促進重慶市托育服務高質量發展的前沿展望

譚江蓉　向艷妮

2019年國務院辦公廳印發《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，對新時期托育服務提出了新要求。2022年8月16日，國家衛健委等17部門發布《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》，明確了17個部門將共同保障推動托育行業發展，要求增加普惠托育服務供給、降低托育機構運營成本以及提升托育服務質量。重慶市也在國家托育服務體系頂層設計和基本框架基礎之上積極探索，于2019年和2022年先后制定了《重慶市促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的實施意見》（以下簡稱實施意見）《重慶市促進養老托育服務健康發展實施方案》《重慶市貫徹〈養老托育服務業紓困扶持若干政策措施〉工作方案》等一系列意見和方案。此外，2023年中共重慶市委辦公廳、重慶市人民政府辦公廳印發《重慶市推進以區縣城為重要載體的城鎮化建設實施方案》，明確提出發展普惠性托育服務且支持托幼一體化，要求每個區縣建成1個承擔指導功能的示范性嬰幼兒養育照護指導中心或綜合性托育服務中心，每千人擁有3歲以下嬰幼兒托位數達到4.5個。2023年10月，重慶市政府召開第20次常務會議，審議重慶市3歲以下嬰幼兒照護服務能力提升三年行動計劃（2023—2025年）。為進一步了解新時期重慶市托育服務發展情況，重慶工商大學課題組在全市范圍內組織了調研，探析重慶市3歲以下嬰幼兒托育服務發展現狀及其面臨的困境，并提出對策建議以推動重慶市托育服務高質量發展。

一、重慶市托育服務基本現狀分析

（一）托育服務供需結構失衡，嬰幼兒入托率僅為3.1%

托育服務機構呈現出“民辦興、公辦弱、單位辦滯后”的局面，供需結構存在失衡現象。據重慶市衛健委統計數據，截至2021年末，重慶市3歲以下嬰幼兒常住人口80.46萬人，其中位于1～2歲入托關鍵期的嬰幼兒約50萬人。截至2022年6月，正式入托的嬰幼兒一共24931人，僅占全市3歲以下嬰幼兒總人口的3.1%，較國家衛健委公布的2021年全國嬰幼兒入托水平（5.5%）低2.4%，低入托率表明絕大部分家庭存在托育需求。此外，同一時期重慶市民辦托育機構一共1134家，公辦托育機構87家，單位辦托育機構僅有9家，分別占托育機構總數的92.20%、7.07%和0.73%，其中民辦營利性托育機構共512家，占到了民辦機構總數的45.15%。以上數據說明重慶市托育服務以社會辦機構為主力，其大多數由市場主導實行非普惠性服務，因此入托率僅3.1%的現實局面表明嬰幼兒家長對普惠托育服務的需求更大。

（二）普惠托育服務供給不足，現有機構托位閑置率高

表1展示了重慶市不同類型托育機構的機構數量、總托位數、實際收托嬰幼兒數和收托率（本文收托率為托育機構正式入托的嬰幼兒占該機構總托位數的比例，計算公式為：該機構嬰幼兒入托人數/該機構總托位數*100％）等數據信息。截至2022年6月，重慶市收托機構一共1230家，其中，重慶市在國家普惠托育服務行動項目中的托育機構、托幼一體化園所、其他民辦機構和單位辦托育機構分別為47家、783家、391家和9家，各自占總收托機構的3.82%、63.66%、31.79%和0.73%。60%以上的托育機構為托幼一體化園所，普惠托育機構和單位辦托育機構的總和還不到總機構數的5%。托幼一體化園所作為重慶市3歲以下嬰幼兒托育服務的主力軍，目前具備26865個嬰幼兒托位。從實際入托人數占托位數的比重來看，重慶市各種類型機構總托位數54869個，24931名實際收托人數僅占總托位數的45.44%，即一半以上的托位處于閑置狀態。即便是收托率最高（48.04%）的托幼一體化園所，也避免不了大量托位閑置的現狀。

