全過程人民民主視域下民意表達制度化的路徑機制研究

汪仲啟 楊洋

［摘要］在民意表達與政府決策和回應之間構建有效的制度化銜接機制，是發展全過程人民民主的一個重要途徑。在制度性平臺基礎上嵌入公眾參與和民意表達機制，公眾可以通過不同方式向政府部門“傳遞”自身意見與建議，影響政府決策、治理議程和資源分配。在信訪制度基礎上，嵌入人民建議征集制度可以有效拓展民意表達的路徑，建立人民建議征集辦公室實現“有門參與”，提高公眾參與的主動性促進“有意參與”，搭建多元參與平臺保障“有路參與”，構建資源分配與監督反饋網絡達成“有效參與”。賦權要素是法定基礎，平臺要素是制度前提，主體要素是動力之源，資源要素是效用保障，四大要素共同構成民意表達制度化的路徑機制。

［關鍵詞］全過程人民民主；參與式民主；人民建議征集；民意表達

中圖分類號：D621文獻標識碼：A文章編號：1008-410X（2023）06-0043-10

一、 問題的提出

現代政治主要是國家的政治?，F代民主所要處理的最核心的關系就是國家與人民的關系。馬克思一針見血地指出：“國家制度如果不再真正表現人民的意志，那它就變成有名無實的東西了?！保?］（P316）現代國家普遍建立起規模龐大、結構復雜的科層體系，國家治理的復雜性和專業化程度今非昔比。在這樣的情況下，國家制度如何“真正表現人民的意志”成為現代民主的一個核心問題。以“選舉”方式對治理者集團進行定期輪替，可以一定程度化解大規?，F代國家實行直接民主所難以避免的規模難題、效率難題和“多數人暴政”難題，但同時使國家與社會之間本應有的有機體關系被簡化為一種具有交易性質的“委托-代理”關系或蛻化為一種敵對性質的“沖突-對抗”關系。因此，單純的選舉，不僅無法概括國家與社會之間全部的民主含義，也無法建立二者之間健康的有機聯系。對現代國家而言，真實有效的民主實踐體系的基本要求，是在國家和社會之間建立充分、多樣、高效、直接的意見交換機制，從而使民意有實現的制度基礎［2］。

黨的二十大報告指出，發展全過程人民民主，保障人民當家作主。堅持和完善我國根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，拓展民主渠道，豐富民主形式，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務［3］（P37-38）。從國家與社會關系的角度看，發展全過程人民民主的一個重要維度，就是重視公眾參與力量在政府決策及社會治理過程中所發揮的重要作用。公眾可以通過不同方式向政府部門“傳遞”自身意見與建議，“民意”被納入決策和治理議程后能夠促使政府采取行動，分配相應資源來解決社會問題。因此，在民意表達與政府決策及回應之間建立有效的制度銜接機制，成為發展全過程人民民主的一個重要途徑。

二、 有序表達：中國參與式民主實踐的內在約束

當代西方主流民主理論可分為兩大流派：一是代議制民主理論，認為民主是一種通過競爭性選舉產生政治家的政治方法和制度安排；二是參與式民主理論，該流派批判精英民主理論并認為選舉并未反映民主的本質，自由和個人的發展應當依靠公民不斷地直接參與國家事務而實現［4］。

參與是任何民主活動的基本特征，但相比以投票選舉為主要技術工具的“一次性”參與，以民意表達為主要實現形式的“連續性”參與更貼近民主的本質。佩特曼提出，“民主不僅被看作是一套全國性的代議制，也是一種我稱作為參與性的社會”［5］（P18），可見民主政治更多涉及人們的生活場景，而不是傳統地存在于政治領域，“只有當個人在當前的社會中有機會直接參與決策過程和選擇代表，他才有希望控制自己的生活前景以及自己周圍環境的發展”［5］（P103）。不同的民主國家在進行制度設計時，產生了具有本土特征的民主實踐模式。然而，無論何種民主實踐，“參與”始終是表達民主本質和關鍵形式的核心要素。進而言之，參與是參與式民主得以確立的首要依據，“民主政治的核心問題是人民的政治參與，人民的參與過程是實現民主的根本途徑”［6］（P138）。

