暢通循環是構建農業農村新發展格局的緊迫任務

張合成 全國政協委員、中國農業科學院原黨組書記

黨政干部關注的重大理論和現實問題·2023（十一）

黨的二十大報告指出，“從現在起，中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”。習近平總書記于2020年4月在中央財經委員會會議上首次提出，“構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，在2022年中央農村工作會議上習近平總書記強調，“暢通工農城鄉循環，是暢通國內經濟大循環、增強我國經濟韌性和戰略縱深的重要方面”，“只有農業強起來，糧食安全有完全保障，我們穩大局、應變局、開新局才有充足底氣和戰略主動”。2023年年初習近平總書記再次強調，“只有加快構建新發展格局，才能夯實我國經濟發展的根基、增強發展的安全性穩定性，才能在各種可以預見和難以預見的狂風暴雨、驚濤駭浪中增強我國的生存力、競爭力、發展力、持續力，確保中華民族偉大復興進程不被遲滯甚至中斷，勝利實現全面建成社會主義現代化強國目標”。因此，打通堵點、暢通循環，加快構建新發展格局，就成為全面推進鄉村振興、加快建設農業強國十分緊迫的任務。

一、構建農業農村新發展格局的理論邏輯

1956年，毛澤東將馬克思主義基本原理同中國實際相結合，在《論十大關系》中初步構想了中國式現代化道路的基本路徑，成功找到了在中國進行社會主義革命和建設的正確道路。習近平總書記基于馬克思主義社會再生產和世界市場理論，創新性提出以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，連同新發展階段、新發展理念、供給側結構性改革、高質量發展等重要論述，豐富了習近平經濟思想，開辟了馬克思主義政治經濟學新境界。

國內國際雙循環以國內大循環為主導。習近平總書記強調要構建的新發展格局是以國內大循環為主體的大格局，這是習近平經濟思想在新時代下推動經濟高質量發展的實踐應用，是世界百年未有之大變局下構筑經濟發展的防火墻，是應對變局的戰略抉擇。中國作為經濟大國，在全球化時代構建以國內為主導的新發展格局，就是要確保在國際形勢出現極端變故情況下，國民經濟仍然能夠正常運行，不會引起巨大波動。對于國內大循環的運轉機制，習近平總書記指出，“以國內大循環為主體，是針對全國而言的，不是要求各地都搞省內、市內、縣內的自我小循環”，并且這種循環是一種動態循環而不是靜態循環。不是各個地方都要進行產業鏈補全，而是以產業鏈為導向，結合自身產業發展實際適度延長產業鏈，如果每一個省、市、縣都要發展全產業鏈，無疑會出現大量的重復建設，不僅難以實現自身目標，還會影響國家經濟秩序的穩定。在加快構建新發展格局的過程中，要引導各地按照比較優勢原則，充分利用資源稟賦，選擇方向與重點，避免無序競爭、重復競爭與惡意競爭。

國內經濟大循環以暢通工農城鄉循環為戰略支點。馬克思在《1857—1858年經濟學手稿》中，把人類經濟活動劃分為生產、分配、交換、消費四個環節，這四個環節中，生產處于首位，起著主導和支配作用，正是生產端即供給側的推動維持著國內經濟大循環的運轉。習近平總書記指出，“暢通工農城鄉循環，是暢通國內經濟大循環、增強我國經濟韌性和戰略縱深的重要方面”，農業農村發展的相對滯后正是城鄉經濟循環的堵點。馬克思恩格斯充分認識到先進工業技術對農業的推動作用，提出“把農業和工業結合起來”，“在農村中從事工業勞動”，城鎮工人也可以在農村的新鮮空氣中工作。構建新發展格局就要先穩農業的基礎地位和補農村發展的短板。穩住農業的基礎地位，首先要確保糧食安全，構建雙循環格局下有效的糧食安全防護體系，構筑大食物觀指導下的糧食安全保障體系，實現主要糧食作物關鍵核心技術自主可控，提升對國際市場的抗沖擊能力，牢牢守住口糧的自給率底線。作為經濟社會發展相對滯后的農業和農村區域，能否實現經濟的迭代升級并培育出更加具有世界競爭力的新型產業增長點，決定新發展格局的順暢與否。只有在持續不斷彌補農業農村發展短板的基礎上，才能為經濟的不斷躍升提供強有力支撐。

