人口變動新形勢下義務教育教師編制動態調整機制研究

王 爽，劉善槐，毋鍶鍶

(1.東北師范大學教師教育研究院，吉林長春 130024；2.東北師范大學中國農村教育發展研究院，吉林長春 130024)

優化編制配置對于建設高質量教師隊伍發揮著重要作用。2022年，教育部等八部門聯合印發《新時代基礎教育強師計劃》，提出優化教職工編制配置，加強人員和編制的動態調整，不斷提高使用效益。[1]義務教育教師編制配置取決于學齡人口規模及其分布狀況。然而，隨著新型城鎮化的推進和生育政策的調整，義務教育階段學齡人口規模及分布發生了深刻改變，教師編制需求也隨之處于動態變化中。傳統的以戶籍學齡人口數量為基數、以師生比為標準的教師編制配置模式越來越難以適應學齡人口流動性的挑戰。[2]學齡人口變動凸顯城鄉間、區域間、校際間師資配置不均，編制管理固化已然成為教師隊伍建設的制約瓶頸。面對人口變動新形勢，客觀呈現當前義務教育教師編制配置的現實樣態，系統探討當前教師編制動態調整的體制機制障礙與政策建議，這對于優化教師資源配置、建設高質量教師隊伍具有重要的理論和現實意義。

一、人口變動新形勢下義務教育教師編制配置的現實樣態

當前，我國人口發展呈現“少子化、老齡化、區域人口增減分化”的趨勢性特征，決定教育資源供需關系的時空結構。[3]一方面，新生人口數量下滑直接導致各級各類學齡人口規模減少，其對義務教育師資配置的影響將隨著時間的推移逐漸顯現。另一方面，區域間經濟發展不均衡促使勞動力向經濟發達、行政層級高的地區遷移，學齡人口空間聚集凸顯師資配置不均衡。

基于人口基數與流動程度兩個維度，可將義務教育教師編制配置主要劃分為如下四種類型：Ⅰ類是人口基數大且流動性高的地區，這類地區學齡人口高度集聚，“無編可用”的情況較為普遍；Ⅱ類是人口基數小但流動性高的地區，這類地區學齡人口呈現明顯的外流趨勢，“超編超員”的問題凸顯；Ⅲ類是人口基數小且流動性低的地區，這類地區學齡人口規模相對穩定、分布較為稀疏，其普遍面臨著“超編缺人”的難題；Ⅳ類是人口基數大但流動性低的地區，這類地區學齡人口分布密度較高，整體規模相對穩定，易出現“空編不補”的現象。(見圖1)

圖1 人口變動與義務教育教師編制配置樣態

(一)無編可用

在學齡人口基數大且快速涌入的地區，編制供給難以及時匹配新增學齡人口的師資需求，“無編可用”的現象尤為突出。超大、特大城市經濟社會快速發展使其吸納了大量農村勞動力，這類地區學齡人口分布呈現高度聚集的態勢。由于外來學齡人口流入規模大、增速快，部分地區甚至出現了非本地戶籍學生與戶籍地學生規?！暗箳臁钡木置?。2019年，廣州市某區義務教育階段在校生數為154843人，其中，非本地戶籍學生數為77358人，占比達49.96%。[4]按照當前教職工編制核定標準，該區義務教育階段核定教職工編制數為8936人，但實際上該地區僅專任教師規模已達到9377人，教師編制供給嚴重不足。盡管學齡人口不斷涌入帶來教師編制需求持續增加，但受限于事業單位編制總量控制，這類地區核增教師編制的空間有限。為了保障學校各類教育教學工作的正常運轉，部分地區只能采取補充臨聘教師的方式緩解師資不足。有調查顯示，部分地區公辦中小學編外教師占全部專任教師總數的比例接近20%，有的學校編外教師數量甚至已經超過在編教師。[5]

