,或者因為提供便利使自己的所有權不能正常行使,那么就超過了忍受輕微妨害的范圍。加裝電梯如果嚴重侵害低層住戶,超出輕微妨害的容忍義務限度,則業主的“多數決”機制就實質上侵害了低層業主正常生活的權利。如果低層業主能夠忍受加裝電梯帶來的輕微妨害,就不需要救濟自己的權利。否則,受害的低層業主有權向贊成加裝電梯業主行使物權請求權,要求停止侵害、排除妨害、消除危險以及賠償損失。

四、老舊小區加裝電梯糾紛的利益平衡路徑

(一)采取“雙過半多數”以及利害關系業主同意的表決規則

《民法典》第二百七十八條規定“雙過半多數決”的表決規則,盡管目前大多數地區出臺的老舊小區加裝電梯政策的理論淵源依舊是《物權法》“雙三分之二”表決規則,但根據新法優于舊法原則,適用《民法典》表決規則的新規定是未來的主流趨勢,如上海、廣州已經采用《民法典》關于表決規則的新規,《民法典》關于業主共同決定的新規則降低了業主共同決定事項的表決要求,現實中更有利于加裝電梯決定的通過以及民生工程的推進。[14]但“多數決”機制普遍存在的問題是對于少數業主利益考慮不周。故筆者認為,采取“雙過半多數決”機制的同時,兼采取利害關系人同意的表決方式,加裝電梯的“多數決”機制只是民主的手段和方式,而不是民主的本質目的,尊重和保護少數人意志,反映共和精神,即保護少數人利益。[15]

利害關系業主的范圍需要更加清晰明確的界定,根據我國《民法典》二百七十九條的規定,“住改商”應當經利害關系業主一致同意,但《民法典》并未明確界定利害關系業主的范圍,最高人民法院出臺的《關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《建筑物區分所有權司法解釋》)第十一條明確規定利害關系人的范圍即利害關系人為本棟業主以及本棟建筑物之外自證可能受到不利影響的業主,(2)參見《最高人民法院關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第十一條規定：“業主將住宅改變為經營性用房,本棟建筑物內的其他業主,應當認定為民法典第二百七十九條所稱‘有利害關系的業主’。建筑區劃內,本棟建筑物之外的業主,主張與自己有利害關系的,應證明其房屋價值、生活質量受到或者可能受到不利影響?！薄白「纳獭迸c老舊小區加裝電梯都是基于業主的建筑物區分所有權產生的相關問題,故加裝電梯表決規則可以參照適用上述利害關系業主范圍的規定。[16]

利害關系業主同意究竟是采用“多數決”還是“一致決”的表決方式,筆者認為,應采用“一致決”,即需要利害關系業主的一致同意?！岸鄶禌Q”原則上依然無法兼顧少數人的合法生存以及財產權益,而“一致決”是全體利害關系業主對于加裝電梯問題的利益是一致的,即采取全體一致原則。

(二)明晰業主撤銷權的內容

業主撤銷權是法律賦予業主保障切身利益救濟權利的手段,本質上是解決業主個體之間利益失衡的工具,換句話說,是少數業主抗衡多數業主的工具。[17]有權利必有救濟,業主通過業主大會或者業主委員會行使是否增設電梯的表決權,相應地,撤銷權也就是救濟少數反對增設電梯業主的權利。撤銷權一般是債法領域內的權利,其出現在《民法典》物權編建筑物區分所有權中,主要目的是承擔救濟功能,而“多數決”機制會不可避免地出現侵害少數人利益的現象,即利用少數服從多數的民主程序來剝奪、踐踏少數人權益,此時撤銷權顯得尤為重要。[18]

《建筑物區分所有權司法解釋》第十二條僅規定了撤銷權的行使要件以及期限,(3)參見《最高人民法院關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第十二條規定：“業主以業主大會或者業主委員會作出的決定侵害其合法權益或者違反了法律規定的程序為由,依據民法典第二百八十條第二款的規定請求人民法院撤銷該決定的,應當在知道或者應當知道業主大會或者業主委員會作出決定之日起一年內行使?！钡珜τ诔蜂N權被告資格的確定以及決議內容的實體和程序審查未進行明確規定。首先,根據《物業管理條例》第十五條規定,業主委員會需得到業主大會的授權作出決定,但由于現實的復雜性,業主委員會實際上也代表了全體業主的意志。所以,對于業主委員會的決定,應以業主委員會為被告,對于業主大會的決定,應以業主大會為被告。但對于業主大會或者業主委員會決定加裝電梯對低層住戶造成可以忍受的輕微損失,則無法請求撤銷,屬于業主的容忍義務。其次,對于業主大會或者業主委員會作出的決定進行實體審查時,應只考慮是否侵害了業主的合法權益,只要侵害了業主的合法權益,就可以向人民法院尋求撤銷權救濟。最后,對業主大會以及業主委員會作出的決定進行程序審查時,應判斷決定的召集程序以及決定的表決方式是否符合法律、法規、管理規則的規定,如果符合,則決定成立。如果程序有輕微瑕疵,不影響業主公平參與行使自己的表決權及知情權,則決議依然成立。[19]