二、構建新發展格局才能夯實農業強國根基

加快構建新發展格局，就要破除制約新發展格局形成的主要矛盾和發展桎梏。習近平總書記指出，“實現農業農村現代化是全面建設社會主義現代化國家的重大任務，是解決發展不平衡不充分問題的必然要求”，“農業農村仍然是我國現代化建設的短板”。只有加快構建農業農村新發展格局，才能不斷鞏固脫貧攻堅成果，有序推進鄉村振興，有效應對世界百年未有之大變局下大國博弈及全球產業鏈供應鏈調整收縮引致的嚴峻外部環境，在一個更加不確定不穩定的世界中，全力推動我國經濟實現高質量發展。

加快構建新發展格局是加快建設中國特色農業強國的必由之路。供給保障強、科技裝備強、經營體系強、產業韌性強、競爭能力強是農業強國建設的基本任務。重點是立足我國國情，立足農耕文明的歷史底蘊、人多地少的資源稟賦、人與自然和諧共生的時代要求，充分體現農業強國的中國特色。一是產量產能一起抓、數量質量一起抓、生產生態一起抓，增強農業產業鏈供應鏈韌性和穩定性。二是以家庭經營為基礎，堅持統分結合，廣泛開展面向小農的社會化服務，積極培育新型農業經營主體，形成中國特色的農業適度規模經營。三是實現農業生產、農村建設、鄉村生活生態良性循環，做到資源節約、環境友好，守住綠水青山。四是做到鄉村社會形態完整有效，文化基因、美好品德傳承弘揚，廣大農民自信自強、振奮昂揚，精神力量充盈。五是農村具備現代生活條件，農民全面發展、過上更加富裕更加美好的生活。

加快構建新發展格局是推動農業農村高質量發展的戰略基點。我國正處于產業優化升級、消費擴容提質的關鍵時期，對實現供需兩端動態平衡和良性互動提出了更高要求。農業農村高質量發展的本質，就是以“有沒有”為基礎，向“好不好”提升，暢通經濟循環正是助力實現高質量發展的重要手段和戰略抉擇。當前，我國城鄉、工農之間的發展失衡已成為影響高質量發展的明顯短板。加快構建新發展格局，必然要求加快補齊農業農村發展短板，進一步推進城鄉融合發展，使投資—消費循環更多通過農村地區實現，有效推進鄉村振興。加快構建新發展格局，必然要求優化工農資源配置，推動農業產業鏈現代化，促進鄉村產業興旺度快速提升，實現產業結構在更高水平轉型升級、城鄉經濟均衡發展。

構建新發展格局是解決農業農村發展不平衡不充分問題的必然選擇。新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，經濟社會發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分。全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務在農村，農業農村現代化仍是國家現代化的短板。當前，我國正處于不斷縮小城鄉差距、推進農業農村現代化的歷史關口，同快速推進的工業化、城鎮化相比，我國農業農村發展步伐還跟不上，“一條腿長、一條腿短”的問題比較突出。加快構建新發展格局，就是要實現城鄉融合發展、基本公共服務均等化，農村具備現代生活條件，農民全面發展、過上更加富裕更加美好的生活。

構建農業農村新發展格局是確保國家糧食安全的破局之策。民為國基，谷為民命。習近平總書記指出，“糧食安全是‘國之大者’”，“糧食多一點少一點是戰術問題，糧食安全是戰略問題”。從世紀疫情、俄烏沖突后世界糧食格局急遽緊張的形勢可以看到，糧食安全是維護國家主權安全的堅實基礎。當今世界正經歷百年未有之大變局，在新一輪科技革命快速發展的同時，經濟全球化遭遇逆流，糧食生產與貿易均衡格局被打破，全球糧食安全風險陡增。在此形勢下，構建新發展格局，深化供給側結構性改革，全方位夯實糧食安全根基，強化藏糧于地、藏糧于技，做到產能提升、結構優化、韌性增強、收益保障、責任壓實，同步構建國內國際雙循環保供格局，是實現糧食安全的破局之策。

