援助轉型背景下中法在非洲新發展合作：動因與條件

姚樂

近年來，傳統國際發展援助體系正在經歷結構性轉型，發達援助國主導了半個多世紀的援助體系，正受到來自崛起中的新興援助國的強烈沖擊。一方面，在當前地緣政治、大國博弈與戰略競爭重新占據世界政治舞臺的背景下，發達援助國與新興援助國在援助理念、規范與行為方式等方面的分歧存在加劇地緣沖突以及國家間戰略競爭的風險；另一方面，傳統發達援助國一直在反思既有援助模式缺陷，國際發展合作領域也發生了一定程度的理念趨同與標準對接融合。

與此同時，在高質量共建“一帶一路”過程中，“第三方市場合作”作為一個在中法雙邊合作過程中誕生的新型國際多邊經濟合作機制，為倡導新型發展合作模式、促進全球可持續發展目標實現提供了新的機遇。與傳統國際發展三方合作相似的是，第三方市場合作也是將發達國家、新興國家和發展中東道國納入同一個合作框架中，在南北合作與南南合作之間架起了橋梁；然而，與三方合作不同之處在于，第三方市場合作具有以企業為行為主體、遵循市場原則、突出參與各方的平等地位、追求互利共贏等新特征，符合當前的援助轉型趨勢。

2015 年6 月，中國與法國簽署了《關于第三方市場合作的聯合聲明》，首次正式提出“第三方市場合作”這一概念。本文聚焦中國與法國在非洲的第三方市場合作實踐，以法國開發署和中國國家開發銀行（以下簡稱國開行）在非洲塞內加爾聯合開展的海洋污水處理項目為典型案例，試圖通過深入的案例研究，探究發達國家與新興國家如何通過第三方市場合作機制在可持續發展領域開展有效合作，并進一步挖掘合作動因及條件。

中法兩國都是與非洲關系緊密的大國，各自與非洲的關系都關涉重大國家利益：一方面，中法在非洲商業利益、發展援助理念與行為方式等方面存在競爭關系，甚至面臨潛在沖突的風險；另一方面，非洲長期面臨可持續發展困境，經濟增長缺乏內生動力，發展資金供求缺口顯著且在持續擴大，中法在非洲也存在廣闊的合作空間和巨大的機遇。作為第三方市場合作模式的首倡國，中法合作實踐自然成為關注焦點。目前，兩國在合作機制建設以及在非洲合作項目方面已經取得了不少進展。機制建設方面，中法兩國政府間互動層級較高、常態化對話溝通渠道較為通暢，制度化程度較高。迄今為止，與中國簽訂《關于開展第三方市場合作的諒解備忘錄》的14 個國家中，只有法國與中國之間成立了第三方市場合作指導委員會，由中國發改委和法國財政總署牽頭，中國外交部、商務部和法國外交部參加。自2016 年11 月《關于設立中法第三方市場合作指導委員會的諒解備忘錄》簽署以來，雙方已經召開了三次指導委員會會議，發布了四輪示范項目清單。①中國政府網：《發展改革委與法國財政總署簽署<關于設立中法第三方市場合作指導委員會的諒解備忘錄>》（2016-11-15），http://www.gov.cn/xinwen/2016-11/15/content_5132784.htm，訪問日期2022 年6 月20 日；中國財政部：《第五次中法高級別經濟財金對話聯合情況說明》（2017-12-01），http://wjb.mof.gov.cn/gongzuodongtai/201712/t20171201_2763970.htm，訪問日期2022 年6 月20 日；新華網：《第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇成果清單》（2019-04-28），http://www.xinhuanet.com/world/2019-04/28/c_1124425293.htm，訪問日期2022 年6 月25 日；中國發改委：《寧吉喆副主任與法國經濟財政部國務秘書舉行會談》（2018-06-26），https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/wzs/sjjdt/201806/t20180626_1036458.html?code=&state=123，訪問日期2022 年6 月20 日；中國發改委：《寧吉喆副主任與法國財政總署署長簽署中法第三方市場合作新一輪示范項目清單》（2018-11-08），https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/wzs/sjjdt/201811/t20181108_1036751.html?code=&state=123，訪問日期2022 年6 月20 日；中國發改委：《中法簽署第三方市場合作第四輪示范項目清單》（2022-02-14），https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/wzs/sjjdt/202202/t20220214_1315472.html，訪問日期2022 年6 月20 日。除政府間合作機制外，來自中法兩國的企業、金融機構、行業協會等市場主體也積極參與了政府—企業間合作機制建設：其一，舉辦第三方市場合作論壇，為多元化的合作參與方及利益相關方搭建溝通合作意向、對接合作項目、交流合作經驗的對話平臺；②中國駐法國大使館：《翟雋大使出席中法第三方市場合作——“聚焦非洲”研討會》（2016-02-16），http://www.amb-chine.fr/chn/ttxw/t1340989.htm，訪問日期2022 年8 月3 日；中國國際貿易促進委員會：《中法非三方合作研討會在京成功舉辦》（2016-04-13），http://www.ccpit.org/Contents/Channel_3434/2016/0413/630167/content_630167.htm，訪問日期2022 年8 月20 日。其二，成立企業家委員會，該機構由中國商務部和法國經濟與財政部共同牽頭、中國銀行與施耐德電氣集團共同擔任主席單位，兩國眾多知名企業作為理事單位參與其中，③中國銀行：《中法企業家委員會成立，中國銀行擔任中方主席單位》（2018-01-10），https://www.bank-of-china.com/aboutboc/bi1/201801/t20180110_11106739.html，訪問日期2022 年10 月15 日。提升了兩國政企互動合作的制度化水平，同時間接為第三方市場合作提供了機遇。在非洲的合作實踐方面，據本文對公開資料的不完全統計，截至2022 年底，中法在非洲共有38 個第三方市場合作項目，占中國與歐洲國家在非項目總數比重約60%。從項目類型④注：按照發改委發布的《第三方市場合作指南和案例》，第三方市場合作主要分為五類：1.產品服務類，指中方企業和外方企業在設備采購、認證許可、法律商務咨詢等領域開展合作；2.工程合作類，指中方企業和外方企業通過總分包、聯合競標等方式開展合作；3.投資合作類，指中方企業通過并購、合資、參股等方式與外方企業共同在第三方市場投資；4.產融結合類，指中外方金融機構通過銀團貸款、聯合融資、轉貸款、股權參與等多種方式在第三方市場合作，拓寬融資渠道，分擔融資風險；5.戰略合作類，指中外方企業通過簽訂戰略合作協議、建立戰略合作聯盟等形式開展涉及研發、制造、工程、物流、資本、人才等全方位、多領域、多層次合作。參見中國發改委：《第三方市場合作指南和案例》（2019-09-03），https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201909/W020190905514523737249.pdf，訪問日期2022 年9 月15 日。來看，投資合作、產品服務以及戰略合作數量較多，其中，喀麥隆克里比港項目、尼日利亞萊基港項目、剛果（布）1 號公路項目、非洲清潔能源戰略投資項目、塞內加爾漢納灣項目等多個合作實踐受到兩國政府高度關注，且取得了引人矚目的合作成果。對其進行深入的案例研究，不僅有助于加強對該種新型多邊經濟合作機制的理解，創新多邊合作理論，還能夠指導兩國合作實踐，為中國與其他國家的同類合作提供經驗和參照。