（三）部門職能分工逐漸明確，但托育服務體系尚未健全

近年來，重慶市托育行業發展規范性和系統性顯著提高。重慶市將托育服務體系建設納入市經濟社會發展“十四五”規劃，將托育服務納入市政府2022年15件重點民生實事清單，由衛健委牽頭強化部門聯動，聯合15個部門印發部門職責分工方案，建立部門會商機制、信息推送機制，各區縣建立聯席會議制度、部門綜合監管機制?？傮w上托育行業發展規范性和系統性顯著提高，但托育服務相關體系尚未健全。

首先，托育機構標準體系方面，重慶市目前未出臺和建立本土的托育機構設置標準、托育機構管理、托育機構質量評估體系和托育信息服務管理系統相關規范性文件，目前仍以國家標準為主。其次，托育服務監管體系方面，重慶市衛健委作為牽頭部門暫時承擔托育服務的管理工作，但僅有5名編制人員負責相關工作且需同時承擔其他事務，從國家層面到地方層面均沒有設立專門的托育日常管理機構。最后，托育服務保障體系方面，截至2022年6月，市級層面暫時未將托育服務列入政府職業技能培訓計劃，未提供托育機構建設補貼、運營補貼和職業培訓計劃補貼。

據此，重慶市托育服務實施路徑較為具體，各部門職能分工也逐漸明確，但離國務院辦公廳“嬰幼兒照護服務的政策法規體系和標準規范體系基本健全，多元化、多樣化、覆蓋城鄉的托育服務體系基本形成，實現社會效益和經濟效益相統一”的目標要求還有距離。

二、重慶市托育服務發展的現實困境

（一）托育服務機構建設資金緊張

針對重慶市“十四五”規劃明確提出的每千人4.5個托位目標任務，重慶市衛健委制定了“3步走”戰略：2022年增加托位1萬個，2023年增加托位2.3萬個，最后兩年分別增加托位3.2萬個，在2025年達成總計15萬個托位數的建設目標。但完成目標任務的難度比較大，其困難主要體現在托育服務機構建設資金緊張。

首先，目前的優惠政策與托育服務發展并未匹配，中央于2022年停止托育服務普惠發展機構對社會辦機構的資助金，托育服務機構的財政補貼呈收縮狀態。其次，政府在對托育服務經費投入方面的主導責任發揮不足，市衛健委在托育工作中的部分經費仍來自衛生系統的業務經費。最后，稅收優惠、托位補貼、房租減免等優惠政策落地范圍十分有限，且大多是鼓勵性而非強制性，能否落地很大程度上取決于當地政府財政能力和市場活力，而經過近幾年時間的防疫抗疫，政府的財政能力和市場活力均受到一定影響，大部分托育機構建設依靠自籌資金和企業融資，托育機構出現運轉困難，普惠托育發展徘徊停滯。因此，在普惠性政策未落實、入托率不理想、財政能力不足的現實下，全市仍在繼續按“十四五”規劃增建托位，誰來建、如何建、建設資金從何而來等問題接踵而至。

（二）現有托育服務機構供給與家庭需求錯位

重慶市托育服務供給與家長入托需求未達到穩定匹配狀態，以母職照料和隔代照料為主的家庭照料仍是更多家庭的首選，托育服務機構一半以上的托位數面臨閑置，家庭“入托難”和機構“收托難”并存。一方面，托育機構運營成本高、風險大，缺少政策支持、經費支持和項目支持的托育服務很難達到普惠條件，“入園/托貴”成為制約3歲以下嬰幼兒正式入托的主要因素。另一方面，托育機構設置標準未考慮到家長入托需求的多元化，僅從機構設置與管理、衛生與安全等“硬件”進行相關規定，忽略了服務內容區別化設置這一“軟件”標準，且保教內容設置上缺乏本土性考量，難以贏得家長信賴。