(二)超編超員

在學齡人口分布稀疏且流失嚴重的地區，核定編制數量與實際教師需求呈現下降趨勢，“超編超員”問題凸顯。生源持續流失使這類地區核定編制數量不斷減少，而原有教師尚未退出導致“超編”現象嚴重。2020年教育部統計數據顯示[注]文中未作特別說明的數據來源均為教育部官方統計數據，或根據教育部官方統計數據測算得出的結果。，吉林、黑龍江和甘肅小學階段的生師比已經達到11.28∶1、12.00∶1和13.32∶1，遠低于國家標準19∶1。由于教師隊伍基數大且退出慢，許多地區教師隊伍結構性缺編問題仍然存在。據課題組調查，東北有部分縣已經超過10年未招聘新教師，有部分縣每年僅招聘極為少量的教師。隨著學齡人口持續稀疏化，許多地區原有的小規模學校逐漸消失，但更多的學校逐漸變為小規模學校。教師編制調配不及時使部分小規模學校出現了“師多生少”的現象。2020年，課題組對吉林省某縣調查發現，全縣義務教育階段學生17620人，在編在崗教職工達3598人，平均生師比僅為4.90∶1，不足100人的學校中均配有30～40名教師。大量富余教師退出難不僅制約著教師隊伍結構優化，也造成編制使用效率低下的局面。

(三)超編缺人

在人口分布稀疏且流動性較低的地區，小規模學校數量多、分布廣使這類地區普遍處于“超編缺人”的狀態。按照生師比編制標準，區域層面核定的教師編制數量與學齡人口規模呈高度正相關。隨著學齡人口日趨稀疏化，許多地區核定編制總量長期陷入只減不增的局面。但是，區域內存在大量小規模學校并不意味著其教師需求數量更少。無論學校規模大小，每所學校都要開足開齊相關課程，完成規定的教育教學任務?！包c多面廣”的學校分布格局往往意味著這類地區需要配置更多編制以保障大量學校的實際教育教學需求。課題組實地調查發現，中部某縣不足100人的小規模學校達309所，占全縣小學學校數的91.42%。2020年，該縣小學階段生師比為17.66∶1，已經處于“超編”狀態；但同時“一師一?！闭急冗_41.48%，“缺人”現象尤為嚴重。許多小規模學校的師資配置僅維持學?；窘逃虒W工作，無法保證學校教育教學質量，這必然將對學生的全面發展帶來長期負面影響。

(四)空編不補

對于學齡人口基數大但流動性低的地區而言，地方財政無法保障大量編制配置需求導致“空編不補”的現象仍然存在。在“以縣為主”的教育管理體制下，核定編制數量不僅取決于學齡人口規模，也取決于地方財政能力。盡管學齡人口基數大意味著核定編制數較為充足，但受限于地方財政能力，部分地區并不愿意為配置充足的教師編制“買單”。許多地區維持教育人員性經費支出已經捉襟見肘，擴大師資規模必然使其面臨著更大的財政負擔。迫于地方財政壓力，部分地區在編制數量較為充足的情況下采取“空編不補”的方式，減少教育人員性經費支出。而部分地處偏遠且條件艱苦的學校崗位吸引力低，難以按時按需補充教師，這將進一步加劇這類地區“空編不補”的局面。2020年，國家教育督導檢查組對云南省義務教育均衡發展督導發現，10個縣中有4個縣存在“空編不補”的情況，空編達705人。[6]對西部四個連片貧困區的9個縣域的調查也發現，58%的縣鎮教育行政人員反映本地存在有編不補、臨聘人員的現象。[7]

二、義務教育教師編制動態調整面臨的制度障礙

義務教育編制配置的基本前提即按需核定教師數量，保障學校高質量完成教育教學工作任務。由于學齡人口規模及分布持續變動，學校分布、班級規模及年級跨度的變化使教師編制需求不斷變化。而相對固化的教師編制管理體制難以實現“編隨人走”，編制配置尚未適應學齡人口變動帶來的師資需求變化。

(一)核定標準單一導致富余與緊缺并存

無論是按照生師比還是班師比核定教師編制，實質上都是將教師編制數與某個單一變量設定為簡單的線性關系。這種單一指標的編制核定方式忽視了各地編制保障能力、原有編制配置狀況、人口變動趨勢和班級制授課形式。從全國情況來看，2020年，我國普通小學生師比為16.67∶1，全國31個省份的生師比均低于當前編制標準19∶1，這也就意味著當前各地教師編制普遍處于嚴重超編狀態；另一方面，全國仍存在大量的代課教師，僅小學階段的代課教師已達163129人?；趯W生數量核定教師編制未考慮班級、年級與學科設置等與教育教學工作量相關的因素，無法科學核定學校實際的教師編制需求。