一、援助轉型與第三方市場合作模式的興起

當前，傳統國際發展援助體系所面臨的轉型壓力客觀上促進了新型發展合作模式的出現。第三方市場合作模式在合作目標、合作參與方、合作方式等方面契合了國際發展目標綜合化、主體多樣化、政策工具多元化等轉型特征，為更有效的發展合作提供了機遇。

（一）“超越援助”背景下的新發展合作

為了應對傳統發展援助體系所面臨的挑戰，中西方學界開展了關于“超越援助”（Beyond Aid）的廣泛研究和討論，試圖提出一種新型國際發展合作模式?！俺皆备爬藝H發展合作的各方面轉型，主要包括：參與主體的增長與擴散，金融手段多樣化，規則與政策的重塑以及發展經驗的分享。這些轉型意味著發展合作旨在實現包括全球公共產品供給在內的更復雜的全球發展目標，這需要將國際發展合作整合進更廣闊的全球合作框架，并使發展合作與其他領域國際合作協同增效。①Heiner Janus, Stephan Klingebiel & Sebastian Paulo, “‘Beyond Aid’and the Future of Development Cooperation”(2014-06), https://www.die-gdi.de/uploads/media/BP_6.2014_.pdf, 訪 問日期2022 年9 月12 日。當前，發達援助國與新興援助國的發展合作理念及方案出現了趨同的趨勢。隨著發展中國家在發展議題領域內的話語權和影響力顯著提升，傳統發達援助國一定程度上接受了南南合作的議程、原則及理念，“援助有效性”的概念被“發展有效性”取代，②賀文萍：《從“援助有效性”到“發展有效性”：援助理念的演變及中國經驗的作用》，《西亞非洲》，2011 年第9 期，第120 頁?；ダ糙A理念被廣泛認可，可持續經濟增長成為核心發展目標，③Emma Mawdsley, “The ‘Southernisation’of Development?”, Asia Pacific Viewpoint, Vol.59,No.2(2018), p.179.新興援助國采取的以援助撬動投資和貿易、盡可能整合來源更多樣化的資金以促進投資帶動型經濟增長和基礎設施建設的發展合作模式逐漸被越來越多的發達援助國認同。④林毅夫、王燕：《超越發展援助：在一個多極世界中重構發展合作理念》，北京大學出版社，2016 年，第5-10 頁；Yijia Jing, Alvaro Mendez, and Yu Zheng, “New Development Assistance in the Making: An Introduction”, in Yijia Jing, Alvaro Mendez & Yu Zheng, eds., New Development Assistance: Emerging Economies and the New Landscape of Development Assistance,Singapore: Palgrave Macmillan Press, 2020, p.9；Emma Mawdsley, “The ‘Southernisation’of Development?”, pp.180-181。

與傳統發展援助模式相比，在“超越援助”基礎上產生的新型國際發展合作模式具有若干新特征：第一，新定義。新型發展合作的定義應該突破傳統官方發展援助對于“官方”和“優惠”的狹隘限制，將除ODA 之外的其他類型資金來源，如其他官方資金（OOF）、類OOF 貸款、類OOF 投資、私人資本等，納入發展合作定義，突出資金來源“多源性”。第二，新理念。新型發展合作理念應該突出援助國與受援國之間的平等伙伴、互利互惠關系，強調受援國自主權，尊重發展目標和路徑的差異化、多元化。第三，新工具。新型發展合作應該整合援助、貸款、貿易、投資等多種政策工具，以援助帶動投資，著眼于幫助發展中國家實現工業化以促進可持續經濟增長。①鄭宇：《援助有效性與新型發展合作模式構想》，《世界經濟與政治》，2017 年第8 期，第149-152 頁；劉靖：《全球援助治理困境下重塑國際發展合作的新范式》，《國際關系研究》，2017 年第4 期，第42-45 頁。當前，部分學者認為這種新興發展合作模式是在南南合作基礎上產生的，已經初現于新興國家與廣大發展中東道國的合作實踐中。②鄭宇：《新型國際發展合作范式的初現與挑戰》，《中國社會科學評價》，2021 年第2期，第111 頁；劉靖：《全球援助治理困境下重塑國際發展合作的新范式》，第40 頁。

（二）政府引導型第三方市場合作：三方發展合作新階段

近年來，國際發展三方合作（Triangular/Trilateral Cooperation）的興起，是援助轉型趨勢以及新發展合作理念的重要表現；而第三方市場合作模式的出現，則反映了新發展合作理念影響下三方合作發展的新趨勢。

目前，國內外學界、政界并不存在對三方合作的統一定義，經合組織（OECD）將三方合作定義為“傳統發達援助國（DAC Donors）與樞紐國家/南南合作提供方（Pivotal Countries/Providers of South-South Cooperation）合作在受援國（Beneficiary Countries）實施發展合作項目”。③Talita Yamashiro Fordelone, “Triangular Co-operation and Aid Effectiveness: Can Triangular Co-operation Make Aid More Effective?”(2009-09), http://www.oecd.org/dac/46387212.pdf, 訪問日期2022 年10 月10 日。第三方市場合作是中國與發達國家的企業在政府的支持、引導或推動下，發揮互補性比較優勢，在第三方發展中東道國開展的以滿足東道國可持續發展需求、實現互利多贏為目標的經濟合作。

二者在合作目標、合作基礎、合作方式等方面存在諸多相似之處，然而，第三方市場合作模式也具備若干特性：其一，合作目標的綜合性。三方合作致力于解決東道國發展問題，仍遵循傳統援助話語對發展合作供給方的“利他”要求；而第三方市場合作追求所有參與方互利共贏，突破了發展合作供給方與接受方之間利益單向流動的理念。其二，東道國地位平等性。東道國在三方合作中是受援方，仍處于傳統援助體系“援助方”與“受援方”之間的不平等關系中；在第三方市場合作中則是東道主，是平等的合作伙伴，具有更高自主性。其三，參與主體復合性。三方合作仍然是各國政府及國際組織主導下的合作；而第三方市場合作則以企業為行為主體，政府以及國際組織等行為體為重要參與方。

第三方市場合作具有經濟和政治雙重屬性。一方面，第三方市場合作的基本性質是市場性經濟合作，追求商業收益、遵循市場原則、尊重企業的行為主體地位是該合作模式的核心特征；另一方面，該合作模式并非單純的市場行為，政府在發起合作倡議、明確合作目標、引領合作方向、搭建合作平臺、組織動員各方參與等方面發揮著重要作用，除追求經濟收益外，增進政治互信、提升國家影響力、幫助發展中東道國實現可持續發展目標、探索區域與全球層面的全球治理合作以及推動建立更公平公正的國際政治經濟秩序等是該機制參與者的戰略收益和國際道義收益。①門洪華、俞欽文：《第三方市場合作：理論建構、歷史演進與中國路徑》，《當代亞太》，2020 年第6 期，第9 頁。在當前發展合作愈加注重撬動多渠道金融資源，吸引私營部門參與，促進貿易、投資與援助等多重政策工具協同增效的趨勢下，第三方市場合作是“發展+市場”復合型三方合作的創造性實踐。②張春、張紫彤：《創新“發展+市場”復合型三方合作的中國實踐》，《國際經濟合作》，2022 年第5 期，第41-47 頁。

