產業鏈供應鏈調整布局的國際經驗與啟示

韓曉旭　邱靈

摘要：百年變局、世紀疫情和烏克蘭危機影響交織疊加，地緣政治競爭和大國博弈加劇，國際產業分工格局和競爭版圖加速重構?？陀^認識和科學把握國際產業鏈供應鏈調整布局的演變趨勢及主要做法，對中國有效應對嚴峻復雜的國際形勢、維護產業鏈供應鏈安全穩定、提升產業鏈供應鏈現代化水平具有重要意義。本文分析了國際產業鏈供應鏈調整布局的四大演變趨勢，總結主要

發達經濟體和新興經濟體產業鏈供應鏈調整布局的主要做法，在此基礎上，提出重視供應鏈“斷鏈”風險、產業鏈“外遷”風險、高技術“掉鏈”風險、創新鏈“脫鉤”風險、政策端“壁壘”風險，強化動態監測預警、關鍵環節根植、自主自立自強、多元開放合作、產業政策轉型，不斷提升中國產業鏈供應鏈自主可控能力和現代化水平。

關鍵詞：產業鏈 供應鏈 產業布局 國際經驗

作者簡介：韓曉旭，中國城市建設研究院有限公司城市規劃師；

邱 靈，國家發展和改革委員會產業經濟與技術經濟研究所研究員。

當今世界正經歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產業變革深入發展，世界貿易和產業分工格局發生重大調整（王昌林，2020；于洪君，2020；樊綱，2021）。新冠疫情全球大流行疊加中美貿易摩擦升級和烏克蘭危機爆發，全球產業鏈供應鏈加速重構（費洪平等，2021；金碚，2021；徐杰，2021；中國社會科學院工業經濟研究所課題組，2021）。黨中央、國務院高度重視產業鏈供應鏈安全穩定問題，黨的二十大報告強調要著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平。中國特色社會主義進入新時代，客觀認識和科學把握國際產業鏈供應鏈調整布局的演變趨勢及主要做法，對中國維護產業鏈供應鏈安全穩定、提升產業鏈供應鏈現代化水平具有重要意義，對中國有效應對嚴峻復雜的國際形勢、加快構建新發展格局也具有深遠意義。

一、國際產業鏈供應鏈調整布局的演變趨勢

全球性產業結構調整與轉移推動了國際產業分工從產業間分工向產業內分工、再到產品內分工的動態演化，并呈現以跨國公司為主導、以價值鏈細分的要素分工為主要形式、以業務和服務外包活動為主要實現方式的發展態勢（沈志漁、羅仲偉，2006）。當前全球分工體系仍處于發達國家占據主導、新興市場國家緊隨配套的“中心—外圍”發展格局，新興經濟體在全球分工地位逐步提升，全球產業鏈供應鏈正由原來的美國等發達國家從事研發及中高端產品制造、中國等發展中國家從事中低端產品制造和組裝加工、中東和俄羅斯等提供能源的“大三角”模式，向北美、歐盟和亞洲“三足鼎立”格局轉變，區域內貿易成為逆全球化思潮和貿易保護主義持續蔓延背景下經濟全球化的重要補充。

（一）國際產業發展格局經歷四次重大調整

工業化發端于17—18世紀的西歐及西歐移民國家，并支撐這些先發國家長期居于全球主導地位的經濟基礎和綜合實力。第一次產業轉移即美國躍居全球第一制造大國：在19世紀末20世紀初以“電氣時代”為標志的第二次科技革命中，資本主義國家相繼完成工業化，美國因廣泛應用了第二次科技革命成果并以絕對優勢取代英國成為全球制造業第一大國，20世紀50年代初美國制造業增加值占全球總量的40%左右。第二次產業轉移即戰后日本崛起成為世界第二大經濟體：20世紀50年代開始，美國集中力量大力發展新興的半導體、醫藥、信息通訊等技術密集型產業，而將紡織、鋼鐵、造船、日化等資本密集型和低技術密集型產業轉移到經濟發展水平略低但國內產業基礎較好的日本，推動日本經濟空前發展并迅速崛起為世界第二大經濟體，與美國和西歐共同成為“世界制造業中心”，1955—1973年日本人均國內生產總值（GDP）年均增速超過9%。第三次產業轉移即“亞洲四小龍”成為新增長極：20世紀60年代開始，亞洲的韓國、新加坡、中國臺灣和中國香港先后承接以美國、日本為主的發達國家產業轉移，成功使其產業結構遞次向勞動密集型、資本密集型、資本與技術密集型產業過渡，逐漸成為新的制造中心并步入或接近發達經濟體行列，1970—1990年“亞洲四小龍”經濟增速之高、持續時間之長堪稱一大經濟奇跡。第四次產業轉移即中國成為世界制造業第一大國：20世紀70年代中國改革開放后，憑借豐富的原材料、低廉的勞動力、相對寬松的環保限制以及稅收、土地等政策優惠，加速承接全球制造業轉移，成為名副其實的“世界工廠”和世界制造業第一大國，2021年中國GDP占世界經濟比重超過18%，成為30多個國家的最大出口國和60多個國家的最大進口國?？傮w來看，全球出現了四次大規模的產業結構調整與生產能力轉移，大體形成美國—日本—東亞新興工業化國家或地區—中國和東盟的區域梯次結構，產業轉移類型也按照勞動密集型—資本密集型—技術密集型—知識密集型的梯度依次進行，由此推動不同國家和地區在國際產業分工體系中的地位變化。

