積極開發老齡人力資源:何以可能與何以可為

李志明

(中共中央黨校[國家行政學院] 社會和生態文明教研部,北京 100089)

提要: 積極開發老齡人力資源是我國實施積極老齡化戰略的重要舉措之一。立足于全面認識和充分把握老齡化機遇的分析語境,積極開發老齡人力資源能夠充分釋放老齡人力資源紅利、兼顧老年人物質與精神福祉并減輕家庭和社會負擔。我國老年人群體所蘊藏的豐富的人力資源和豐厚的人力資本極大地增強了老齡人力資源開發的可能性。然而,在實踐中,開發老齡人力資源仍然會受到錯誤社會認知的影響,并且還存在老年人就業規劃和服務發展不足、老年人就業配套福利政策不完善、老年人就業權益缺乏法律保障、老年普通和職業教育體系欠缺等問題?；诖?積極開發老齡人力資源,應在樹立正確的老齡人力資源開發觀念的基礎上,完善老年人就業規劃與就業服務,完善老年人就業配套福利政策,建立健全老年人就業法律法規,優化老年人就業導向教育模式。

一、問題提出:積極老齡觀下的人口年齡老化和老年人社會經濟參與

人口老齡化,作為社會發展和人類文明進步最具綜合意義的指標,通常是指某一國家或地區的老年人口在總人口中的占比逐漸提升的動態過程。它是多種因素綜合作用的結果,生育水平和人均壽命是其中兩個關鍵要素。在多元現代化要素和現代性邏輯的復合影響下,我國人口生育水平顯著下降,同時疊加人均壽命大幅延長,使得人口年齡偏態分布特征更加明顯,人口年齡眾數和均值向更高年齡段移動。從本質上講,人口老齡化是經濟社會發展和人口再生產模式從傳統型向現代型轉變的必然結果,也是世界范圍內不可逆轉的人口演進客觀趨勢,本身并沒有好壞之分。與年輕型社會、成年型社會一樣,老齡化社會也是一種正常的社會形態,只是老年人口比重超過前兩種社會形態而已。所謂的老齡化“問題”或老齡化社會的“挑戰”,實際上并不完全來自老年人或者老齡化本身,更多是變動中的人口年齡結構和既有社會經濟架構之間持續互動的結果[1]。人口老齡化給一個國家或地區帶來“挑戰”的同時,也蘊藏著巨大的機遇。從個體視角出發,老年階段作為個體生命歷程的必然階段,具備實現“老有所為”的人力資源和人力資本基礎。通過合理的開發與利用,老年人群體能夠直接或間接地轉變為物質財富生產者和精神文明的建設者。正如習近平總書記在談及積極老齡觀時所做的重要論述:“老年是人的生命的重要階段,是仍然可以有作為、有進步、有快樂的重要人生階段?！盵2]

2002年,世界衛生組織在第二次老齡問題世界大會上正式提出了由健康、參與和保障等三大支柱理念組成的積極老齡化政策框架,以增進老年人的健康和福祉。其中,“參與”理念旨在促進老年人根據自己需要、通過各種方式參與社會活動[3],既包括以繼續就業或再就業為核心的社會經濟參與,也包括社會生活、志愿服務和家庭照料等其他類型社會參與。在本文中,老齡人力資源開發集中指向促進老年人繼續就業或再就業。當前,老齡化已經成為中國面臨的基本國情,老年人口占比及絕對數量持續上升。為提高人力資源利用效率并推動人口高質量發展,黨的十九屆五中全會提出“實施積極應對人口老齡化國家戰略”,“積極開發老齡人力資源”。這既是我國積極應對人口老齡化的戰略舉措,也契合了世界衛生組織提出的“積極老齡化”的理念倡議。因此,人口老齡化為重新審視我國全年齡段人力資源總量以及人口紅利存蓄量提供了契機,也為思考如何促進老年人持續參與經濟社會生活及貢獻個體力量創造了關鍵機遇。