基于上述分析，本文根據合作發起方及合作主要目標的不同，將第三方市場合作分為兩大類型：一是企業發起型合作，以追求商業利益為主要目標，兼顧東道國發展訴求，合作項目多由企業發起，政府提供各類支持和服務；二是政府引導型合作，以促進全球可持續發展為主要目標，兼顧商業利益，合作內容具有更強的公共產品屬性，項目發起過程中政府發揮引領作用，實施主體多為以商業化和市場化方式追求公益目標的社會企業（Social Enterprise）③注：“社會企業”這一概念于20 世紀80—90 年代誕生于美國和歐洲，用于指代介于一般企業與非營利社會組織之間的特殊企業。由于世界各國經濟、法律及政策體系存在巨大差異，且實踐發展高度多元化，因而迄今為止尚不存在對社會企業的統一定義。然而，學界認為，社會企業存在若干共同特征：第一，以實現社會公益為首要目標；第二，運用市場化、商業化方式運作，內部實行企業化管理，擁有財務自給能力；第三，不追求利潤最大化。參見潘小娟：《社會企業初探》，《中國行政管理》，2011 年第7 期，第20-21 頁；田雪瑩、趙春陽：《國際比較視野下中國社會企業的發展現狀及實踐啟示》，《社會政策研究》，2020 年第4 期，第121-122 頁；Jacques Defourny, Marthe Nyssens, “Defining Social Enterprise”, in Marthe Nyssens et al.eds., Social Enterprise: At the Crossroads of Market, Public Policies and Civil Society, New York:Routledge, 2006, pp.3-4。，主要包括國別及多邊開發性金融機構、風險擔保公司、可持續發展專業知識技能服務公司等承擔促進可持續發展職能的機構（以下簡稱發展專門機構）。本文以后者為研究目標，將后者視為援助轉型背景下三方發展合作的新階段。

二、政府引導型第三方市場合作的動因與條件

三方合作是否成功關鍵在于能否建立有效的機制，加強發達援助國和新興援助國之間的協同增效，同時更貼合東道國發展需求，激發東道國參與合作的主動性，促使各方建立較為牢固的合作基礎，推動不同發展合作理念、方案及行為方式對接融合。在政府引導型第三方市場合作中，合作供給方的政府部門及發展專門機構在凝聚合作共識、實施合作項目過程中形成了具有跨政府網絡（Transgovernmental Network）特征的跨國伙伴網絡，合作參與方在關系網絡中的互動影響著合作動因及條件的形成。

（一）跨政府網絡的定義、特征和運行方式

最初，跨政府關系（Transgovernmental Relations）這一概念是羅伯特?基歐漢（Robert O.Keohane）和約瑟夫?奈（Joseph S.Nye）在20 世紀70 年代研究全球日益增長且普遍存在的相互依賴關系的基礎上提出來的。①Robert O.Keohane, Joseph S.Nye, “Transgovernmental Relations and International Organizations”, World Politics, Vol.27, No.21, 1974, p.39.此后隨著新自由主義全球化進程日益加速深化擴展，更多來自法學、國際政治、公共政策等領域的學者開始研究跨政府網絡。

跨政府網絡是國家政府官僚體系中的不同部門、不同層級的行為體與外國同行通過非正式互動形成的跨越國家邊界的機制，該機制可以處理僅靠己方無法解決的跨國性問題?？缯W絡具有若干特征：第一，該機制具有非正式性和靈活性，以區別于根據國際法確立的、有正式制度化運作框架的國家間關系網絡；第二，大部分跨政府網絡指的是橫向聯系，即網絡中的行為體是來自不同國家同一層級的同行或同僚?？缯W絡的存在提升了國家處理跨國議題的能力，將國際合作擴展到了高度技術性的領域，同時具備傳統外交渠道所沒有的靈活響應能力，提升了跨國互動交往的效率。②Anne- Marie Slaughter, Thomas N.Hale, “Transgovernmental Networks and Multi-level Governance”, in Henrik Enderlein et al eds., Handbook on Multi-level Governance, Cheltenham:Edward Elgar Publishing Limited, 2010, pp.358-360.

跨政府網絡的核心功能之一是資源交換，包括政治資源（合法性、決策能力、動員能力等）、經濟資源（籌措資本的能力、援助、投資等）、分析性資源（專業知識、信息、經驗等）等。③Andreas N?lke, “Bringing Transgovernmental Relations Back In”, Paper for the Fifth Pan-European IR Conference, 2004, p.6.信息交換與分享被認為有助于促進網絡行為體之間的相互學習，而政策協調的過程總伴隨著影響力的流動，其流動方向一方面取決于網絡中行為體所屬國家相對權力的大小，另一方面還取決于專業知識、實踐經驗等能夠贏得其他行為體信任的能力。④Anne- Marie Slaughter, Thomas N.Hale, “Transgovernmental Networks and Multi-level Governance”, pp.363-366.

（二）政府引導型第三方市場合作中的跨國伙伴網絡

在政府引導型第三方市場合作當中，合作供給國的發展專門機構大多是實施具體項目的行為主體，這些機構大多與其母國政府聯系緊密，具備一定程度的半官方特征，其形成的互動模式與跨政府網絡存在高度相似性。但是，既有文獻對跨政府網絡的研究和理解“西方中心主義”傾向較為顯著，難以反映復雜多元的現實情況。

跨政府網絡這一概念的產生以新自由主義主導下的全球化浪潮為背景，以西方發達國家（主要是部分歐洲國家、美國、加拿大等）的政治環境為現實依據，而這些國家的政府不同層級、不同部門之間權責劃分明確，甚至因為利益分歧存在顯著的張力，資源分配相對平均，因而既有研究突出了跨政府網絡與此種政治環境的高度適配性，甚至有學者認為，跨政府網絡能否發揮作用，與網絡中行為體所屬國家的權力結構直接相關：如果權力向中央政府集中的程度越高，官僚體系其他行為體自主行動的空間就越小，跨政府網絡就不具備發揮作用的空間；國家權力結構越去中心化，權力資源越分散，不同部門、不同層級官僚機構之間存在一定利益分歧，跨政府網絡的作用越大。①Andreas N?lke, “Bringing Transgovernmental Relations Back In”, p.9.基于這種認知，既有研究強調跨政府網絡與正式的國家間關系的區別，即便是對此合作方式持批判態度的學者，其出發點也是認為跨政府網絡有可能凌駕于國家利益之上，用部門利益綁架或者損害國家利益；或是認為跨政府網絡關系在國內缺乏合法性基礎。

然而，政府引導型第三方市場合作實踐中形成的跨國伙伴網絡，既具備跨政府網絡的部分特征，也擁有超越既有研究對該模式認知的若干特性。一方面，合作供給國的發展專門機構形成了具有靈活性、專業性等特征的常態化橫向互動網絡；另一方面，發展專門機構與本國政府并非處于對抗性的矛盾型關系中，而是相互配合、相輔相成，國家政府間制度化合作渠道與專門機構間的互動機制均是構成跨國伙伴網絡的重要組成部分。該特性與發展合作的議題屬性緊密相關：發展援助自產生以來就具有顯著的外交政策工具屬性，政府在援助中處于核心地位，即使出現了援助體系轉型的趨勢，發展合作的政治屬性也并未發生根本性改變，政府在合作中的引導作用依舊重要；同時，在發展合作領域，國家政府與發展專門機構在目標和利益方面更主要地表現為趨同而非相異。