（二）全球分工體系“中心—外圍”特征明顯

國際產業分工呈現“產品差別型分工”和“生產工序型分工”發展特征，以產業和產品為邊界的產業鏈分工轉向以要素為邊界的價值鏈分工，世界經濟始終處于“中心—外圍”發展格局，即美國依托其在新技術和新產品領域的創新優勢處于國際產業分工的頂尖，主要生產高附加值產品；日本和西歐等發達國家發揮其在應用技術開發領域的優勢，主要生產一般高附加值產品；其他發展中國家的技術水平較低，主要生產附加值較低的一般工業產品，還可能承擔由中心國家轉嫁過來的危機成本。隨著世界性產業結構調整和國際產業分工深化，金融及專業服務業全球市場的蓬勃發展、國際投資大幅增長對跨國服務網絡的強勁需求、政府管制國際經濟活動的逐步弱化、全球市場和公司總部等其他制度安排的不斷涌現都需要一個跨國城市網絡，倫敦、紐約、東京、中國香港等全球城市（Global City，又稱World City）崛起成為管理和控制世界經濟運行的重要節點（周振華，2008）。隨著以金融及專業服務業為代表的高級生產性服務業在世界主要城市集中，生產性服務業的快速增長及其在世界城市網絡體系或區域城鎮體系中不同等級城市之間的空間集聚特征，體現了世界范圍內以城市為依托的生產與控制的等級體系，即反映了城市在國家乃至全球城市體系中的分工與地位，生產性服務業成為全球產業競爭的焦點和國際產業布局調整的熱點。

（三）新興經濟體在全球分工地位顯著提升

21世紀以來，世界經濟格局與政治格局開始發生分離，高收入國家在政治、科技、金融、安全規則等方面仍具有較強話語權，但中等收入國家的經濟地位相對上升。從經濟格局看（見表1），2000—2020年高收入國家GDP年均增長1.5%，明顯低于2.7%的世界平均水平，占世界比重從76.3%降到60.9%，下降了15.4個百分點；而中等收入國家（包括中低收入和中高收入國家）GDP占世界比重從22.8%升到38.2%，上升了15.4個百分點。從國別看，美國、歐盟、日本GDP年均增速分別為1.7%、1.1%和0.5%，遠低于中國（8.7%）、印度（5.9%）等新興經濟體的增長水平；占世界比重分別從2000年的28.5%、23.4%、8.3%下降到2020年的23.6%、17.0%、5.4%，分別下降了4.9個、6.4個和2.9個百分點。同期中國GDP年均增長8.7%，占世界比重從5.8%上升到17.9%，提升了12.1個百分點；印度GDP占世界比重從1.7%增加到3.1%。也就是說，2000年以來發達國家GDP下降份額中的78.6%被中國替代，其中美國、歐盟、日本三大經濟體下降份額的85%被中國替代。隨著全球經濟中心逐步向亞洲地區轉移，全球創新重心“東升西降”趨勢明顯，亞洲成為全球創新要素轉移重要目的地和研發創新密集區。世界知識產權組織發布的《全球創新指數》顯示，中國、印度、菲律賓和越南等亞洲經濟體創新排名顯著提升。其中，韓國和新加坡躋身全球創新前十名，2022年分別位列第6位和第7位；中國排名連續十年穩步提升，2022年位列第11位，位居36個中高收入經濟體之首；印度2020年進入全球前50名，2022年位列第40名；東京—橫濱地區、深圳—香港—廣州地區、北京、首爾位居2022年世界五大科技集群前四位。