三、構建農業農村新發展格局的緊迫任務

暢通循環是構建農業農村新發展格局的緊迫任務。習近平總書記在論述構建新發展格局時強調，“堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作的重中之重，舉全黨全社會之力推動鄉村振興，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足”。農業農村領域構建新發展格局，最緊迫的是要打通阻塞農業經濟、工農產業、地區供給、城鄉要素、區域協調、國內國際六個循環的堵點，形成農業農村經濟良性循環，支撐保障國民經濟新發展格局。

暢通農業農村經濟循環，打通小生產進入大市場的堵點。馬克思主義政治經濟學認為，社會再生產需要各種生產要素的組合在生產、分配、流通、消費各環節有機銜接，如果經濟循環順暢，物質產品就會增加，社會財富就會積聚，人民福祉就會改善，經濟實力就會增強，從而形成一個螺旋式上升的發展過程，反之，就會導致經濟發展放緩，各類風險積聚。由于大國小農特殊國情，小生產和大市場之間的矛盾突出，處于供應鏈終端、產業鏈初端、價值鏈末端的小生產者，在生產資料價格、服務價格、要素價格和產品價格談判中均處于弱勢地位，小農戶成為生產成本的主要承擔者、上游產業利潤的主要貢獻者，與供應商、流通商、加工商利潤分配不均。表現為：農業生產效率相對較低，導致油料、糖類、奶類的自給率偏低，大豆長期自給率低于安全線；農業比較效益低下，城鄉居民收入差距較大；農產品銷售難問題依然存在；農產品消費適配性不足，適應個性化、差異化、品質化消費需求不夠。只有打通生產、流通、分配與消費堵點，才能提高小農分享大市場的紅利份額，暢通農業農村經濟循環。

暢通三次產業鏈式循環，打通產業間互通互利的壁壘堵點。產業聚合、要素整合、主體聯合，通過融合裂變釋放新動能。一是打通種養生產鏈循環，堅持良田糧用，糧食、經濟作物、飼草料三元種植結構由市場決定，科學合理布局規?；B殖與小規模養殖。二是打通生產供應鏈循環，發展低成本農業生產性服務業，鼓勵開展代耕代種代收、大田托管、生資保供、統防統治、烘干儲藏、科技支撐等服務供給。三是打通農業生產與加工產業鏈循環。完善農產品產地加工用地、用電、用水、補助等政策。加強政策引導，支持農產品深加工和農村特色加工業發展，促進其向優勢產區和關鍵物流節點集聚。四是打通生產與營銷服務鏈循環。以提升糧食和農產品產地商品化率為目的，加快產地冷鏈物流設施和公共服務能力建設，推進市場流通體系與儲運加工布局有機銜接，支持優勢產區產地批發市場建設，提高在線營銷能力。五是打通農業與旅游、教育、文化、康養等產業循環。一體化發展多種形式的農家樂、特色村鎮、鄉村旅游休閑產品。通過多種模式的融合，開發出新產品，創造出新服務，提供就業新機會，進一步挖潛出產業發展新效能。