目前,學界對老齡人力資源開發的研究主要分為三類:第一類文獻探討人口老齡化危機,作為難以逆轉的人口結構變化趨勢,不充分的老齡人力資源開發會影響老齡勞動參與率和勞動供給時間,造成“資源沉積”[4]。第二類文獻基于量化的關鍵參數和基本假設檢驗分析展開影響因素分析。不同研究采用差異化方法和數據得出了較為一致的結論,即多重因素共同左右老年社會參與的決策。宏觀因素包括既有社會觀念、強制退休年齡[5]等,微觀因素包括基本人口特征、職業生命周期要素等。其中,老齡人力資源開發與經濟需求、健康狀況、職業穩定性、受教育程度[6]呈正相關關系,與年齡、經濟狀況、養老金系數、醫療保障[7]則呈現差異化影響。其他基本人口特征[8]、價值取舍、家庭特征[9]、文化性別規范等要素亦發揮重要影響。第三類文獻從多元視角探索老齡人力資源開發的優化方案。一是從老年學[1]、人力資源[10]、老年教育[11]等學科視角出發,認為應當從更廣泛的老年社會參與視角解讀老齡人力資源開發概念,提出“以制度變革適應人口”的政策調節邏輯,并提出建立專門的常態統籌機構整體推進老齡資源開發工作的建議[12]。二是從借鑒法國[13]、韓國[14]、美國[15]以及其他OECD國家應對老齡化的有效經驗出發,建議公共部門從“創造就業機會”和“消除就業歧視”這兩個方面發力,包括提供法律支持、調動民間力量、開展老年教育以及實施社區扶持等支持性舉措,為老年人參與社會主體活動增能賦權。

總體上,現有研究大多將人口老齡化視為經濟社會發展的問題背景而非人力資源開發的機遇前提,故而多是被動提出應急性應對策略。同時,老齡人力資源開發的各影響因素之間存在交互效應,僅從單一關系視角開展討論容易忽視異質性微觀內生變量的影響。與其他不確定性社會風險不同,與人口老齡化相關的潛在變化趨勢具有充分預見的可能性。因此,公共部門和服務供給者能夠盡可能地有效利用這一趨勢,適時調整一系列社會政策制度及實施策略的設計邏輯,有效規避西方國家應對人口老齡化過程中遭遇的政策陷阱?；诖?本文立足充分把握人口老齡化正向效應的分析語境,從積極老齡觀視角討論開發老齡人力資源的必要性、可行性,據此進一步探討提升老年人內在素質能力及促進其功能發揮的可行建議。

二、何以必要:積極應對人口老齡化的必由之舉

老齡人力資源是指身體相對健康、具備勞動能力且具有就業意愿的老年人口總稱。在我國人口老齡化趨勢日益明顯,勞動力結構性短缺、素質不夠高逐漸顯現的背景下,老齡人力資源作為寶貴社會財富的性質和地位日益凸顯。在這種情勢下,開發利用好老齡人力資源,是積極應對人口老齡化的必然要求,也是提高人力資源利用效率、推動人口高質量發展的重要舉措。

(一)釋放老齡人力資源紅利的必然要求

當前,我國豐富的老齡人力資源卻對應著比較低的勞動參與水平,明顯偏低的退休年齡也拉低了老齡人力資源開發水平。一是超大規模的老年人口數量積蓄了充足的待開發老齡人力資源。根據第七次全國人口普查(簡稱“七普”,下同)披露的數據,過去10年,中國人口老齡化程度進一步加深,60歲及以上人口達到2.64億,比2010年增長了0.86億;比重達到18.70%,比2010年上升了5.44個百分點,老年人口絕對數量及所占比重都在急劇增加。從積極的視角來看,老年人口中蘊藏著巨大的潛在人力資源,這可以被視為人口老齡化賦予中國的第二次人口紅利。二是較低的老齡勞動參與率凸顯老齡人力資源開發不足。隨著人口預期壽命的延長以及老年人就業促進政策的實施,2022年OECD國家60至64歲人口的勞動參與率均值為55.7%,65至69歲人口的勞動參與率均值為29.1%[16]。據“七普”數據顯示,我國60至64歲和65至69歲老年人就業人數分別占同一年齡組老年人口總數的34.43%和27.49%,70歲及以上老年人就業比例則下降到11.76%?？傮w上來看,我國老年人口勞動參與率仍然偏低,與老年人口占比日漸升高的趨勢不相適應,老齡人力資源開發不足的問題較為突出。未來,通過促進老齡社會經濟參與、提高老齡勞動參與率的空間巨大。三是較低的法定和實際退休年齡也抑制了老齡人力資源開發水平。2020年,OECD國家22歲進入就業市場的個人平均退休年齡為女性63.4歲,男性為64.2歲[17]。相對而言,我國法定退休年齡被設置在較低水平①,全社會實際平均退休年齡不足55周歲[18],相當一部分50至59歲的“圍老年期”人口根據現行的法定退休年齡政策過早地退出了就業市場。因此,在中國,與較低的法定退休年齡相關聯的是圍老年期人口勞動參與率也一直保持著偏低的水平。而2021年我國居民人均預期壽命已經達到78.2歲[19],未來從全國層面延遲法定退休年齡的可操作空間較大,能夠增加我國勞動年齡人口總量并促進老齡人力資源開發。

