全球能源治理變革趨勢及我國的戰略選擇

陳妍　劉夢

摘要：當前全球能源治理體系正在發生深刻變革，我國作為全球最大的能源生產和消費大國，堅持推動全球化的治理機制，在全球能源治理中發揮了重要作用。在中美戰略博弈背景下，我國參與全球治理面臨的機遇和挑戰并存，需發揮自身優勢，積極拓展在油氣資源領域的國際合作空間，同時用好新能源產業和技術優勢，加強與美歐在新能源發展和應對全球氣候變化領域的合作，共同應對轉型挑戰，在推動全球能源治理機制改革中發出中國聲音，貢獻中國力量。應進一步深化已有多邊和雙邊合作機制，強化“一帶一路”能源合作伙伴關系，積極拓展中美、中歐間能源合作機制。同時，利用新能源產業推動全球化進程，加強油氣儲備和釋放合作機制，在時機成熟時探索構建由我國引領的國際能源治理機制。

關鍵詞：全球能源治理 治理機制 綠色低碳 可再生能源

作者簡介：陳妍，中國國際經濟交流中心副研究員；

劉夢，中國國際經濟交流中心助理研究員。

引 言

國際能源治理機制是指在國際能源領域各國政府、國際組織、產銷供需雙方及利益相關者公認或默認的、通行的原則、規范、規則和決策程序（徐斌，2013），通過這些全球性通用規則規避可能存在的市場失靈風險，降低交易成本。烏克蘭危機深刻改變了全球能源供需格局，現行的能源治理體系受到巨大沖擊，國際能源治理機制面臨重塑。

黨的二十大報告提出，要積極參與全球治理體系改革和建設，推動全球治理朝著更加公正合理的方向發展。我國是全球最大的能源生產國和消費國，始終積極參與全球能源治理，堅持人類命運共同體理念，推動能源治理機制向著適應全球能源新格局方向改革。

研究普遍認為，現有國際能源治理機制無法適應全球能源格局的演變，其中能源治理機構、平臺等治理主體的權威性和影響力不足是重要原因?，F有全球能源治理“碎片化”特征明顯，治理機構散落在不同組織架構下或國際規則中，僅在某一能源品種或某一區域內發揮治理功能，缺乏全球性、綜合性、有影響力和執行力的國際機構?，F有的治理體系也缺乏爭端解決機制和強制手段，限制了國際社會面對重大能源治理問題采取統一行動的能力，也就難以構建起保障全球能源安全的有效體系（王禮茂等，2019）。

治理機制的重疊、對抗和行動能力低下影響了國際能源治理的權威性，雖然多樣化的治理機制相互補充，但彼此間也存在爭奪治理權和話語權的問題。治理“碎片化”還體現在治理權威在不同行為體和議題間呈分散化的狀態，能源生產國與消費國之間存在不同的權威關系，新興行為體與傳統行為體對治理權威也有不同見解（連波，2021）。

從治理客體看，目前研究普遍關注能源轉型及可再生能源發展對地緣政治格局的深刻影響，進而對能源治理機制改革產生較強訴求。以石油、天然氣和煤炭為代表的傳統化石能源均具有鮮明的地緣性特征?；诘鼐壵谓洕膽鹇钥紤]，各國在傳統能源開發與投資、能源通道安全、國際貿易主導權等方面競爭激烈、沖突不斷甚至爆發各種能源戰爭。不同于傳統能源，清潔能源具有“去地緣化”特征，這一特征有助于實現治理過程的“去中心化”，即突破國家在傳統能源治理中的核心支配地位，實現多元化治理，也可超越當前基于自上而下垂直過程單向性的等級治理，邁向基于過程多向性的網絡性治理，強調自下而上和自上而下治理的協同（李昕蕾，2017）。