暢通地區供給微循環，打通“米袋子”“菜籃子”地方負責制堵點。習近平總書記指出，“在保障糧食安全的同時，必須保證其他重要農產品穩定安全供給，特別是抓好大豆和油料生產，抓好生豬和‘菜籃子’工程”，“衡量一個地方領導干部得不得力、合不合格，可不僅僅看GDP、能不能抓上幾個項目，更主要看是否按照黨中央要求，完整、準確、全面貫徹新發展理念，局部服從整體，把糧食安全這類黨中央交辦的大事要事辦好辦妥。糧食安全黨政同責要求很明確，現在關鍵是要嚴格考核，督促各地真正把責任扛起來”。一是地方政府要全面加強耕地保護和用途管制，切實遏制耕地“非農化”亂象，防止過度“非糧化”特別是“非食物化”，堅決保住中華民族的“鐵飯碗”。二是地方政府切實承擔起保障本地區糧食安全的主體責任，無論是主產區還是產銷平衡區、主銷區，都要確保糧食播種面積和產量只增不減，確保糧食自給水平不斷提高。三是大中城市切實保障“菜籃子”產品高質量供給。守好大中城市“金貴”的土地，堅守住城市菜地和永久基本農田。調優生產結構，緊盯重點品種，建好城市自有鮮活農產品生產基地，在確?；井a品一定自給率的基礎上，進一步增加中高端產品供給。四是提升應急保供能力。農業保的是生命安全、生存安全，是極端重要的國家安全。在應急情況下，農產品自給率就是生存率，地方政府應該增強價格暴漲暴跌調控能力，完善儲備制度，強化監測預警。

暢通城鄉要素循環，打通土地勞動資本等要素流向鄉村的堵點。習近平總書記指出，“城鄉經濟循環是國內大循環的重要方面，也是確保國內國際兩個循環比例關系健康的關鍵因素”。農業是近2億人就業的產業，農村是近5億農民常住的家園，只有把農業農村搞好了，廣大農民安居樂業，他們才有充足的獲得感、幸福感、安全感。全面推進鄉村振興，經濟要素必須向鄉村聚集。但目前取之于鄉、用之于城的傾向仍然突出，土地、資本、勞動力等傳統要素和技術、數據等現代要素向鄉村自由流動仍存在堵點。一是解決鄉村用地難，促進農村土地要素價值實現。應建立公平合理的集體用地入市增值收益分配制度，促進農民對土地增值收益的合理分享。二是解決農村就業難，促進勞動力自由流動。城鄉二元的戶籍制度限制了勞動力要素的充分流動和流動人口的生活保障水平，流動人口面臨醫療、教育、住房等保障不完善等問題。三是解決融資難，吸引社會資本增加對農業農村發展投入。目前資金資本大量從農村流向城市，農業貸款余額增速也明顯低于全社會貸款增速。四是解決引才難，建立農業科技優先發展政策體系。力爭農業科技投入強度、涉農企業研發投入占比、農業基礎研究投入占比追平全國相應水平，農業科技進步貢獻率追平全國科技進步貢獻率。五是解決數字鴻溝，充分挖掘和利用農業農村數據資源的價值。農村地區信息基礎建設還較為薄弱，互聯網普及率較城鎮地區低20%以上，農業農村領域數據資源利用水平還較低。

暢通產銷區域循環，打通“種糧多吃虧多”的堵點。20世紀90年代，我國開始劃分糧食主產區、產銷平衡區、糧食主銷區，目前全國有13個糧食主產區、7個主銷區和11個產銷平衡區。糧食主銷區產量和需求缺口較大，糧食自給率低的問題突出。產銷平衡區對全國糧食產量貢獻有限，但基本能保持自給自足。近年來，我國糧食運銷基本格局正在發生深刻變化，從“南糧北運”到“北糧南運”，曾經是魚米之鄉的南方種糧越來越少，糧食安全的主要責任壓在了缺水少雨的北方主產區。習近平總書記要求：“保證糧食安全，大家都有責任，黨政同責要真正見效。要有合理布局，主產區、主銷區、產銷平衡區都要保面積、保產量?！?/p>

（習近平：《論“三農”工作》，中央文獻出版社2022年版，第327頁）因此，主產區、主銷區和產銷平衡區要共同扛起保障糧食安全的重擔，共同端牢14億多中國人的飯碗。對糧食生產，比較效益是源動力、價格預期是牽引力、進口擠壓是風險源、科技金融營銷是千斤頂、保護政策是安全網。打通糧食產銷區的堵點，一是引導主銷區發揮“魚米之鄉”的資源優勢，主動提出恢復糧田糧用中長期規劃，主動擔起援助糧食主產區經濟發展的分擔糧食安全責任。二是支持主產區、產銷平衡區降低種糧負擔，實施糧食主產縣保障計劃，使糧食主產縣財政能力不低于中等水平。三是干預種糧成本和價格形成機制，以產業鏈平均利潤為目標保障種糧農戶利潤預期，恢復農民種糧的動力機制。