（三）托育機構監管機制建設滯后

雖然2021年重慶市篩選了20家（首批）托育服務示范機構候選單位，以積極發揮其示范引領和輻射帶動作用，但是目前重慶市托育機構的監管機制建設相對滯后，工作執行仍缺乏專業性和系統性。調查結果顯示，重慶市進行合規備案的托育機構數量為246家，僅占全部托育機構數量的20%，加大了系統和規范監管的難度。同時，由于備案標準較高，如果嚴格按照備案標準來看，重慶市超過五分之四的托育機構資質標準未達標，即規范化發展的確保性相對較低。而未備案的托育機構難以享受到優惠政策，也進一步限制了他們的服務發展能力。再者，由于缺乏權威的質量評估標準、專業的評估機構和穩定的監管團隊，很多不具備托育資質的民營企業開始運營托育服務，而衛健委作為監管部門雖有監督權，但對不合格機構缺少處置權限，托育行業的高質量發展遭到挑戰。

三、重慶市高質量發展托育服務的前沿展望

托育服務的可持續發展需要圍繞“基本、普惠、投資、收費、減負”五個關鍵詞下功夫[1]。目前，重慶市衛生健康委聯合市發展和改革委實施了城企聯動支持社會力量發展普惠托育服務專項行動，累計已爭取中央預算資金5099萬元，支持新增建設普惠性托位5099個，托育服務的普惠性發展初見成效，但仍需進一步精準施策和協同推進托育服務的高質量發展，為此提出以下建議。

（一）打通政策壁壘，實行“專項資金”方案

“普惠”的背后，離不開重慶市政府的大力支持。首先，在中央全面部署和領導下，市政府應加大力度落實托育服務的優惠政策，結合重慶實際情況對托育服務制定具體可行的財政計劃，建立專項資金庫發展普惠托育服務，為托育機構發展賦能。

其次，重慶目前只依靠財政補貼還無法建立普惠托育機構，政府應當合理確定普惠托育服務機構和市場化托育服務機構比例，打通衛健部門和教育部門的政策壁壘，切實申請并建立專項資金庫，將公共衛生服務和教育事業經費的一部分共同作為托育服務經費，借用社會力量提供公建民營、民辦公助的托育服務，同時建立規范化的托育收費指導標準，緩解家庭“入托難”和機構“收托難”的窘況。

最后，繼續完善現行機構準入標準、行業監督和獎懲機制，公平公正公開落實相關執行，保證托育機構享受應有的福利和權利，成立專門的托育服務日常管理部門和托育信息服務管理系統，因地制宜開展適合重慶經濟發展、人口結構、生產水平和生活方式的托育發展工作。

（二）推動托育服務供需雙方的高效匹配

首先，將托育補貼對象從供方轉換到需方，統籌調配財政經費。2023年8月28日國務院印發《關于提高個人所得稅有關專項附加扣除標準的通知》[2]，明確自2023年1月1日起，3歲以下嬰幼兒照護專項附加扣除標準由2022年規定的每個嬰幼兒每月1000元提高到2000元，這在某種程度上提升了嬰幼兒家庭對托育服務的支付能力。在此政策基礎上，合理計算人口變動情況，動態跟進人均托育經費的投入，對正式托育的家庭進行直接補貼，提升家庭對托育的消費意識和支付能力。此外，政府應聯合保險公司采用“補助+個人”承擔的方式設立托育意外傷害險，減輕托育機構風險，保障嬰幼兒的人身安全和切身利益。

其次，建立規范化的托育收費指導標準，以市場需求為導向，精準把握3歲以下嬰幼兒不同年齡的需求差異，動態計算需求總量和托育時長，破解供需錯位難題以推動供需的高效匹配，激發托育市場發展活力。1～2歲嬰幼兒是正式入托的主力軍，優先解決1～2歲嬰幼兒的托育問題是短期內提高托育服務能力最經濟、最直接的方法。加上當前雙職工家庭、多孩家庭的增加以及延遲退休政策的實施，可以考慮在現有托育類型上增加周末、節假日托育服務，托育時長根據家長不同托育需求和現有資源科學設置“延時服務”并制定分級分類服務標準。