據此，本文參照跨政府網絡的特征，建立了如下框架分析政府引導型第三方市場合作的動因和條件。從動因來看，合作源于優勢資源交換的需要。如前文所述，資源交換是跨政府網絡的核心功能之一。發達國家和新興國家在發展合作領域中各自擁有比較優勢，其掌握的經濟和政治資源具有較高程度的互補性：經濟資源方面，由于近年來新興國家整體上相對穩定的經濟持續增長，可投入發展合作的資金比發達國家充足；政治資源方面，發達國家的優勢主要體現為專業知識、實地經驗以及過去殖民歷史帶來的結構性優勢，而新興國家主要體現為與東道國更相似的發展問題、更容易借鑒的發展經驗、更平等的合作理念等帶來的影響力優勢。雙方均希望通過合作獲取對方的優勢資源，提升己方的影響力。

動因關系到合作意愿能否產生，是合作發生的前提。然而，合作從意愿到最終落地還需要一定條件。政府引導型第三方市場合作所形成的跨國伙伴網絡主要由國家政府與發展專門機構兩部分組成，因而影響合作有效性的條件首先分屬這兩個層面：第一，發達國家與新興國家政府間關系。作為合作供給方，二者政府間關系影響著共同目標及利益認知、共識凝聚、合作方案確定等諸多方面，一定程度上決定了合作引導能力強弱。第二，發達國家與新興國家發展專門機構間關系。作為合作實施主體，合作供給方的發展專門機構之間能否建立良好關系，直接影響著合作效率。另外，東道國參與合作的積極性也對合作效果具有顯著影響，該要素主要受到項目本身合理性以及東道國與合作供給國之間關系的影響。

圖1 本文分析框架

接下來，本文將參考中法第三方市場機制建設及在非洲整體項目實踐情況，以法國開發署和中國國開行在塞內加爾漢納灣污水處理項目上的合作為典型案例，通過研究合作參與方在跨國伙伴網絡中的互動過程，探究中法兩國在非洲開展有效可持續發展合作的動因和條件。

三、中法在非洲新型發展合作案例研究

如前文所述，中法作為第三方市場合作的首倡國，雙方在合作機制建設和項目實踐方面均取得了顯著成果。其中，法國開發署與中國國開行在塞內加爾漢納灣污水處理項目上的合作受到了兩國政府高度關注。在2021 年12 月舉行的第八次中法高級別經濟財金對話中，該項目作為重點項目被列入兩國第三方市場合作示范項目清單（第四輪），同時，財金對話成果清單明確指出，兩國對該項目合作取得的積極進展表示贊賞，合作執行方即將簽署貸款協議，標志著項目進入落地實施階段。①中國駐法國大使館：《第八次中法高級別經濟財金對話聯合情況說明》（2021-12-14），http://fr.china-embassy.gov.cn/ttxw/202112/t20211214_10469625.htm，訪問日期2023 年5 月7 日。該項目是中法兩國開發性金融機構首次在非洲開展三方發展合作，其成功離不開政府高層的推動以及機構層面的順利實施。因此，該案例對于研究中法政府及發展專門機構在跨國伙伴網絡中的互動具有代表性意義。

西非國家塞內加爾的首都達喀爾東北部面向大西洋的漢納灣（Hann Bay），自20 世紀60 年代以來，隨著工業化和城市化進程加快，長期遭受嚴重海水污染及其周邊生態環境惡化困擾。為治理漢納灣的污染問題，塞內加爾環境與分類機構 管 理 局（Direction de l’Environnement et des Etablissements Classés, DEEC）于2010 年啟動了“漢納灣去污染”（De-pollution of Hann Bay）項目，該項目至今仍在進行。①Republic of Senegal: Senegal Health and Pollution Action Plan(2021-08), https://gahp.net/wp-content/uploads/2021/08/RAPPORT-FINAL_HPAP_SENEGAL_EN.pdf, 訪問日期2023 年6 月2 日。

2020 年9 月，塞內加爾政府、法國開發署（Agence Fran?aise de Développement,AFD）、歐盟、荷蘭企業局（Netherlands Enterprise Agency, RVO）以及中國國開行等多方參與的合作項目正式啟動，共同出資支持漢納灣去污染項目，各方出資情況如表1 所示。

表1 塞內加爾漢納灣去污染項目參與方出資情況（單位：萬歐元）

該項目包括兩個階段：第一階段是污水的收集、過濾和輸送，計劃建設污水攔截器、泵站、輸送管道等設施；第二階段是污水的無害化處理及排放，計劃建設污水處理廠和海水排污口。相關設施建成后，政府將根據“污染者付費”原則，對接入治污網絡的企業收取衛生費，要求企業對其排放物進行預先處理，并以污染物數量及排放水量作為計費標準。②Agence Fran?aise de Développement, “Hann Bay, Senegal: A Partnership for Depollution and Restoration”(2022-03-22), https://www.afd.fr/en/actualites/hann-bay-senegal-partnershipdepollution-and-restoration, 訪問日期2023 年6 月2 日。

該項目正式啟動前，法國開發署與中國發改委就該項目合作意向進行了充分的溝通協商。2017 年7 月，時任中國發改委副主任寧吉喆會見法國開發署署長何睿歐（Remy Rioux）一行，雙方回顧了多年來在清潔能源與環境保護等領域的合作歷程，并對加強應對氣候變化和第三方市場合作進行了交流；③中國發改委：《寧吉喆副主任會見法國開發署署長何睿歐一行》（2017-07-13），https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/wld/njz/lddt/201707/t20170713_1167329.html?code=&state=123，訪問日期2023 年3 月27 日。2019 年5 月，中國發改委外資司就推動中法第三方市場合作與法國開發署駐華代表處舉行了會談，其間專門就塞內加爾漢納灣去污染項目進行了深入交流。①中國發改委：《國家發改委外資司與法國開發署就第三方市場合作舉行會談》（2019-05-23），https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/wzs/sjjdt/201905/t20190523_1036845.html?code=&state=123，訪問日期2023 年3 月27 日。2019 年11 月4—6 日，法國總統馬克龍對中國進行國事訪問，在此之際，國開行董事長趙歡與法國開發署署長、國際發展金融俱樂部主席何睿歐簽署了漢納灣去污染項目的共同融資意向書，總金額為1440 萬歐元，將用于漢納灣污水處理網絡擴展和達喀爾自治港的廢水收集。②Agence Fran?aise de Développement (AFD), “CDB and AFD Strengthen Their Strategic and Operational Cooperation”(2019-11-08), https://www.afd.fr/en/actualites/communique-de-presse/cdb-and-afd-strengthen-their-strategic-and-operational-cooperation, 訪問日期2023 年3 月27 日。意向書簽署后，中法雙方的項目執行方及其上級主管機構繼續保持密切交流溝通，積極推動項目落實。第八次中法高級別經濟財金對話后，合作執行方簽署貸款協議，項目進入落地實施階段。③中國駐法國大使館：《第八次中法高級別經濟財金對話聯合情況說明》（2021-12-14），http://fr.china-embassy.gov.cn/ttxw/202112/t20211214_10469625.htm，訪問日期2023 年3 月27 日。

四、中法在非洲新型發展合作動因與條件

漢納灣項目的誕生和落實離不開中法兩國政府與發展專門機構之間的有效合作，在互動過程中，跨國伙伴網絡的建立為優勢資源交換提供了可能性，中法兩國合作相關方以及東道國在網絡中的良性互動，是有效合作的重要保障。