(二)增進老年人精神與物質雙重福祉的客觀需要

新時代人民生活品質的內容包括客觀實際獲得與主觀心理感受兩個方面[20],而實現社會經濟參與是老年人實現生存期內物質和精神福祉及其效用最大化的可行選擇。一方面,推進老齡社會經濟參與是適應我國養老保險制度設計以及老年人養老金水平變化趨勢的順勢之舉。按照多層次、多支柱養老保險體系建設構想,我國將老年人養老金水平設置在“保障廣大離退休人員基本生活需要”的?；緲藴?。但是,近年來我國城鎮退休職工基本養老金替代率已經降至較低水平(2021年約為40.7%②)。較低的養老金替代率水平無疑將導致個人生命周期內生活品質在退休前后形成較大落差。同時,部分勞動者較長的受教育年限在推遲他們初次就業年齡的同時也將縮短其養老保險累計繳費年限,使得他們在養老金水平與繳費年限呈正相關關系的基本養老保險制度中處于待遇劣勢,對國家和個人來說均構成了損失。在這種情形下,提升老齡社會經濟參與程度有助于改善老年人生存期內的物質福祉水平。另一方面,老齡社會經濟參與還具有滿足老年人精神健康需求、增進老齡健康福祉、促進社會適應良好等多種工具性益處[21]。個體生命歷程的多樣性決定了年老后退休生活情境的異質性,越來越多老年人開始尋找替代傳統生命歷程框架的個性化和差異化選擇。諸如工作、志愿服務、家庭照料等社會參與,既能拓展老年人口社會網絡、改善老年人口社會參與,延緩身體、心理及認知能力的衰退[22],也有助于提升老年人內在和外在的社會價值和正向激勵,契合實現老年健康的預防和重建機制的要求。這是因為選擇繼續就業這種生活方式的老年人身心健康程度往往要比徹底退出就業市場的老年人更高,從而有利于促進健康老齡化。

(三)減輕家庭和社會負擔的迫切需要

我國人口老齡化趨勢的一個直接后果就是推高老年撫養比,在疊加長期低人口出生率后,社會總撫養比在2010年達到臨界低點后一路上揚[23](見圖1)。同時,在人口老齡化的持續作用下,我國勞動年齡人口的相對比重和絕對數量相繼達峰下行,勞動年齡人口內部“高齡”勞動力的比重也逐漸提高。這標志著我國數量型人口紅利已經步入衰退階段,勞動力供需矛盾將日益凸顯。

在這種人口轉變情勢下,積極開發老齡人力資源,促進老齡社會經濟參與,能夠有效減輕家庭和社會負擔。一方面,老年人實現社會經濟參與,能夠有效減輕家庭負擔。老年人繼續就業,有助于實現老年人自身勞動價值、提高其經濟自立能力,滿足老年人獲得尊重以及自我價值實現的需要;能夠改善自身經濟狀況、增補家庭總收入,緩解老年人支出壓力,減少或杜絕老年貧困,由此也減輕了其他家庭成員的經濟援助負擔。另一方面,老年人實現社會經濟參與,有助于減輕社會養老負擔過重的問題。通過開發老齡人力資源,有助于彌補勞動力結構性短缺,優化市場供需關系,減緩社會老年撫養比上升速度;能夠有效提高經濟活動人口規模,有效減輕社會保障支出壓力,同時增加老年人收入、夯實財富儲備基礎,增強積極應對人口老齡化的經濟基礎。

三、何以可能:我國老齡人力資源開發潛力巨大

當前,我國老年人口數量快速增加、健康水平持續改善、受教育年限相對延長。這些人口特征事實意味著未來我國老年人口將以更加多樣化的方式經歷老年生命周期,也奠定了積極開發老齡人力資源的主客觀基礎。