最后，政府應組織相關部門及行業人士定期開展托育服務高質量發展推進會，從規范、創新、發展、共贏等角度共同探討普惠托育服務未來發展新模式。政府應根據黨的二十大報告和兩辦意見作出面向重慶市的“產教融合”新措施，以政策為指引，集合政府、行業、學校、企業、科研單位等多方資源建設產教融合共同體之路，鼓勵并支持本?？圃盒：蛢炐阍缃虣C構積極融入、充分介入產教融合項目，探索校地、校企、校校合作新模式，為其發展賦智賦能。充分響應成渝地區雙城經濟圈建設，深化成渝地區雙城經濟圈托育服務全面合作和資源共享，成立成渝地區雙城經濟圈托育服務發展聯盟，搭建兩地政府、教委共同指導，以院校、機構、企業為主體，集“政產學研資”為一體的托育服務創新協同發展平臺。

（三）嚴格制定監管機制，筑牢行業準入關口

首先，實行托育服務透明化，鼓勵政府、社會、行業及家庭多方位共同監督。在《重慶日報》《今日頭條》《三峽都市報》等市級主流媒體刊發關于托育機構成立、備案、評選的文章，利用微信公眾號、抖音短視頻等媒介以直播、錄播方式開展合理范圍內的嬰幼兒照護實錄，引導社會了解托育服務的備案細則、工作重點和方向，并積極鼓勵社會辦機構參與示范托育機構的評選，以強機制、嚴監管、提效能高質量推動托育服務的健康發展。

其次，成立托育服務指導中心，把控人員管理資質。重慶幼兒師范高等?？茖W校與萬州區衛健委、婦幼保健院聯合共建托育綜合服務指導中心，助推萬州區獲批為全國首批19個托育服務示范城市之一。政府需制定并頒發托育從業人員持證上崗專項行動，批準各區婦幼保健院成立3歲以下嬰幼兒照護服務指導中心，對備案機構負責人、保育員等專業性崗位進行規培，提高托育機構的專業服務水平，并印發通知明確要求加強托育機構監管服務工作形成常態化機制。包括全職媽媽（爸爸）和低齡老人群體，政府和社會對該群體參與規培并取得資質證件應給予鼓勵和支持，大力發展嬰幼兒托育服務，在人才培養、家庭科學育兒等方面持續發力。

最后，凈化托育市場環境，為托育行業準入提標擴面。建立專門的托育機構質量評估體系，成立托育服務質量監督小組和執行小組，嚴格查處關閉資質不足、具有質量問題的托育點，有效設置民眾對托育機構的意見或投訴箱并及時給予回應，打壓部分私企“鉆空子”行為。結合實際工作情況，制定規章制度明確要求具有收托業務的機構和企業限期完成備案，對不達標或資質不全的機構或企業進行限期整改，避免重數量而輕質量的托育發展趨勢。此外，各區縣應堅持規劃引領，將發展托育服務分別納入區縣級考核指標體系、區縣級重點民生實事項目和區縣長專題會議重大事項，采取多措并舉的方式促進托育服務高質量發展。

基金項目：國家社會科學基金一般項目“3歲以下隨遷子女照料對流動女性就業的影響及社會支持政策研究”（項目編號：19BRK001）階段性研究成果。

參考文獻：

[1]傅蘇穎. 國家衛健委：圍繞五個關鍵詞發展托育服務[N]. 中國證券報，2022-08-18（A05）.

[2]國務院關于提高個人所得稅有關專項附加扣除標準的通知[J].中華人民共和國國務院公報，2023（26）：20.

作 者：譚江蓉，重慶工商大學公共管理學院教授，經濟學博士

向艷妮，重慶工商大學法學與社會學學院碩士研究生

責任編輯：劉小僑