實現價值共創：公共服務數字化改革的新理念與新路徑

張鳴

治國有常，而利民為本。公共服務，一頭連著黨和政府的初心，一頭連著人民群眾的民生福祉。習近平總書記反復強調，推進基本公共服務均等化，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。而在數字時代，提高公共服務水平必然要運用數字化改革的理念、思路、方法、手段去促進民生福祉的優質共享，這也向我們提出了公共服務數字化改革如何實現價值共創的重要命題。

一、公共服務數字化改革價值共創的時代呼喚與主要內涵

（一）公共服務數字化改革價值共創的時代呼喚

1．以人民為中心的發展思想的價值追求和實踐指向

以人民為中心的發展思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。在十八屆中央政治局常委同中外記者見面會上，新任中共中央總書記習近平莊嚴宣示：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標?！盵1]由于新時代社會主要矛盾的需求側已經由“人民日益增長的物質文化需要”轉化為“人民對美好生活的需要”，以人民為中心的發展思想基于破解美好生活的制約因素，高度重視發展成果由人民共享，尤其是通過公共服務提質維護社會公平正義。2013年11月12日，習近平總書記在黨的十八屆三中全會上指出：“我們要在不斷發展的基礎上盡量把促進社會公平正義的事情做好，既盡力而為、又量力而行，努力使全體人民在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展?！盵2]

這種價值追求在共同富裕戰略目標提出后進一步細化落實為政府政策的實踐指向。2021年8月17日，習近平總書記在中央財經委員會第十次會議上明確將基本公共服務實現均等化作為全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展的主要標志，同時在實踐層面圍繞人民群眾最關心的公共服務事項提出一系列政策要求，“要加大普惠性人力資本投入，有效減輕困難家庭教育負擔，提高低收入群眾子女受教育水平。要完善養老和醫療保障體系，逐步縮小職工與居民、城市與農村的籌資和保障待遇差距，逐步提高城鄉居民基本養老金水平。要完善兜底救助體系，加快縮小社會救助的城鄉標準差異，逐步提高城鄉最低生活保障水平，兜住基本生活底線。要完善住房供應和保障體系，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，租購并舉，因城施策，完善長租房政策，擴大保障性租賃住房供給，重點解決好新市民住房問題?！盵3]在黨的二十大報告中，習近平總書記再次就提高公共服務水平作出部署：“采取更多惠民生、暖民心舉措，著力解決好人民群眾急難愁盼問題，健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕?！盵4]

可見，通過提升公共服務質效，形成人民群眾看得見、摸得著、真實可感的美好生活圖景，進而實現社會公共價值最大化是以人民為中心的發展思想始終不渝的價值追求。這種價值追求落實到實踐上，就是要在政策過程中堅持問題導向、需求導向，完善公共服務體系，擴大高品質公共服務供給，破解服務供給過程中的各種堵點、痛點。

2.數字中國建設的內在要求

2015年12月，習近平總書記在第二屆世界互聯網大會開幕式上的講話中提出推進數字中國建設，對國家信息化發展作出新的戰略部署。數字社會建設是構建數字中國藍圖的重要內容，是推進中國式現代化的重要手段。其中，拓展數字化公共服務在數字社會建設中處于首要地位。習近平總書記指出：“要堅持以人民為中心的發展思想，推進‘互聯網+教育’‘互聯網+醫療’‘互聯網+文化’等，讓百姓少跑腿、數據多跑路，不斷提升公共服務均等化、普惠化、便捷化水平?！盵5]根據習近平總書記的戰略部署，2016年國務院發布的《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）從融合升級平臺渠道、夯實支撐基礎、加強組織保障三個方面提出優化政府服務的具體舉措。值得注意的是，《意見》十分注重動員社會力量，構建多層次、多方式的公共服務供給體系。為此，《意見》要求構建政府、公眾、企業共同參與，優勢互補的政務服務格局，并提出通過開放網上政務服務資源和數據，鼓勵企業和社會開發利用創新服務供給模式。2021年3月通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）專設一篇“加快數字化發展 建設數字中國”，其中加快數字社會建設步伐的首要任務就是提供智慧便捷的公共服務，并從公共服務機構資源數字化、推進線上線下公共服務共同發展、鼓勵社會力量參與“互聯網+公共服務”等方面提出了公共服務數字化轉型和創新服務模式的具體任務。2022年6月印發的《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），將公共服務高效化取得重要進展作為數字政府建設的主要目標之一，指出提升公共服務能力目的在于不斷滿足企業和群眾多層次多樣化服務需求，并從打造泛在可及的服務體系、提升智慧便捷的服務能力、提供優質便利的涉企服務、拓展公平普惠的民生服務四個方面提出具體要求。

