利益相關者視域下“雙減”政策執行的多重困境及其紓解策略

祁占勇, 方 潔

(陜西師范大學 教育學部,西安 710062)

一、問題提出與分析框架

聯合國教科文組織先后于2015年和2021年發布的《反思教育:向“全球共同利益”的理念轉變?》《共同重新構想我們的未來——一種新的教育社會契約》兩份報告中強調指出,應把教育當作人類公共事業和共同利益,其對未來教育的暢想為中國在新時期提供了思考教育的“生長點”[1-2]。

2021年7月24日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》(以下簡稱“雙減”政策),對有效減輕義務教育階段學生過重作業負擔和校外培訓負擔提出總體要求和決策部署[3]。自此以來,學者圍繞“雙減”政策展開系列研究。在學段方面,對“雙減”政策的探討已由義務教育階段向下延伸至幼兒園、向上拓展至高中;在科目方面,分別從多學科視角就如何實現課堂提質增效、課后服務高質運行、作業優化設計管理等展開研究;在主體方面,分別從學生、教師、學校等不同主體層面分析“雙減”政策的影響及面臨的阻礙。但目前關于“雙減”政策的研究,要么從宏觀層面對政策進行價值證成和執行分析,要么聚焦于政策執行中的某一要素進行探討[4],亟待構建囊括多元利益相關者的分析框架,統籌考慮多方利益訴求,明晰各方權責利分布,擘畫全方參與、拓深共贏發展、兼具可持續動力的美好藍圖。

傳統股東利益至上理論將股東利益最大化視為企業首位目標。經濟學領域的利益相關者理論[5]對其進行批判和超越,認為現代企業是享有平等地位的利益相關者組成的“契約聯結體”,通過協調與企業目標實現有緊密聯系的利益相關者的利益,平衡多元利益相關者之間的關系,達到企業利益最優化。利益相關者研究在學者推動下取得快速發展。弗里曼(Freeman)認為,利益相關者是指“那些能夠影響企業目標的實現或受其影響的個人或群體”[6]121,并基于“利益-權力”模型對利益相關者進行研究。唐納森(Donaldson)在對理論發展進行系統梳理的基礎上,將研究分為規范性、描述性和工具性三大類[7],提供了一個兼具系統性、結構性與完備性的三分研究框架。規范性研究探討政策有效執行為何要考慮利益相關者;描述性研究探討政策所涉利益相關者有哪些以及如何對其界定分類;工具性研究則探討如何提供有效的利益相關者管理策略。

與此同時,世界并不是某一獨特利益的天下,而是許許多多利益的天下[8]165。利益主客體之間的目標及訴求不盡相同,使得利益矛盾客觀存在于社會運動發展中[9],這也是推動社會基本矛盾運動的重要動力。利益矛盾不等于利益沖突,但卻是利益沖突的起點,如若不及時有效地加以協調處理,便會趨于激化而導致利益沖突[10]?！半p減”政策涉及教育領域利益結構的重大調整,對多元利益相關者間的矛盾進行分析有利于筑牢政策執行的動力機制。本研究吸收借鑒既有研究成果,在三分框架基礎上加入對“雙減”政策執行多元利益相關者間的矛盾分析,構建推動“雙減”政策有效執行的四分框架(見圖1)。通過明晰“雙減”政策中的多元利益相關者,分析其存在的權力與利益矛盾,并相應提出分類紓解策略,達到整合復雜組織系統、協調多元利益相關者關系的目的,為實現多元利益主體協調共進、助推“雙減”政策有效執行提供理論指導和實踐參考。

圖1 “雙減”政策利益相關者研究的四分結構框架

二、規范性前提:“雙減”政策有效執行為什么要考慮利益相關者

規范性(Normative)前提從兩方面探究“雙減”政策有效執行與利益相關者理論的適切性:一是從道德、規范與法律三個層面分析合法性問題,即必要性問題;二是從實踐與效率兩個層面探討合理性問題,即必然性問題[11]。

(一)合法性問題

基于合法性視角,從社會責任、社會契約、產權三個角度闡釋“雙減”政策有效執行“應該”考慮利益相關者。

首先,從社會責任角度而言,公共政策具有法律規制、目標導向、利益協調、政治象征與社會發展的社會功能屬性,其本質是政府對社會利益在選擇基礎上進行整合和落實的一系列過程[12]。其一,具有極高政治站位、作為公共政策在教育領域的投射的“雙減”政策一經頒布,在獲得法律地位確認的同時,涉及廣泛參與群體,形成了一個龐大的政策網絡[13]。推動“雙減”政策網絡結構的形成是其有效執行的重要目標導向,體現了公共政策的社會引導功能。其二,國家或政府在利益分配上享有先天政治優勢,“雙減”政策引入利益相關者視角有利于起到協調多方利益、維護社會公平以及保護社會弱者的政策功能。其三,“人們為之奮斗的一切,都同他們的利益有關”[8]187,教育是一個利益場域[14],政策的制定、執行、調整與評估總是伴隨著眾多利益相關者的權力博弈[15]。多元利益主體因“雙減”政策獲得或失去資源與利益,關注“雙減”政策利益相關者的物質及精神利益需要,在推動“雙減”政策有效執行中有關鍵性意義,體現利益協調與社會進步的政策功能。