在西方語境下，參與式民主是對代議制民主的重要補充和修正，而非替代。本杰明·巴伯指出，參與式民主是一種強勢民主，這些制度必須與現代社會的代議制相輔相成，并與之相適應……強勢民主的實踐只能作為自由主義民主的修正［7］（P299）?？梢?，參與式民主在某種程度上修正了代議制民主的絕對主導地位，同時對代議制民主存有的諸多漏洞提出相應的修補方案。但本質上，參與式民主是在代議制民主主干上生出的枝蔓，甚至可以說參與式民主因代議制民主而存在。與主要關注“選人”的代議制民主不同，參與式民主理論以公民參與公共決策為核心，強調積極參與對公民自身的發展至關重要［8］，更多涉及政府與社會的關系問題。在現代社會，人們不斷追求公平、公民權及公民滿意度，這也呼吁政府提高回應性、責任性與民主性。參與式民主理論的深化與拓展，催生了如參與式治理等實踐應用，其作為一種政治實踐的技術，力圖合法有序增加政府治理過程中的民意表達和民意吸納。

參與式民主強調在具體的政治議題中“多數人的參與”。佩特曼對少數精英參與政治生活和由“國家層面”代替“人民同意”的政治制度進行批判，認為少數人的參與是違背現代政府的合法性原則的［5］（P98）。更有甚者，參與式民主不僅關注如何使公共權力的決策民主化，而且強調民主參與本身作為一種積極的社會生活方式［9］。但需要注意三點。一是參與式民主不是對直接民主的回歸，其強調的是一種限度性參與，參與必須是指參與過程，這里指決策環節中的參與活動。二是參與式民主強調共同體認同，將參與建立在個人對社會公共利益認同基礎上，強調與他人集體行動實現共同目的［10］。三是參與式民主關注公民參與議題的直接績效?？贫麝U釋道：“民主是一種社會管理體制，在該體制社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策?！保?1］（P10）公民在參與的基礎上，關注參與的積極后果與治理效能，更關注對實際議題的解決效能。也就是說，參與式民主理論與實踐，在參與形式、參與范圍、參與效能等方面對代議制民主進行了修正和補充。

20世紀90年代末期，參與式民主和協商民主等現代民主理論進入中國學界，尤其是協商民主很好地契合了中國的合意性政治結構［10］。有學者認為，參與式民主的價值契合我國政治體制改革的訴求，通過公眾參與控制權力的運作，最大限度地實現民主，并在權力的運作中注入足夠的公共性元素［12］。因此，參與式民主理論一經引入，便與中國的民主實踐不斷融合。如浙江溫嶺的“參與式預算”，就是搭建民主懇談制度平臺實施預算改革，擴大了公眾參與政府決策的廣度和深度，深刻地影響著中國基層民主的發展［13］。社區參與式治理通過意見表達、骨干動員、組織賦權、社區認同等環節，推動多主體不斷互動，最終實現黨政社的有機銜接［14］。在我國的治理實踐中，參與式民主具有十分重要的整合功能，能夠調和社會群體對政府決策的接受度和執行度，從而化解矛盾，避免社會沖突的產生［15］。

我國的民主發展面臨參與擴大和有序表達之間的張力。近年來，參與式民主實踐為我們在選定代表、設定議題、信息公開、溝通協商等方面提供了有利的機制和經驗支撐。在充分借鑒國外研究成果的基礎上，國內學者關于參與式民主的實踐機制的研究主要集中于兩個要素。一是平臺要素。參與式民主在基層治理的實現，需要以一定的制度性平臺為依托。例如，溫嶺將“民主懇談”平臺與人大制度結合，基于民主懇談的平臺，結合人大制度，以預算改革為突破口，實現人民群眾政治參與從體制外到體制內的拓展［13］。網絡技術給中國特色參與式民主——群眾路線提供了實現平臺與嶄新契機［16］。相比人大這樣的制度性平臺，網絡平臺的參與所隱藏的風險和壓力顯然更大。二是主體要素。參與式民主以公民參與為核心，參與式民主理論強調公民是直接參與的主體，公民參與是分析民主的關鍵要素，即公共決策部分由選舉產生的公民代表制定，部分由公民自己直接參與制定［17］。我國的參與式民主模式體現為黨領導下的以公眾為主體的有序參與［18］，參與主體多元化。如“民主懇談”的主體不僅有政府內部職能部門，還包括黨委、社區、村民自治組織、企事業單位、社會團體和群眾個人等。