通觀上述三份文件，均把價值共創作為拓展數字化公共服務的核心理念、思路及實施手段。一是在理念上突出精準對接并滿足全體人民的服務需求。上述文件均清晰表達了運用數字化技術和手段破解群眾企業急難愁盼問題，以更好滿足人民對美好生活的追求。二是在思路上注重基于協同共創的公共服務合作生產。數字技術的發展為社會多元主體參與公共服務共同生產提供了機會。上述文件均提出通過開放共享政府數據資源鼓勵公眾、企業、社會機構等共同參與公共服務的生產提供，使社會力量在公共服務共同生產中發揮重要作用。由此，在推動以公共價值牽引公共服務供給的同時，為公共服務價值由全社會共同創造提供了條件。三是在實施手段上強調圍繞用戶視角“一件事”進行整體聯動。上述文件均聚焦事關群眾切身利益的事項進行服務設計，強調基于用戶視角開展“一業一證”“多卡合一”“多碼合一”等事項集成化辦理，推動在政府內部圍繞“一件事”進行整體聯動式的價值創造。

（二）公共服務數字化改革價值共創的主要內涵

價值共創理念起源于市場營銷領域的研究。服務主導邏輯的價值共創研究認為，價值由顧客決定和共同創造，其在顧客消費和使用服務時產生。因此，顧客是重要的價值創造者，顧客通過購買產品服務并加入自身的個性化知識和技能來實現服務的價值屬性，從而為自己創造出使用價值，實現價值共創。隨著價值共創在商業領域蓬勃發展，其影響逐漸擴散至公共服務領域。有學者指出，價值共創是公共服務合作生產的新趨勢，公共價值創造的服務目標、“去中心化”的多元主體參與，以及遵循服務管理的公共服務生產邏輯是實現公共服務價值共創的主要路徑[6]?；趯﹄娮诱辗盏目疾?，研究發現電子政務服務價值共創過程中存在角色轉換、信息透明、持續對話與持續迭代四種基本特征[7]。同時，部分學者對如何實現價值共創的公共服務生產模式進行了系統考察。在社區公共服務供給方面，基于復雜適應系統視角的研究發現價值創造者（社區居民）—代理人（街頭官僚）關系為重新思考公共服務組織與服務使用者提供了概念框架，公共服務組織與服務使用者、政府和個體之間的關系決定著社區公共服務的價值共創[8]。此外，資源稟賦在主體間的分布不均是價值共創生產模式得以實現的基礎之一，而數字平臺與技術能在更大范圍內激活資源，形成價值共創的生態系統，紓解社區公共服務均等化差距[9]。在城市公共服務供給方面，通過對街道公共服務生產的研究發現，城市基層公共服務價值共創模式的實現依賴于相關要素的有機互動，居民參與、主體間關系建設、服務創新、知識的挖掘與應用構成了價值共創模式的基本要素[10]。

根據以人民為中心的發展思想和數字中國建設的內在要求，結合以往相關研究成果，公共服務數字化改革價值共創的內涵為：在以人民為中心理念的引領下，聚焦人的全生命周期公共服務優質共享，在黨的領導下政府系統內相關機構與社會多元主體合作形成具有整體性和開放性的公共服務供給體系，并依托數字技術推進公共服務供需精準匹配、服務方式智慧便捷、服務覆蓋公平普惠，最終實現公共服務全社會優質共享，有效增強全體人民追求美好生活的能力和生活的獲得感、幸福感、安全感，進而推動社會均衡發展。這一內涵的結構要素包括以下四點。