(一)人口年齡結構、人口紅利結構及產業結構積蓄了巨大的結構勢能

目前,我國人口年齡結構、人口紅利結構及產業結構等三項重要結構性指標正在發生深刻變化,也在積蓄著巨大的老齡人力資源開發潛能。

1.低齡老年人口絕對數量多和相對比重高的勢能將繼續積蓄

目前,新中國成立后兩次生育高峰時期(1950—1958年、1962—1975年)出生的人口已經或即將步入老年階段,并且隨著經濟社會的持續發展以及科學技術的不斷進步、醫療條件的大幅改善,我國人口平均預期壽命持續延長,老年人口總量增幅顯著,低齡老年人口規模則大幅增加?！捌咂铡睌祿@示,目前我國60至69歲的低齡老年人口數量占60歲及以上人口總數的55.83%(見圖2)。更重要的是,從“十四五”時期到2035年基本實現現代化前,在未來較長的這段時間內我國低齡老年人口都將占據老年人口的主體,低齡老年人口絕對數量多和相對比重高的形勢還將延續,高齡化問題在這一時期還不突出[24]。也就是說,當前和未來相當長一段時間內,我國老年人口的年齡結構都將保持相對“年輕態”,確保我國處于積極開發老齡人力資源的戰略機遇期。這一正在發生的人口年齡結構變動對經濟發展也具有一定促進作用,相關計量檢驗結果也證實了這種人口紅利的存在[25]。

2.第二次人口紅利開始接續造就老齡人力資源開發窗口期

在少子化、老齡化人口趨勢雙重作用下,我國15至64歲的勞動年齡人口總量自2013年達到峰值后開始逐步回落[26],人力資源總量優勢開始逐漸弱化。但是,這其實意味著我國人口紅利開始轉型,以勞動年齡人口占優勢、撫養比低為核心特征的第一次人口紅利趨向弱化,而人口老齡化帶來的潛在人力資源及第一次人口紅利開發時積淀的人力資本造就的第二次人口紅利也開始陸續登場,成為延續中國經濟奇跡的關鍵動力。應當說,當前我國正處在第一次人口紅利和第二次人口紅利的過渡與交匯期,人口紅利遠未消失,“銀發紅利”正在形成,成為老齡人力資源開發的重要窗口期。

3.新興技術變革創造了全齡社會經濟參與的廣泛空間

在新一代信息技術驅動下,我國產業結構加速升級,傳統勞動就業模式也被顛覆并持續發生嬗變,諸如工作數量和治理、工作任務性質、相關教育和技能以及雇傭關系等要素均發生調整[27]。老年人或許已經不再適應按照工業時代的傳統就業模式繼續就業,但是,各種以互聯網和人工智能為基礎的新興技術變革有效降低了勞動強度,增加了對勞動者智力和經驗的要求且減少了對體力的要求,深刻改變了人類體能智能的邊界,為我國老年人口持續參與社會經濟活動提供了技術支撐和外部動能,進一步改善老年人社會經濟參與的環境。在一定程度上,老年人口因年齡增長造成的內在勞動能力的損失可以通過提升適應性獲得補償,即生產力似乎并沒有隨著年齡增長而有所損失[28],側重創造性的公司更是有可能從勞動者年齡層次多元化中獲利[29]。這也就為挖掘老齡人力資源創造了新機遇[30]。

(二)健康資本、教育資本、社會資本的資源稟賦積淀日漸厚實

不僅是潛在的人力資源總量優勢,老年人口在中青年就業時積淀的健康資本、教育資本和社會資本、經濟稟賦存量也對應著巨大的老齡人力資源開發潛力。

1.老年人口健康人力資本改善顯著

健康狀態與就業在某種程度上互為因果。隨著“健康中國”戰略的深入實施,我國居民健康水平得到進一步提高,老年人的健康水平持續改善,老年人群的健康預期壽命有效延長?！捌咂铡睌祿@示,與以往的老年群體相比,我國60至69歲低齡老年人口健康狀況更好,身體保持健康和基本健康的老年人占比超過90%(見圖3)。較好的身體健康狀況,為低齡老年人口形成持續勞動能力、成為穩定的人力資源奠定了基礎,能夠支撐他們參與社會經濟生活并為價值創造做出更多貢獻,也使他們能夠從更廣義的社會參與中獲益。