其次,從社會契約角度而言,教育作為社會系統的重要子系統,是社會成員間謀求共享利益、展開合作而達成的默示協議[2]。盧梭從社會契約論視角觀照,認為法律同國家一樣也具有社會契約的性質,或本身就是社會契約的組成部分[16]。其一,“雙減”政策是以法律形式與利益相關者確立的多邊顯性或隱形的契約關系。顯性契約是以政策文本形式明確規定如各級政府部門、家長、學校等利益相關者的權責利;隱形契約是包含政策價值、倫理尺度在內的與利益相關者約定的具有實際效力的無形契約,其形式和內容伴隨利益相關者力量對比和要求增減而變化。其二,由于外部環境的復雜性、政策本身的不確定性、利益相關者的有限理性,契約關系具有不完全性。因此,引入利益相關者視角有利于預防“雙減”政策有效執行過程中利益相關者的“機會主義行為”,發揮公共政策的管制功能,推動社會契約水平提高。

最后,從產權角度而言,產權是法學和經濟學上的交集[17],交易成本和稀缺資源是其邏輯起點。其一,由于優質教育的稀缺性和教育交易成本的存在,教育產權客觀上實然存在,即教育產權的法律存在一般滯后于經濟上事實產權的存在。教育產權是包含多主體在內的權與利的統一,特點之一是產權主體的多元性和差異性[18]。其二,物質資本要素、勞動力資本要素、制度資源的多重稀缺使得教育活動資源稀缺性凸顯[19]?！半p減”政策關涉教育領域多項稀缺資源的調整,如明確規定優秀教師跨區流動、學校利用資源優勢開展課后服務等,是對義務教育階段權責利關系的重塑。其三,信息不對稱、優質教育的外部性等方面的約束牽制了“雙減”政策有效執行。因此,引入利益相關者視角有利于明確各教育產權主體地位,為其進行有效產權激勵打下基礎,并最大限度激發利益相關者政策執行的動力。

(二)合理性問題

基于合理性視角,以有效政策設計理念為肇始論證“雙減”政策有效執行“需要”考慮利益相關者。政策問題、政策環境、政策目標受眾特征和政策工具特征四者共同構成科學政策設計的中樞要素,且只有當工具特征與前三者相契合時,才會顯示出政策設計的科學有效性[20](見圖2)。

圖2 科學政策設計的契合性模型

1.政策問題匹配性

減負政策設計的問題焦點呈現演進的階段趨勢。其一,自改革開放至今歷經40多年,基礎教育減負政策經歷以緩和升學壓力為主要目標的恢復階段;以推動素質教育為核心的發展階段、基礎教育新課改階段;以促進學生核心素養為關鍵的持續發展階段[21]。但同時,政策動力機制溝通協調不暢通、政策目標價值取向多變、政策實施進程權威性和連續性雙向缺乏、政策話語受限于文化規則等問題依然存在于減負政策的演進邏輯之中[22]。其二,“雙減”政策作為新時代減負政策發展歷程的歷史轉折點,首次把學生作業負擔和校外培訓負擔同時納入治理范圍,強調多元化主體的廣泛參與和多方協同,至此學生減負工作步入校內外雙減、標本兼治、政府主導、家校社協同聯動的綜合系統治理的“后減負時代”。因此,將利益相關者視角引入“雙減”政策是實現“政策工具特征與政策問題匹配”、助推其有效執行的必然要求。

2.政策環境匹配性

從社會環境、經濟環境和政策的具體實施環境三方面綜合考量政策環境情景。其一,人們桎梏于現實社會層面上的激烈競爭以及階層隔離而很難契合于減負政策主旨,減負暗含著會減弱自身社會競爭力而陷于“囚徒困境”的隱憂。其二,中國經濟高速發展的同時也帶來貧富差距拉大、城鄉區域間發展不均衡等問題,尤其是在新世紀教育改革中大量資本涌入教育領域,市場主體間逐利行為和惡性競爭損害基礎教育的公平性,學生負荷嚴重外溢?！半p減”政策匯聚合力對其展開全鏈條式管控治理,極力應對經濟環境變化給教育領域帶來的沖擊。其三,政策執行就是一個大家都在困惑應該怎么做的過程[6]154?！半p減”政策的執行是利益相關者對教育權益進行調整的過程[23],各利益相關者之間的協調、競合、博弈關系直接影響政策執行效果。因此,將利益相關者視角引入“雙減”政策是實現“政策工具特征與政策環境匹配”、促進其有效執行的應行之舉。