（一）合作動因：跨國伙伴網絡中的優勢資源交換

在該項目合作中，法國開發署與國開行同時搭建了雙邊和多邊的跨國伙伴網絡。雙邊網絡主要通過2018 年1 月簽署的兩機構雙邊合作備忘錄建立。當時法國總統馬克龍正在對中國進行國事訪問，其間法國開發署與國開行簽署了合作備忘錄，主要涉及三個方面：第一，在國開行已有投資的第三方國家，尋求在應對氣候變化方面聯合融資的可能性；第二，在國際開發性金融俱樂部（International Development Finance Club, IDFC）框架內與國開行聯合進行綠色發展融資；第三，推廣國家和區域公共開發銀行在與國際多邊開發機構對話合作中的作用。④法國駐華使館官網：《法國開發署2020—2024 中國戰略》（2020-10），https://cn.ambafrance.org/IMG/pdf/strategie_chine_2020-2024_cn.pdf，訪問日期2022 年12 月20 日。該備忘錄旨在進一步加強中國和法國兩大開發性金融機構在戰略和業務層面的合作，在雙邊、多邊框架內進行合作。

根據備忘錄內容，兩機構合作的多邊網絡為國際開發性金融俱樂部。該機構由法國開發署和國開行2011 年共同參與創立，是全球最大的可持續發展和氣候融資提供者，擁有4 萬億美元總資產，年度投資超過8000 億美元，其中1500 億美元用于氣候融資，2015—2020 年五年間該組織氣候和綠色發展融資達到了1 萬億美元。①International Development Finance Club (IDFC), “10-Year Celebration Report (2011-2021)”(2021-11), https://www.idfc.org/wp-content/uploads/2021/11/idfc-anniversaryreport2021-finalvers0411-hyperlinks.pdf, 訪問日期2022 年12 月20 日。在該組織框架下開展合作，有助于法國開發署和國開行撬動更多公共和私人資本，更好地履行兩機構運用金融手段促進綠色可持續發展的職能。

漢納灣項目是雙方經過反復溝通磋商后，在仔細評估項目情況的基礎上，推動兩國機構合作意愿落地的嘗試，因而，雙方合作的驅動因素在經濟和政治層面上均不局限于項目本身。

1.經濟資源

驅動法國開發署和國開行在非洲為可持續發展項目聯合融資的經濟層面因素，主要是提升融資能力、拓展融資渠道。中國開發性金融機構強大的融資能力是國開行的顯著優勢，對法方構成了合作吸引力。

從2017 年10 月起，法國開發署署長何睿歐擔任國際開發性金融俱樂部主席，法國開發署承擔起俱樂部秘書處的職能。法國開發署希望借助擔任俱樂部主席的優勢條件，加強成員之間的合作，推動既定目標落實。近年來，法國開發署不斷增加在可持續發展領域資金投入，努力提升其自身融資能力。2017 年，法國開發署與法國存托銀行（Caisse des dép?ts et consignations, CDC）這一法國最大公共金融機構建立了戰略聯盟，在法國境內外構建了一個強大、協調的可持續發展融資體系；2018 年，法國政府大幅度地增加了用于落實其國際發展政策目標的資源，目標是到2022 年官方發展援助（ODA）規模達到國民生產總值（GNP）的0.55%。②Agence fran?aise de développement (AFD), “Our History”, https://www.afd.fr/en/ourhistory, 訪問日期2022 年12 月10 日。2020 年，法國開發署在法國海外領地和其他國家的發展合作資金投入超過了120億歐元，提前實現了這一目標，預計到2025 年這一比例將上升至0.7%。③Agence fran?aise de développement (AFD), “AFD Group”, https://www.afd.fr/en/afdgroup, 訪問日期2022 年12 月20 日。然而，受法國自身經濟實力所限，盡管開發署投入的資金量有所增加，但對比全球綠色可持續發展領域巨大的資金需求而言，其僅靠自身無法實現政策目標，因而法國重視與全球其他公共開發機構構建伙伴關系，尤其是把與新興國家和其他發展中國家開發性金融機構的合作提升到了戰略高度。

根據國際開發性金融俱樂部的數據統計，2016—2020 年，OECD 成員在綠色金融領域的投資數額顯著低于非OECD 成員，如圖2 所示。

圖2 2016—2020 年IDFC 中OECD 成員與非OECD 成員綠色金融投資數量及占比統計（單位：十億美元）

在所有非OECD 成員中，國開行是最大出資方，在2017—2019 年間出資占比為65%～70%，即便2020 年出資額有所下降，占比也超過了50%（見圖3）。強勁的融資能力使得國開行成為法國開發署理想的合作伙伴。

圖3 2017—2020 年ADF 與CDB 綠色金融投資數量及占比統計（單位：百萬美元）

法國開發署與國開行在非洲為可持續發展項目聯合融資，為雙方進一步拓展在全球氣候環境治理多邊機制中的合作奠定了基礎。2019 年5 月法國開發署署長何睿歐訪華時提出，未來開發署與國開行在非洲的合作有可能利用綠色氣候基金（Green Climate Fund, GCF）的資金。①21 世紀經濟報道：《法國開發署署長何睿歐：舊的發展援助思維是錯的，愿同中國開展第三方市場合作》（2019-05-29），https://m.21jingji.com/article/20190529/241f56b0b9d9d57 ba8f6d2f758e5b3bc_zaker.html，訪問日期2023 年4 月18 日。綠色氣候基金是2010 年設立的《聯合國氣候變化框架公約》框架下的專門融資機制，旨在為發展中國家應對氣候變化提供資金支持。2014 年基金發起了初始捐資，2018 年開啟了第一輪補充捐資。盡管綠色氣候基金與國際社會以往設立的各個氣候環境專門基金相比融資規模顯著擴大，但與《巴黎協定》中發達國家1000 億美元長期資金承諾仍有相當大的差距，捐資國資金貢獻規模也與國際開發性金融俱樂部成員的綠色金融融資數額存在較大差距。

由表2 可知，美國原本是最大的初始捐資國，但其承諾的30 億美元資金截至第一輪補充捐資前只兌現了三分之一，而且并未參與補充捐資；在美國退出捐資的情況下，第一輪補充捐資英、法、德等歐洲國家大幅提高了捐資額。雖然補充捐資總額與初始捐資基本持平，但認捐國家數量卻從初始的45 個下降為32 個，反映出綠色氣候基金在籌資方面面臨的壓力有所增加。

表2 綠色氣候基金前五大捐資國捐資承諾及兌現情況統計（單位：百萬美元）

2019 年6 月，國際開發性金融俱樂部與綠色氣候基金簽訂了戰略伙伴關系協定，為雙方成員開展聯合融資、分享綠色發展知識和最佳實踐經驗等建立了合作框架。③IDFC, “The International Development Finance Club and the Green Climate Fund Have Signed a Statement of Partnership to Join Forces in Fighting Climate Change”(2019-06), https://www.idfc.org/wp-content/uploads/2019/06/press-release-idfc-signing-with-gcf_en-1.pdf, 訪問日期2023 年4 月2 日。此舉也凸顯了國家和地區公共開發銀行在支持全球氣候環境融資體系中的重要性。在綠色氣候基金的初始籌資和補充捐資過程中，中國“出于維護發展中國家整體利益的戰略考慮”①陳蘭等：《綠色氣候基金在全球氣候治理體系中的作用和展望》，《氣候變化研究進展》，2019 年第3 期，第332 頁。未參與捐資，然而，2021 年10 月，國開行與綠色氣候基金簽署了合作備忘錄，提出“在氣候項目開發、綠色基礎設施項目結構化解決方案、氣候投資標準、項目影響評估等領域共同開展能力建設和知識交流，探索在發展中國家減緩及適應氣候變化領域合作機會”。②一帶一路網：《國家開發銀行與綠色氣候基金簽署合作備忘錄》（2021-10-18），http://www.cdb.com.cn/ep/202110/t20211019_9201.html，訪問日期2023 年4 月2 日。國開行、國際開發性金融俱樂部以及綠色氣候基金之間合作框架的搭建，對于提升氣候環境治理融資能力有著顯著促進意義。