值得注意的是，參與式民主存在一定的“依附性”，即參與活動通常需要依附一定的制度性平臺才能實現。在西方，參與式民主依附于代議制民主的肌體之上發揮作用，即民主運轉以代議制民主為基底，以參與式民主為補充。在我國參與式民主實踐通常需要“附著”在某些正式的制度性平臺基礎上。一方面，所謂“公眾參與”，本質上是公眾參與公共事務的治理進程，而國家機構是負責公共事務治理的核心主體；另一方面，將公眾參與納入一定的制度性平臺，在擴大參與范圍和參與深度的同時可以確保參與壓力得到有序釋放，從而避免由“參與爆炸”、參與無序帶來的政治成本。因此，公眾參與受到制度化和有序化的內在約束，而無序的大眾參與特別是街頭政治受到嚴格的抑制。

我國建立了包括人民代表大會制度、政治協商會議制度、基層群眾自治制度、司法制度及信訪制度等多種制度在內的正規化民意溝通形式，諸如基層立法聯系點、參與式預算、參與式規劃等創新實踐，都是依托法定的制度性平臺而創設的。在諸多民意交互機制中，信訪制度作為具有中國特色的民意表達機制，成為豐富發展全過程人民民主實踐體系中十分重要的一種參與式民主形式。在這個制度機制下，公眾不僅可以向政府表達訴愿，政府也可以通過主動征集人民群眾對經濟發展、建設規劃、政府工作、社會事業等方面的建議，或者就決策議程中的專項問題征求公眾意見而擴大公民有序政治參與渠道［19］。從這個意義上而言，在信訪渠道內建立的人民建議征集制度是對信訪制度原初的“公民救濟”功能的一種重要拓展和補充，使信訪制度獲得“公民有序參與”的民主制度價值。正是在這一過程中，人民建議征集制度作為一種收集人民意見和訴求的制度化機制被納入政策創新議程，成為黨和政府以一定的渠道主動征集群眾意見進而踐行全過程人民民主的一種重要制度形式。

三、 功能拓展：信訪平臺基礎上公眾參與的多維實踐

參與式治理作為治道變革與社會管理創新的一種路徑，被廣泛應用在社會實踐，但蘊含在這一進程中的參與壓力和有序表達之間的張力始終是任何民主創新機制所無法回避的重要問題，即民意表達機制通常必須“嫁接”在現有的制度性平臺之上，以實現有序參與之目的。我國一些地方在信訪制度原有的“訴愿表達”功能基礎上，拓展常規的民意表達制度體系，建立具有多重參與功能的人民建議征集制度，打造具有獨特民主功能的制度化公眾參與路徑機制。上海作為社會治理創新的“試驗田”，建立了人民建議征集辦公室并通過了《上海市人民建議征集若干規定》，各區人民建議征集辦公室隨后陸續成立，在全市16個區展開人民建議征集工作。其中，C區以建立“人民建議征集辦公室”為抓手，在基層治理中構建起一套較為完整的公眾參與機制。

（一）有門參與：建立“人民建議征集辦公室”

在有序表達的約束條件下，我國的公眾參與活動必須納入一定的法定渠道，因此，必須明確相應的參與路徑，否則公眾參與將“不得其門而入”。2020年12月，上海C區以原有信訪制度為依托，揭牌建立“人民建議征集辦公室”，通過設立征集聯系點，實現居民區、街區、樓宇園區全覆蓋，逐步推進與人民建議專項征集議題有關的重點工作部署，明確了具體的責任主體，使人民群眾“參與有門”。

“人民建議征集辦公室”主要收集與公眾生活相關的問題反饋，并進行全過程追蹤、全流程閉環處理（見圖1）。街道辦事處領導人民建議征集辦公室的總體工作部署，與黨政辦、信訪辦進行協同聯動，充分利用黨政辦與信訪辦的現存資源，以信訪處、黨群服務站為依托，堅持統籌聯動；在各辦公室、下屬部門的共同參與下，有序推進人民建議征集工作。對人民反饋的意見進行“收集—分析—派單—處置”全流程閉環處理；對綜合性建議集中優勢資源推動解決；對普遍性建議納入工作制度性安排。與此同時，實現“廣泛征集+專項征集”相結合，在日常工作室“廣泛征集”公眾生活中的痛點、困點的同時，對社區治理難點和民生關注熱點開展“專項征集”工作，形成廣泛征集和專項征集相結合的良性循環，實現民意表達的責任對象明確化。