3.政策目標受眾特征匹配性

從多樣性和異質性兩方面論述“雙減”政策目標受眾的特征。其一,多樣性是指“雙減”有效執行過程中需要中央政府、地方政府、學校、校外培訓機構和家庭、社會媒介等多元利益相關者的協同配合,現有研究已就此問題達成廣泛共識。其二,異質性決定減負政策工具設計是否需要同質或異質。當政策目標受眾間呈現同質性或異質性并不明顯的情況,減負政策工具無需考慮采取差異化措施及目標區分,僅需考量政策范圍遠近以及力度強弱?，F有減負政策研究顯示出政策工具選擇上的顯著區分性[24],同時“雙減”政策研究為涉及多元主體間的異質性提供廣泛證據,表明家長、教師等利益相關者對“雙減”政策的認同度和支持度等方面存在較大差異[25]。因此,“雙減”政策有效執行應體現政策目標受眾在主體與內容上的異質化要求,即將利益相關者視角引入“雙減”政策是實現“政策工具特征與政策目標受眾特征匹配”、助力其有效執行的應有之義。

三、描述性基礎:“雙減”政策有效執行的多元利益主體及特征

描述性(Descriptive)基礎一方面甄別與定義“雙減”政策有效執行關涉的利益相關者,另一方面區分多元利益相關者在“雙減”政策執行過程中角色與地位的異質性。

(一)“雙減”政策利益相關者概念界定與主體甄別

埃德奎斯特(Edquist)指出,現有政策設計的瓶頸在于無法解決給誰、給什么、給多少的問題,辨識所涉利益相關者是解答此問題的先決條件[25],實質上體現為對利益相關者進行概念界定與主體甄別。其一,根據弗里曼對利益相關者的定義,將“雙減”政策利益相關者定義為任何因“雙減”政策的頒布或主動或被動受到影響,又反過來影響其落實、優化、評估的個體或群體。其二,具體而言,“雙減”政策利益相關者包括直接參與“雙減”政策的內部利益相關者,以及雖未直接參與“雙減”政策,但實際會對其各方面產生或受其影響的外部利益相關者。前者如處于主體地位的學生、作為中堅力量的教師、具有保障作用的政府、作為主要場所的學校、具有支持作用的家庭、反對者(如校外輔導機構及老師)、合作者(如學校引進的優秀第三方課后服務提供者、社區成員、研究員);后者如起到輿論引導作用的社會媒介、受到輿論影響或參與輿論發表的社會公眾、具有依托作用的社會資源等。兩者共12類主要利益相關者主體(見圖3)。

圖3 “雙減”政策涉及主要利益相關者圖譜

(二)“雙減”政策利益相關者間的異質性度量

異質性度量是指根據“雙減”政策利益相關者“利益-權力”的不同、地位和角色的差異化對其進行區分和歸類?，F有關于利益相關者的異質性研究大體上可分為兩類界定思路:關系導向思路與內容導向思路[10]。關系導向上最具代表性的是米切爾(Mitchell)的三維評價模型[26],該模型難以為政策提供具象化的關于內容與對象上的指引,不能解決“給誰”“給多少”“怎么給”等政策難題,存在研究對象與研究內容在嵌入性和靈活性上的相對不足。為了應對此局限性,弗里曼于1984年提出內容導向思路與模型,指出各利益相關者間的異質性在本質上源于“利益-權力”內容與結構的差異,并具體闡述內容與結構的分析細則[6]62-63。

弗里曼構建“利益-權力”二維坐標來描述利益相關者的“利益-權力”分布,“利益”維度指利益相關者可以被覺察的利益范圍,“權力”維度指可使用哪些資源令事件實際發生的能力。首先,在此基礎上對其進行詮釋以體現“雙減”政策利益相關者坐標圖的特殊性,權力連續體上的三個重要節點是經濟權力、技術權力、政治權力。利益連續體上的三個重要節點為經濟利益、技術利益、施加影響者利益(見圖4)。不同主體對于同一節點的內涵理解各不相同。以經濟權力為例,就教師群體而言,指在“雙減”政策有效執行中能合理、合規獲得相應物質或精神激勵的權力;就政府而言,則更多含有“理性”的意味,指為實現既定政策目標,在政策執行過程中政府投入或調配人力物力的權力,而政府層面的經濟權力往往又跟其擁有的政治權力密切相關。

圖4 “雙減”政策利益相關者“利益-權力”平面坐標

其次,為了明確“利益-權力”在政策執行各階段的表現和動態變化,在弗里曼“利益-權力”矩陣二維結構基礎上增加“‘雙減’政策過程”維度形成三維立體結構。從左到右三個平面依次表示“雙減”政策從頒布、試點到推廣三個階段中利益相關者(以政府為例)不同“利益-權力”組合表現,以及在不同階段“利益-權力”比例概況,表現為矩陣中位置的變化(見圖5)。

圖5 “雙減”政策利益相關者“利益-權力”的三維坐標

最后,為了便于鑒別利益相關者所具備的不同“利益-權力”屬性,形成對“雙減”政策執行中利益相關者網絡的高效治理,在參照有關研究[26]基礎上,根據利益、權力的高低將利益相關者分為預期Ⅰ型(高權力低利益分布)、預期Ⅲ型(高利益低權力分布)、確定型(高利益高權力分布)以及潛在型(低利益低權力分布)四大類,其中預期型利益相關者處于“利益-權力”不對稱的狀態(見圖6)。利益相關者“利益-權力”要求、高低及對稱性均與“雙減”政策執行中的主動性、擁護程度以及行動力密切相關。