以生師比標準核定教師編制忽視了學生的年級和班級跨度。生均方式核定教師編制使學校規模越大、師資配置越充足，學生享有的教育服務水平越高；而小規模學校核定教師編制數量有限，教育教學質量難以得到保證。公共教育服務均等化是從教育接受者的角度提出的，而為每個學生投入相同資源的方式并不能保證其獲得均等的教育服務。[8]在以班級為基本單位的教育教學活動中，生師比核定編制是以班均規模達到45～50人之間的合理范圍為前提條件的。當學校達到一定規模后，班級規模將成為一個可控變量，并且有可能需要設置平行班，這將為師資調配帶來較大空間。但對于許多生源大量流失的地區而言，許多農村學校根本達不到合理范圍的班級規模。在教育教學工作量一定的條件下，學校規模過小導致編制數量有限，“一師多科”甚至“包班教學”等現象仍然存在。

以師班比標準核定教師編制未能充分考慮學校的班級規模差異。師班比方式核定教師編制雖使每個班級配置的教師數量均等，但并不意味著學生能夠獲得均等化的公共教育服務。由于忽視了班級規模對師資需求的影響，這一編制配置方式導致大規模學校師資配置不足，而小規模學校師資配置效率低下。按照師班比標準核定編制，班級規模越大，教師負擔的學生數越多；而班級規模越小，教師負擔的學生數越少。若按照師班比1.5∶1的標準進行測算，規模為40～45人的班級，教師人均負擔學生數為27～30人；而規模為5～10人的班級，教師人均負擔學生數僅為3～7人。教師負擔的學生數過多使其無法充分關注學生個體的教育需求，影響教育教學質量；而教師負擔學生過少，將造成教師資源配置效率不高，加劇教師編制緊缺的局面。

(二)管理權力分置引發控編與用編沖突

編制配置涉及教育、編辦、財政、人社等多部門，各部門所遵循的政策邏輯難以統一，易引發控編與用編的沖突。編制管理更多遵循行政管理邏輯而非教育發展邏輯。[9]自中央編辦會同教育部、財政部制定教師編制標準，到省級編制部門會同省教育廳、省財政廳出臺具體的實施辦法，再到縣編辦、財政局、教育局核定與分配教師編制，編制管理整個過程涉及十余個部門管理機構(見圖2)。在多部門博弈過程中，每個利益主體的應對行為，是其職責立場與自我利益在博弈與妥協中綜合權衡的產物。[10]多重制度邏輯下的編制配置難以形成以教育發展為目標的運行機制。

圖2 義務教育教師編制核定流程

編制部門遵循著“財政供養人員只減不增”的邏輯核定教師編制。編制核定按照國家出臺編制標準、省級制定實施方案、縣級核定并分配編制這一“自上而下”的路徑執行?？h級編制部門依據區域學齡人口規模核定教師編制總量。然而，即使某一區域編制總量達標，也并不意味著該區域每所學校的編制配置充足。由于區域內學齡人口分布不均，且編制核定相對滯后，編制供給難以滿足不同地區的編制需求。一方面，學齡人口規模減少使部分地區陷入編制越核越少的局面，許多地區也因此多年未核定教師編制。另一方面，學齡人口規模增加也并不意味著能夠按需增配教師編制。即使部分地區可負擔大量學齡人口涌入所需核增編制的財政投入，但按照“財政供養人員只減不增”的要求，也無法進一步擴大教師編制供給。

財政部門遵循著財政投入最小化的邏輯控制人員性經費支出。財政部門需要為已核定的教師編制“買單”，這使得師資配置往往依據其財政能力而非實際教育需求。由于我國各地經濟發展存在較大差異，一些財政能力較弱的農業縣教育支出占其財政收入過大。尤其是小規模學校廣泛存在的地區，地方財政供養人員已經達到其所能承擔的上限?？h級政府基于自身政績考核和升遷的需要，往往將有限的財政資源優先安排給有利于穩定和經濟增長的支出項目，從而擠占了教育支出。[11]為了緩解人員性支出帶來的財政壓力，財政部門在編制核定總量的基礎上，對編制數量進行“二次把關”。許多地區受限于財政能力，以學校自行雇傭臨聘教師的方式補充師資，而這必然違規擠占學校公用經費支出。

教育部門遵循編制使用效益最大化的邏輯分配教師編制。在編制部門和財政部門的“控編”要求下，地方教育部門在既定的編制總量內，依據學校規模對教師編制進行再分配。規模較大的學校核定編制數量相對充足，而小規模學校編制數量則嚴重不足。由于學齡人口高度聚集于行政層級高、經濟發達的地區，教師編制再分配過程也呈現出隨地方行政層級、經濟發展水平降低而減少的特征，這種編制分配方式必然加劇教師資源配置不均衡。