（二）有意參與：公眾參與的主動性

制度化的參與機制雖然有助于降低“參與爆炸”“參與失序”的風險，但容易引發“低度參與”“參與赤字”等問題，即參與主體的主動性構成參與機制有效運轉的重要前提。習近平強調：“尊重人民主體地位，尊重人民首創精神，拜人民為師……使各方面提出的真知灼見都能運用于治國理政?！保?0］從理論上講，人民建議征集制度是政府將自我角色回歸到“服務”維度上的一個重要實踐。公眾參與人民建議征集制度，一方面，有助于激發公眾的主人翁精神，推動公民從“原子化”個體的社會角色轉變為趨于地緣、業緣構建的社區共同體，進而加強公民的表達意識；另一方面，公眾可以通過運用憲法和法律賦予的權利，反映自己在政治上的訴求，實現政府與人民之間的互動與交流。但實際上，只有與自身利益高度相關的議題才能真正激發公眾的參與熱情。實踐表明，越是與公眾生活密切相關的議題，越能夠激發公眾的參與意愿，使其更加理解公共利益與私人利益之間的關系，以此強化公眾的公共意識，推動公眾參與公共決策的民意征集過程。與此同時，要積極展現民意參與成效，提升公眾的參與效能感，激發民意參與的熱情與動力。

人民建議征集主要聚焦人民群眾關切度高的生活性議題、治理性議題，如把人民建議征集聯系點與黨群服務中心結合起來，對于加裝電梯、公園綠化建設、社區美好生活圈等社區治理議題。人民建議征集工作點通過黨建引領，充分利用現有資源，在工作中積極探索“提、議、定、辦、評”五步工作法，形成群眾提要求建議、街道搭協調平臺、部門促問題解決的工作鏈，對于公眾提出的建議，深入探討其可行性，使人民智慧中的“金點子”能夠真正轉化為城市治理的“金鑰匙”。對于各個層級規劃編制的民意征集工作，主要是建立“建議項目工程”或實施“為民辦實事項目”等專項征集活動，通過區級門戶網站、“隨申辦”App、官方微信公眾號及書信等線上線下載體，以公開透明的方式進行征集。公眾充分發揮主人翁作用，主動聚焦政策措施空白點、日常生活關切點、安全管理風險點等，提出解決、整改、完善的意見建議。

（三）有路參與：搭建多元參與平臺

多元便捷的參與渠道是激發公眾參與熱情，提升公眾參與頻率和質量的重要條件。在強調通過溝通協商達成共識的情況下，參與平臺的搭建往往對民意表達質量有著決定性影響。因此，為保證民意溝通的充分性，國家與社會的民意交互渠道應當是多層次、多維度的，我國的民意表達機制構建注重拓展多元參與渠道，形成包括黨委、人大、政府、政協等參與渠道，保證參與路徑的暢通（見圖2）。

人民建議征集工作體現在三個方面。一是設立實地人民建議征集點，搭建民主議事平臺，將人民建議征集與社區治理相結合。街道依托黨群服務站、新時代文明實踐站、人大代表聯系點等載體設立人民建議征集聯系點，搭建協商民主議事平臺，聚焦民生實事項目征集人民意見，實現眾人事眾人商；將人民建議征集融入“三會”制度，通過聽證會、協調會和評議會，與基層黨組織和居委會引導社區自治融合為一體。二是積極利用互聯網技術搭建數字化平臺，完善網絡征集意見的渠道?；ヂ摼W技術帶來的資訊傳播與溝通方式的變化，改變了傳統意義上的知識和信息不對稱，更新了人際互動和接觸交流的含義。在數字化政府變革背景下，公眾直接參與的適用范圍和應用領域不斷擴大。公眾不僅可以通過政府門戶網站投遞建議，還可以利用政務App、微信公眾號、市民熱線等政務新媒體的“云征集”功能進行民意參與。如C區在實踐中創新征集方式，在推進“15分鐘社區生活圈—人民城市”項目的過程中，以“人民城市的上海樣本”系列訪談這一新媒體手段，積極探索并宣傳人人參與社區建設治理的“新華樣本”，通過全面拓寬人民建議征集途徑，搭建高質量參與平臺，探尋“全過程人民民主”在基層的實踐經驗。三是堅持黨建引領，深化民主自治。公眾通常對與自己生活密切相關的政策議題較感興趣，社區治理通常會誘發民意表達。同時，創新以樓宇黨建引領樓宇“善治”，在樓宇設立基層立法聯系點、樓宇聯絡站，探索為樓宇企業員工解難題辦實事的新途徑。針對樓宇企業員工普遍反映的交通不便、勞動法規不健全等問題進行對接溝通，發動更多的社會力量參與樓宇治理，推動各方資源共同解決問題。