圖6 “雙減”政策利益相關者分類

四、矛盾性分析:“雙減”政策利益相關者“利益-權力”的錯配與失配

不同地位的人們在利益追求過程中因利益分配的公平性等問題而引發各種社會利益矛盾[27]。矛盾兼具競爭性和合作性的可能,競爭性指矛盾具有共同利益不明確、權力地位不對等的屬性,合作性指矛盾具有追求共同利益的屬性。因此,從競爭性與合作性兩維度將利益相關者的矛盾分為共體性、競合性、競爭性和合作性四大類(見圖7)。

圖7 “雙減”政策利益相關者矛盾類型

(一)共體性矛盾:應有“利益-權力”的失配

共體性矛盾指“雙減”政策執行過程中內部利益相關者之間的矛盾,主要是由于權力不對稱、機制(如激勵機制、監督機制等)不完備、信息不對稱、溝通渠道不完善等原因導致的。

1.經濟、技術“利益-權力”的失配

一是學校辦學自主權的問題。應然層面上,基層減負政策執行應實行“一校一治”或“一地一策”的彈性機制,防止機械設置“硬杠杠”減負指標。但實然狀態中,政策執行者出于對職業或政治風險的考量,刻意回避發揮創造性和主動精神,簡單以“一刀切”方式擠壓學校辦學空間,使其難以發揮經濟和技術權力。二是教師經濟或技術權力未有效行使,利益未得到全面保障。首先,“雙減”政策就作業設計、課后服務、課堂教學等諸多方面對不同學科教師提出新要求以滿足不同層次學生的需要,使教師工作內容增多、時間延長、負擔增大。但與之相對應的職稱評定、工資分配制度、增薪機制等配套措施仍待落實,教師經濟權力未充分行使,經濟利益受損。其次,教師技術權力喪失表征為在學校、家長或社會場域的有形或無形的權力規訓下,教師的個體權力消弭,教師之間合作閉塞,應有的教學改革、參與管理等專業權力失效,面臨“雙減”這一全新減負政策時束手束腳,技術權力受限的同時也影響技術利益獲得,自身不能從中獲得專業成長與反饋。

2.政治“利益-權力”的失配

一是教育目的矛盾。杜威的教育無目的論倡導教育除了滿足學生內在本能的生長之外沒有任何外在目的。但政府身為維護自身利益的“理性決策參考經濟人”組織,政策目標為其政治目標服務[28]?！半p減”政策不可避免帶有一定意識形態屬性,但對現行制度安排合法性的意識形態能淡化機會主義行為,減少政策法規等正式制度實施的費用或成本,有助于政策順利實施[29]。二是政府與政策受眾的權力矛盾。政府身為各方教育利益調和者,以其天然享有的高政治權力在參與利益博弈時具有“被動卻強勢”的特征。三是央地政府間的矛盾。中國當下公共決策模式為央地共治的分權合作制,“省級統籌、以縣為主”的教育管理體制機制通常賦予各地較大的自由裁量權。但并未將策略性分權或權力下放制度化,非制度化的分權消減了中央對地方政府的管控,弱化了地方政府對所轄民眾的責任機制[30],導致“雙減”政策執行中出現異化現象。

(二)競合性矛盾:利益相關者權力的錯配

競合性矛盾指學校與縱向社會資本利益相關者之間的矛盾。隨著“雙減”政策執行向前推進,越發強調學校逆向與課后服務提供者聯系,順向與用戶(學生、家長)加強聯結。但信息不對稱、合作意識薄弱、雙方議價能力有差別等因素使雙方在合作過程中產生矛盾。

1.家長權力與學校利益之間的錯配

其一,學校在教育教學管理、人員、場地、資源等方面的組織優勢使其在開展托管服務工作時具有較高適切性、公信力及認可度。但課后服務是社會轉型發展中義務教育延伸、社會化托管的產物,并非學校的本體性、自發性功能及行為,并且“雙減”政策使課后服務成為學校的必須性行為。隨著課后服務開展的深入,其經費難以為繼,教師經濟、技術權力與利益得不到保障,課后服務師資不夠、內容單調、質量不高、學校及教師積極性受挫等問題也逐漸顯露。其二,由于學生成績、升學等應試指揮棒客觀存在,學校和家長之間無法就托管服務內容達成共識,家長因需求無法滿足而轉向校外機構尋求替代品,違背“雙減”政策初衷。

