農業強國建設激勵制度的優化邏輯與實踐路徑

楊 鑫, 喬 慧

(中國社會科學院 農村發展研究所,北京 100732)

一、農業強國建設需要配套系統優化的激勵制度

黨的十八大以來,農業強國建設的基本條件和頂層設計逐步形成。2017年,黨的十九大報告指出:“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾?！鞭r業領域同樣存在上述矛盾。2018年中央“一號文件”首次指出:“以農業供給側結構性改革為主線,加快構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系,提高農業創新力、競爭力和全要素生產率,加快實現由農業大國向農業強國轉變?！?022年,黨的二十大報告提出了強國建設的13個具體領域,要求加快建設農業強國,以此夯實社會主義現代化強國的根基。2023年中央“一號文件”進一步提出,“建設供給保障強、科技裝備強、經營體系強、產業韌性強、競爭能力強的農業強國”,在中國式現代化的整體框架下明晰了農業強國的內涵。整體上,到21世紀中葉建成農業強國,是黨中央著眼全面建成社會主義現代化強國作出的戰略部署[1]。

中國農業發展取得的既有成就,離不開廣大農業經營主體逐利動機下對農業生產方式的改造。若農業強國建設的驅動力僅是“從上到下”,小農戶、農業新型經營主體、農業社會化服務主體等農業經營主體發展農業的動力將不可持續,進而誘發農業強國建設中突出的激勵問題。一方面,全國有上億農戶、上百萬新型農業經營主體和農業社會化服務主體,政府不可能比這些主體掌握更多的農業產業信息,信息分散使得激勵制度必不可少[2];另一方面,農業強國建設伴隨利益分配,信息不對稱導致即使是帕累托改進的制度變遷也不一定能實現[3],即農業強國建設對農業發展的激勵制度功能提出更高要求。(1)農業強國建設對農業發展約束制度也提出更高要求,而且農業發展激勵與約束制度也存在沖突與兼容的復雜關系。然而,沒有激勵就不會有農業長期發展,農業強國建設不可能快速推進,且農業發展激勵制度的完善也會使約束制度更可信。由于篇幅所限,本文僅聚焦于農業強國建設的激勵制度優化。所以,農業強國建設不僅要持續推動農業技術進步,更要調動農業經營主體以及地方政府建設農業強國的積極性,提升其發展農業的綜合收益水平。

2023年中央“一號文件”為農業強國概念勾畫了清晰的輪廓[4]。深入農業強國研究的方向之一是分析其建設路徑。在這方面,已有的研究分為四類。第一類研究以“三農”領域戰略為切入點,注重農業強國與其他國家戰略有效協同[5],認為農業強國建設應堅持農業農村現代化一體推進,農業現代化引領農村發展共同推進,發揮農村現代化對農業發展的支持和補償作用[6]。第二類研究基于國際經驗和國情農情,分析農業強國的建設戰略,例如分階段穩步推進和分地區、分產業、分主體的分類推進戰略[7],采取體現中國特色、世界眼光、內外兼修、整體提升的農業發展策略,把握好發展與安全、小農與現代農業、政府與市場的關系[8]。第三類研究側重于明確建設農業強國的具體路徑,要么從農業強國內涵和農業全產業鏈視角提出詳細路徑[9-10],要么從農業產業某一具體環節發展視角提出針對性路徑。例如,推動產業融合賦能農業強國建設[11]、提升農村人力資本建設農業強國[12]。第四類研究基于農業發展激勵和農民增收的一般規律,為農業強國建設提供理論支持。例如,蔡昉認為在進入解決糧食安全問題為目標的新階段后,農民不能從已有“三農”政策和市場機制中獲得足夠的務農激勵[13];涂圣偉提出農業發展與激勵約束機制緊密相關[14],應以收入的成長性、均衡性、安全性構建農民增收的長效機制[15];阮海波發現緩解“非糧化”現象的關鍵是以市場邏輯調節國家政治邏輯與農民經濟邏輯之間的張力,實現國家“種糧增產”與農民“種糧增收”的雙贏結果[16]。

可見,大部分研究將農業經營主體積極參與農業強國建設視作研究的前提,然后討論如何落實已有的與農業強國相關的政策文件內容。但是,若忽視農業相關主體參與農業強國建設的內在積極性,則相關政策建議可能缺乏建設性,甚至可能催生背離政策目標的“強國弱農”風險。目前,部分研究提出建設農業強國要以科技和改革保障農戶收入及其他各類涉農主體的能動性[17],或者建立有利于農業農村均衡協調發展的制度框架[18],強調在農業強國建設中要體現出“千方百計拓寬農民增收致富渠道”和“讓廣大農民在改革中分享更多成果”的實踐原則。由此可見,與農業強國建設配套的農業發展激勵制度亟需系統優化。