（四）有效參與：資源分配與監督反饋

民主不是裝飾品，而是用來解決問題的。所有公共問題的解決，勢必要求投入一定的資源。當公眾具有了身份認同，愿意參與公共事務進行民意表達之后，就應當實現資源的整合與分配，為公共議題的解決提供強大的資源支撐。有效的全過程人民民主和公眾參與機制要求構建多元化的資源網絡，挖掘各方面的人力、物力、公共服務等資源，增強民主機制的落地能力和造血功能。如C區有居民提出，能否在轄區內一條主干道上架設過街天橋，滿足行人安全通行的需求，但架設天橋的審批和施工權限都在區有關部門。為滿足居民的民意要求，街道主要領導多次會同區規資局、建管委、交通部門協商，并發動轄區內單位提供部分經濟支持，最終使這一動議得以順利實施。意見提出者參與工程建設全過程，不僅需求得到滿足，后續的想法也可以直接跟設計團隊、施工團隊溝通?？梢?，民意表達往往只是公共議題的起點，民意最終能否實現，很大程度取決于資源的分配情況。因此，無法進行有效的資源整合與分配的民意表達機制是不健全、不完整的。

參與主體監督權的落實是推動形成參與閉環、提升民意表達實效性的重要工具。對于面向公眾的建議征集項目，收集民意反饋可以對政府治理效能及意見征集工作的反饋、評價與社會問責形成整合。一方面，公眾在民意參與之后能夠跟進建議的采納情況，了解建議是否有效，提高參與積極性；另一方面，政府向社會公開民意征集項目的后續進展，有助于公眾了解該項目的具體措施與目的，克服不確定因素，推動公共問題的解決，有利于政府政策項目的有序、高效推進。人民建議征集制度突破傳統單向性評價機制，這將公共政策制定與執行過程盡可能放在那些被政策影響的公眾可以全程參與的位置上，保證政府的公共項目在回應公眾需求時更具彈性，靈活回應變化。將“民意評價”納入政府績效考核機制，要做到有效參與，雙向互動。全過程人民民主涉及民主選舉、民主決策、民主協商、民主管理、民主監督全過程，民意項目的整個過程涉及民意發起、議題形成、意見協商、項目推進、監督反饋全過程。建立監督、評估、反饋機制，實現公共事務執行過程透明化，完善民主監督制度，確保公共事務執行公開化，為不同參與者提供表達利益訴求的渠道和合理的監督方式。

四、 要素構成：民意征集制度化的閉環體系

參與式民主理論為人民建議征集作為一種有效的民主形態提供了重要的合法性依據，也為構建人民建議征集的制度化框架提供了重要的分析性要素。但參與式民主實踐中的“平臺”和“主體”要素，不足以構建民意表達制度化路徑機制的完整分析框架?；鶎又卫碇械墓妳⑴c是一個由平臺、主體、賦權、資源等多重要素構成的閉環體系（見圖3）。

（一）賦權要素：民意表達的法定基礎

公眾參與是公眾行使自身公共事務參與權的行為。參與式民主強調對公眾參與的“賦權”，即強調通過政治、立法上的賦權，使公眾獲得機會表達自身意見、施展自身才能，分析討論與自身相關的政策，從而促進決策的制定并采取行動，最終實現人民民主、促進社會和諧穩定發展。除此之外，在我國的治理實踐中，“賦權”意味著中央和上級政府賦予推動相關改革舉措的合法性。

參與和表達是我國公民的基本權利。憲法第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利?！笨梢?，傾聽人民的意見和建議是我國國家機關的憲法義務。同時，向國家機關提出批評建議是我國公民的憲法權利。公民或組織的合法權利受到公權力侵犯時，可通過信件、走訪等方式反饋實情、表達意愿、尋求補救，接受信函訪問的機關通過各種直接或間接的手段協調、協助和督促構建一種法律制度，使他們能夠及時有效地恢復其權利［21］（P151）。通過制定法規賦權于民，人民當家作主，政府從原來的“主導者”轉變為“組織者”，公眾從原來較為被動的“旁觀者”“接受者”轉變為主動的“參與者”。賦權要實現自上而下的權力賦權與自下而上的能力賦權，通過權力賦權改變政府直接領導和強行介入的狀態，權力不斷“下移”，公眾有權利參與政府決策和社會治理過程；與此同時，公眾有渠道表達自己對公共政策的意見和看法，彌補了以往專家決策可能存在的對具體情況考慮不周的情況，可以說是一種能力的“上移”。