清潔能源治理需走不同于化石能源的治理新路，承載著依據分配正義的邏輯重組全球能源利益網絡的重任，讓能源轉型真正建立在普惠發展基礎之上（張銳、寇靜娜，2020）。

對我國來說，現階段是全面參與國際能源治理，推動治理機制改革的重要時機。對于參與全球能源治理的立場和目標要有清醒的認識。研究普遍認為，能源安全依然是我國參與全球能源治理的核心價值目標，是我國在能源對外關系上的“核心利益訴求”。僅通過加入國際機構主導的主流治理體系或協調機制，并不能自動實現我國在能源領域的“核心利益訴求”（查道炯，2018；呂江，2022）。

當前國際能源治理的碎片化狀態，雖然限制了我國參與國際能源治理的深度和廣度，但也提供了更多的靈活空間，可有選擇地發揮自身獨特作用，包括建設、修改、補充國際能源治理機制，在對話性、協商性的國際能源治理機制中拓展影響和維護利益，通過大國協調務實解決國際能源治理中的全球性問題等（王禮茂等，2019）。

一、全球能源治理機制正在發生根本性變化

世界經濟及地緣政治格局深度演變，將深刻影響全球能源格局，能源安全、供需結構失衡、價格波動等問題日益凸顯，必將對全球能源治理產生重要影響，也對治理機制提出了新的要求和改革方向。當前全球能源治理呈現出較為鮮明的趨勢性特征。

（一）強烈的個體能源安全訴求，以及全球聯盟化、集團化趨勢，將進一步加劇全球能源治理機制的碎片化

當前全球治理總體呈現碎片化趨勢，特別是能源治理由于缺乏全球性機構和被認可的治理機制，碎片化特征十分典型。從國際能源治理機構看，代表產油國的石油輸出國組織（OPEC）和代表消費國的國際能源署（IEA）是目前全球最主要的能源治理機構，是為了保障全球油氣穩定供應而形成的分別代表不同利益的兩大機制。近年來，二十國集團（G20）下的能源合作機制在全球能源治理的關鍵問題上發揮了重要作用。能源憲章（ECT）和國際能源論壇（IEF），則分別發揮著法律保障和提高市場透明度的作用。

當前的烏克蘭危機等地緣政治因素，加劇了各國保障本國能源供應安全的訴求，必將導致在未來較長一段時間，全球能源治理機制仍將被保障個體安全所主導，而保障共同安全的改革進程將放緩。全球聯盟化、集團化趨勢也將對全球能源治理產生直接影響，使得當前治理機制碎片化趨勢更加顯著。歐盟加速擺脫對俄羅斯能源依賴，意味著未來美歐能源合作將更為緊密，全球油氣供需或形成分裂的循環體系。未來的能源治理也將呈現聯盟化，或加劇碎片化趨勢?？傊?，保障能源安全會成為未來很長一段時間全球能源合作和治理的基調。甚至個體能源安全的邊界也有所拓展，除了傳統的油氣對外依存度、油氣貿易通道的安全，還包括輸電通道安全，以及鋰、鈷、稀土等關鍵礦產資源的供應安全。未來在新能源為主體的能源體系中，上游礦產資源供應安全將成為能源安全的重要方面，各國對原材料供應安全的重視已經顯現。

（二）長期看，以化石能源為主導的治理機制影響力將減弱，以可再生能源為主體的能源治理將走向區域化

雖然烏克蘭危機以來，歐盟為了應對彌補自俄羅斯進口減少帶來的能源供應缺口，重啟煤電、核電項目，但這一輪化石能源消費增加是短期的，是特殊時期的應急舉措，全球應對氣候變化、推動能源轉型的方向并不會發生根本性改變。對于歐盟而言，發揮自身可再生能源發展優勢，加快推動能源結構轉型，降低對化石能源依賴是其實現能源安全目標的根本保障。從全球看，隨著對化石能源需求下降，因油氣資源貿易而形成的利益格局將發生改變，油氣資源出口國的影響力將下降。當前的全球治理格局是圍繞化石能源特別是油氣資源形成的，OPEC、IEA、ECT和IEF等都是以化石能源為核心的治理機制，隨著全球能源轉型加快推進，其效力和影響將不可避免地下降。