（四）區域內貿易成為經濟全球化重要補充

近年來，受大國博弈、新冠疫情、逆全球化等因素影響，以價值鏈衡量的全球供應鏈收縮趨勢明顯。例如，2021年世界貿易組織（WTO）等發布的《全球價值鏈發展報告2021》數據顯示，1995—2008年全球價值鏈快速擴張，基于貿易和生產測算的全球價值鏈參與率分別從35.2%、9.6%上升到46.1%、14.2%；2008年國際金融危機后二者大幅下滑，2010—2020年保持疲軟增長態勢，2020年又開始下降，分別降為44.4%和12.1%。貿易保護主義盛行加速全球價值鏈收縮變短趨勢，例如2018年博鰲亞洲論壇發布的《新興經濟體報告》顯示，2009—2017年二十國集團（G20）的11個新興經濟體實施貿易保護措施3893項，平均每個經濟體353.9項；G20的8個發達經濟體實施貿易保護措施3946項，平均每個經濟體493.3項，比前者多出139.4項。根據聯合國貿發會議與世界銀行聯合發布的數據，2019年以來，綠色壁壘、技術壁壘、反傾銷、知識產權保護等非關稅壁壘措施成為貿易保護的突出形式。其中，技術性貿易壁壘（TBT）使用最多，2020年占所有非關稅壁壘措施的46.8%，影響超過30%的產品線和近70%的世界貿易。區域內貿易成為逆全球化思潮和貿易保護主義持續蔓延背景下經濟全球化的重要補充，例如麥肯錫全球研究院測算表明，2013年以來區域內貿易占全球貿易比例提高了2.7個百分點，北美自貿區貿易增速達到全球平均增速的1.5倍，歐盟27國和亞太地區超過50%的商品貿易在區域內進行。在各種區域經貿協定推動下，北美、歐洲、亞洲等區域內循環不斷增強，原有全球“大三角”分工格局加速調整。由于美國與加拿大、墨西哥的產業互補性較強，北美供應鏈區域化將會愈發明顯，而東盟、中日韓等供應鏈次區域化也將成為新趨勢。

二、發達經濟體產業鏈供應鏈調整布局的主要做法

2008年國際金融危機后，特別是中美經貿摩擦、新冠疫情和烏克蘭危機導致風險挑戰增多，主要發達經濟體高度重視保障產業鏈供應鏈安全穩定，推動國際產業鏈供應鏈調整動力由追求成本和效益的經濟因素主導，轉向經濟、安全、環保等多元因素共同發力。

（一）提高供應彈性，保障關鍵產品和物料供應

供應鏈政策從微觀層面企業管理上升到宏觀層面國家戰略（何明珂、王文舉，2018；李子文，2019），發達經濟體重視保障關鍵產品和物料供應，提高重點領域供應鏈彈性。美國方面，奧巴馬時期、特朗普時期乃至拜登時期，多次制定實施供應鏈安全國家戰略及礦產品、藥品、國防工業、信息通信技術等供應鏈安全風險評估政策。例如，奧巴馬時期《全球供應鏈安全國家戰略》（2012年）、特朗普時期《保護戰略礦產品安全和可靠供應的聯邦戰略》（2017年）、拜登時期第14017號行政命令（2021年）。第14017號行政命令百日審查報告《建立彈性供應鏈、振興美國制造及促進廣泛增長》強調，構建更安全且更富有彈性的供應鏈，對保障美國國家安全、經濟安全及保持技術領先地位至關重要。英國方面，先后發布《加強英國供應鏈：來自產業和政府部門的良好實踐》（2014年）、《加強英國制造業供應鏈政府和產業行動計劃》（2015年）、《供應鏈安全指南》（2018年）等，強調供應鏈協作和彈性供應鏈，以此提升先進制造業供應鏈競爭力。歐盟方面，《工業5.0——邁向可持續、以人為本和韌性的歐洲工業》（2021年）提出，發展韌性是工業5.0三個標志性特征之一，工業5.0戰略要增強靈活應對英國脫歐等政治突變、大流行病等自然緊急情況的能力。

（二）推進多邊合作，形成多元化國際供應體系

全球供應鏈逐漸成為多邊主義全球治理的戰略工具（蘇慶義，2021；朱曉樂、黃漢權，2021），發達經濟體重視構建以盟友為中心的多元化國際供應體系，努力減少對單一國家的供應鏈依賴。新冠疫情引發的供應鏈“停擺”問題，讓不少國家警惕“把雞蛋放在同一個籃子”的斷供風險，紛紛對多數產品供給來源進行“備份”，全球產業鏈布局呈現分散化、多中心化新趨勢。美加歐日等相繼簽訂高標準自貿協定，美日正構建新體制以實現分散式供應網絡，讓關鍵電子零組件生產不依賴某些特定地區，如政治風險較高的中國臺灣或是和美國沖突加劇的中國大陸。美國還頻繁與日韓及中國臺灣開展合作，意欲打造關鍵產業鏈供應鏈“小圈子”，對中國大陸龍頭企業進行圍堵和打壓。2022年5月舉行的美國—歐盟貿易和技術委員會（TTC）第二次會議決定，美歐將在太陽能電池、稀土和芯片等領域與中國“脫鉤”，并將其關鍵產業供應鏈轉移到印度以擴大來源地。日本方面，為應對資源缺乏和自然災害頻發的供應鏈中斷風險，重視加強美日、日歐等全球供應鏈協作。例如，《美日全球供應鏈聯合聲明》（2012年）、《日歐經濟伙伴關系協定》（2018年）均強調加強全球供應鏈安全。