(三)制度性壁壘凸顯計劃性與流動性悖論

教師編制配置數量主要取決于區域內某一時間節點的學齡人口規模，其帶有明顯計劃性特征。然而，學齡人口變動具有一定的非預期性，原有計劃性的教師編制配置方式難以適應學齡人口的流動性特征。由于編制調配存在諸多制度性壁壘，人口跨級跨區遷移將加劇區域內教師編制供給與學齡人口教育需求不匹配的局面。

第一，屬地化管理制約著編制跨級跨區調配。在“以縣為主”的教育管理體制下，教師編制歸屬于縣級編制部門管理，而區域間的編制調配尚缺乏高位統籌機制。這也就意味著，即使區域內學齡人口流動到其他地區，教師編制也僅在區域內核定總量時做“減法”，無法隨著學齡人口流動調配至其他地區。編制配置難以適應學齡人口的跨級跨區流動，造成編制短缺與教師富余并存的局面。在學齡人口的流入端，學齡人口高度集中并未帶來編制總量增加，編制供給無法匹配新增學齡人口的教育需求；在學齡人口的流出端，學校生源持續減少造成“超編”嚴重，許多地區出現教師富余的現象。

第二，部門本位意識阻礙著編制跨部門流轉。隨著基礎教育課程改革深化，專業化教師隊伍建設使教育部門對編制的需求有所增加。為了滿足人民日益增長的高質量教育需求，部分地區通過精簡事業編制、建立編制“周轉池”等方式，統籌事業單位編制優先保障教育供給。但是，編制能夠調配的前提是系統內編制結構“有余有缺”，在事業單位編制普遍“吃緊”的情況下，想要通過余缺互補的方式調配教師難度較大。[12]一些事業單位長期持有“編制為我所用，即為我所有”的態度，即使存有富余編制，許多部門也不愿意將這一部分編制用于統籌或借轉至教育部門。

第三，“人”“編”捆綁難以實現跨校調配。按照“自上而下”的編制配置方式，縣級教育部門對核定編制總量進行分配，而核定到校的編制往往被學校視為其獨有的教育資源。這也就意味著，一旦編制用于補充人員，這一編制即被視為該學校人員所占用。教師編制所有權與使用權相捆綁，導致教育部門難以對編制資源進行跨校調配。對于教師個體而言，其編制隸屬于學校使其將自身定位為“學校人”，許多教師也因而“一輩子只在一所學校工作”。有的教師即使出于工作原因調動至其他單位工作，其編制也仍然保留在原學校。

三、義務教育教師編制動態調整的政策建議

義務教育教師編制既是師資配置的主要參考依據，也是事業單位編制資源的重要組成部分。合理的教師編制配置應兼具三重價值效用：滿足學校高質量教育教學需求，提高教師編制使用效益，促進區域教育優質均衡發展。為此，應以綜合改革思維推動教師編制動態調整，充分發揮教師編制的最大效用，推動高質量教師隊伍建設。

(一)構建多維彈性編制核定標準

科學的編制核定標準是保障編制配置充足的前提。為了滿足高質量教育發展需求，應充分考慮不同規模、不同類型學校的師資配置需求，建立“基本編制+機動編制+附加編制”的編制核定標準體系。第一，科學構建基本編制測算模型?；揪幹坪硕纫箮熧Y配置滿足學校正常運轉需求，也應保證課程高質量開足開齊。學校教育教學工作與學生的班級分布、年級分布以及課程設置是緊密相關的，僅以單一維度指標在區域層面核定編制總量，無法兼顧各學校的實際需求。為了保障學齡人口享有均等化的教育服務，應綜合考慮學校分布、班級規模、年級跨度以及課程設置等參數，科學核定基本編制需求。第二，系統研判機動編制崗位需求。從教育部統計數據來看，2020年，全國小學專任女教師數量達457.89萬人，其中45歲以下的育齡女教師占比達78.68%。隨著“三孩”政策及系列配套舉措相繼出臺，許多學校面臨著因教師產病假造成的臨時性缺人問題。如果教師參加外出培訓，勢必將進一步加劇學校師資短缺的局面。為應對教師產病假或外出培訓可能帶來的臨時性缺人，應實時監測區域內學齡人口變化情況，積極開展大規模育齡婦女生育意愿調查，針對潛在的新增學齡人口規模做好預判，科學測算機動編制需求。第三，合理設置附加編制配置標準。除日常教學工作外，許多學校還涉及到寄宿制學校管理、留守兒童關愛服務、特殊教育學?；蚋皆O特教班學校以及學校教育設備維護管理等工作。[13]為了保證專任教師的時間和精力充分投入到教育教學工作中，師資配置應滿足學校對于工勤崗位人員、寄宿制學校生活教師等多元化職能的需求?；趯W校規模與崗位需求，建立附加編制配置的底線標準，以社會購買服務的方式合理配置相關人員。