未來可再生能源將逐步成為國際能源治理的重心。當前在清潔能源領域，主要的治理機構是國際可再生能源組織（IRENA），以及部分多邊合作機制如清潔能源部長級會議等，代表性和影響力尚不足。而可再生能源的特點決定了未來的治理形態將與化石能源有很大差別?？稍偕茉磳儆诜植际降哪茉瓷a和消費形式，電力傳輸依靠電網，更多的是區域范圍內的交易，難以形成全球貿易。這就意味著以可再生能源為主體的能源體系將改變全球能源貿易版圖，能源貿易將從以化石能源為重心的全球市場轉移到以區域電網為重心的區域性市場；而全球能源治理的形態也將發生重要變化，向區域化轉變。當前中國、歐盟和美國的太陽能光伏和風能發電量合計約占全球總量的3/4，未來的治理結構和治理機制將由中美歐主導。

（三）全球氣候治理將發揮更重要作用，但仍面臨極大挑戰

未來全球氣候治理將對能源治理的方向機制產生重要影響。應對氣候變化已發展成為國際關系中為數不多、日益重要的可合作領域。碳中和不僅會改變全球貿易投資的準入門檻，還將成為技術和產業的通行標準，引領形成新的國際規則。當前美歐在氣候變化問題上的共同訴求是制定全球標準和規則，在全球治理以及國際合作中易把握主動權和話語權。相比之下，隨著碳排放貢獻格局的變化，未來包括中國在內的發展中國家在推動低碳發展和能源轉型方面將面臨更大壓力和挑戰。但對于發展中國家來說，排放權意味著發展權，隨著經濟社會的不斷發展，發展中國家在發展水平上的差距越來越大，在應對氣候變化問題上的利益分化也越來越明顯。因此，依托全球氣候變化合作框架來構建和完善國際能源治理機制就十分必要且緊迫，既需要堅持共同但有區別的責任原則，也需要考慮各國兼顧能源安全和低碳轉型目標的訴求。

二、新的全球能源治理格局下我國面臨機遇和挑戰并存局面

全球政治經濟格局演變推動了能源格局和治理機制的深刻變化。在此背景下，我國參與全球能源治理，推動治理機制改革，既有優勢機遇，也面臨一定挑戰。

（一）優勢與機遇

一是傳統化石能源領域，我國作為最大油氣進口國，開展國際合作空間大。一方面，全球石油消費在2030年前后達峰已成為國際共識，屆時亞太地區將是全球最大的石油進口區域，將形成需求集中、供應多元的格局，對我國來說是相對有利的外部環境。另一方面，中美油氣貿易符合兩國共同利益，是推動經貿關系改善的紐帶。從平衡兩國貿易差額和推動油氣進口來源地多元化的角度，加強中美油氣合作仍有較大空間。

二是可再生能源領域，我國有能力建成以新能源為主體的完備能源產業鏈條。我國風電、光伏、鋰電池、新能源汽車產業都已具備明顯技術優勢，再加上連接供需兩端的先進電網技術，以新能源為主體的能源技術方面處在全球領跑位置。我國陸上風電、太陽能光伏、水電累計裝機規模均占全球總量的1/3左右，均居全球第一；光伏產業產能占全球70%以上，且規?；l展帶來十年之間度電成本已下降了90%。制造能力已是全球領先。我國光伏設備、多晶硅、硅片、電池片、組件的全產業鏈均具有自主技術優勢，設備國產化率高，“卡脖子”風險低。輸電和儲能技術優勢明顯?？稍偕茉窗l展離不開先進電網技術保障和儲能技術平抑風光不穩定性。經過多年技術積累，特高壓已經成為我國工程技術領域又一張名片，多項高難度輸電工程建設水平全球領先并輸出海外；大容量鋰電池是重要的儲能技術，而我國新能源汽車產業的高速發展，使得大容量鋰電池實現規?；a，可有效降低其作為儲能技術的成本；同時新能源汽車也可以發揮應用側儲能作用，進一步助力可再生能源發展。