2.政治資源

法國開發署和國開行開展第三方市場合作的主要政治動因，是深度參與全球可持續發展融資標準與規范塑造進程，將己方標準和規范與對方進行對接，促使己方標準得到對方乃至更廣大范圍內的接納認可，提升己方在規則塑造方面的全球領導力和影響力。塞內加爾漢納灣去污染項目屬于氣候環境治理領域，因此本文著重分析中法雙方推動可持續發展融資的環境社會標準對接融合、強化己方對相關標準塑造能力和國際影響力的意圖。

隨著氣候變化對全球經濟社會發展的影響日益增大，氣候環境治理在全球可持續發展議程中的優先級顯著提升，環境和社會政策成為評估可持續發展項目的重要標準。當前，大多數全球、區域、國別等各個層級的開發性金融機構都發布了本機構國際投融資所遵循的環境社會標準，全球并不存在受到所有行為體認同的所謂“國際統一標準”，相較而言，世界銀行（包括其集團成員國際金融公司）所建立的《環境和社會框架》體系最為完備，包括了環境社會風險與影響的評價管理、勞工與工作條件、資源效率與污染預防和管理、社區健康與安全、土地使用限制、生物多樣性與自然資源可持續、原住民、文化遺產、金融機構、信息公開十大方面的子標準，可被視為國際通行標準與規范。

由于國情及所處發展階段不同，世界各國開發性機構所采用的環境社會標準存在較大差異，并且發達國家和發展中國家出于維護自身利益的考慮，在國際標準與規范塑造問題上存在分歧和競爭。然而，不同標準的趨同、融合有利于資源整合以及各方協同增效，是提升國際發展合作水平、加快可持續發展目標實現的內在需求。表3 展示了法國開發署、國開行與世界銀行集團相比，在環境社會標準上的共性與差異。

表3 法國開發署、國開行與主要國際多邊金融機構融資環境社會標準比較①世界銀行集團：《世界銀行環境和社會框架》（2016），https://thedocs.worldbank.org/en/doc/714941526486376076-0290022018/original/EnvironmentalSocialFrameworkchinese.pdf#page=29&zoom=80，訪問日期2023 年3 月24 日；劉勇、劉任飛主編：《融合投融資規則促進“一帶一路”可持續發展——“一帶一路”經濟發展報告（2019）》（2019-10），https://www.undp.org/content/dam/china/docs/Publications/P020191106652075822071.pdf，訪問日期2023 年3 月24 日；Agence Fran?aise de Développement (AFD), “Environmental and Social Risk Management Policy for AFD-funded Operations”(2017-10), https://www.afd.fr/en/ressources/environmental-and-social-risk-management-policy-afd-funded-operations, 訪問日期2023 年3 月24 日。

表4 中法氣候環境領域雙邊政府間制度性合作①中國商務部：《對外投資合作國別（地區）指南：法國》（2021），http://www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/faguo.pdf，訪問日期2023 年3 月24 日；中國政府網：《中法關于應對氣候變化的聯合聲明》（2007-11-26），https://www.gov.cn/jrzg/2007-11/26/content_815847.htm，訪 問 日 期2023 年5 月13 日；Ambassade de France en Chine, ?La coopération francochinoise sur l’environnement?(2021-05-31), https://cn.ambafrance.org/La-cooperation-francochinoise-sur-l-environnement, 訪問日期2023 年3 月24 日。

根據表3 所示，法國開發署在項目風險劃分、標準確立、項目全流程評估與監督等方面基本遵從世行相關標準，機制較健全，工作方法較明確；國開行海外項目的環境社會政策體系仍在建設之中，尚不完備，尤其是在信息公開、申訴機制建設以及項目利益攸關方溝通磋商機制建設等方面存在較大提升空間。

作為國家政府領導下的政策性金融機構，國開行制定自身環境社會政策標準的邏輯是：一定程度上遵守并參照國際相關規則規范，嚴格執行國家相關部門發布的指導性原則、方針、工作指南等，在此基礎上制定詳細版本工作方案用于自身業務開展。①創綠中心：《報告綜述：“一帶一路”下金融機構的海外環境與社會風險管理初探》（2016-07），https://www.ghub.org/wp-content/uploads/2016/07/%E2%80%9C%E4%B8%80%E5%B8%A6%E4%B8%80%E8%B7%AF%E2%80%9D%E4%B8%8B%E9%87%91%E8%9E%8D%E6%9C%BA%E6%9E%84%E7%9A%84%E6%B5%B7%E5%A4%96%E7%8E%AF%E5%A2%83%E 4%B8%8E%E7%A4%BE%E4%BC%9A%E9%A3%8E%E9%99%A9%E7%AE%A1%E7%90%86%E5%88%9D%E6%8E%A2.pdf，訪問日期2023 年3 月24 日。早在2012 年，中國原銀監會就發布了《綠色信貸指引》，要求金融機構制定環境社會風險評估標準，并將評估結果作為信貸準入、管理和退出的重要標準；要求建立利益相關方溝通機制，尋求第三方分擔風險；要求授信審批過程中，對有潛在重大風險的客戶加強監督，要求其提交加強風險管控的相關聲明和保證；要求對擬授信境外項目公開承諾采用國際準則或慣例，與國際良好做法保持一致。②中國政府網：《中國銀監會關于印發綠色信貸指引的通知》（2012-01-29），http://www.gov.cn/gongbao/content/2012/content_2163593.htm，訪問日期2023 年3 月24 日。兩年后，原銀監會進一步下發了《綠色信貸實施情況關鍵評價指標》，圍繞綠色信貸制定了一套由99 項指標（82 個定性指標，17 個定量指標）和300多個細分指標構成的系統、全面的評價體系。③魯政委、湯維祺：《綠色銀行評價基礎及未來綠色信貸發展重點》，《中國銀行業》，2018 年第6 期，第99 頁。原銀監會發布的上述要求實際上已經包含了國際通行標準中的絕大部分要求，然而，由于國開行相關信息公開程度有限，難以對其海外項目執行相關政策要求的范圍和力度進行準確、全面的評估，也一定程度上導致負面國際輿論壓力難以消除。

隨著綠色“一帶一路”建設不斷深化，中國政府高度重視參與國際綠色標準制定、推動不同標準對接融合。2020 年10 月，五部委聯合發布《關于促進應對氣候變化投融資的指導意見》，在強調深化氣候投融資國際合作時，明確提出要通過第三方市場合作推動中國標準在境外投資建設中的應用；①中國生態環境部等：《關于促進應對氣候變化投融資的指導意見》（2020-10-21），https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202010/t20201026_804792.html，訪問日期2023年6 月5 日。2022 年3 月，四部委聯合發布《關于推進共建“一帶一路”綠色發展的意見》，要求加強綠色標準合作，積極參與國際綠色標準制定，加強綠色標準對接。②中國發改委：《國家發展改革委等部門關于推進共建“一帶一路”綠色發展的意 見》（2022-03-28），https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202203/t20220328_1320629.html?code=&state=123，訪問日期2023 年6 月7 日。