農業發展激勵制度是國家在不完善信息和個體自利條件下,為實現農業發展目標,根據農業經營主體決策過程制定的一整套獎勵和分配制度安排,以使大多數農業經營主體與農業發展達到激勵相容的效果。本文從農業發展激勵制度視角出發,梳理中國農業發展激勵制度演進的過程與邏輯,分析農業強國建設激勵制度面臨的現實挑戰,總結農業強國建設激勵制度的優化總思路與具體實踐路徑,以期將農業經營主體的行為決策統一到農業強國建設目標下,以“下上聯動”的方式加快推進農業強國建設。

二、中國農業發展激勵制度的演進過程與邏輯

(一)中國農業發展激勵制度的演進過程

中國農業發展激勵制度的演進可分為四個階段:1949年到改革開放、改革開放到21世紀初、21世紀初到2015年、2015年至今,分別對應以食物熱量安全主導的激勵制度、農業市場化主導的激勵制度、農業支持保護政策主導的激勵制度、農業多功能價值主導的激勵制度。農業發展激勵制度是累積式演進而非取代式演進,每一階段主導的激勵制度都體現了農業經營者福利或收入增量的主要來源。

1949年到改革開放前,農業經營者從農業現代化中獲得的激勵主要是食物熱量安全。中華人民共和國成立初期,中國農業采取分散的小農戶經營模式,基于傳統技術體系的農業供給能力遠不能保障所有居民的食物熱量安全,故將傳統農業改造為現代農業成為該時期農業發展的核心目標。在改革開放前,國家對農業的財政支持主要用于擴大現代要素投入水平、興修農田水利、發展農用工業、興辦農業科研和推廣事業等。1950—1980年的大部分年份里,國家對農業基本建設投入占基本建設投資總額的比重在10%左右,1963年達到23%[19],使得農業機械總動力、農用化肥、有效灌溉面積快速增長,農業供給能力大幅提升。1949—1978年糧食、棉花、油料、糖料、水產品的人均占有量分別由208.9公斤、0.8公斤、4.7公斤、5.2公斤、0.8公斤,增長到318.7公斤、2.3公斤、5.5公斤、24.9公斤、4.9公斤。不過,在平均主義傾向的工分制和壓低農產品價格的統購統銷制度下,1956—1977年農村居民家庭人均純收入平均增長率僅為2.4%,收入激勵低效率引發的一系列社會矛盾推動了農業發展激勵制度改革共識的形成。

改革開放到21世紀初,中國農業發展目標為市場化改革,擴大農業經營主體的市場收入,逐漸形成了以市場經濟為基本框架的激勵制度。1978年,農村地區陸續推行了以“大包干”為主要形式的家庭聯產承包責任制,在農業生產領域引入價格激勵和分配激勵,市場經濟在中國農業農村發展中的作用不斷凸顯。隨著非農部門收入提高,居民肉、菜、糧食的消費結構由1∶1∶8轉變為3∶3∶4,推動農業供給結構中農副產品的比例增加,農戶從非糧產業發展中獲取的收入持續增長,這種非農業部門所推動的食品消費以及與之配合的農業結構的轉型被稱為“隱性農業革命”[20]。2001年,菜籃子產品收入在農民收入中的貢獻份額在三分之一左右,(2)數據來源:《在全國“菜籃子”工作會議上的講話》,光明網,https://www.gmw.cn/01gmrb/2002-08/19/02-5210AA7455FEF2CD48256C1A0002B206.htm,訪問日期:2023年6月15日。非糧食產業成為農村經濟支柱產業和農民增收的主要來源。但是,隨著中國加入WTO,出口導向的勞動密集型產業發展吸引農業的資本、勞動力、土地等要素不斷流出,“誰來種地”成為農業發展的重要問題。同時,居民食物消費升級與巨大人口規模催生了超大規模農產品需求,保障糧食安全成為農業發展的重要目標。因此,如何將保障糧食安全和農業經營者農業相關收入提高相統一,成為農業發展激勵制度的改革方向。