（三）加強安全審查，嚴控技術出口和投資并購

全球產業鏈供應鏈基于效率和效益原則構建，但越來越多國家重視從安全角度布局（陳若鴻，2021）。發達經濟體加強供應鏈安全審查，完善關鍵產業研發和保護的法律制度，強化技術出口管制和外國投資監管，以此保持新興技術和高技術產業領先地位。美國方面，泛化國家安全概念，濫用出口管制措施，以此保持其在新興與基礎技術領域的國際領先地位。通過出口管制和長臂管轄，頻繁利用實體清單工具，推動與中國高科技領域“脫鉤”，《無盡前沿法案》（2021）在制造業和知識產權等方面直接針對中國設置排他性條款。同時，強化外國投資審查機制，嚴控關鍵領域外資并購。例如，《外國投資風險評估現代化法案》（2018年）加大外國投資項目審查；外國投資委員會大幅擴權并啟動試點項目，將飛機制造等27個行業列入重點關注。歐盟方面，歐洲議會和歐洲理事會通過《沖突礦產規則》（2017年），對歐盟進口商進行供應鏈盡職調查。2020年10月開始執行的《歐盟外商投資審查框架法案》（2019年），提出限制獲得政府補貼的國外企業并購歐盟企業或參與歐盟公開招標。德國馬歇爾基金會發布《歐盟、出口管制以及關注國家安全的認知差異》（2021年），力主美歐合作實施“新興及基礎性”兩用技術出口管制和投資篩選。此外，以所謂人權問題為借口，歐美國家對中國有關個人和實體實施單邊制裁。例如，美國《新疆供應鏈商業咨詢公告》（2021年）要求對與“從事強迫勞動和涉疆侵犯人權實體”有接觸的企業和個人嚴肅考慮其投資及采購行動，《把中國排除出太陽能法案》（2021年）提出禁止美國聯邦資金采購在中國生產或組裝的太陽能電池板，德國《供應鏈盡職調查法》（2021年）要求大公司開展禁止童工和強迫勞動等供應鏈盡職調查活動。（四）出臺激勵措施，提升重點領域本土自主權

出于應對自然災害和抵御地緣政治風險、強化關鍵戰略產業供應安全等考慮，發達經濟體加快產業“回流”戰略部署。美國奧巴馬政府發布《制造業促進法案》（2010年），提出通過大范圍減稅吸引海外制造業企業回遷本土；特朗普政府通過“貿易戰”倒逼美國企業將產業鏈遷回本土，實現“美國制造”本土化目標；拜登政府采取推動戰略產業向美國集中，構建以美國為中心的“美洲內循環體系”，構筑“小院高墻”等政策重組全球產業鏈。例如，《芯片與科學法案》（2022年）提出5年內為本土發展芯片制造及研發提供527億美元補貼，針對芯片制造投資提供約240億美元稅收抵免，增強美國芯片供應鏈安全和本土半導體產業競爭力。歐盟委員會多措并舉降低供應鏈單一依賴，增加敏感產品本地生產。例如，《歐盟新工業戰略》（2020年）提出保持高度的工業競爭力和戰略自主性，核心是減少關鍵原材料、關鍵技術、食品藥品、基礎設施、安全等戰略領域對外依賴；《歐盟戰略依賴分析報告》（2021年）提出在原材料、電池、活性藥物成分、氫、半導體、云和邊緣技術6個領域減少對外國供應商依賴。日本通過“供應鏈改革”降低對單一國家依存度，支持企業將生產基地回遷和實現多元化。在半導體、新能源和新能源汽車、數字經濟等高新技術產業領域，發達經濟體加大本土投資扶持力度，提升本國產業鏈自主水平和供應鏈保障能力（鄖彥輝，2021）。美國主導重新簽署《美墨加協定》（2020年），提出5年過渡期內汽車零部件北美原產地占比從62.5%提高到75%；《美國清潔能源法案》（2021年）和《國家鋰電藍圖2021—2030》《2022年美國競爭法案》分別提出加快構建新能源及新能源汽車、芯片等產業鏈。歐盟面對“缺芯”危機以及美國、日本、韓國強化半導體制造能力態勢，下決心改變芯片生產長期投資不足局面，以巨額補貼吸引芯片巨頭在歐洲設廠。例如，《芯片法案》（2022年）計劃動用超過430億歐元提升芯片產業和技術自主權；《2030數字羅盤：歐洲數字十年之路》（2021年）提出到2030年實現數字主權愿景。韓國出臺“強芯”計劃，政府以巨額稅收減免方式與半導體企業合作共建世界最大芯片制造基地。（五）把握發展趨勢，搶占數字化低碳化制高點