圖3 全國分年齡、健康狀況的60歲及以上老年人口資料來源:《中國人口普查年鑒-2020》,中國統計出版社2022年版。

2.老年人口教育人力資本大幅提升

得益于新中國成立特別是改革開放后教育事業的蓬勃發展,近年來我國老年人受教育狀況得到迅速改善?！捌咂铡睌祿@示(見圖4),我國60至64歲的“新晉老年人”就業人口中具有初中及以上文化程度的人數接近半數, 而50至59歲的 “圍老年期”就業人口具有初中及以上文化程度的人數將達到 70% 左右; 60歲及以上人口中具有高中及以上文化程度的人口占比為13.90%,比2010年提高了4.98個百分點。預計到“十四五”期末,60至69歲的低齡老年人口平均受教育年限將突破9年,總體將達到初中文化水平,使得相當比例的低齡老年人口具備重返就業市場的條件。因此,老年人特別是低齡老年人口的快速知識化,將為人口負增長時代的老齡人力資源開發以及經濟社會發展提供重要機遇。

圖4 全國分年齡、受教育程度的就業人口資料來源:《中國人口普查年鑒-2020》,中國統計出版社2022年版。

3.老年人口社會資本和經濟稟賦積淀日益豐厚

長期就業不僅幫助老年人積累了更多的實踐經驗、職業技能,也為他們積累了廣泛的社會關系網絡相對更加豐厚的經濟稟賦。這是現時老年群體所擁有的不同于年輕群體的技能優勢、文化優勢[31],也是他們相較于前輩老年群體的資源優勢。因此,不僅是人力資源優勢,老年群體所積淀的社會資本也有助于他們更快地適應繼續就業時所從事的職業,降低全社會人力資源開發和素質潛能提升的總體成本,以便將更多資金轉而用于科技創新和技術研發,進而創造更多的就業崗位和機會。

未來十多年間,我國將增加更多的健康/教育水平和社會資本、經濟稟賦更好的低齡老年人。開發利用這部分人力資源及其蘊含的巨大消費潛力,不僅非常重要,而且充分可能。

四、何以可為:積極開發老齡人力資源的現實挑戰與應對之策

(一)現實挑戰

雖然積極開發老齡人力資源具有極端必要性和充分可能性,但是,當前我國仍然存在一些制約老齡人力資源開發的主客觀因素,有利于老年人就業的良好環境并未完全形成。

1．錯誤社會認知妨礙老年社會經濟參與

盡管有大量事實和證據表明老年人能夠通過多種方式繼續為社會做出貢獻,但社會認知仍然更多地將老年人視為“依賴他人者”[32],簡單地將老齡或老年定義為脫離社會而需要支持和照顧的弱勢狀態。這種主觀臆斷錯誤地將老年人與勞動能力不足、勞動生產率低下、非就業群體等帶有貶損色彩的主觀印象聯系在一起,構成潛在的年齡歧視[33]。這些錯誤認知對老齡人力資源開發有消極影響:一是局限了老年社會政策的目標取向,使制度化的政策和實踐囿于提高養老金待遇、優化養老服務等基礎性“給予型”政策內容。這實質上是引導政策制定主體將老年社會政策重點放在促進實現“老有所養”,而限制其向更廣泛的“賦能型”內涵以及“老有所為”目標延伸。二是對社會成員個體認知和行為產生影響,降低老年人的自我效能感,最終影響老齡人力資源開發的實際成效。三是造成老年人再就業行為“污名化”傾向,認為老年人退休后應當享受清閑的晚年生活,實現再就業則暗喻不樂觀的家庭經濟狀況。

2．老年人就業規劃和服務發展不足

2023年中共中央、國務院印發的《黨和國家機構改革方案》中提出,要“完善老齡工作體制。全國老齡工作委員會辦公室改設在民政部,強化其綜合協調、督促指導、組織推進老齡工作體制職責”[34]?！饵h和國家機構改革方案》從中央主管部門層面就老齡事業發展進行了職責調整優化,明確了“一盤棋”系統思維和指導思想。然而,實踐中有關老齡人力資源開發的政策尚未形成合力:一方面,老齡人力資源管理服務呈“碎片化”狀態。老齡人力資源開發涉及的橫向不同部門間職責分工和縱向不同層級間事務協調關系眾多,開展綜合協調、實現協同高效的難度大,促進老齡人力資源開發的多部門協調治理機制有待進一步建立和完善。另一方面,老齡人力資源開發的系統性規制措施缺乏。老年人并非傳統意義上的就業重點群體和勞動力供給主力,盡管我國以積極老齡化、健康老齡化為指導思想出臺了一些指導意見鼓勵老年人繼續發揮自身作用,進而提出加強老年人就業服務和促進老年人社會參與的相關建議。但是,在老齡人力資源開發方面尚未完成一攬子的頂層規劃設計和中層制度安排,更具體的規范性、指導性和可操作性的老齡再就業促進政策尚未出臺,諸如職業介紹、職業技能培訓和創新創業指導服務等相關就業支持政策或服務缺失,老年人就業渠道不暢通。