三是能源低碳技術創新能力較為領先。IEA與歐洲專利局聯合發布《專利與能源轉型：清潔能源技術創新全球趨勢》報告，分析了全球低碳能源技術創新的發展趨勢。歐洲、日本、美國在低碳能源技術國際專利處于領先地位。歐洲在2010—2019年低碳能源技術專利申請占國際專利總量的28%，在大多數可再生能源領域排名第一；日本、美國分別以25%、20%的比重緊隨其后；韓國（10%）和中國（8%）專利活動在過去十年持續增長，也已成為低碳能源技術創新中心。

四是在碳減排問題上與美歐有合作空間。我國二氧化碳排放量占全球總排放量比重約為30%，美國為14%，歐洲作為一個整體占比為11%左右。預計到2030年，全球二氧化碳排放量將達峰值，約為330億噸，我國仍將占全球碳排放量的30%左右，是全球最大碳排放國；美國仍將是歷史累計排放、人均排放量最大的國家。中美作為兩個碳排放大國，在應對全球氣候變化方面有較大合作潛力。推動全球碳中和、應對氣候變化仍是歐洲體現全球影響力的重要領域，且相關的減排技術儲備多，在節能減碳技術轉讓、碳市場交易、國際規則等方面，中歐間有較大合作空間。

（二）風險與挑戰

一是傳統化石能源面臨對外依存度高帶來的供應安全風險。未來5～10年，我國進口原油規模仍在5億噸以上，對外依存度在70%以上，且較集中在中東地區。美國實現能源獨立后，中美兩國在中東地區的利益格局發生變化。中東地區對美國的重要性下降，但仍然是我國重要的原油進口地，且我國企業在中東有大量投資，中東出現亂局對于我國的影響要遠大于美國，須防范美國利用中東局勢影響我國海外投資和能源供應。

二是作為最大化石能源進口國，我國在國際油氣市場始終沒有定價權。亞太地區是全球原油需求最大地區，特別是中國、印度兩國原油需求增量占到全球增量的50%左右，但亞太地區缺少原油價格基準，無法完全反映真正市場供求關系。天然氣也是類似，未形成有影響力的基準價格。亞洲市場的長協液化天然氣（LNG）定價采用與日本清關原油價格掛鉤機制，現貨LNG定價基準是日韓綜合到岸價格指數（JKM）。

三是新能源領域面臨美歐技術聯合的風險。雖然我國在新能源產業鏈上具有技術和制造能力雙重優勢，但美歐擁有新技術開發的源頭優勢。特別是美國在重建對全球新能源市場主導權，已對我國光伏和鋰電池企業開展一系列打壓等行為。而且在低碳能源技術上，美歐間建立了緊密合作網絡，以促進知識擴散，協作提升研發效率。未來為應對我國在低碳技術上的影響力，美歐可能通過聯合制定技術標準、聯合開展投資審查、防范技術泄漏等方式對我國科技發展進行限制和打壓。

四是碳減排問題上可能面臨美歐聯合施壓。我國已作出了碳達峰碳中和承諾，且從達峰到中和的時間間隔僅有30年，低于發達國家的間隔時間。但由于我國碳排放量已是美國、歐盟、日本的總和，在應對氣候變化問題上將承受來自美歐的壓力，特別是我國還需在國際博弈中維護發展中國家的整體利益，也將面臨極大的挑戰。美國正在重塑其在氣候變化領域的國際競爭力，對華遏制會波及氣候領域，也需防范氣候議題成為中美沖突點。

三、我國參與全球能源治理的重點方向及舉措

參與全球能源治理是保障能源安全，體現國家軟實力和影響力的重要途徑，也是能源國際合作的制高點?，F階段我國參與全球能源治理，是要在現有能源治理改革中發揮更大作用，形成與經濟體量、能源生產消費能力相匹配的國際影響力，進一步反映新興國家和發展中國家的訴求及聲音，推動全球能源治理更好引領全球能源供應安全和綠色低碳轉型。