2.學校、教師利益與課后服務供給者利益的錯配

其一,在場所上,“雙減”政策明確要求:“充分利用社會資源,發揮好少年宮、青少年活動中心等校外活動場所在課后服務中的作用”。但實際上,中國學校課后服務基礎配套設施處于“借助學校的人員、場地、資源”的初始化階段,場所局限于學校甚至是教室內部。其二,在主體上,“雙減”政策明確規定:“課后服務一般由本校教師承擔,也可聘請退休教師、具備資質的社會專業人員或志愿者提供”。但現實中,一方面,教師的“自愿參與”在行政主導下難免變成“被參與”;另一方面,中國尚未建立起通過制度化管理規范吸納社會課后服務資源的整合機制,缺乏穩定、豐富的社會資源供給。

3.媒體“利益-權力”的錯配

其一,提高政策議題的公眾可見度是媒體影響公眾認知的重要表現,即媒體告訴我們應該“想什么”?！懊襟w對某個議題的不同方面的報道方式,既影響我們看到事件的角度,也影響我們的觀點?！盵31]公眾得到的不是事實層面的“雙減”政策本身,而是經由媒體加工過的“呈現”給大眾的政策解讀。其二,媒體影響公眾對政策議題的情感評判和價值判斷,即媒體告訴我們“怎么想”。育人場域中的主體易受媒體影響而改變其行為模式和價值選擇。網絡媒體平臺營造出與“雙減”政策本質相沖突的輿情氛圍,不僅會影響已形成的良性育人生態,甚至可能激化家校矛盾、引發家校沖突。

(三)競爭性矛盾:共同利益的失配

競爭性矛盾是指學校與橫向社會資本利益相關者之間的矛盾,即學校與競爭對手的矛盾。雙方合作意識不強、資源的稀缺性和制度的不完善,以及搭便車現象,使得矛盾不可避免。

1.缺乏教師合作聯盟

其一,教師群體尚未形成有關“雙減”政策的統合性意識及價值取向。教師專業協作絕不是簡單拼接日常工作,而是基于“雙減”實際教學事務的利益共同體的構建。其二,兼具協作性、生長性、利他性的專業協作理念及實踐機制也尚未建立健全。帶來的結果,一方面是教育主體的“群體性”薄弱,主要指小到學科、年級,大到學校、地域,教師協作主體間未能打造基于高效、依存式互動的教師教育共同體,以服務于現實需求。另一方面是教育主體的“個體性”漸微,反映在各學科教師觀念上,不同學科教師欠缺“雙減”要求的課堂教學、作業設計等方面的創新意識和技能的個性化、多樣化;反映在各學科教師實踐上,則缺乏應對所屬學科具體教學情境時必要的開放性與靈活性。

2.校外培訓機構與家長間“你要錢我要分”的合謀

“雙減”堅持源頭治理,對于新的義務教育階段的校外學科類培訓機構不再審批通過,對現有學科類培訓機構采取統一登記為非營利性機構的措施。但只要家長補課的需求客觀存在且當前供需間仍存在巨大鴻溝,校外學科類培訓機構就不會徹底消失。其一,在利益誘惑與生存需求的雙重刺激下,部分地區校外學科類培訓進行隱身變形,私下與家長達成共識,打著“素養培育”“興趣班”等名號違規繼續學科類輔導。其二,部分已解散培訓機構的教師暗中與家長達成新協定,存在家長為其作掩護、機構教師繼續服務原有學生的行為,呈現出家長、培訓機構、機構內教師三方合謀規避政府監管的復雜態勢。

(四)合作性矛盾:共同利益的錯配

合作性矛盾是指學校與資源型社會資本利益相關者之間的矛盾,即學校在與政府、教師、社會傳媒的合作過程中由于合作雙方立場不同、信息不對稱和體制轉型等原因而產生的矛盾。

1.地區差異

義務教育階段的首要價值追求為公平取向,當前工作重心已實現由“基本均衡”向“優質均衡”的跨越[32],但不可否認的是當下城鄉間、地域間、校際的教育水平差距依然存在。其一,教育領域的公共財政支出總額、經濟增速和人力資本貢獻率在各地區之間存在較大差異,城鄉間課后服務資源、學校教學水平差異尤為顯著,中西部偏遠農村的課后服務活動實施難以實現全覆蓋。其二,各地關于教育政策改革變遷儲備知識、“雙減”政策的認知與響應程度存在明顯分層。先進地區對于減負工作的落實超越“雙減”框架內的要求,已然走在國內前列并順應國際發展趨勢;少數落后地區根本未將“雙減”工作納入政府議事日程,連最基本的教學目標都難以實現。

2.理論經驗和因地制宜雙向缺乏

“雙減”政策是在國家范圍內進行“大而約”的全局式戰略部署,具有宏觀敘事的特征,但“任何一般只是大致地包括一切個別事物,任何個別都不能完全地包括在一般之中”[33]。其一,忽略由實踐經驗“量”的碎片式累積向“質”的理論經驗的整合性轉化。以課后服務為例,國家層面的“雙減”政策出臺于暑假之時,省市層面的課后服務要求多出臺于開學之際,而且此次對課后服務的要求遠遠超過以往要求,因此很多學校的課后服務是倉促上馬的,缺乏“小而精”實戰經驗及成套理論遵循。其二,學生負擔因所處地區、學校層次、年級及學科基礎的不同而呈現出多樣化表征,一些地方政府出于政治任務及業績的考量,以“層層加碼、一刀切式”簡單粗暴執行“雙減”要求,并沒有因地、因校、因科采取靈活之策。