暢通國內國際循環，打通高水平農業對外開放的堵點。改革開放以來，我國利用國內國外兩種資源、兩個市場，在經濟發展中發揮了重要作用。進入新時代，穩住糧食安全根基，實現高水平對外開放成為建設農業強國的關鍵。一是降低國計民生產品對外依存度。牢牢把握糧食進口的主動權，平衡好進口需要與國內供給關系，警惕和化解年進口近億噸低價大豆等危及國內糧食產業安全的風險，實施多元化進口戰略，改變進口來源地相對單一、容易受制于出口地政策和產量變化的國際貿易格局，預防在戰爭災害等緊張局勢下，西方國家在糧食等關系國計民生產品上對我“一劍封喉”。二是強化高水平農業科技國際合作。我國農業科技自主創新能力還不強，科技貢獻率遠低于美國、德國、荷蘭等發達國家80%以上的水平，創新鏈與產業鏈未能實現緊密銜接，理論創新—技術研發—產品創制—市場應用的鏈條還存在堵點。要通過高水平科技合作，加快實現高水平自立自強。三是支持企業“走出去”融入全球農產品供應鏈。在金融、財政、通關、檢疫等領域試行切實有效的對外投資支持政策，做好對農業“走出去”重點龍頭企業的服務工作，進一步提升企業的國際競爭力。四是強化國內國際農產品貿易互補與融合。推進農業國內國際“雙循環”暢通，即內循環、外循環互相融合，在立足國內供給的基礎上，強化中國農業產業鏈與世界農業產業鏈的融合，中國農業生態鏈與世界農業生態鏈的銜接。

四、構建農業農村新發展格局的政策取向

構建新發展格局作為經濟發展的系統工程，就是要持續補齊國內大循環的短板和弱項，破解堵點和難點，提升內生發展動力，提高抗外部沖擊能力。農業農村現代化作為構建新發展格局的重要著力點，習近平總書記明確指出，“要實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，接續推動脫貧摘帽地區鄉村全面振興。保障糧食等重要農產品供給安全……要堅持推動農業供給側結構性改革，優化農業生產結構，優化農業生產區域布局，加強糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和特色農產品優勢區建設”（習近平：“新發展階段貫徹新發展理念必然要求構建新發展格局”，《求是》2022年第17期）。從制約農業農村經濟社會發展的突出問題出發，加快構建新發展格局要突出五個政策取向。

落實農業農村優先發展總方針，解決不平衡不充分問題。加快構建新發展格局，必然要求堅持農業農村優先發展，加快補齊農業農村發展短板。一是構建人才優先滿足農業農村的制度體系。形成人才向農村基層一線流動的用人導向，全面建立吸引人才返鄉下鄉就業創業的激勵政策體系，加快造就一支懂農業、愛農村、愛農民的農村工作隊伍。二是構建要素交換優先滿足農業農村的制度體系。改革開放以來，工業對農業、城市對農村要素的虹吸效應加深，城鄉要素“剪刀差”問題還比較嚴重，亟須推動工業資本積累和國民收入分配優先向農業農村傾斜。三是構建資源配置優先保障農業農村發展的制度體系。目前農村優質資源流失嚴重，需要在節約集約利用的基礎上，保證農業現代化發展資源的數量和質量優先。四是構建公共服務優先滿足農業農村發展的制度體系。當前，城鄉公共服務標準還有不小差距，要加快推動基礎設施優先向農村延伸、公共服務優先在農村覆蓋，徹底拉平城鄉教育、醫療、養老、社會保障差距，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