第一，以滿足全體人民公共服務需求的公共價值引領公共服務供給側改革?，F代政府存在的價值是為了滿足社會公共需求。[11]尤其是與人民生活息息相關的公共服務改革，必然要在以人民為中心理念的引領下，為全社會創造公共服務價值，破解以往服務供給“供非所需”“供不應需”的結構性矛盾。

第二，通過多元主體合作推動公共服務供給體系的系統重塑。價值共創是公共服務合作生產的發展趨勢，這一趨勢要求圍繞解決人的高頻需求和關鍵問題，在黨的領導下政府、企業、社會組織、自治組織、群眾等主體高效協同，形成具有整體性和開放性的公共服務供給體系，并通過改革創新、制度重塑推動公共服務的多樣化、立體式供給，打造一系列多元聯動的場景式公共服務。

第三，運用數字技術實現公共服務供給多跨協同的流程再造、模式重構。在運用數字技術將物理空間數字化、網絡化、物聯化、智能化的基礎上，公共服務數字化改革一方面推動公共服務供給體系內各主體跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的有效互動、資源共享、優勢互補，從底層邏輯上構建與數字時代相適應的公共服務協同供給模式；另一方面，促進公共服務供給模式創新，即依托數字技術實現服務需求精準識別、服務策略精準集成、服務供給精準觸達、服務效果精準評估。

第四，價值共創的結果體現為全體人民感受到的效用增加。公共服務數字化改革價值共創是為了所有人的自由全面發展。因此，價值共創的結果就體現為全體人民在日常生活中普遍、真實感受到的效用增加，這種效用的衡量標準不僅僅甚至主要不是單純的經濟利益，而更多體現為主體的主觀獲得感和滿足感。

二、公共服務數字化改革價值共創的運行框架

（一）公共服務數字化改革價值共創運行框架的理論基礎

正如習近平總書記所指出，“幸福生活都是奮斗出來的，共同富裕要靠勤勞智慧來創造?！盵12]公共服務數字化改革價值共創也必然要通過合適的方法和運行框架加以落地實現。換言之，即要對公共價值創造過程進行有效的管理。對此，美國學者馬克·H·穆爾在《創造公共價值：政府戰略管理》一書中正式提出了公共價值管理理論，以及創造公共價值的主要途徑——“戰略三角模型”。穆爾的“戰略三角模型”具有鮮明的結果導向，強調公共價值來源于社會價值，由公眾和政府共同決定，核心內涵是政府的產出要滿足公眾需要，以實現對社會公眾有價值的結果[13]。同時，“戰略三角模型”作為政府戰略管理工具，用于幫助公共部門管理者尋找、抓住各種機遇，以充分創造公共價值。圍繞這一目的，政府需要在相關工作開展前，確定組織的使命，并將使命傳達給組織其他利益相關者。在確定目標后，組織進行戰略執行，一方面要爭取法律和政治上的支持，即必須能夠持續地從政治環境中得到授權和資金；另一方面，組織必須具有運作和管理上的可行性，即相關機構應利用和運作組織內外部的操作資源（財政、職員、技能和技術），以滿足公共價值產出的需求，同時通過網絡化治理（構建并維持公共、私營和非營利組織的同盟）來提供公共價值，順利完成授權的行動[14]。由此可見，使命、權威與合法性、運作能力構成了“戰略三角模型”的三根支柱，實現了對新公共管理工具的改造。此外，穆爾的理論在聚焦公共價值創造的同時，十分關注公共價值管理中的績效評估。穆爾認為，開發用于支持價值創造戰略執行的評估系統不僅有助于辨別“戰略三角模型”每個點上要做的工作，還能獲知具體工作的影響力如何?！皯鹇员旧硎遣粩嘧兓?，所以支持戰略執行的績效評估系統也得不斷變化。開始時，從來沒有永恒不變的關于價值的政治協議，也沒有一個衡量它的、完美的科學方法?！盵15]穆爾指出，衡量公共價值的有效系統應綜合使用過程評估和結果評估，因為除了創造預期結果方面的工具性價值，某些過程的特性在公共部門中是有價值的。