五、工具性策略:“雙減”政策有效執行利益相關者的協調共進路徑

工具性(Instrument)策略側重于闡釋如何采取有效的利益相關者管理策略與措施,在“找尋結合的形式”或“協作”的基礎上[17],以不同策略分類管理不同層級利益相關者成為理論應用的關鍵[34]?！半p減”政策執行中即使存在不同類型的矛盾,也絕不是根本性的不可解決的矛盾,而是基于堅持為黨育人、為國育才的方向不變,教育的公益性屬性不變的前提下的可解決的矛盾。通過對利益相關者“利益-權力”的關注和施以相應分類管理策略,才能針對性紓解矛盾,推動政策有效執行(見圖8)。

圖8 “雙減”政策利益相關者分類管理策略

(一)動態保持:強化政府綜合治理機制建設

相較于傳統組織設計原則,動態原則強調在變化過程中動態保持“利益-權力”的水平、內容及形式。政府身處權力高位,作為“雙減”政策的頒布者、激勵者和協調者,是教育正外部性的直接受益者,當利益相關者“利益-權力”發生變化時,能否適時調整并彈性化制定決策,將直接決定政策執行實效。

一是構建減負政策長效動態治理機制?；仡?0年減負歷程,國家層面共頒布減負政策83項,年均1.19項,政策平均生命周期0.84年;總體上看,政策頒布頻率呈增長趨勢,但生命周期呈下降趨勢,時效性明顯縮短,不同時期的政策目標和主體也因部門規章的不穩定性而大相徑庭。減負工作難以畢其功于一役,亟需將以往運動式治理模式轉變為常態化治理機制,在對問題進行統籌規劃基礎上分地、分區、分類細化落實,形成“雙減”政策的地方適切性特色。

二是改革“多維多體多向”的全方位教育評價機制。教育評價是切實改變教育行為的起點,“雙減”與教育評價互為表里,相互闡發?！岸辔ā笔且獔詻Q克服“五唯”頑瘴痼疾,扭轉功利化傾向,構建關切學生全面發展的多元評價體系;“多體”強調他評和自評相結合,構建學校、社會等多元參與的評價體系,實現以教育評價改革牽引“雙減”政策長效化;“多向”指結合“雙減”執行實踐,統籌目標導向、標準導向、問題導向等多種需求,開展“雙減”背景下差異化教育評價實踐,使評價的目標、指標、測量手段、資料來源、結果與結論之間形成有機邏輯關系。

三是搭建教育系統內外部“雙循環”政策執行動態監測機制。其一,從教育系統內部入手,一方面增加各級督導強度,強力督促各地按照時間節點推動“雙減”政策執行落地;另一方面積極響應落實公眾知情權、參與權及表達權,及時向上級部門及社會層面公布工作進展,構建年報制度。其二,從教育系統外部著力,開展第三方評價,充分利用大數據等信息化手段建立健全可記錄、可監控、可追溯的“雙減”政策評估信息化體系。

四是構建信息技術綜合應用機制,運用數字力量解決城鄉間教育資源不均衡、學科間差異化不明顯等問題。植根于當下城鄉義務教育減負需求,聚焦于不同學科短板環節,以新時代信息建設為引領,凝聚智慧校園、5G網絡建設等設施力量,促進跨越時空、地域,兼顧多學科差異的多形態減負工作融合開展及減負經驗的持續溝通借鑒,以優質數字教育資源的全面覆蓋來持續改善減負工作動力不足的狀況。

五是深化新時代政府統籌教育治理機制,促進央地政府治理協同化。一方面,加快協調機構建設,進一步明晰央地政府間協調程序,專設議事機構明確權力主體、減少責任推諉現象,推進協調的權威性和時效性;另一方面,加強機制建設,通過約束機制和激勵機制充分調動各地政府主觀能動性,以撥款機制和經費保障機制的完善緩解各地教育支出壓力。

(二)使得滿意:切實關切與積極回應各方合理利益訴求

社會理論學家用“滿意準則”代替“最大化、最優化”的經紀人假說[35],即通過對滿意的資源進行滿意的組合和利用,以獲得滿意的效果。在實踐中應采取強化反饋、鼓勵積極參與等為主的“使得滿意”策略,使利益相關者發揮權力主體作用。

一是拓展學校辦學空間。其一,堅持“頂層設計”和“基層探索”相結合的原則。一方面,學校從建校傳統、校園文化、特色管理等維度著手,因校制宜尋求學校特色發展,促進減負政策的校本化、特色化建設,規避“一刀切”減負帶來的政策風險;另一方面,結合學科特點從優勢學科、課程開發、科目教師培養入手,塑造和凝練真正解決減負難題的學科智慧,為同科目的教師提供有效經驗參考,進而走向可持續的政策共進道路。其二,加快學校評價方式革新步伐,構筑集統籌化、協調性、專業化、學科化、特色化等特點于一體的彈性評估指標,選擇將學校發展規劃、辦學承諾、規章制度統籌考慮在內的評價方式及標準,給予學校按照實際情況差異化減負的空間。