3．老年人就業配套福利政策不完善

與其他年齡群體一樣,老年人也承擔著多種角色壓力,要想實現再就業也需要多方面政策支持。但是,目前,我國尚未建構起整體性老齡就業支持政策體系,尚未營造出有利于促進老年人再就業的良好社會環境。具體來講,主要表現在以下幾個方面:一是老年人家庭照料責任的社會化分擔有限,以致非正式勞動對正式勞動形成了較為明顯的擠出效應。由于缺乏完善的全生命周期照護體系,弱勢社會成員的照護責任多轉由家庭成員來承擔,再加上傳統價值觀念的內在影響,大多數退休老年人尤其是女性退休人員會選擇回歸家庭承擔“一老一小”照料責任,弱化了老齡群體的社會經濟參與。二是養老保險制度尚未對老年人再就業形成適度激勵。目前,學界對于養老金對退休人員再就業的影響顯著與否以及具體程度尚未形成共識性認識。但是,根據退休人員“再就業悖論”,人力資本積累較高和經濟基礎相對窘迫的退休老年人往往更容易做出再就業決策,而龐大的中間群體則在其中搖擺不定。因此,如何通過建立合理的養老保險待遇確定機制激勵老年人群體適度增加勞動供給是一個值得思考的問題。

4．老年人就業權益缺乏法律保障

目前,我國老齡人力資源開發的法律法規體系尚不健全。一是勞動關系認定困難。老年人達到法定退休年齡后繼續就業總體處于自發狀態,不具備認定勞動關系的主體資格要素,退休人員與用人單位之間往往只能建立勞務關系而非勞動關系,對后續老年人就業權益保障非常不利。二是老年人就業權益保障不足。我國現行法律體系對勞動者權益保障是建立在勞動關系基礎之上的,有勞動關系的情形能夠得到強保護、無勞動關系的情形只能實現弱保護[35]。老年人與用人單位之間形成的非標準型用工關系直接意味著老年人基本勞動保障權益的損失,老齡勞動者將被總體置于正式勞動保障之外,抗風險能力較弱。由于老齡就業雙方主體地位實質上不平等,存在再就業老年人難以應對不合理的勞動時間和勞動強度、較差勞動安全衛生條件以及不提供必要福利待遇等問題。特別地,老年人群體更容易受到與年齡相關的歧視,例如,簡單地將年齡與勞動能力、健康狀況、職業技能水平聯系在一起,使老年人在職場中處于不利地位。這些問題均需要國家公權力適時介入矯正,完善傾斜保護老齡勞動者權益的法律體系。

5．老年普通和職業教育體系欠缺

目前,我國老年人在就業市場中的整體競爭力不強,人崗技能不匹配的結構性矛盾持續存在并缺乏有效化解渠道。一是“老有所教”資源供給滯后于社會現實需要。一般社會認知往往將老年教育視為準公共物品,專注于滿足老年人養生健康、生活護理、娛樂休閑需求,尚未深刻理解老年教育的價值和意義,老年教育的就業導向不足。目前,我國老年教育統籌規劃和管理服務水平都相對較低,特別是缺乏宏觀制度規范和經費保障,影響了老年人素質技能提升。二是老年人終身職業技能培訓制度尚未健全。隨著新興技術變革的縱深發展,許多老齡勞動者面臨技能過時的挑戰,科學技術使用能力較弱的群體或受到算法歧視的部分人群顯然處于不利地位[36]。各類老年培訓機構雖有發展,但社會化、市場化、專業化程度不高,培訓水平和層次相對較低,也未被納入國家職業技能培訓體系。

(二)應對之策

在中國,積極開發老齡人力資源已成為應然之勢。面對老齡人力資源開發面臨的障礙和挑戰,公共政策制定者應秉持系統觀念,協同推進相關政策措施共同發力,協力促進積極老齡觀下的老年人社會經濟充分參與。