21世紀初到2015年前后,在糧食安全目標下,家庭經營和農業產業化經營并存推動了農業大國建設,通過差異化增收渠道提高了不同農業經營主體收入。2004年中央“一號文件”提出強化對農業支持保護后,國家陸續出臺大量農業補貼和財政支持政策,協同農業市場化改革,協助農業經營主體從農業發展中獲益。在種糧農民直補等政策保護下,以兼業化為基礎的家庭經營模式得以延續,加之農業社會化服務的快速發展,有效提高了小農戶種糧積極性。由于糧食適度規模經營資金等政策支持以及市場激勵的共同影響,新型農業經營主體主導的農業產業化經營模式大幅提高了農業生產效率。同時,因為產糧大縣獎勵政策出臺和中央涉農轉移支付的政策引導,地方政府逐步擴大對糧食生產的扶持與保護。2015年,農村居民人均可支配收入為11 422元,工資性收入比重超過50%,家庭農場等新型農業經營主體平均年利潤在70萬元左右。(3)數據來源于經濟日報社中國經濟趨勢研究院新型農業經營主體調研組:《新型農業經營主體調研(2016一期)發布——新型農業經營主體盈利狀況趨好》,《經濟日報》2016年8月22日。但是,農業大國建設的超大市場范圍經濟紅利釋放完畢后,2015年之后的糧食、肉類、水果等人均占有量保持低速增長(見表1),農業供給側出現結構性矛盾,農業持續增收壓力較大、農業可持續發展能力較弱、農業質量效益和競爭力不足共同形成了深化農業發展激勵制度改革的現實基礎。

表1 1980—2022年全國主要農產品人均占有量的年均增速(%)

2015年至今,農業多功能性價值融入農業高質量發展的新目標中,農業綠色發展與一二三產業融合發展拓展了農業經營主體的增收路徑。2015年中央“一號文件”首次指出:“推進農村一二三產業融合發展。增加農民收入,必須延長農業產業鏈、提高農業附加值?！?017年中央“一號文件”明確提出,深入推進農業供給側結構性改革,以增加農民收入、保障有效供給為主要目標,促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求,向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變。在農業綠色發展激勵方面,以綠色生態為導向,農業“三項補貼”由激勵性補貼向功能性補貼轉變,即對農業補貼主體和產業的選擇性下降,為發揮農業市場機制創造更好的經濟社會環境。在農業產業融合激勵方面,政府通過改善營商環境和降低市場交易成本,令農業從單一均衡市場演變為多重均衡市場,適應多元化食物消費,促進農產品增值和農業多功能性價值提高,具體措施包括促進農產品深加工、發展休閑農業和農村電商等產業融合新業態、鼓勵農村電商發揮小農戶與大市場的對接橋梁作用等。2021年,全國農業及相關產業增加值占GDP比重為16.05%,若分三次產業看,農業及相關產業增加值中,第二和第三產業增加值占比為54.9%。(4)數據來源:國家統計局官網,http://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230203_1901695.html,訪問日期:2023年6月15日。2022年,全國農業科技進步貢獻率達到62.4%,農業內涵式發展特征顯現,農村居民人均可支配收入首次超過2萬元,呈現工資性收入、經營性收入與轉移性凈收入共同驅動的態勢。需要注意的是,2015—2022年,農村居民增收與農業發展呈現強脫鉤的態勢,人均個人可支配經營性凈收入由39.4%下降到34.6%,且其中也只有六成多來自農業經營收入。這種趨勢使得農業經營者難以從農業強國建設中獲得足夠的激勵。

(二)中國農業發展激勵制度的演進邏輯

中國農業發展激勵制度是在“農業新目標提出—農業發展激勵制度邊際功能衰減—農業政策偏差”過程推動下不斷演進的,改革大體沿著政府和市場關系協調、激勵對象確認兩個思路展開,核心是再平衡農業支持保護政策激勵與市場激勵、識別成本與激勵效應(見圖1)。農業政策偏差指農業政策的執行效果不及制定時的預期,使得農業發展實際情況與預期目標之間出現顯著偏離,進而導致既有的農業政策精準性下降,甚至出現“失靈”。為了提高農業支持保護政策的精準性、農業質量效益和競爭力,國家往往通過保障不同農業經營主體從農業發展中持續受益,促進農業發展新目標的實現。

圖1 農業政策偏差誘導的中國農業發展激勵制度的演進邏輯

如上所述,中國農業發展目標總是根據社會發展需要進行調整的。農業對國家利益具有多種貢獻,包括經濟發展、社會穩定、糧食安全和工業化積累等[21],農業階段性問題塑造了農業發展的新目標。從農業發展的底線目標看,改革開放以來,無論是口糧安全到大食物觀的調整,還是“菜籃子工程”到保障重要農產品穩定供給的政策轉變,糧食安全始終是農業發展的重中之重,這也是中國成為世界性農業大國的根本動力。從農業發展的高線目標看,2015年以來,社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,過度追求農業產量會降低農業可持續發展能力和有效供給能力,農業質量效益和競爭力不強,推動農業供給側結構性改革、農業綠色發展、質量興農、農業高質量發展等政策目標相繼出臺。隨著農業競爭力不強、農業科技自主創新能力較弱等問題凸顯,農業發展的底線目標和高線目標同時承壓,最終促成了農業強國建設這一農業發展新目標的形成。