在中國語境下，政治話語同樣具有重要的賦權功能，特別是對于推動下級部門的改革具有重要意義。2019年11月，習近平提出“人民城市人民建、人民城市為人民”的重要理念［22］。2020年6月，上海明確提出要把握人民城市的主體力量，聚焦人民群眾的需求，讓人民有更多獲得感，打造共建共治共享的社會治理共同體。2020年7月，上海市人民建議征集辦公室正式揭牌，與市委市政府信訪辦公室合署辦公，各區人民建議征集室隨之陸續成立，人民建議征集工作開啟了助力人民城市建設的新征程。2021年7月1日，我國首部省級人大為人民建議征集制定的地方性法規《上海市人民建議征集若干規定》出臺，為人民建議征集工作增添了法律效力，提供了更為精準有力的專項法治保障。該法規強調堅持全過程人民民主，公眾參與、民意表達成為政府部門進行城市治理的主要“智囊團”和“金點子”，民意征集在實踐中走向制度化，將人民建議征集作為貫徹落實“人民城市人民建、人民城市為人民”重要理念的工作方式方法，完善人民建議征集信息系統，通過嵌入社區黨群服務站、文明實踐站，充分發揮12345市民服務熱線和門戶網站、“隨申辦”移動端等政府新媒體的“云征集”功能，依托“一網通辦”“一網統管”平臺，依托市大數據資源平臺，推進人民建議征集制度工作信息的平臺共享、信息互通。市區兩級人民建議征集辦公室大力組織推動“人民建議征集制度”嵌入社會、走入社區，不斷拓寬建議渠道，把人民群眾的智慧經驗收集起來，使群眾的好建議轉化為好政策好措施，轉化為城市發展的有效實踐。

（二）平臺要素：民意表達的制度前提

參與式治理認為，民意表達的利益訴求是多元化的，需要廣泛的渠道和平臺進行整合，才能使民意表達從“書面”走向實踐。平臺構建與規范路徑是在保障民主權利的基礎上，為多元主體建立一個表達建議、解決沖突、向上溝通的平臺。制度化、規范化的人民建議征集制度平臺建設，對于推動協商民主法治化、發展全過程人民民主、用制度體系保證人民當家作主具有重要意義。新時代，人民建議征集制度是實現人民當家作主內涵與實踐形式的延伸，也是人民參與國家和社會治理渠道多樣化發展的體現［23］。

人民建議征集制度平臺是多元化的。一是機構平臺。信訪辦設立人民建議征集辦公室，是在現有信訪制度基礎上的平臺建設，不僅是對信訪制度進行功能拓展，而且是對民意表達進行制度化的重構與規范。人民建議征集辦公室與市信訪辦人民建議征集處平臺相連、信息互通，可以通過對信訪個案中存在的共性進行總結，把握個案中的矛盾點，推進黨委和政府科學決策、民主決策，從而推動政策的完善和矛盾的批量化解決，并從政策源頭上降低信訪問題的發生率。二是媒體與網絡平臺。人民建議征集辦公室不僅可以通過公開媒體匯集人民群眾意見類來信，還可以通過一些內參渠道反映民意。搭建民意反饋線上平臺，暢通民意網絡表達渠道，化“被動”為“主動”向公眾征集意見。同時，人民建議征集議題的辦理進度和成果要向意見表達者進行反饋；人民建議征集辦公室要定期刊登政策制定過程相關進展，針對公眾反映現象背后的根源性問題進行分析，為制定政策措施夯實根基。三是獎勵平臺。建立人民建議征集獎勵制度，鼓勵公眾表達民意，定期評選獎項并給予獎勵，由相關專家對“優秀提案”進行評估，組建優秀建議人團隊并發放聘書。通過一系列的管理方式和平臺搭建，為公眾提供多元參與的途徑與平臺，不斷提高公眾民意表達的積極性、主動性，暢通民意表達渠道，構建“全渠道、全市域”的人民建議征集網絡，把“知民情、匯民意、解民憂”的觸角延伸到城市每個角落［24］，也讓政府能夠利用有效的制度安排來傳達和規范民意表達的社會結構，為民意征集的制度化奠定基礎。