二是滿足學生的多樣化需求。其一,保障優質課堂,從“供給端之一”重塑學生對課堂學習的信心。在“雙減”政策背景下,必須優化課堂教學設計,對不同科目進行差異性規劃,向“45分鐘課堂”要效率。結合現代教學理論和信息技術,對不同學科的課堂教學進行組合性、異質性突破;通過大單元教學設計,在課堂上引發學生的深度學習和真實性學習;基于物聯網、大數據等,滿足學生個性需求,提高教學效能。其二,提供高質且多樣化的課后服務,從“供給端之二”解決學生“吃不下”“吃不飽”“吃不好”的問題。針對“吃不下”的學困生和“吃不飽”的學有余力的學生施以差異化課后服務,使學生在取得普遍發展基礎上謀求個性化發展,兼顧學生特長、興趣、發展潛能,解決學生“吃不好”“吃不對胃口”難題。其三,把握好“減負”和“無負”的辯證關系及限度。心理學理論已證實,學生的壓力和效率之間呈“倒U型”發展趨勢,減負并不意味著無負,且不同難度的學科其壓力與效率之間的關系也不同。根據不同學科性質、內容、學生年齡階段及其特點,綜合科學地設置學生學業負擔評定標準,制定合理的課業負擔,避免減負泛化成學生無序生長。

三是保障教師的合理利益訴求,激發與保持教師參與積極性。其一,全面提升教師的精神及物質待遇,激發深植于教師內心的為教使命感、責任感、榮光感。通過優化工資績效、職稱評選方案、彈性上下班工作安排來持續加大“雙減”格局下教師激勵力度。其二,在人員配比上,整合教師編制,充沛公辦義務教育師資隊伍。一方面,以強化教職工編制配備促進生師比優化為著力點,綜合采用“教師編制+工勤服務購買”相結合方式,重點解決公辦義務學校中的教師結構性缺編及超編難題;另一方面,統籌編制內教師配備及加大優秀教師跨區流動力度,加快實現“省級謀劃、市級調配、縣域為主”的動態多循環調劑格局。其三,減少教師非教學類負擔。嚴格落實中央、教育部文件精神,加強督導落實,削減因非教學性工作任務而導致的對教育教學工作的干擾,以學習和培訓等形式形塑與提升“雙減”格局下教師專業能力與服務水平。

四是積極應對家庭利益訴求。其一,暢通家校溝通,從外部增進家長對“雙減”政策的理解,重建家長對學校教育的信任機制。以家委會為中介傾聽真實聲音并吸收相關建議,綜合采用線下線上雙渠道,增進家長對于“雙減”政策的全局性理解,廓清其認識誤區,凝聚家校共識,形成減負合力。其二,構建家庭教育指導服務體系,從內部緩解家庭減負焦慮?！半p減”政策雙向延展了家庭教育的時間和空間,各地政府應通過細化實施細則、帶頭組建相關社會組織等方式,以體系建設為指引、以家庭差異化需求為導向、以多元內容供給為抓手、以機構發展為關鍵點,形成覆蓋面廣且內容多的家庭教育良好格局。

五是引導和規范校外培訓機構朝良性方向發展。在“雙減”政策影響下,校外培訓機構出路大體上分為兩種:一種是退出市場,另一種是由學科類轉向非學科類培訓。其一,選擇出路一的機構教師承擔著高度失業壓力與風險,若漠視其利益訴求會導致政策執行效率低下,嚴重時還會引發不良社會輿論態勢。各地區扎根實際情況,以加快布局針對學科類輔導機構教師的再就業社會保障工作為關鍵點,通過政策扶持積極幫助下崗人員再就業,降低教培從業者就業風險。借鑒北京等先進地區經驗,協同人力資源部門了解崗位需求,依托公立學校開展教學崗位聘選、吸取校外學科類輔導機構優秀教師人才等多舉措并行,緩解機構教師政策抵抗情緒,提高人才利用率。其二,對于選擇出路二的機構,在加強規范督導基礎上合理引導其向職業教育、素質教育等方向發展。截至目前,陜西、湖南、山西等多個省份相繼頒布非學科類輔導機構設立標準,從舉辦人、場地設置到日常培訓內容及人員安排等方面全流程式提供明確的政策依循,形成以行業主管部門為核心、多部分統籌聯動的多驅治理。

(三)最小努力:營造良好輿論氛圍,扭轉錯誤育人觀念

最小努力原則[36]力圖以付出代價最小化來換取效益最大化。若把“雙減”視為動力及通信系統,要實現將未來包括在內的執行效率最優化,既要做到在發起端(政策設計)、過程端(政策執行)形成統合機制,又要凝聚多元力量在表達端(政策評估)以最低化成本打通革新系統的自身和外圍路徑。