農業發展目標新要求與農業發展激勵制度功能衰減的矛盾,表現為農業政策偏差,形成了農業發展激勵制度變遷的驅動力。任何經濟激勵制度都不可能在任何時候、任何地區始終發揮預期作用,激勵制度的邊際功能存在必然的衰減過程[22]。改革開放前后,食物熱量安全激勵效應被收入分配制度抵消。2000年前后,各類副食品供求基本平衡,農業產業結構調整的邊際收入效應大幅下降,耕地從糧食生產快速轉移到非糧食生產中。農業補貼和農業價格支持政策對不同農業經營主體的激勵功能在2015年后逐步下降[23]。根據《中國農村政策與改革統計年報》,2015—2020年土地流轉平均速度為2 360萬畝/年,不及2010—2015年的一半。對于小農戶而言,家庭經營中無法獲得更高的政策性收入,農業脫鉤補貼逐步退化為純粹的收入轉移,對農業生產發展的激勵效應下降[24]。2015年之后,鄉村振興、一二三產業融合等戰略拓展了農業多功能性,其激勵效應仍然處于較高水平,但部分涉農二三產業出現競爭力和局部市場飽和的現象。例如,農副食品加工業大中型工業企業利潤總額由2013年的3 105億元下降到2022年的1 901億元,食品制造業大中型工業企業利潤總額由2013年的1 550億元僅緩慢增長到2022年的1 798億元;受疫情影響,鄉村休閑旅游收入由2019年的8 500億元下降到2022年的7 000億元,涉農第三產業發展處于恢復和轉型階段。(5)2019年數據來源于中國政府網,https://www.gov.cn/xinwen/2020-12/05/content_5567227.htm;2022年數據來源于中國新聞網,http://www.chinanews.com.cn/cj/2023/07-26/10050060.shtml,訪問日期:2023年6月15日。由于農業發展激勵制度的邊際功能衰減定勢,農業強國建設目標下以產量為導向的農業政策將出現失靈,反而降低農業質量效益和競爭力。例如,財政支農資金無法發揮預期激勵效應,“壘大戶”等政績工程不斷出現[25],甚至會造成農業經營主體與市場激勵相脫節,從而導致農產品過剩。若農業政策的激勵功能始終與農業發展新目標相錯位,在市場經濟環境下,農業經營主體獲得更高的市場收入成為唯一激勵機制,可能加劇套取政策補貼、農產品價格炒作等機會主義行為傾向。

在激勵目標和制度變遷動力明晰后,與激勵目標的相關性決定了農業發展的激勵對象。激勵目標相關性本質上是為了識別出不同農業經營主體對農業發展不同目標的重要性,而這一識別成本隨著農業發展目標復雜化而變得越來越高。若識別成本相對較高,農業發展激勵對象將模糊化,特別是在農業產業單一、農業經營主體尚未分化的農業發展初期,寬泛的糧食種植戶是政府的主要激勵對象,市場激勵也因為信息成本無法拓展為細分市場激勵。若激勵效應相對較高,農業發展激勵對象將清晰化,例如農業補貼向新型農業經營和社會化服務主體傾斜,就伴隨著激勵對象由億級向百萬級下降。隨著交易效率提高,農業逐漸在產業層面橫向和縱向拓展市場范圍,在區域層面提高農業生產專業化水平,不同農業經營主體將從細分市場需求中獲得激勵。綜合來看,在不同農業發展目標下,農業發展激勵對象的范圍取決于激勵制度運行的凈收益,總體呈現精準化和差異化激勵的趨勢。

在明確激勵目標和激勵對象的基礎上,政府與市場的關系還會影響農業發展激勵制度的取向和工具選擇。從改革開放到21世紀初,農業市場化改革給予農業經營主體更大自主決策權,政府通過取消統購統銷制度、農業市場法治化建設等完善市場機制,鼓勵農業經營主體從市場交易中獲得更高收入。21世紀初到2015年,農業支持保護政策對農業發展的干預快速增強,特別是糧食和生豬等重要農產品產業越來越依賴農業的價格政策、補貼政策、財政政策等激勵措施。2015年之后,有為政府和有效市場相結合成為全面深化改革的總基調,農業發展的政策激勵向基礎設施建設、公共產品供給等普惠性方向轉型,農業補貼對市場的扭曲效應減弱,農業發展的市場激勵在高質量農產品供給、農業科技創新等領域發揮了更大作用。