1．樹立正確的老齡人力資源開發觀念

理念是行動的先導,只有樹立先進的理念,才可能設計出合理的制度安排。因此,全社會的老齡觀以及對老年人社會經濟參與的認識,對老齡人力資源開發相關制度建設具有重要的先導性價值,甚至在一定程度上決定了老齡人力資源開發的結果。一是要逐步確立與社會價值體系相適應、契合推動人口高質量發展需要的積極老齡觀、現代老齡觀,并將它全方位嵌入老齡人力資源開發政策制度體系的各方面以及老齡人力資源開發實踐的全過程,實現老齡人力資源開發指導理念的現代化轉型。二是要優化老齡人力資源開發利用的人文環境。既要做好宣傳教育和輿論引導工作,幫助社會公眾準確理解人口老齡化新常態,轉變人們看待老齡化社會、老年人口和老年階段的思想觀念;也要有機結合老年人再就業的經濟價值和社會價值,強調老齡人力資源開發的價值理性,消除社會各方對老年人再就業行為的誤解和偏見,為老年人再就業創造良好的社會氛圍。三是要充分尊重老年人按照自主意志、價值偏好安排自己退休生活的自主權。既要鼓勵老年人積極實現社會經濟參與,利用自己積累的知識、技能和經驗繼續為社會經濟發展作出貢獻;也要通過多種方式支持家庭成員、社會組織、社區、熟人群體等為老年人參與社會經濟活動提供現實條件,逐步化解老年人再就業的現實梗阻。

2．完善老年人就業規劃與就業服務

通過加強頂層設計,設計適當的規劃、政策和服務來改善勞動者生命周期內的就業表現,建設包容性人力資源市場。一是提升老齡人力資源開發在政府工作中的優先序。一方面,將老齡人力資源開發納入國民經濟和社會發展規劃,為老齡人力資源開發工作有序推進提供行動指南;另一方面,還應從國家層面成立老齡人力資源開發專門工作機構,系統推進老齡人力資源開發。二是為老年人提供適當的就業公共服務。(1)將老齡勞動者納入現行就業公共服務體系中,積極面向老年人開放公共就業崗位。同時,結合老年人就業意愿,充分發掘符合老齡人力資源特點及開發規律的靈活就業機會,支持老年人利用碎片化時間實現靈活就業。(2)拓展老齡人力資源招聘渠道,完善老年人才供需對接平臺。面向已退休老年人發布招聘信息,定期舉辦以老齡人力資源為主要對象的市場招聘會,竭力為老年人實現“老有所為”溝通社會信息、創新就業方式、開拓就業渠道。(3)及時提供個性化老年人就業服務,如就業指導、簡歷寫作、崗位咨詢、面試技巧和技能提升培訓等,實現服務內容個性化、措施精準化、方式多元化。

3．完善老年人就業配套福利政策

從廣義社會福利視角出發,系統調整和完善老齡人力資源開發的配套支持政策,構建老年人就業友好型社會。一是實施漸進式延遲法定退休年齡并輔之以彈性退休政策。按照“小步調整、彈性實施、分類推進、統籌兼顧”等原則,逐步延遲法定退休年齡,充分利用目前我國低齡老年人規模巨大這一優勢條件,提高人力資源開發利用效率,同時通過合理的制度安排引導處于圍老年期的退休女性以自愿彈性退休的方式延長勞動參與時間。二是建立老年人就業與社會福利激勵相容的相關機制。公共政策制定者要在養老保障和就業促進之間選取適當的平衡點,通過調整養老保險和其他社會保障制度中的財政激勵舉措(例如,為在達到法定退休年齡后自愿延遲退休的老年人額外增發一定比例的養老金),以加強工作激勵并提高老齡勞動供給水平[37]。同樣,其他養老保障制度也能通過延緩老齡勞動者健康資本衰退過程的方式提高老年人社會經濟參與的可能性。三是以“一老一小”為重點構建老年人就業友好型社會福利政策體系。包括建立并完善“一老一小”養老托育服務體系、長期護理保險等社會福利政策,積極引入多元社會力量發揮專業服務優勢,通過增加社會化服務供給置換家庭內部富余的老齡人力資源,降低家庭照料責任對老年人勞動參與的擠出效應,特別是通過提高老年女性勞動參與率擴大老年人再就業規模。