全球產業鏈供應鏈數字化轉型方面，數字技術加速創新改變了國際經濟形式、全球化參與者構成以及相關國際貿易規則體系，成為推動全球產業鏈供應鏈變革的新動力。以美國、德國為代表，處于全球價值鏈高端地位的發達經濟體紛紛布局數字產業，搶占信息網絡與智能技術等顛覆性技術創新話語權。2022年5月，美國商務部成立國家人工智能咨詢委員會，致力于為美國發展負責任且兼具包容性的人工智能技術開辟道路；歐盟通過《數據治理法案》并與《歐洲數據戰略》《通用數據保護條例》《開放數據指令》《數字市場法案》《數字服務法案》《數據法案》等一攬子法律共同勾勒了未來數據要素生態圖景的歐洲方案。全球產業鏈供應鏈低碳化轉型方面，在應對氣候變化的長期目標方面，世界主要工業大國達成共識，“低碳化”已成為全球產業鏈供應鏈的重要演進方向，未來國際經貿談判將推動形成低碳減排標準和綠色貿易投資壁壘。全球130多個國家和地區陸續宣布了碳中和目標，2020年歐盟、韓國和日本相繼宣布2050年實現“碳中和”目標；美國政府重回《巴黎協定》并開展一系列清潔能源革命，力求在2050年實現“碳中和”，《降低通脹法案》（2022年）提出約3700億美元的能源和氣候投資及稅收抵免。

三、新興經濟體產業鏈供應鏈調整布局的主要做法

近年來，隨著中國要素成本持續上升、低成本比較優勢趨于弱化，疊加地緣政治競爭和大國博弈加劇等影響因素，印度、越南、柬埔寨、緬甸、孟加拉、斯里蘭卡等東南亞、南亞新興發展中國家后發優勢逐步顯現、追趕步伐加快，一批新的世界加工制造基地正在悄然興起。特別是越南、印度利用后發優勢疊加優惠政策加快當地制造業發展，對中國產業鏈供應鏈形成一定的競爭效應和替代效應。1990—2018年，越南以年均6.5%經濟增速快速增長，成為全球最重要的新興工業化國家之一。同時，越南作為中國出口目的地國的排名持續上升，2007年在中國所有出口經濟體中排名第22位，在東盟國家中位列新加坡、馬來西亞、印度尼西亞和泰國之后；2008年全球金融危機爆發后，該排名迅速上升，2013年首次進入前十，排名第九，并在所有東盟國家中位居首位；2017年超越德國成為僅次于美國、日本和韓國的中國第四大出口目的地國；2020年首次超過韓國成為中國第三大出口目的地國，并成為首個位列中國前三大出口目的地國的發展中經濟體，此前未有發展中經濟體處于這一地位（徐奇淵、東艷，2022）。印度在世界經濟排行榜排名迅速上升，2010年經濟總量在世界排名第九，隨后連續超過巴西、意大利、法國，并在2021年歷史性超過前宗主國英國，成為僅次于美國、中國、日本和德國的世界第五大經濟體。

（一）推動經濟自由化改革吸引外國投資

印度多次提出讓印度成為“全球制造中心”，莫迪政府2014年上臺以來奉行“印度制造倡議”（Make in India Initiative），主要是提高貿易便利度、放寬外國直接投資準入等對外開放舉措，使長期停滯的制造業獲得局部突破性發展。莫迪政府在第二任期加碼制造業促進政策恰逢中美經貿摩擦加劇，國內外環境為印度生物醫藥、電子信息等制造業吸引外國直接投資創造了黃金機遇。印度已經與澳大利亞、阿聯酋簽署自貿協定，與英國、歐盟、加拿大的自貿協定也在積極推動。美國、日本在2018年和2019年對印度投資金額大幅增長，位居外國投資國家第四及第五名，2020年美國再次升為印度第三大投資國；全球商業房地產服務公司戴德梁行（Cushman & Wakefield）發布的《2021年全球制造業風險指數報告》顯示，印度成為2021年全球第二大最具吸引力的制造業投資地；根據印度商業和工業部數據，2021—2022年印度制造業外國直接投資增長了76%。越南1986年實行革新開放，積極營造適合外商投資的商業土壤。2007年加入WTO以來，越南與多個國家簽署了自貿協定，包括簽署全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）、越歐自貿協定（EVFTA）、區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）等重大自貿協定，是全球簽署自貿協定最多的國家之一。2020年越南國會通過新《投資法》，進一步提高外商投資市場準入透明度，減少行政審批環節和手續。越南不斷降低及取消關稅或者互享關稅優惠，對外資的開放與友好推動了“越南制造”的加速崛起。