三、農業強國建設激勵制度面臨的現實挑戰

在農業強國目標提出后,農業政策偏差逐步顯現,農業發展激勵制度變遷的動力基礎已經形成。自2018年“農業強國”首次出現在中央“一號文件”中以來,農業農村改革持續進行,但未完全突破農業大國建設的路徑依賴。在供給保障方面,小麥和水稻自給率超過100%,與大豆油料自給率偏低并存,農民增收與糧食安全之間的政策張力加強,“非農化”“非糧化”現象層出不窮,城鄉居民收入差距仍然處于2.5左右的較高水平。在科技裝備方面,政府主導的農業科技創新效率較低,低水平農業技術供給過剩與“卡脖子”風險并存,中國農業科技進步貢獻率從2002年的42.3%增長到2012年的54.5%,再提高到2022年的62.4%,增速顯著放緩。在經營體系方面,面臨存量需求整合困難與增量需求顯化不足并存、服務供給主體自生能力不足、本土化發展遲緩與供給結構性失衡并存等市場短板[26],政策支持有效性仍需要持續提高。在產業韌性方面,存在氣候災害頻發、土壤退化、冷鏈物流“斷鏈”、國內外農產品價格聯動性提高等多重挑戰;同時,農業巨災保障力度不足、農業農村財產險市場仍處于空白狀態,發生農業自然、經濟與社會系統性風險的可能性擴大。在競爭力提高方面,2015—2022年,水產品、蔬菜等農產品貿易順差收窄或增速放緩,水產品貿易由貿易順差113.4億美元倒轉為貿易逆差6.8億美元,蔬菜貿易順差由127.3億美元僅緩慢增長到162.5億美元。因此,建設農業強國目標是未來農業發展導向及規劃的再定位,農業強國的多元化內涵要求農業發展激勵制度做到平衡多元化目標、兼顧多產業發展、包容多主體共存,成為推動制度優化面對的巨大挑戰。

(一)農業強國建設激勵制度要平衡多元化目標

農業強國具有多元化目標,實現農業發展激勵相容的復雜性成倍地增加。不僅要避免某一目標推進得過慢或過快,否則將造成農業強國建設的不全面性;還要動態地確定農業強國建設不同時期的關鍵目標,規避“眉毛胡子一把抓”導致的農業強國建設激勵效率下降。從靜態視角看,農業強國建設激勵制度若被設計為片面追求一個目標,甚至會對另一個目標的實現產生負面影響,從而阻礙農業強國建設的進程。例如,激勵農業經營主體保障重要農產品供給的同時,若農業經營主體突破了市場機制下適度規模經營的閾值,生產規模過大和依賴農業補貼會降低農業產業韌性和農業競爭力。從動態視角看,農業強國建設需要與農業農村現代化緊密結合,通過確定中短期關鍵目標或關鍵舉措降低激勵成本。例如,高標準農田建設和種業振興是推進農業農村現代化的重要舉措,又可同步推動供給保障強、科技創新強、競爭能力強三個子目標的實現。

(二)農業強國建設激勵制度要兼顧多元化產業發展

保障糧食穩產高產仍然是農業產業發展的底線任務,特別是要提高農民種糧收益。農業的弱質屬性和糧食生產比較收益低導致經濟發展落后,糧食主產區利益損失未得到合理補償[27],許多產糧大省地方政府“重農抓糧”的積極性難以為繼。2003年,全國糧食凈調出率5%以上的糧食主產區有10個;到2022年,只有河南、內蒙古、黑龍江、安徽和吉林5個省份有糧食凈調出[28]。在強化耕地用途管制、約束各類要素從糧食生產領域流出的基礎上,農業強國建設更要激發糧食產業自我強化的內生發展動力,與非糧食產業形成良性競爭機制。由于中國農業的多功能性以及資源稟賦的多樣性,農業產業結構呈現向二三產業外延發展的特征,涌現大量打破傳統農業發展單一模式的農業新業態。為適應農業強國建設,不同農業產業的比重和相互關系將進行調整。例如,大宗農產品生產的發展重點是產業鏈的升級與競爭力的提升,需要通過推進農業產業延鏈、補鏈、強鏈[10],全面提高產業體系的韌性和穩定性,深度融入全球農業產業鏈、價值鏈與供應鏈,提高關鍵物流節點調控能力,增強中國農產品全球供應鏈韌性[29]。特色農產品的發展以培育新市場需求為核心,探索獨特、高效的生產與消費的對接形式。所以,農業強國建設激勵制度需要鼓勵發展糧經飼統籌、農林牧漁結合、植物動物微生物并舉的多元化食物供給體系,還要加快產業跨界融合、要素跨界流動和資源跨界集約配置,促進農業產業橫向一體化和縱向一體化的協同推進。