4．建立健全老年人就業法律法規

適時出臺老年人就業法律法規,在立法層面明確政府、企業和個人所應承擔的責任范圍。一是研究解決老年人重新進入就業市場的法律問題。具體而言,重點在于彌補現行法律法規中有關勞動關系認定規范的缺陷和不足,修訂和補充《老年人權益保障法》中老年人勞動權利保護條款,在立法層面對老年人退休后再就業的用工關系做出合理界定,靈活對待老年人勞動合同期限和社會保險問題。同時,就老年人再就業時面臨的工作時間、職業培訓、福利待遇等關鍵勞動權利與義務事項,從法律法規層面做出明確規范,切實提升老年人再就業的質量。此外,還應加大反年齡歧視就業立法和執法監督力度,預防和減少全社會的年齡歧視現象,切實減輕年齡對就業的影響。二是建立老年群體與用人單位的正向互動關系。一方面,要轉變用人單位對于老年人的消極雇傭態度。公共就業部門應采取適當措施激勵規模雇用老年人的用人單位,包括稅收優惠、社保補貼、資金獎勵、精神褒獎等,并做好相應監督工作。另一方面,鼓勵用人單位重新設計工作內容并探索創新方式來吸納老齡勞動者,逐步調整企業文化、薪酬體系、員工培訓等原有人力資源管理流程以適應新的人力資源使用結構,形成完善的用人機制。具體可以包括:實行符合老年人就業特征的彈性工作時間、以勞動者的工作結果作為評價指標而非簡單的時間標準等舉措。當然,鑒于很多用人單位出于規避風險的考慮而可能選擇減少老年人用工量,因此,需要平衡好促進老年人再就業與保障企業用工自主權之間的關系。

5．優化老年人就業導向教育模式

就業是勞動力市場供需匹配后的結果,消除老年人再就業客觀障礙的最好方式是提高他們的就業能力。這就要求建立老年人就業導向的普通教育和職業教育體系。一是發展“賦權增能”型教育。進一步適應新人口轉變形勢下老年教育培訓要求,根據老齡人力資源身心特點以及技能開發偏好,建立與之匹配的老年教育內容,賦予老年人重返就業市場的權利和能力。同時,還應采取多種形式,提升老年教育的生動性和實踐性,增強老年人學習主動性,提升老年人的職業素養,促進老年人就業創業。二是提供終身職業技能培訓。根據產業升級對職業技能提出的新需要,為老年人組織以培養和提高職業技能為目的的訓練活動,提供平等的學習和提升新技能的機會。老齡勞動者可以在目錄內自主選擇培訓項目,包括適應性培訓、就業能力培訓、學歷教育培訓、終身職業技能培訓等,幫助老齡勞動者獲得職業生涯必備技能以獲得更多的認可,提高勞動生產效率和人職匹配度,提高勞動力市場技能供需效率。

五、結語

21世紀是人口老齡化的世紀。目前,世界上幾乎所有發達國家都已經進入老齡化社會,許多發展中國家正在或即將進入老齡化社會。作為一種新近出現且難以逆轉的人口和社會形態,老齡化已經成為中國社會的新常態,對經濟社會發展既構成了現實挑戰,也提供了部分機遇。積極開發老齡人力資源,是世界各先期老齡化國家應對人口老齡化挑戰的主要方式之一。我國在人口總體步入老齡化的進程中,擁有豐富的老齡人力資源存量,也積淀了豐厚的老齡人力資本總量,必須通過促進他們的社會經濟參與來開發和充分利用。因此,積極開發老齡人力資源是積極應對人口老齡化“國之大者”的必然之舉。

積極開發老齡人力資源,第一,要在習近平總書記關于積極應對人口老齡化重要論述以及積極老齡觀的指引下,引導全社會積極看待老齡化社會、老年人口和老年階段,充分認識到老齡人力資源所蘊藏的經濟產出能力,為積極開發老齡人力資源營造更加有利的社會環境以及更加理性的社會氛圍。第二,針對積極開發老齡人力資源、促進老年人社會經濟參與過程中遇到的各種中梗阻,設計相應的體制機制、法規政策并提供專門的老年教育和就業服務,為積極開發老齡人力資源構建制度體系和運行機制支持,讓老年人群體能夠更加充分地參與社會經濟活動,同時也能更公平合理地分享社會經濟發展的成果,在老有所養的基礎上努力實現老有所為。

注 釋:

① 我國現行退休政策仍然執行《國務院關于工人退體退職的暫行辦法》的規定,男職工60周歲、女干部(現為管理技術崗位)55周歲、女工人(現為工人崗位)50周歲退休。

② 根據2021年企業退休人員月人均養老金(2987元)以及2021年全國規模以上企業就業人員平均工資(88115元/年或7343元/月)計算而得。參見:中共人力資源和社會保障部黨組:《進一步織密社會保障安全網》,《求是》2022年第8期,第23-27頁;國家統計局:2021年規模以上企業就業人員年平均工資情況[EB/OL].(2022-05-20) [2023-11-20]. http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202205/t20220520_1857637.html。