（二）依托市場和成本優勢加強本土生產

印度政府先后提出“數字印度倡議”“分階段制造計劃”“生產關聯獎勵計劃”“電子元件和半導體制造業促進計劃”和“改進型電子制造業集群計劃”（EMC2.0）等一系列激勵投資措施，通過財政激勵手段鼓勵印度企業和外國資本在嚴重依賴“中國制造”的產業領域加強印度自主生產能力建設，同時大力推動第三國產品進口替代中國產品進口，以及西方資本取代中國資本，長期目標是在印度本土制造零部件或提高印度在全球價值鏈的地位。最明顯的是手機行業和醫藥行業，據Counterpoint Research數據，

蘋果公司自2017年開始在印度組裝及本土銷售iPhone產品，但通常是較低版本型號，2022年開始組裝iPhone 14旗艦機，在2023年第二季度首次超過法國和德國，成為蘋果iPhone的全球第五大市場；2017年10月8日《印度時報》報道，印度大約70%原料藥或者藥物活性成分從中國進口，目前正積極推動印度企業替代中國市場。越南依托勞動力成本低、工業原料低廉和給予外國投資者優惠稅收政策等優勢，吸引紡織服裝、電子信息等外國企業在越南投資建廠，越南已成為中國在東盟的第二大貿易伙伴，是中國紡織企業進入國際舞臺的“跳板”，包括越南在內的東南亞地區成為全球半導體產業鏈的重要一環。

（三）通過關稅或投資管制保護國內企業

印度政府通過大規模提高關稅對國內企業實施保護措施，同時對外資采取比較嚴厲的管制手段，以此吸引那些能給印度帶來高精尖技術的美國等西方資本。例如，印度政府在零售業領域出臺種種政策以限制外國資本擴張，規定外國零售商出售的商品中必須有至少30%來自本地中小企業。2023年6月16日騰訊新聞《深網》欄目報道，2016年起印度政府連續5年針對不同手機零部件上調關稅，最高稅率達20%，以此迫使相關企業赴印生產更復雜精密的零配件。印度政府在2012年通過《1961年所得稅法》修正案，允許政府對1962年以后發生的任何涉及間接轉移印度資產的跨國企業間交易追溯征稅，稅務部門對小米、沃達豐、凱恩能源、諾基亞、IBM、沃爾瑪等多家外資企業進行稅務調查并開出高額罰單。2020年印度政府以安全問題為由，禁止了300多個中國廠商的App，并加強對中國投資管控；2022年印度電子和信息技術部又以“安全威脅”為由對54款App下達禁令，其中多數是中國企業產品。但印度這種做法也引發外國資本對印度營商環境的擔憂，越來越多企業對去印度投資轉為觀望狀態，一批小微企業正在撤離印度。

（四）以全球配置戰略支撐產業要素保障

科技人才保障方面，印度能夠建立起具有世界水平的軟件產業鏈，班加羅爾被稱為“亞洲的硅谷”，最根本原因在于良好匹配的全球性人才鏈體系（沈維濤，2004）。印度軟件產業人才鏈形成與1947年獨立以來歷屆政府戰略性政策因素密切相關，特別是印度拔尖科技人才與多樣化軟件技術培訓體系構筑了軟件產業結構完整的人才鏈系統。例如，印度奉行“中間道路”及“不結盟”外交政策，繼續與英聯邦國家維持“歷史性的友好關系”，與美國、歐盟、日本、以色列等發展“準盟友”戰略伙伴關系，也與俄羅斯維持“傳統的特殊關系”，使得印度科技人才可以方便自由地進出東西方國家，從各種信息資源中吸收和積累最新的技術與知識?；茉幢Ｕ戏矫?，印度礦產資源消耗量大但礦產資源種類并不齊全，屬于石油、天然氣資源極度匱乏國家，化石能源供需矛盾突出。通過實施化石能源全球配置戰略，即采取印度政府搭臺、專門部門具體實施能源外交、石油及天然氣企業積極進軍海外的“三位一體”海外化石能源戰略布局，構建全球化石能源合作網絡，實現了化石能源供應源多元化，保障了其國內產業發展對化石能源的需求（陳喜峰等，2015）。