(三)小農戶與現代農業的矛盾是建設農業強國必須解決的關鍵問題

農業強國建設激勵制度要包容多元化主體共存,特別是小農戶與現代農業的矛盾是建設農業強國必須解決的關鍵問題[8]。2011年中央“一號文件”提出“新增補貼向主產區、種養大戶、農民專業合作社傾斜”,家庭農場、合作社和農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體的食物供給市場比重迅速提高,成為構成現代農業經營體系的中堅力量。2016年,全國各類農業產業化組織輻射帶動農戶1億多戶,所提供的農產品及加工制品占農產品市場供應量的三分之一,占主要城市“菜籃子”產品供給的三分之二以上。(6)數據來源于余瑤:《我國新型農業經營主體數量達280萬個》,《農民日報》2017年3月8日。根據《中國畜牧獸醫年鑒(2022)》,2021年,年出欄500頭以下的生豬養殖散戶數量為1 992.3萬個,年出欄500頭以上的主體為858.9萬個,其他畜牧養殖業具有相似的分布特征。小農戶具有糧食生產的自發性、能動性和強韌性優勢[30],也是傳承農耕文明和維護社會穩定的基礎力量,是建設農業強國可動員的重要組織資源[31]。然而,在效率導向下,農業強國建設中資源的分配可能會產生一定傾向性和優先序,片面追求效率將導致資源過度集中,令地方政府形成規模依賴的慣性和惰性[32]?！叭バ∞r戶化”將嚴重挫傷小農戶的生產積極性,降低農業產業韌性,影響農業強國建設的社會基礎。因此,充分發揮小農戶獨特優勢,推動新型農業經營主體與小農戶建立緊密且穩定的利益聯結機制,是農業強國建設惠及大部分農民的必要條件。

四、農業強國建設激勵制度優化的總體思路與實踐路徑

王亞華等提出片面的制度可以設計或不能設計、抽象設計或具體設計的思維都不可取,有限制度設計的思想更符合制度設計的規律[33]。遵循這一觀點,既要結合制度變遷的一般規律,總結農業強國建設激勵制度優化的一般性原則或總體思路,也要分析農業強國建設可能涉及的激勵對象和工具,進而形成靈活性與實用性相結合的優化路徑。

(一)農業強國建設激勵制度優化的總體思路

農業強國建設激勵制度優化的總體思路是大力推進農業精細化治理,發揮不同農業經營主體在不同農業產業中的比較優勢,匹配農業強國的不同子目標,形成多元化農業發展激勵制度。堅持社會主義市場經濟改革方向,包容多種農業經營主體發展,明晰政府與市場激勵作用的邊界,鼓勵激勵制度的自主創新,最終實現“農強民富”。

1.識別和發揮農業經營主體比較優勢,從不同的農業產業、農業經營模式、農業功能中獲得收益,鼓勵農業經營主體探索內生發展模式。黃季焜提出種植業應轉變為“二八格局”,即新型農業經營主體主要生產糧食等大宗農產品以保障國家糧食安全,小農戶主要發展高值農業以保障收入持續增長[34]。上述觀點的合理性在于,認識到將小農戶與新型農業經營主體置于同一激勵制度對二者發展均不利。家庭經營的優勢在于農戶自覺精心地照顧農作物,而且小農戶的農業生產行為有天然的內在慣性,改變生產結構的成本較低,從事特色農業能發揮其精耕細作和不需要額外監督的長處。若強行以規?；癁槟繕烁脑煨∞r戶,這些農業經營主體的農產品供給品類多樣性以及提供的農業生態保護和農耕文化延續功能可能會喪失。從培養小農戶內生發展動力出發,農業社會化服務主體應就服務對象提供差異化的服務,逐步將農業服務環節由生產擴展為全產業鏈,尊重小農戶使用現代化農業生產要素的自主選擇權。