（三）主體要素：民意表達的動力之源

賦權和平臺屬于靜態的結構要素，參與意愿和參與行為是動態的過程要素。結構要素提供參與式民主發生的機遇，但參與式民主的本質必然要通過真實的參與行為來體現。這就要求民意表達要有動力之源，使公眾意識到一些公共決策和公共事務同自身的相關性，從而萌發基本的參與意愿。同時，要減少參與公共事務治理的必要成本，如時間成本、交通成本、機會收入成本等，才能將參與意愿轉化為實際的參與行為。在治理過程中，參與意愿和參與能力的強弱之分是客觀存在的，全過程人民民主要求參與主體“全覆蓋”，意味著參與意愿和參與能力相對較弱的群體，尤其是殘疾人群體和信息能力較弱的老年人群體能夠被允許、參與到治理過程。

激發參與主體的參與意愿，需要建構潛在參與者對于公共事務的身份認同。這里所謂的身份認同就是與某項公共事務或政策建議有關的公眾，理性地“認識到”自身與之的相關性。在推行人民建議征集制度的過程中要注重輿論宣傳，在社區層面激發公眾的參與熱情，將公共事務的身份認同范圍由原來的專家與精英擴展到長期被排除在公共決策之外的公眾，特別是與某項政策有切身利害關系的弱勢群體。只有公眾意識到自身在民意表達中的“主體性地位”，才會對社會事務關注，從而熱心于對社會事務和國家發展進行民意表達。需要注意的是，提高公眾的身份認同涉及政府信息的“能見度”，要讓公眾感受到“民意表達”不是可望不可及的，即使作為社會的個體也是可參與的，并且自己的民意表達是能夠向上反饋的。民意表達制度的內容范圍不僅僅是政治事務，還涵蓋政府決策、社會治理與公共服務等方面。人民建議征集把公眾當作豐富的資源體，源源不斷提供“金點子”，將其轉化為城市治理的“金鑰匙”。當然，公民參與是否適當，主要是由政策質量要求和政策可接受性要求之間的相互關聯性決定的［25］（P48）。人民建議征集制度所涉及的參與范圍不是越大越好，但越希望公眾高度接受的公共事務，對民意表達和民意參與的需求程度就越高。

（四）資源要素：民意表達的效用保障

全過程人民民主不僅要看“口頭許諾”，更要看許諾“實現了沒有”。人民建議征集如何實現從“一紙建議”到“落地有聲”？有效的民主參與和民意表達需要在資源支撐下落實落地，這樣才能形成閉環。人民建議征集制度由政府支持和引導，能夠快速將資源聚焦于某一議題，鏈接本地資源，動員多元力量參與，充分發揮人民建議征集盤活資源、激發潛能的效用保障。民意征集制度化路徑強調“落地”導向，為提高人民建議的實際轉化率和科學性，在調研論證環節聚合人力、物力等資源，運用座談會、聽證會、實地走訪等形式，擬定具體的實施方案。針對城市建設型的人民建議，應組建專業團隊進行實地調研論證，在此基礎上征集問卷吸納民意完善調研報告、規劃圖紙，并可以引入院校建筑系、規劃院等外部專業資源，實現多元力量聚合，有針對性地解決公共議題。在落實轉化環節，根據前期調研加大民生投入，街鎮相關部門在更廣泛的區域內統籌資金、設備、專業團隊等治理資源來落實“金點子”，構建信息共享、資源互通、工作聯動的機制，切實發揮人民建議對惠民政策制定、公共政策調整和決策參考的促進作用?？梢?，資源要素是民意表達的效用保障，民意從廣泛“征集”到最后“落地”，需要多方責任主體協同聯動，只有在區域資源治理優勢下落實落地，才能將人民群眾對美好生活的向往和期待變成切實有效的利民存在。

五、結論與討論

習近平指出，“民心是最大的政治……要把贏得民心民意、匯集民智民力作為重要著力點”［26］，我們要尊重人民的主體地位，探索建立健全人民主體地位實踐體制機制。把民主價值和理念轉化為科學有效的制度安排，轉化為具體的民主實踐，需要注重歷史和現實、理論和實踐、形式和內容的有機統一，找到正確的體制機制和方式方法。將民意征集與參與貫穿于政府決策的方方面面，是貫徹全過程人民民主的一個重要嘗試?；趨⑴c式民主民意表達框架，人民建議征集制度踐行以人民為中心的治理理念，在探索民意征集制度化實現過程中，將全過程人民民主貫穿始終，大力推動制度機制、基層實踐與理論成果的不斷完善。