（五）以工業區為載體推動產業集聚發展

越南從1986年開始效仿中國走“革新開放”之路，越南政府采取以工業區為主要載體的工業化道路，高度重視工業區建設和發展，鼓勵和扶持外資企業入駐和外來工業區共建（胡雪峰等，2019）。越南政府通過出臺中長期規劃、提供產業政策支持等自上而下宏觀調控手段促進產業向工業區集聚發展。例如，越南政府1997年提出打造工業區、出口加工區與高新技術開發區，《2001—2010年越南紡織服裝業加速發展戰略》提出對工業區中的國內紡織服裝企業50%投資資金由政府提供年利率3%、貸款期限12年的優惠貸款，2008年對工業區管理規則進行修訂，2009年以中央財政預算支持工業區基礎設施建設，2010年提出在興安與隆安、峴港、平陽建設紡織原料中心（呂亞軍，2013）。印度對工業高度集中在沿海大城市的不合理空間布局進行調整，形成五個重要工業區，加爾各答工業區是麻紡織、機械制造等工業中心，孟買—浦那工業區是棉紡、機械、化工等為主的綜合性工業基地，阿默達巴德工業區是棉紡、油料、水泥、化工等為主的傳統工業基地，馬德拉斯—班加羅爾工業區是飛機、造船、電子、電力、化工等為主的新興工業基地，那格浦爾工業區是以煤鐵復合體為主的資源型工業基地。

四、國際產業鏈供應鏈調整布局對中國的啟示和建議

國際產業鏈供應鏈調整布局將對中國產業鏈供應鏈安全穩定帶來多重影響，新形勢下中國要客觀看待發達經濟體和新興經濟體產業鏈供應鏈調整布局的經驗與教訓，未雨綢繆補短板、謀發展，加快形成自主可控、安全高效的產業鏈供應鏈。

（一）重視供應鏈“斷鏈”風險，強化動態監測預警

美國、日本等發達經濟體已將供應鏈政策上升到國家戰略和全球治理的重要地位，以此保障關鍵產品和物料供應，提高重點領域供應鏈彈性和產業安全，可謂“供應保障戰略”。全球供應鏈成為推進多邊合作的戰略工具，發達經濟體重視減少對單一國家的供應鏈依賴，加快建立以盟友為中心的多元化國際供應體系。印度等新興經濟體也注重以全球配置戰略強化科技人才、化石能源等產業要素保障。在全球競爭激烈、保護主義抬頭、貿易關系緊張、地緣政治復雜等背景下，中國重點領域核心零部件、關鍵原材料、關鍵技術“斷鏈”風險上升，影響產業安全和國家安全的風險因素增多。為此，要聚焦增強產業鏈供應鏈自主可控能力，建立健全產業鏈供應鏈安全動態監測預警機制。一是以半導體、新能源、生物醫藥為重點，搭建細分行業產業鏈供應鏈智能決策支持平臺，探索產業競爭力調查評價、技術經濟安全評估等產業鏈供應鏈精準治理新路徑。二是建立重要資源和產品全球供應鏈風險預警系統，建設區域性應急物資生產保障基地。三是健全產業損害預警體系，幫扶國內產業應對外部風險挑戰，豐富貿易調整援助、貿易救濟等政策工具，構建海外利益保護和風險預警防范體系。

（二）重視產業鏈“外遷”風險，強化關鍵環節根植

發達經濟體出于應對自然災害和抵御地緣政治風險、強化關鍵戰略產業供應安全等考慮加快產業“回流”戰略部署，部分跨國企業為分散大國博弈和疫情擴散導致的雙重風險，將重點領域產業鏈核心環節轉出中國、回流本國，或者降低核心環節在華生產比重。越南、印度等新興經濟體依托成本優勢積極擴大開放、吸引外國投資。中國產業鏈供應鏈仍然存在基礎不牢、水平不高等問題，產業鏈穩定性風險不斷加大。為此，要堅持擴大對外開放與加強區域合作并舉，增強產業鏈根植性和競爭力。一方面，完善外商投資法制環境，縮減外商投資負面清單，鞏固與歐美、日韓產業鏈供應鏈協作，引導外資企業留住高端制造和研發設計等關鍵環節。抓緊做好RCEP落地實施國內相關工作，構建中國—東盟產業鏈共同體，加速東亞經濟一體化進程。另一方面，培育先進制造業集群與實施區域重大戰略相結合，優化國內產業布局，激發產業內生發展新動能，增強國內產業體系的協調性、堅韌性和回旋空間。重點依托長三角、京津冀和粵港澳大灣區打造若干世界級先進制造業集群，集中資源在中西部和東北地區培育一批承接產業轉移的核心增長極。