一是指引社會媒介正確發聲,凝塑良好政策執行氛圍。其一,緊抓主流意識形態,依托以黨報為代表的凸顯國家聲音的媒介或實體刊物,聚焦國家發展大勢。媒體中介傳播模式重視大眾媒體對公共政策的影響力,特別是主流媒體在公共政策傳播中發揮“中間人”功能[37]?！半p減”政策頒布后,中央級新聞媒體開辟專門版面,持續關注政策問題,充分發揮了中央級新聞單位在輿論上的導向作用、引領作用、旗幟作用。其二,完善網絡輿論制衡對沖機制,對于利用個別減負事件挑起教育矛盾,甚至對“雙減”進行污名化的不良現象加大監管與處罰力度。利用貼吧、微博等平臺多渠道并行,傳遞正確“雙減”工作信息及對改革政策的解讀,積極回應公眾對減負的疑惑,匯聚社會共識。

二是提升公眾對于“雙減”政策認同感,凝練全社會正確育人價值觀。其一,加強對群眾的政策教化,形塑公眾對“雙減”政策的正確認知。加強政策教化是增進政策對象政策認同和支持的有效路徑,政策認同與政策執行效能呈正相關[38]。其二,加快建立健全合理政策利益表達機制的步伐?！半p減”一詞入選2021年十大網絡熱議語,其衍生話題數量在微博等社交媒介平臺上瀏覽量飆升至上億。利益相關者在公眾平臺表明觀點及態度是參與政策表達的重要方式之一。一套廣泛的教育利益表達機制能起到突破教育政策認同障礙、提升政策預期閾值、增進社會認知水平、保障政策程序正義的諸多作用,進而實現倫理與科學的協同[39]。其三,摒棄以分數作為單一甚至唯一評價標準的異化人才觀,形塑行業人才無高低等級之分的多樣化人才觀。黨政機關、國有企業等利益相關者在革新“五唯”取任制度上要起到帶頭引領作用,逐步策動社會各界企業形成生態化選用人才觀念。

三是吸納優秀社會資源,凝聚多元主體力量形成減負合力。鼓勵公眾參與,調動社會各界減負熱情是中國式特色減負的制度優勢。其一,將優秀退休教師、公費師范生、社會專業人士等校外教育人才吸收進學校課后服務師資隊伍中,充盈課后服務后備力量,緩解教師負擔。其二,加快建立多支具有良好服務意識、較強專業能力、高尚職業道德的家庭教育指導服務隊伍,下沉到各個社區,針對不同家庭需求提供具體方法論上的詳細指導。

(四)取得關注:積極推進智庫建設,發揮智庫服務功能

以教育智庫、高校為代表的研究機構及學者、專家等群體屬于權力利益中等的預期Ⅲ類利益相關者,在“雙減”政策執行中以謀求大多數人尤其是社會弱勢群體的利益為主要目標,也會通過向政府提供咨詢報告或建議傳達相應利益訴求。專業研究機構及學者因深耕于所屬領域而享有豐富的專業資源,能夠從學理視野、理論高度、實踐經驗等多維層面考慮減負問題并透析其本質所在,因此應重視研究機構及相關學者對于“雙減”政策的關注。

一是建立健全對標國家減負制度與治理體系的輿情治理智庫。減負輿情智庫應以匯集、解析及研判減負輿論信息為己任,增進服務的能動性、精確性及有效性。其一,減負輿情智庫要以提高服務能動性為著力點,主動響應央地各級政府及有關部門的號召,在重大減負網絡事件發酵的關鍵時刻積極作為,在對減負網絡風險信息評估基礎上,預估不良輿論可能波及的范圍和有害程度,并采取高效應對措施,助力各類減負輿論事件的妥善解決。其二,減負輿情智庫要以提升服務精確性為關鍵點,在對不同領域、層級、地域減負輿情的特點進行具體分析基礎上,擬定契合性建議、方案及對策。其三,減負輿情智庫要以增進服務有效性為發力點,針對減負具體人群以及行業特性進行個案調查及群體數據積累,在面對事關國家減負大局的重大輿論事件時應對自如。

二是筑牢知識生產助力政策決策的減負智慧智庫。其一,減負知識生產應涵蓋研究機構及專家學者的知識成果認證、轉化與積極推廣全過程,從而服務于減負政策決策、根據政策反饋進而優化政策全過程。通過完善減負智慧智庫參與政策決策的相關程序及制度,暢通研究機構、專家學者與政府之間的溝通渠道及身份轉換途徑,形成基于專業優勢的知識生產和政府減負決策咨詢的良性互動。其二,積極調動研究機構及專家學者就“雙減”政策向政府提供政策咨詢報告的熱情,激勵其以專家論壇、會議研討、學術論文等形式傳達對于“雙減”政策的學術見解和智識聲音。以政府內部附屬智庫為主驅,社科院智庫、高校及民間智庫聚勢共謀“雙減”發展,為“雙減”政策配套法規以及細化措施的生成和調整提供智慧支持。