在穆爾的開創性研究之后，學界對公共價值實現過程進行了持續研究。影響較大的價值生命周期模型從上游、中游和下游對公共價值實現過程的主要環節進行了界定。上游主要涉及價值產生和價值識別，其中價值識別需要考慮識別工具的可用性、差異性和限制性，其方法主要包括在決策制定和分析過程中通過民意調查、投票、文本分析和其他參與機制吸納各種利益相關者和公眾的意見，在此基礎上對不同價值進行排序并確定優先級[16]。中游涉及價值工具和價值執行。在價值工具方面，由于公共價值有多種實現方式，因此包括了政治、社會、經濟以及技術領域的一系列工具。在價值執行方面，學者布魯因和迪克概括了三種主要機制，一是等級機制，通過政府的監管和罰款等實現公共價值；二是網絡機制，政府創造條件促使不同主體在談判、協商的互動中達成公共價值；三是市場機制，政府策略性地利用市場力量以實現公共價值[17]。下游涉及價值實現和價值結果，其中價值結果即公共價值的實現程度和效果，體現為服務對象感知到的效用、結果，及其與預期價值之間的關系，回答產生什么產出和結果的問題[18]。

（二）公共服務數字化改革價值共創運行框架的構建

就實踐指向而言，公共價值管理理論與公共價值生命周期模型倡導的運行機制是高度一致的。首先，在價值識別階段，要了解服務對象的價值偏好，準確識別其價值訴求，也即穆爾強調的政府的產出要滿足公眾需求。其次，在價值執行階段，要運用相關價值工具和執行機制確保公共價值的有效實施，這也是“戰略三角模型”發揮其戰略工具作用的關鍵環節。最后，在價值結果階段，要構建穆爾提出的用以支持戰略執行的績效評估系統，對價值實現程度開展評估。綜上所述，結合公共服務數字化改革價值共創內涵，構建了公共服務數字化改革價值共創的運行框架（見圖1）。

該框架的運行流程同樣始于公共價值識別，要求公共服務供給方在投送數字化公共服務之前，應通過多種方式對服務目標群體的現實狀況進行調查，準確把握、分析預測用戶需求。在此基礎上，根據目標群體需求明確擬投送數字化公共服務的性質、特征、場景，為“戰略三角模型”有效運用奠定基礎。

進而，依托“戰略三角模型”進行公共價值執行。其中，使命維度主要指向組織目標、數字化應用開發目標。具體而言，組織目標即作為公共服務供給方的政府部門、社會組織等應根據目標群體實際情況和需求確定清晰、可衡量、可達成且各方認同的服務投送目標；數字化應用開發目標則基于組織目標進一步細化明確具體領域、具體場景的服務投送目標。權威與合法性維度主要涉及黨建引領、頂層設計和標準規范。黨建引領能夠克服公共服務多中心合作生產存在的不足，實現有序合作生產并走向公共價值共創[19]。公共服務數字化改革中的黨建引領就是在以人民為中心理念引導和黨的政治領導掌舵下，推動黨組織有效嵌入行政、社會與市場力量中，推進資源整合、功能融合，從而形成具有整體性和開放性的公共服務供給體系。頂層設計指高層級政府完善公共服務數字化改革價值共創的政策文件和政策實施機制，確保價值執行過程權責明晰、行為有據、運行順暢。標準規范不僅是鞏固和推廣改革成果的重要手段，更是公共服務質量管理和機制創新的基石和動力。公共服務數字化改革應通過建立標準規范體系為價值共創提供操作規范和權威依據，同時鞏固改革成果，促進服務供給的流程再造、機制優化、制度重塑。運作能力維度主要包括合作能力、管理能力、資源能力、技術能力。公共服務數字化改革的價值共創除了需要資源能力和技術能力的“硬”支撐外，合作能力、管理能力對于實現價值共創也具有重要作用。明晰公共價值之后，政府應主要通過網絡化治理來提供公共價值[20]。加之政府在合作網絡中往往發揮領導者、動員者、監督者的作用，因而政府建構和管理合作網絡的能力，以及體現出來的合作誠意、合作技巧是公共服務價值共創不可或缺的必要條件。而在項目實施過程中，有序合作生產網絡的運轉與維持需要有效的管理，以完備的管理機制和高素質管理團隊為代表的管理能力對于形成“生產”合力從而推進價值共創同樣必不可少。