在此背景下，國開行與法國開發署在非洲開展聯合融資項目合作，是增進彼此對對方投融資標準的了解、探索不同標準對接與融合的良好機會。法方相關標準相對更接近國際通行準則，在完善程度以及全球范圍內影響力等方面具有相對優勢，希望通過合作在第三方市場開展項目，促使中國在非洲的發展融資符合國際標準，并且在中國以外的第三方國家推廣國際標準和規范，發揮法國在規范塑造和價值理念傳播上的優勢，提升法國開發署的世界影響力；中方希望通過合作加速向國際通行準則靠近，同時增進發達國家和非洲東道國對中國標準的認知與理解，進而接納、認可中國標準。在氣候環境領域中，中法雙方在金融機構綠色投融資標準的目標、理念、原則等方面并無根本性分歧，項目合作有助于雙方縮小在具體做法上的差異。

（二）合作條件：跨國伙伴關系的建立

在合作意愿產生的前提下，項目真正落地依然需要滿足一定條件，其核心在于各合作參與方能否建立互信，并在此基礎上形成能夠推動有效合作的良性互動關系。在漢納灣項目實施過程中，中法兩國積極的政府間關系、法國開發署與國開行的高效互動以及塞內加爾對中法的高度信任和積極參與，是合作成功的重要條件。

1.國家政府間合作為機構間合作指引方向

長期以來，應對氣候變化與環境保護一直是中法兩國政府間合作優先級非常高的領域。自1997 年兩國簽署《環境保護合作協議》以來，兩國建立起了雙邊應對氣候變化伙伴關系，搭建了政府主導、多部門協同的合作框架，合作范圍涵蓋城市可持續發展、水資源、建設生態園區、民用核能、環境法等多個領域。③陳曉徑：《中國與法國的氣候環境合作》，《法國研究》，2019 年第2 期，第1 頁。2001 年，法國在西方大國中第一個與中國建立了雙邊戰略對話機制，截至2022年1 月已開展22 輪對話，氣候環境議題作為中法戰略對話的重要內容之一，長期持續在雙邊關系議程中占據戰略地位。近年來，氣候環境領域合作在構建中法全面戰略伙伴關系中的優先級進一步提升，兩國在雙邊、多邊層面不斷鞏固合作承諾，并采取了一系列切實行動推動《巴黎協定》全面、有效、及時落實。

元首外交為中法兩國政府高層推動氣候領域合作奠定了基礎。2015 年11 月，巴黎氣候大會召開前夕，時任法國總統奧朗德訪華，兩國發布了《中法元首氣候變化聯合聲明》，突出強調了調動包括雙邊、多邊、公共、私營等多樣化來源資金以及加強發展中國家技術支持和能力建設的重要性。具體到雙邊合作方面，兩國啟動了中法綠色低碳經濟工作組以加強相關議題雙邊對話和務實合作；雙方強調要在綠色金融和低碳投資方面加強合作，推動國家、多邊開發銀行撬動更多公共和私營資金；兩國提出要在交流最佳實踐、技術研發以及聯合投資第三方市場方面加強合作，探索聯合開發合作項目的機會。①人民網：《中法元首氣候變化聯合聲明》（2015-11-02），http://politics.people.com.cn/n/2015/1103/c1001-27768465.html，訪問日期2023 年3 月24 日。在2018 年1 月發布的《中法聯合聲明》中，兩國元首決定啟動“中法環境年”活動，聚焦生態環境保護、應對氣候變化、生物多樣性保護三大議題開展多形式、多層次的系列合作。兩國環境部部長出席活動并為其揭幕，充分體現了兩國政府對氣候環境領域合作的高度重視以及深化務實合作的意愿。②人民網：《“中法環境年”啟動》（2018-11-20），http://politics.people.com.cn/n1/2018/1120/c1001-30410334.html，訪問日期2023 年3 月24 日。2019 年11 月，馬克龍總統應邀訪華期間，兩國發布《中法關系行動計劃》，專門提到雙方鼓勵各自開發機構在落實《巴黎協定》確立的目標方面加強行動，推動綠色可持續金融合作。③中國外交部：《中法關系行動計劃》（2019-11-06），https://www.mfa.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/oz_678770/1206_679134/1207_679146/201911/t20191106_9338928.shtml，訪問日期2023 年4 月5 日。

中法雙邊政府間氣候環境領域的合作協議和機制，為法國開發署和國開行開展合作提供了政策框架，高級別合作協議中對綠色金融、雙多邊開發機構合作以及聯合開拓第三方市場等內容的強調，也為兩國開發性金融機構在非洲的合作指引了方向。

2.專門機構間關系為政府間合作奠定基礎

中法發展專門機構間長久穩定的合作關系和既往成功合作的經歷增進了雙方互信，為促進兩國政府間合作積累了正向效應。

在中法氣候環境領域合作中，法國開發署是核心行為體之一。作為貫徹落實法國政府發展政策的開發機構，法國開發署在促進中國低碳經濟轉型、向中國分享法國綠色發展經驗等方面發揮了重要作用。2003 年12 月，法國政府授權法國開發署與中國政府合作；2004 年7 月，法國開發署駐華代表處在北京成立；2004年10 月，時任法國總統希拉克訪華期間，法國開發署與中國財政部正式簽署了開發援助框架協議。④中國發改委：《法國開發署2006—2007 年對華發展援助提高能效戰略簡介》（2006-02-05），https://www.ndrc.gov.cn/fggz/lywzjw/wzgl/200602/t20060205_1049074.html?code=&state=123，訪問日期2023 年4 月5 日。近二十年來，法國開發署在中國設立了48 個項目，投資金額21 億歐元。由于氣候環境議題是中法戰略對話的核心議題，法國開發署與中國國家發展和改革委員會和財政部的合作長期聚焦相關領域，具體分為能源轉型、生態轉型和區域治理三大方面（見表5）。

表5 法國開發署對華主權優惠貸款重點支持領域①中國發改委：《法國開發署貸款簡介》（2021-11-26），https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/ztzl/gwyhhkdt/202111/t20211126_1305337.html?code=&state=123，訪問日期2023 年3 月24 日。

在與中國建立伙伴關系之初，法國開發署就注重與中國金融機構合作，雙方在綠色金融領域積累了豐富的合作經驗。2007 年12 月，法國開發署發起了一個綠色金融項目合作，與上海浦東發展銀行、華夏銀行和中國招商銀行三家中國商業銀行建立伙伴關系，以“綠色信貸”（Green Credit Line）的方式，為在中國投資能源效率提升和可再生能源領域的公司提供資金支持。該項目在投資項目選擇、技術運用及能源效率預測分析等過程中采納了中法兩國綠色能源領域專家提供的專業建議。通過項目提供的培訓，中國合作伙伴銀行在綠色金融領域的專業技能得以強化、發展。該項目于2020 年6 月結束，12 年間中國22 個省份的90 個能效提升和可再生能源項目受益于該項目資助，資助總額為1.8 億歐元。②Agence Fran?aise de Développement (AFD), “Supporting Green Finance in Partnership with Three Chinese Banks”, https://www.afd.fr/en/carte-des-projets/supporting-green-financepartnership-three-chinese-banks, 訪問日期2023 年3 月24 日。