(二)創新挖潛盤活編制管理制度

教師編制的動態調整不僅涉及教育系統內部的資源調配，也與其他事業單位編制配置密切相關。在事業單位編制“大盤子”內，挖潛盤活事業單位編制，創新編制管理制度，成為保障教師編制配置的重要舉措。第一，建立健全臨時周轉編制管理制度?；诖髷祿茖W分析事業單位編制使用情況，將臨時周轉編制精準投放到編制緊缺學校。為了使編制“周轉池”處于動態流轉狀態，應建立臨時周轉編制使用的激勵約束機制。對于在規定時間內按時“歸還”編制的單位，累積編制使用信用積分，并使其能夠轉換為臨時周轉編制使用時長；對于超期未“歸還”編制的單位，應依據其單位退出人員，核減本單位編制，健全臨時周轉編制管理機制。第二，深入推進城鄉教師交流輪崗制度。為了優化教師資源配置，應建立健全全員教師參與的交流輪崗約束和激勵機制，制定全員教師參與的交流輪崗選派標準和程序，推動實現區域內教師有序流動。在農村適宜地區推廣聯校走教模式，通過“中心校輻射”“小規模學校聯盟”等形式，共享優質教師資源，緩解部分學校緊缺學科師資不足的局面。第三，探索運用信息技術調節編制需求。信息技術能夠輔助教師開展教育教學活動，減少教師重復性工作量，也有助于實現優質教師資源共享，提高編制使用效率。運用信息技術能夠為“輸入端”學校提供優質教師資源，但也將使“輸出端”學校教師承擔部分額外的工作量。為此，應將信息技術作為影響教師工作量的重要變量納入編制核定標準，為資源“輸出端”學校核增教師編制，將可調節的部分編制用于教學管理、心理輔導等人員配置。

(三)完善跨級跨區編制流轉機制

為了使編制配置適應學齡人口跨級跨區的流動特征，應突破編制管理的體制機制壁壘，建立多部門協同、跨級跨區的常態化編制流轉制度。第一，建立精細化聯動管理機制。區域層面核定的教師編制總量難以兼顧不同規模學校的實際需求。為此，應按照“自下而上”的方式，在學校層面核定基本編制，由此生成區域層面的編制需求總量。實行全國教師管理系統與學籍管理系統聯網共享，實時監測學齡人口變動與教師需求變化情況，及時更新區域教師編制盈缺狀況。為了保證相關部門形成政策合力，應加大編制管理統籌力度，健全多部門協調合作機制。第二，建立常態化跨區調配機制。為使編制配置適應學齡人口跨區域流動，應建立省級統籌、市域調配的編制管理制度。優化教師編制信息管理平臺建設，基于學齡人口規模及變化趨勢，全面摸清各地區教師編制的使用情況。對于“超編缺人”的地區，應將其他地區的富余編制調配至這類地區，用于緩解其師資長期無法補充的局面。對于“超編超員”的地區，其面臨的不僅是編制調配的問題，也涉及到富余教師的退出難題。為此，應著重優化教師編制結構，動態調整區域間、校際間及學段間的編制配置，建立教師轉崗與退出機制，妥善安置無法勝任教育教學工作的相關人員。第三，構建差異化編制保障體系。為了使編制配置保障不同地區的實際需求，應綜合分析地方學齡人口變動情況與教育財政能力，建立省級統籌的編制保障體系。對于學齡人口流入規模大且財政能力較強的地區，應賦予地方教育部門充分的人事自主權，鼓勵其探索以市場化的方式配足師資，緩解無編可用的局面。對于學齡人口流出嚴重且財政收入薄弱的地區，需完善縣級教育人員性經費保障機制，強化編制管理督導評估，杜絕“空編不補”“在編不在崗”等現象，避免出現編制浪費與教師閑置。對于學齡人口稀疏化且超編嚴重的地區，應進一步優化編制配置結構，提高教育資源利用效率，借助信息化手段突破編制不足對師資配置的制約。