2.以激勵成本最小化為原則,明晰政府存量激勵與市場增量激勵作用的邊界。在有限信息條件下,政府無法通過準確把握食物消費升級趨勢而規劃農業發展,更多是發揮規范涉農市場交易以及保護小農戶利益的作用。也就是說,農業政策的激勵重點在于強化農業產業韌性、穩定農業發展的存量,包括以小農戶為主的主體存量和以糧食為主的產業存量,強化對農業經營主體支持制度的系統性,特別是要利用技術大幅降低農業政策的激勵成本。例如,基于信息技術創新農業執法方式,利用大數據落實農業領域的法律法規;同時,將“鄉規民約”的非正式制度嵌入“警戒線”和“底線”之間的緩沖空間中,以此打擊假冒偽劣和侵權的農業生產資料、避免耕地不規范流轉、強化小農戶合同意識等。不同于政府干預對農業發展存量的保護,市場機制僅以價格為激勵信息,可誘導農業經營主體主動根據私人信息進行最優決策。風險與收益并存使得農業經營主體具有強烈的動機搜尋相關決策信息,可有效激勵具有創新能力的主體滿足食物新需求、投資農業新技術與培育現代農業人才,即以創新驅動挖掘農業發展增量。

3.根據農業強國不同目標設計多元化激勵機制,包容農業發展激勵制度的自主創新。農業強國建設并不意味著所有地區都成為農業強省,也不是所有農業產業和農業經營主體都達到農業強國所有的內涵要求。2015年,中共中央政治局第二十二次集體學習時,習近平強調:“要堅持不懈推進農村改革和制度創新,充分發揮億萬農民主體作用和首創精神,不斷解放和發展農村社會生產力,激發農村發展活力?！彼?農業強國建設的激勵制度應給予農業經營主體充分的創新空間,鼓勵其自主探索在農業強國建設中的分工與增收渠道。

(二)農業強國建設激勵制度優化的實踐路徑

1.推進農業供給側結構性改革是農業強國建設激勵制度優化的主線。2018年中央“一號文件”提出,“以農業供給側結構性改革為主線,加快構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系,提高農業創新力、競爭力和全要素生產率,加快實現由農業大國向農業強國轉變”。在農業供給側結構性改革下,農業強國目標才有了突破農業規模路徑依賴的基礎,進而提高農業質量效益和競爭力。從農業強國的五個內涵出發,農業強國建設的目標可以細化,從而有利于匹配多元化農業經營主體的比較優勢。

在供給保障強化激勵方面,以提高糧食和重要農產品供給保障能力為主要目標,可拆分為穩產和高質量增產兩個子目標。從動物性食物消費升級出發,稻谷、小麥、蔬菜、雞蛋等農產品保持低速增長就能有效保障市場需求,乳制品、水產品、水果等產量仍需要增加。從農業經營主體看,促進小農戶與新型農業經營主體在農產品供給保障中發揮不同作用。一方面,激勵小農戶通過糧食產量穩定、保護耕地潛力獲得農業直接補貼,借助各類市場中介組織滿足個性化食物需求,以生產高附加值農產品獲得市場激勵;另一方面,激勵新型農業經營主體從高質量增產中獲得市場收益,輔之以糧食生產規模獲得種糧大戶的政策激勵。在地方政府激勵方面,產糧大縣獎勵可轉變為產糧強縣獎勵,將糧食綜合生產能力納入其中,定期評估耕地質量等級、環境友好型農業技術采用強度以及高產高效型農業技術儲備完善度,從而激勵地方政府投資農業基礎設施。不僅如此,還要根據不同作物的換算系數創新糧食綜合產量核算制度,例如0.5公斤大豆、50公斤蔬菜等同于1公斤水稻或小麥,然后中央政府與地方政府每年簽訂糧食綜合生產能力目標合同。若沒有達到這一目標,地方政府黨委書記和省長要承擔黨政責任,扣除部分轉移性支付;反之,下發產糧強縣的達標獎勵資金和排名獎勵資金,激勵地方政府通過持續提高糧食單產的內涵式路徑,平衡糧食安全與大農業發展。

在科技裝備強化激勵方面,以提高農業科技自主創新和農業技術推廣效率為主要目標。利用更完善的財政金融政策和知識產權制度促進企業開展農業科技創新,特別是大力支持種業研發的自立自強,建立以農業科技企業為核心的產學研合作網絡,充分發揮企業家精神,激勵政策以知識產權保護、科技創新基礎設施建設、產學研一體化等功能性措施為主。建立農業技術公益性和市場性混合的推廣體系,農業技術推廣站主要獲取符合農業發展目標的政策激勵,推廣田間耕作、土壤改良等公益性技術,降低小農戶采用農業新技術的公共成本;農資企業和農業社會化服務主體主要獲取符合農業經營主體需求的市場激勵,營銷新種子、化肥、農業機械等產權清晰的農業技術產品。