緊接著價值結果，服務效果績效評估系統通過構建公共價值實現效果評價指標體系并利用數字技術進行全時空多維度績效信息采集，對價值實現效果進行實時評價。與此同時，評估系統對公共服務的提供者、生產者和消費者進行價值實現效果反饋及問題診斷，持續改進對公共價值的識別和執行。由此，形成“價值—行為—結果—反饋—改進”的公共服務數字化改革價值共創閉環運行框架，確保公共價值在迭代循環中不斷“擴大再生產”。

三、公共服務數字化改革價值共創的實現路徑

依據公共服務數字化改革價值共創的運行框架，結合當前數字化改革實際，加快實現公共服務價值共創可從以下五個方面著手。

（一）人機協同準確識別、整合服務需求，牽引公共服務價值共創

公共服務需求呈現出多元化、復雜化特征，而且相較企業服務，公共服務需求的識別還會遇到來自減少誤差、準確辨識、整合需求等方面的困難[21]。因此，只有通過人機協同、優勢互補的方式，才能準確識別、整合服務需求，從而有效牽引公共服務供給側價值共創。一方面，運用數字技術開展服務需求全域融合感知與識別。利用數字技術全天候、智能化的優勢對行政服務中心、政務服務網站、主流媒體、網絡平臺中的公共服務需求進行大數據挖掘和分析。同時，建立公共服務需求在線點單平臺，建設服務需求自主表達和服務項目庫、活動庫點單場景，對群眾服務需求進行智能分析和歸納整合，當需求強度達到閾值時自動觸發供給機制。另一方面，利用網格化管理和專業團隊精準捕捉服務需求。一是通過網格化管理打通感知群眾需求“最后一米”，尤其對于數字弱勢群體，應由村社干部、網格員代表其進行需求表達或服務點單，從而補充、修訂大數據分析結果。二是利用專業力量開展服務需求細顆粒度分析。利用專家團隊、調查公司對特定群體的需求進行深入分析，如運用扎根理論、內容分析法對留守老人小孩、農民工等的訪談資料中傳達價值偏好的特定詞語和短語開展細顆粒度分析，進一步摸清服務訴求。

（二）強化黨建與標準推動，引領公共服務價值共創

由于黨堅持以人民為中心理念，因而黨建引領本質就是對公共價值的引領。為更好發揮這一優勢，應推動黨的組織鏈條延伸到城鄉生產生活的各領域各環節，使基層黨組織深度融入社區治理網絡，在深入聯系群眾的過程中及時發現識別群眾需求。在服務供給過程中，進一步發揮黨統籌協調領導作用及合縱連橫組織優勢，打破部門間、地域間、不同主體間條塊分割、碎片化的合作困境，打造多跨協同的一體化服務供給體系。同時，探索“黨建+群團”“黨建+社工”“黨建+網格員”等服務模式，更快更精細回應不同服務需求。在服務結束后，以黨組織帶領群眾有序開展服務價值績效評估，并通過黨組織的紐帶反饋群眾意見建議。此外，要建立健全公共服務價值共創的標準規范體系。通過建立服務公開承諾制度，倒逼服務提供者進行服務資源、服務內容、服務流程的梳理與優化。通過引入公共服務質量管理模型和標準化管理體系，推動各類服務提供者完善服務模式，開發服務技能，并在統一框架下相互學習、推廣創新，加快從質量管理到質量卓越的跨越。