自 2018 年以來，法國開發署與國開行在雙邊層面和國際開發性金融俱樂部內部的關系越發牢固。國開行在編制國際開發性金融俱樂部關于綠色金融的年度報告方面助益良多，還參與到多個國際開發性金融俱樂部內部的工作組中。③法國駐華使館官網：《法國開發署2020—2024 中國戰略》，第17 頁。

根據法國開發署發布的《2020—2024 中國戰略文件》可知，該機構明確將“發展符合國際承諾的三方伙伴關系并推廣良好實踐”列為與中國合作的戰略目標之一，認為與中國在第三方國家開展聯合融資的項目，有助于擴大法國開發署在中國實施的成功項目的示范效應。與中國發改委培訓中心相關人員的訪談指出，法國開發署與國開行在塞內加爾漢納灣去污化項目上的合作，一定程度受到了中法在湖北襄陽水污染綜合治理項目上良好合作經歷的影響。2014 年10 月，法國開發署提供了3360 萬歐元貸款，為湖北襄陽東津新區建設了一個以先進技術對廢水進行收集、泵送和處理的系統，旨在加強城市快速發展過程中的水資源保護。④Agence Fran?aise de Développement (AFD), “Environmentally Friendly Wastewater Treatment in Xiangyang”, https://www.afd.fr/en/carte-des-projets/environmentally-friendlywastewater-treatment-xiangyang?origin=https://www.afd.fr/en/page-region-pays/china, 訪問日期2023 年4 月3 日。湖北襄陽水污染綜合治理項目的順利完成，為法國開發署和中方機構在微觀層面積累了項目設計、實施、監督等合作經驗，雙方在項目執行與監督過程中的成功做法和實踐具備推廣價值。

3.東道國參與合作積極性

在政府引導型第三方市場合作中，東道國既是合作接受方，也是跨國伙伴網絡中具有平等地位的利益攸關方，合作項目的成功落地離不開東道國的積極參與。通過研究漢納灣項目本文發現，東道國參與合作的積極性與兩大因素相關：一是項目本身是否符合東道國發展需求 ；二是東道國是否信任合作供給國。

在漢納灣項目中，塞內加爾面臨水污染嚴重以及清潔水資源短缺的現實困境，這種現狀已經嚴重阻礙了其經濟、環境及社會的可持續發展。根據世界銀行針對該國水安全狀況進行的調查，塞內加爾水資源已經高度緊張，持續下降的人均可用水量已經低于聯合國糧食及農業組織規定的1700 立方米紅線。飲用水和工業用水的85%來源于地下水，但其正在遭受嚴重污染和過度使用。水污染以及與水有關的極端事件對該國GDP 的影響已經超過了10%，而與未經處理的家庭廢水排放有關的水污染處理成本每年約占GDP 的3.8%，遠遠超過中等收入國家的平均水平。首都達喀爾及其周邊地區集中了該國32%的人口、55%的經濟活動，因而水污染和水資源短缺都更為嚴重。①World Bank, “Challenges and Recommendations for Water Security in Senegal at National Level and in the Dakar-Mbour- Thiès Triangle”(2022-03-09), https://documents.banquemondiale.org/fr/publication/documents-reports/documentdetail/099625003082251396/p1722330bb79db04d0993305 b34176c0341, 訪問日期2023 年4 月3 日。塞內加爾需要可持續發展項目解決上述問題，達喀爾漢納灣水污染處理項目高度契合其需求。

與合作供給國關系方面，塞內加爾與法國和中國均保持著長期友好關系，且具有較為豐富的發展合作經驗。法國和中國都是塞內加爾信賴的發展合作伙伴。法國開發署自1947 年起就與塞內加爾建立了合作關系，長期致力于通過調動各類金融工具為可持續和環境友好型增長項目提供資金支持。自2008 年至今，法國開發署在塞內加爾共實施了106 個項目，投資18 億歐元。應對氣候變化是法塞發展合作的核心議題，包括保護和發展海洋及沿海生態系統、促進綜合防洪管理、加速國家的能源轉型、通過綜合廢物管理和資助綠色公交系統促進建設可持續城市等方面。②Agence Fran?aise de Développement (AFD), “Senegal”, https://www.afd.fr/en/page-regionpays/senegal, 訪問日期2023 年6 月5 日。除了漢納灣污水處理項目外，法國開發署還出資1.08 億歐元，與歐洲投資銀行、非洲開發銀行、世界銀行等多邊開發機構共同投資了位于Keur Momar Sarr 地區的飲用水廠項目。③Agence Fran?aise de Développement (AFD), “Improving Access to Drinking Water in Dakar - Despite Demographic Pressures”(2021-08-27), https://www.afd.fr/en/actualites/improvingaccess-drinkable-water-dakar-despite-demographic-pressures, 訪問日期2023 年6 月5 日。塞內加爾與中國締結了全面戰略合作伙伴關系，是最早與中國開展“一帶一路”合作的國家之一，也是中國南南合作的重要伙伴。為了解決該國水資源短缺問題，中國進出口銀行融資支持了鄉村打井供水項目，2019 年投入運營，為12 個大區超過200 萬人建成了數百套水井、水塔和相關配套飲用水設施。①中國進出口銀行：《進出口銀行的非洲足跡——塞內加爾篇》（2021-12-08），http://www.eximbank.gov.cn/info/ztzl/gjzfmy/202112/t20211208_36201.html，訪問日期2023 年4月6 日。2017 年9 月，國開行與中國財政部、世界銀行及塞內加爾政府共同舉辦了第三屆對非投資論壇，其間國開行分別在可再生能源開發、農業產業化和經濟可持續增長等領域與塞方達成了投資意向。②中國駐塞內加爾大使館經商處：《第三屆對非投資論壇在塞內加爾召開》（2017-09-27），http://senegal.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201709/20170902652005.shtml，訪問日期2023 年4 月6 日。良好的法塞和中塞政府間關系，為跨國伙伴網絡中行為體的良性互動奠定了互信基礎。

五、結論

當今世界政治的舞臺上，地緣政治、大國博弈及戰略競爭對抗重新成為焦點議題。和平與發展的時代主題似乎正在遭受挑戰，在全球治理議題上開展有效國際合作的難度陡然上升。在此背景下，研究發達國家與新興大國如何管控競爭烈度，盡可能拓展有效合作空間兼具理論與現實意義。

本文以當前國際發展領域傳統發展援助體系轉型為切入點，試圖研究在此背景下，傳統發達援助國與新興援助國能否開展有效合作共同促進可持續發展目標的實現。通過對法國開發署和中國國開行在非洲國家塞內加爾進行的氣候環境治理項目合作進行案例研究，本文發現，中法塞三國政府以及中法發展專門機構能夠通過構建跨國伙伴網絡進行有效合作，合作驅動因素主要來源于經濟和政治方面的優勢互補與資源交換。在合作意愿已經產生的情況下，有效合作需要兩方面條件：從合作供給方來看，積極的國家政府間關系與發展專門機構間關系相互促進、相輔相成；從東道國來看，合作成功離不開其參與積極性，而項目與該國發展需求是否相契以及東道國能否與合作供給國建立互信是影響其積極性的重要因素。