（一）深化已有多邊和雙邊合作機制

一是推動多邊主義，進一步推動能源國際合作與開放。爭取在重要能源治理機制和平臺中增強話語權，發出中國聲音，增強參與、影響和重塑的能力。繼續重視和加強與IEA、OPEC、IEF、IRENA等國際性機構的合作，在G20等多邊框架下以及各類區域性能源合作平臺中，更好地發揮引導和引領作用，體現我國作為能源大國應有的影響力。二是積極融入并推動全球能源治理機制改革。在最大程度拓展與現行機構合作的基礎上，積極促進相關機制改革，建立更完善的治理功能，為能源合作創建更多便利化安排。包括深入參與IEA正在進行的國際化改革，加強G20框架下能源治理功能、IEF能源信息分享機制建設等。同時應最大程度利用多邊對話，逐步改變當前以具體項目為基礎的雙邊合作占主導的局面，推動完善多邊能源治理機制。

（二）強化“一帶一路”能源合作伙伴關系

一是以共建“一帶一路”為依托深化能源項目和產業鏈合作?！耙粠б宦贰痹谌蚰茉垂姓紦诵牡匚?，但發展不平衡，國際合作潛力尚未充分釋放。借助共建“一帶一路”的契機，以能源開發為切入點，促進產業合作，特別是清潔能源產業鏈合作，推動沿線周邊國家能源戰略布局，深化與沿線國家的戰略合作關系。同時，亞洲主要國家在維護穩定的供需關系、保障運輸安全、提升話語權、應對氣候變化等方面均存在利益契合點，具有互利合作的現實條件和發展共贏的強烈愿望。二是以“一帶一路”能源合作為基礎，推動我國能源治理機制由雙邊向多邊轉換。當前全球能源格局調整和“一帶一路”深入推進的大背景下，應加強與“一帶一路”國家能源合作，開展政策交流和協調。根據不同國家和區域特點，在現有多邊經濟合作機制中分別加以推進落實能源合作伙伴關系。通過推動相關國家形成互聯互通的伙伴關系，共同保障能源供應安全和綠色低碳轉型目標的實現。

（三）積極拓展中美、中歐能源合作機制

在百年未有之大變局下，特別是烏克蘭危機會使得各國將能源安全提升至國家戰略中更重要的位置和更優先的目標，而美歐的“抱團”也會對未來國際能源格局產生較大影響。我國開展能源國際合作和參與全球能源治理機制，都需要更加關注與美歐之間的合作。能源轉型和應對氣候變化原本是雙方最有共同利益的合作內容，在當前狀態下合作阻力會加大，競合關系更加凸顯，但與美歐間仍需在共同利益基礎上，不斷拓展合作領域，共同推動解決全球性問題。一是加強新能源領域合作。我國風電、光伏產業優勢明顯，是世界最大的裝機國和裝備生產國，歐洲是中國光伏最大出口市場，美國也正加大對風電、光伏等新能源領域的投資。我國與美歐在推動新能源發展上有共同利益，而全球能源綠色低碳轉型也離不開中美歐三方的合作。二是加強綠色低碳技術創新合作。進一步挖掘與美歐在清潔能源技術、項目開發等方面合作。同時，應加大三方在數字化、智能化能源技術以及碳捕集利用與封存（CCUS）、氫能等新興領域的聯合研發攻關，為全球綠色低碳轉型貢獻更有效的方案。三是積極推動在全球標準和規則領域加強合作。長遠看，美歐在能源轉型和應對氣候變化上的共同訴求是制定全球標準和規則，但由于兩方能源安全戰略目標是有顯著差別的，必將導致行動上的分歧。相反，中歐之間能源轉型目標和訴求更加一致，在技術標準和市場規則上，特別是碳定價機制、碳交易市場的建設上，中歐之間合作空間較大。我國仍需積極加強與歐洲在應對氣候變化相關標準和規則上的有效合作。