（三）科學設定使命目標，促推公共服務價值共創

應面向需求并聚焦提升托育、教育、就業、醫療、養老、居住等關鍵公共服務辦事體驗，科學設定服務組織、數字化應用開發目標，以清晰、可衡量的方式進行呈現并傳達給公共服務供給側各利益相關者，尤其是鄉鎮、村社等基層組織，從而促推各方朝著服務目標開展步調一致的集體行動與合作生產。在此，有兩個問題值得注意：第一，要在政績追求和服務對象需求之間達成平衡。從以往情況看，政府出于政績追求千篇一律地投送某種公共服務會導致大量資源浪費，不僅無助價值共創，反而造成價值共損。鑒于此，公共服務價值共創的目標設定必須要在政績追求和服務對象需求之間達成平衡，從而增強目標價值的合法性與各方認同度。第二，要在理想狀態和現實實際之間達成平衡。全民暢享數字化服務是公共服務數字化改革價值共創的理想狀態。然而，僅從理想狀態出發設定數字化應用的開發目標，進而據此考核用戶活躍度、訪問人數等，往往會脫離實際場景，導致數字服務“中看不中用”和群體間“使用鴻溝”擴大。因此，數字化應用開發目標的設定應通盤考慮各種使用場景，提供多種服務接入方式和備選服務方案。

（四）提高項目實施運作能力，保障公共服務價值共創

運作能力強調達成價值目標的能力，資源、技術能否獲得以及是否具備較強的合作、管理能力，對于目標的實現均十分重要。在合作能力方面，政府應搭建合作協商平臺，將居民、企業、社會組織等多元主體納入項目實施過程，培育各種伙伴關系以形成多樣化的合作生產方式。同時，優先在與民生緊密相關、公眾需求迫切的領域推進公共數據開放利用，探索公共數據授權運營。在管理能力方面，建立健全公共服務數字化改革項目宣傳推廣、運營維護、績效管理、人才招募等機制，破解以往數字化服務項目重建經管的弊端。在資源能力方面，改革政府大包大攬的模式，鼓勵推廣PPP模式，打破相關規定對社會資本參與公共服務項目的束縛，吸納一切可以利用的社會資源，更高效地實現價值共創。在技術能力方面，高層級政府應統籌加強對通用算法、模型、組件、模塊的開發，迭代升級現有通用工具和組件，并加強對自然語言處理、視頻智能分析、語音智能問答等技術的研發應用。同時，打造基本公共服務數字化應用，實現人口情況、服務設施、資金投入“一站研判”，服務事項“一鍵觸達”。

（五）優化服務效果績效評估系統，提質公共服務價值共創

建議借鑒績效評估中經典的“4E”（包括經濟性、效率性、效果性、公平性評估）評價法，構建公共價值實現程度評價指標體系。在此基礎上，綜合運用大數據采集、問卷調查等手段收集數據，統計分析、模糊綜合評價、數據包絡分析等方法進行分析。與此同時，建立公共服務價值評估結果數據庫和公共服務價值供需匹配指數，利用數字技術分析預測功能，結合專家分析意見，開展價值實現的問題及其原因診斷，及時向價值識別、價值執行的相關方進行反饋。據此，動態調整優化公共服務需求識別和生產供給模式，尤其是財政資金分配方式，推動公共服務價值共創不斷提質。

基金項目：國家社科基金青年項目“承諾制改革背景下地方政府監管質量影響因素及提升機制研究”（項目編號：20CZZ016）、浙江省哲學社會科學規劃課題“市場進入類跨部門審批事項‘最多跑一次’改革成效測評與政策完善研究”（項目編號：119NDJC289YB）的階段性研究成果。

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作 者：中共浙江省委黨校公共管理教研部副教授，浙江省“八八戰略”創新發展研究院研究員

責任編輯：鐘學麗