（三）重視高技術“掉鏈”風險，強化自主自立自強

出于強化關鍵戰略產業供應安全、搶占高技術新興領域發展制高點等考慮，發達經濟體出臺激勵措施加大半導體、電動汽車電池、生物醫藥、新能源等新興領域本土投資扶持力度，著力提升產業鏈自主水平和供應鏈保障能力，國際高技術產業鏈調整的主導權競爭更加白熱化。核心技術之爭是國際產業鏈調整主導權之爭的關鍵，要以科技自立自強為導向，更多依靠自主發展突破“技術關”。一是強化國家戰略科技力量，聚焦芯片、軸承、傳感器、發動機、電子元器件、高性能材料、工業軟件等“卡脖子”環節，鼓勵創新技術路徑和工藝模式，謀劃布局未來技術應用場景，盡快在市場需求迫切、供給風險突出的行業領域縮小與發達國家的技術差距。二是構建產業鏈供應鏈共生發展生態，培育壯大一批產業鏈供應鏈“鏈主”企業，打造具有全球競爭力的世界一流企業。推進大中小企業融通發展，提升產品和技術的國產化程度及核心競爭力，更大力度支持“卡脖子”產品示范應用，維持和擴大中國產業和企業競爭優勢。

（四）重視創新鏈“脫鉤”風險，強化多元開放合作

大國戰略博弈全面加劇背景下，部分發達經濟體“筑高墻”嚴防技術外溢，重視從安全角度加強供應鏈安全審查，強化技術出口管制和外國投資監管，以保持新興技術和高技術產業領先地位。特別是美國以國家安全為由越來越多地限制中國高科技公司接觸美國軟硬件技術或中國高科技產品進入美國市場，持續施壓推動中美科技“脫鉤”，積極構建產業鏈創新鏈“美國陣營”，相對寬松穩定的國際科技經濟合作模式難以延續。這將極大削弱中美以及中國與全球合作共贏的產業鏈創新鏈牢固性，中國開放式迭代創新可能受到更大限制，戰略性新興產業領域與國際產業鏈創新鏈“脫鉤”風險加大。為此，要主動應對全球產業鏈創新鏈重塑態勢，堅持開放發展、競爭發展、安全發展的科技創新理念，以高水平、多層級開放深度融入全球科技創新網絡。一方面，強化反制措施體系，完善并適時發布出口管制清單，增強對美國等國家的反制和平衡能力。另一方面，打好“感情牌”，維護拓展科技經貿合作“朋友圈”，加強與一切友好國家的產業鏈創新鏈合作。推進“一帶一路”建設同歐亞經濟聯盟對接合作，深化中俄、中烏等科技合作，推動沿線國家戰略、規劃、機制對接及產業鏈供應鏈創新鏈互補性合作。主動向歐盟、日韓拋出“橄欖枝”，深化半導體、動力電池、生物醫藥等領域中日韓產業鏈創新鏈合作，創造先進制造、綠色技術、數字技術等領域中歐科技貿易合作新增長點。

（五）重視政策端“壁壘”風險，強化產業政策轉型

順應全球產業鏈供應鏈數字化低碳化轉型趨勢，發達經濟體通過前沿技術研發及產業化、國際經貿規則體系構建等搶占未來產業發展制高點，新興經濟體重視通過簽署自貿協定、提高外商市場準入等改革舉措促進制造業突破性發展。要適應高端回流、低端轉移、技術封鎖、規則排斥的新形勢，以數字化、智能化、網絡化、綠色化為特征的新技術新模式加速滲透新趨勢，從跟蹤模仿向加速追趕和引領創新轉變的新要求，要更好發揮政策在維護產業鏈供應鏈安全穩定、推進產業基礎高級化和產業鏈現代化的重要作用。一是推動產業政策轉型，由差異化、選擇性產業政策加快轉向普惠化、功能性產業政策，從偏重替代市場、限制競爭的產業政策加快轉向以競爭政策為基礎、更好發揮創新作用和增進有效市場的產業政策（費洪平等，2021）。二是提高產業政策精準性和有效性，充分吸納政策相關利益攸關方，形成“制定—實施—督察—評估—反饋—修訂—退出”的全流程政策治理機制。完善政策實施機制和配套措施，推動有效市場和有為政府更好結合，把準政策作用方式，營造公平市場競爭環境，為產業政策實施提供制度保障。

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責任編輯：李 蕊