(三)建立完善的補償機制

1.引入權威的評估機構。政府應出臺相應的政策措施來引入權威的評估機構評估受特別影響業主的損害結果,通風、采光、噪音等相鄰權問題侵害往往難以估量,并且以當事人自身的承受能力為主要判斷標準,具有個體差異性,權威機構的介入對于認定損害結果以及業主相鄰權的被侵害問題給予客觀上的評估,有助于后續補償金額的認定和計算。

2.確立合適的補償標準。有救濟才有權利,目前《民法典》未針對受侵害業主制定補償規定,需要各地政府因地制宜制定符合當地情況的補償政策,因各地的市場經濟水平發展情況不同,故標準也應符合當地情況,不能一概而論。政府需出臺具體的補償細則,這種公權力的指導與介入對補償機制的完善至關重要,需要具體評估受特別影響業主的采光、通風、噪音等涉及相鄰關系因素,并以當地的市場價格為參考,綜合考慮加裝電梯后電梯間距、電梯安裝位置、消防安全、房屋財產價值受損情況,建立合適的補償標準。[20]

3.業主協商補償與相關部門調解相結合。應給予受侵害業主特別救濟,在實踐中多數情況地方政府并無指導性的補償方案,導致業主之間關于補償的標準以及具體細則具有較大自主權,所以業主之間多數贊成加裝電梯決定的業主給予少數受加裝電梯影響持反對意見的業主特別補償是主要的救濟途徑。補償的前提條件是特別受影響,且超過社會正常的理性人的容忍程度。[21]在業主協商過程中,應以自愿和誠實信用為原則,自主協商補償金,因加裝電梯受益的業主應及時、足額給予受損業主補償。根據《廣州市既有住宅增設電梯辦法》第二十六條規定,受侵害業主可以自行協商補償要求。(4)參見《廣州市既有住宅增設電梯辦法》第二十六條規定：“業主認為因增設電梯侵犯其所有權和相鄰權等民事權益而提出補償等要求的,由業主之間協商解決。屬地鎮政府或者街道辦事處人民調解委員會、相關行政管理部門應當應業主請求依照法定職權和程序組織調解,促使相關業主在平等協商基礎上自愿達成調解協議。業主之間協商或者調解不成的,依法通過民事訴訟途徑解決?！辈⑶艺?、人民調解委員會以及相關行政管理部門應當應業主請求進行調解,促進業主之間協商達成調解協議。筆者認為,對于業主之間協商不一致的事項,所在地的政府、街道辦事處、居委會等應介入并組織業主調解,促進業主之間在平等自愿的基礎上達成調解協議。

第一,補償主體。應遵循“誰受益、誰補償”原則,補償主體應為同意加裝電梯并因加裝電梯而獲得出行便利以及房屋財產價值提升的業主,實際受益的業主因加裝電梯其物權得到了實質上的擴張,故應對因加裝電梯受特別影響的業主給予適當補償,沒有從加裝電梯中獲益的業主,無需承擔補償責任。[22]且業主的補償比例應按照“出資高、補償多”原則確定,出資越多的業主相應的補償比例越高,換句話說,層數越高的業主所享受電梯帶來的便利越多,相應的也應承擔更多的補償責任。

第二,受償主體。經濟補償的受益主體應為反對加裝電梯并因加裝電梯受到特別影響的業主,且必須超過社會一般理性人的容忍限度,如果業主物權并未受到特別影響,則就無權接受其他業主的經濟補償,因一切救濟應以存在實際的損害結果為前提。如果本棟建筑物之外的業主能證明其房屋價值、生活質量受到或者可能受到不利影響,也屬于利害關系人范圍之內,并且需超出輕微忍受的范圍,可以請求實際受益業主給予適當補償。業主的受償范圍應遵循“損害大、受償多”原則,因加裝電梯受到實際損害更大的業主應得到更多的補償,受償范圍根據損害大小加以確定。

結語

老舊小區加裝電梯是當今國家十分重視的民生工程,在提高人民生活質量、方便業主出行的同時,高低層住戶間的利益平衡尤為重要。法律是維護社會公平正義的工具,加裝電梯法律問題實質上是由業主之間利益不平衡所致,需要從法律層面上對加裝電梯的深層次問題進行明晰界定,在加速推進加裝電梯工程過程中,少數反對加裝電梯業主的切身利益應得到尊重和保護。筆者以建筑物區分所有權以及相鄰關系為視角,針對立法上和實踐中少數業主利益保護缺位的現象,完善業主利益補償途徑,多渠道化解糾紛,建立良性的利益平衡機制。 加裝電梯糾紛的現實難題,需要各方共同努力,在化解矛盾的過程中堅持以人民為中心原則,維護區分所有建筑物內業主間和諧、和睦的鄰里關系。