在本質意義上，投票和選舉也是民主參與和民意表達的重要形式，但將投票和選舉當作民主參與和民意表達的唯一形式是一種以偏概全的做法。我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐。在長期實踐中，我國形成了全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系，構建了多樣、暢通、有序的民主渠道。全體人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。人民不僅可以通過投票和選舉的方式表達自己的意愿，還可以通過群眾路線、人民建議征集、信訪等途徑表達意愿、參與公共事務。長期以來，信訪制度在民意的表達、權力的監督、權利的救濟等方面發揮了重要的作用。作為一種具有中國特色、與群眾溝通并幫助群眾解決實際問題的通道，信訪制度在我國的治理體系中展現出不可替代的必要性和合理性。

在現有的制度性平臺基礎上，開創新的公眾參與和民意表達機制有巨大的空間。制度化的民意表達機制的建設，需要從賦權、平臺、主體、資源等多個維度共同努力，形成公共議題從發起到落實的閉環，真正體現全過程人民民主“最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主”的巨大優勢。需要指出的是，以信訪制度和人民建議征集制度為基礎的民意表達制度化實踐，還存在“能見度”“參與度”“有效度”不足等問題。在具體實施過程中，這些問題如果得不到妥善解決，無論是全過程人民民主，還是民意表達或參與式治理就有可能成為一種“話語現象”，甚至成為一種被有意設計的“績效亮點”及晉升手段，缺乏持續發展的內生動力。

提高“能見度”，持續培育政治互信。信任是社會關系及其運轉和諧有序的基礎。脫離“信任”基礎，基層矛盾的解決難度明顯增大。由于公眾與政府之間信息不對稱，公眾的知情權、表達權、參與權沒有得到充分體現，導致政府公信力下降。政府決策應當通過公開透明的程序，盡可能吸納群眾的民意表達，人民建議征集制度應提高民意征集的“能見度”，針對收集到的民意加大信息公開、雙向互動，及時準確地回應人民群眾的正當利益訴求，推動有序政治參與表達。擴大“參與度”，積極拓寬表達渠道。從“被動”吸納民意轉向“主動”聽取民意，在充分發揮人民建議征集站、代表聯系“家站點”、人民建議征集基層聯系點等平臺的民意征集功能的同時，對公眾反映比較集中的問題主動組織社會調研、專家研討，提高民意征集的主動性；拓寬民意表達渠道，整合基層社區、市民熱線、治理網格、互聯網平臺等各方的意見和信息渠道，擴大人民建議征集制度的輻射范圍。增強“有效度”，努力強化支撐保障。加大對于民生項目的資源投入力度，確保群眾的急難愁盼問題及時得到化解。完善民意征集的配套制度舉措，形成民意征集的制度閉環。建立基層信訪問題定期上報制度，充分發掘信訪重點并進行綜合研判，促進科學決策、民主決策［27］；建立人民建議征集獎勵制度，通過激勵提高民意征集質量，提高廣大群眾參與的積極性。當然，制度化的民意表達體系建設不可能一蹴而就，也不可能千篇一律，各地應結合本地具體環境進行創新，推動人民建議征集與社區治理緊密結合，利用參與式民主的強大社會整合力量，增強民意表達在基層治理中的韌性和效度。

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責任編輯：王篆

Research on the Path and Mechanism of Institutionalization?of Public Opinion Expression From the Perspective of?Whole-Process People’s Democracy

Wang Zhongqi， Yang Yang

Abstract：It is an important way to develop whole-process people’s democracy to build an effective institutionalized linkage mechanism between public opinion expression and government decision-making and response. By embedding public participation and public opinion expression mechanisms on the institutional platforms， the people can “transmit” their opinions and suggestions to government departments in different ways， thus influencing government decision-making， governance agenda and resource allocation. On the basis of the petition system， embedding the people’s proposal collection system can effectively expand the path of public opinion expression， establishing the people’s proposal collection office can achieve “having access to participation”， improveing the initiative of public participation can promote “the willing to participation”， building a multi-participation platform can ensure “path to participation”， and building a resource allocation and supervision feedback network can achieve “effective participation”. The empowerment factor is the legal basis， the platform factor is the institutional premise， the subject factor is the source of power， and the resource factor is the utility guarantee. These four factors constitute the path and mechanism of institutionalization of public opinion expression.

Key words：whole-process people’s democracy， participatory democracy， people’s proposal collection， public opinion