（四）利用好新能源產業鏈優勢推動全球化

我國新能源領域的科技創新、裝備制造規模和基礎設施建設等都處于全球領先水平。新能源產業的快速發展是我國能源供應安全的重要保障，也是主動引領能源國際合作的重要籌碼。當前我國在全球新能源產業鏈的影響力已經引起了美歐的警惕，也需防范其聯合打壓。要利用好新能源產業鏈優勢，推動全球能源合作。一是加快技術研發應用，保持新能源產業競爭力，塑造長期競爭優勢。加強智能高效風能、太陽能發電技術創新，持續提高發電效率；加快研究適應可再生能源大規模、高比例接入的智能電網技術，加強電力系統智能化、數字化水平，通過數字電網技術提升電力系統整體靈活性等；加大對長周期大容量儲能技術研發和示范支持，鼓勵開展不同儲能技術路線探索，加強技術儲備。二是加強國際合作，尋求多方共贏路徑。我國新能源產業鏈安全性已有保障，但推動產業持續健康發展最終要靠全球化，通過全球化配置資源提高效益，降低全產業鏈成本，進而持續快速擴大市場規模。在新能源產業發展過程中，應始終堅持全球化戰略，進一步推動擴大開放，鼓勵企業開拓海外市場，深度參與國際市場合作與競爭，持續提升國際競爭力。三是構建區域性產業鏈，應對美歐供應鏈聯盟。美歐為了削弱我國在新能源產業的影響力，降低對我國的依賴，正在通過構建排他性的聯盟、聯合出口管制等多種方式形成針對我國的利益共同體。我國可以發揮比較優勢，在低成本供應上找到打破供應鏈聯盟的突破口。同時，支持以我國產業鏈頭部企業為核心，構建相應的區域性供應聯盟，以應對美歐等的排他性聯盟對我國的影響。四是高度重視新興技術規范和標準制定。歐美對我國在新能源領域的創新能力已加強防范，將通過新興技術規范和標準制定等手段遏制我國的新能源產業發展。相關部門需高度重視，通過各種形式支持我國企業參與甚至主導相關國際技術規則與標準的制定，包括鼓勵企業積極融入全球創新生態，參與聯合研發和技術標準制定，爭取足夠話語權和影響力。同時，應積極加強法律、技術等相關人才培養儲備，避免落于人后受制于人。

（五）加強油氣儲備和釋放合作

油氣儲備體系關系一國國家安全，在油氣資源供應緊張或價格大幅上漲時，釋放戰略儲備是許多國家保障能源安全和產業安全的重要手段。當前世界格局正在發生深刻變革，各國油氣儲備及動用的規則和頻次將更趨靈活。在未來全球能源格局加速演變下，國家間加強油氣儲備及聯合釋放等方面的合作將成為重要趨勢。我國油氣對外依存度高，且將持續較長時間，有必要進一步加大油氣資源儲備國際合作，在保障國家安全的同時，也更好地維護全球油氣市場供給安全和價格穩定。一方面應加強與主要產油國在石油儲備方面的密切合作，支持產油國在我國境內儲備石油，建立第三方儲備體系，豐富我國戰略儲備的形態；另一方面應積極參與、主動引領未來國際油氣資源儲備及釋放的國際合作，提升在儲備設施建設、規則制定等方面的話語權，以及對國際油氣市場的影響力。

（六）探索構建由我國引領的國際能源治理機制

我國雖然是全球能源市場體量最大的參與者，但至今尚未獲得與自身體量相稱的話語權、定價權和影響力。隨著我國建成現代化經濟體系和能源體系，可為推動構建全球能源共同體，共同應對全球氣候變化貢獻更大力量，屆時可發起構建由我國引領的、以建設全球能源命運共同體為目標的國際能源治理機制。為此，我國能源國際合作應從單點合作向多邊協同轉變，以建設“一帶一路”能源合作伙伴關系為基礎，積極構建能源合作“朋友圈”，探索建立更加適應全球政治經濟格局和能源格局演變的新治理形態，打造開放包容、普惠共享的能源利益共同體、責任共同體和命運共同體，提升全球能源安全保障水平，提高能源市場的深度融合。同時，應加強能源國際合作軟實力，提升戰略謀劃能力，準確研判全球能源發展的大格局、大趨勢，對我國能源發展和布局做出前瞻性、戰略性、系統性的研究和謀劃；提升創設議題的能力，在主要國際平臺上提出代表發展中國家的關鍵議題，引領國際能源治理改革方向，逐步確立在新的全球能源治理架構中的主導位置。

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責任編輯：谷 岳