在經營體系強化激勵方面,以提高農業社會化服務質量、促進新型農業經營主體與小農戶的利益公平分配為主要目標。通過營造公平競爭的市場環境,增強新型農業經營主體和服務主體高質量發展的市場激勵,發揮農業適度規模補貼政策的乘數激勵效應。一方面,堅決打擊以資本下鄉名義侵占耕地、剝奪小農戶利益、套取政策資金的機會主義行為,設置明確的農業適度規模經營主體資格審查制度;另一方面,逐步開放土地流轉和農業生產服務業市場,規范市場進入和退出程序,強化農業社會化服務發展的內生動力,利用補貼激勵服務質量高、服務小農戶數量多、公益性強的農業新型經營主體發展。此外,完善新型農業經營主體與小農戶聯結的利益共享、風險共擔機制,創新基層黨組織、村委會、合作社等主體介入的中間擔保功能,有序放活土地經營權,將土地出租收益轉變為土地經營權入股收益。

在產業韌性強化激勵方面,以提高農業抗風險能力為主要目標。農業生產穩定和價格穩健符合大多數主體的利益,提升農業產業韌性需要強化市場激勵以促進農產品加工業、農業保險業發展,即利用農業產業鏈整合的方式化解農業風險。發展農產品加工業可以從低價的農產品中獲益,進而抵消農產品階段性過剩引發的農業收益下降問題;通過促進農業保險業的高質量發展,持續開發農業災害保險、完全成本保險、種植收入保險等,避免農業經營主體因農業風險而收入大幅下降。此外,強化行政管理,激勵地方政府支持高標準農田、農業氣象預警、農業防災救災體系等的建設。在農產品貿易方面,推動農產品進口多元化戰略,提升中國農業全球價值鏈的參與程度;利用深化農產品對外開放分散中國農業風險,增強中國農產品貿易商對農產品貨源和流通關鍵階段的控制能力[35]。

在競爭力強化激勵方面,以提高農產品的成本、質量、品牌多維比較優勢為主要目標,避免陷入唯低成本的農業單一競爭陷阱。激發規模優勢,降低標準化程度較高的農業產業生產成本(包括設施蔬菜、食用菌等種植業及生豬、蛋雞、肉雞等養殖業),提高農業種子和畜牧種源的自主生產和生態馴化能力,大力發展設施農業和立體農業,探索低成本的綠色農業發展模式。對于大田作物生產而言,只有部分地區可能在土地規?；?、產品標準化模式下產出具有成本競爭力的大宗農產品。所以,要在與國際農產品差異化的領域進行競爭,挖掘中國農產品藥食同源、品類豐富等特色功能附加值,著重提高農產品的營養、文化、品牌價值,借助食品工業企業和餐飲企業的國際化,擴大中國農產品的海外市場;同時,培育國內消費者對本土農產品的忠誠度,最終形成具有世界影響力的中國農產品非對稱競爭力。

2.任何激勵制度功能發揮的充分必要條件是可信性,即農業強國建設激勵制度的優化必須確保在政策層面得到完整落實,在市場層面得到充分發揮。一方面,要加大對農業支持補貼資金的監管和審計,確保從事農業的生產、經營、服務主體切實得到資金支持,建立農業強國巡察組審查地方政府的工作落實情況。另一方面,減少政府對市場機制的事后干預,保護農業經營主體從市場公平競爭中獲得的收益,穩妥處理“非糧化”現象,約束形式主義現象對市場機制的扭曲。實際上,盡管美國、法國、德國、日本等發達國家對農業補貼力度極大,但較少直接介入農業生產階段或者僅參與大型項目投資,農業發展扶持政策由選擇性逐步轉變為競爭性,以此充分發揮農業經營主體的內生動力。

3.農業強國建設激勵制度的順暢運行需要配套的制度結構,例如農村社會保障制度、農民收入再分配制度等。為同步推進農業強國建設與共同富裕,需要優化農業領域的分配制度,重點提高農村低收入群體和糧食主產區純農戶的增收能力,減少城鄉間和農村內部收入不平等對農業強國建設的阻礙。目前,支持農村弱勢群體生活主要以非正式的土地保障制度為主,但會降低土地配置效率,進而壓縮農業強國建設目標下農業經營主體的增收空間,應以農村居民社會保障制度代替土地社會保障功能。鑒于城鄉一體化社會保障制度建成還存在巨大困難,可率先構建食物社會保障體系。原因在于,農業經營主體依賴于土地的底層需求是保證營養攝入或避免饑餓,且任何激勵制度都會在保障農村弱勢群體基本生活的社會壓力下喪失大部分功能,導致小農戶難以生產需要長期聲譽積累和品牌建設的高附加值農產品。目前,美國、歐洲、新加坡等發達國家和地區利用營養支持項目、食物銀行、社區小販中心等方式保障社會弱勢群體的食物消費[36],中國可借鑒國際經驗,構建符合國情的食物社會保障體系。