全方位夯實國家糧食安全根基，筑牢經濟社會壓艙石。構建新發展格局，實現國內大循環良性發展，糧食安全是基礎保障。習近平總書記指出，“全方位夯實糧食安全根基，既要抓物質基礎，強化藏糧于地、藏糧于技，也要抓機制保障，做到產能提升、結構優化、韌性增強、收益保障、責任壓實”。當前，一是守住耕地紅線，加快劃定糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，堅決遏制“非農化”、有效防止“非糧化”。二是提升應急保供能力，系統梳理生產、加工、流通、儲備、貿易等方面可能存在的風險點。三是穩定農民預期、降低生產風險，既不能讓種糧農民在經濟上吃虧，也不能讓種糧大縣在財政上吃虧。四是樹立節約減損就是增產的理念，深化食物節約行動，不棄微末、不舍寸功。五是構建多元化食物供給體系，從耕地資源向整個國土資源拓展，從傳統農作物和畜禽資源向更豐富的生物資源拓展，以農業設施拓寬農業生產空間領域，多途徑開發食物來源。

堅持農業農村供給側結構性改革，確保發展高質量。構建新發展格局，就要強化改革推力、增強內生動力、激活消費潛力、提升供給能力。習近平總書記指出，推進供給側結構性改革是經濟發展新常態下我國宏觀經濟管理必須確立的戰略思路。必須把改善供給側結構作為主攻方向，用改革的辦法推進結構調整，從生產端入手，提高供給體系質量和效率，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性，推動我國經濟朝著更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的方向發展。新形勢下農業主要矛盾表現為階段性的供過于求和供給不足并存，要以市場需求為導向調整完善農業生產結構和產品結構，以提高環境資源匹配度為重點，優化區域布局，以科技為支撐走內涵式現代農業發展道路，以健全市場機制為目標，改革完善農業支持保護政策。

加快高水平科技自立自強，激發內生源動力。習近平總書記指出，“構建新發展格局最本質的特征是實現高水平的自立自強”（習近平：“把握新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局”，《求是》2021年第9期）。實現高水平農業科技自立自強，就必須加快建立農業科技優先發展的政策體系。優先確保農業科技地位不斷強化，農業科技改革要立足我國國情農情，遵循農業發展規律和科學研究規律；優先提高農業科技投入水平，到2035年，農業科技投入強度、基礎科研投入占比、穩定性支持占比、企業研發投入占比全面追平發達國家水平；優先穩住農業科技隊伍，充分認識農業科技長期積累的不易，防止搞“脫鉤”“斷奶”“轉企”，動搖農業科技創新的根本，防止減人壓編；優先支持涉農企業提升技術研發能力，加快科技成果轉化應用，加速企業技術與產品的持續升級換代；優先提升農業科技創新體系效能，把縣鄉科技服務機構建設成為農業農村科技進步的橋頭堡，打通田間地頭到實驗室的逆向創新鏈條，加強面向基層的科技成果的有效供給，實質性推動農業科技成果與農業產業需求有效對接。

建設現代化農業農村產業體系，提升產業鏈韌性。構建新發展格局就要以新發展理念引領現代農業新發展，著力構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系。一是突出現代生產體系建設。提高農業良種化、機械化、水利化、科技化、信息化、標準化水平，努力實現產出高效、產品安全、資源節約、環境友好。建設糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、特色農產品優勢區，形成現代農業產業集群。建好高產標準農田，加強農業高新區和農業科技園、產業園、創業園建設，促進農業生產、加工、物流、研發、服務等相互融合。二是重視現代產業體系建設。消除無效供給，增加有效供給，減少低端供給，拓展高端供給。做好“糧頭食尾”“農頭工尾”大文章。構建農業產業鏈體系、供應鏈體系、價值鏈體系。提升農產品生產、加工、倉儲、物流服務能力。三是強化新型經營主體培育。無論是對接市場需求、還是促進一二三產業融合，關鍵要培育現代化多元化新型經營主體。推進農業企業增量提質，盡快解決農業企業數量少、規模小、創新能力弱、國有成分少的問題。推動新型經營主體規范發展，讓新型經營主體多得實惠、做大做強。加強新型職業農民和農村實用人才培訓。