跨組織邊界的多邊調節:數字平臺何以賦能社會治理?
——平臺型社會治理的經驗探索

宋鍇業, 徐雅倩

(1.山東大學 政治學與公共管理學院/社會治理研究基地,青島 266237;2.中國海洋大學 國際事務與公共管理學院,青島 266100)

一、問題提出:作為新興治理機制的數字平臺

數字平臺(Digital Platform)作為一種新興的治理機制,正在由地方、國家、區域和全球范圍內的廣泛行動者參與和構建,并跨越平臺經濟發展、復雜社會需求回應、減貧等諸多問題領域,其對治理的重大影響仍在蓬勃發展,引起學術界的廣泛關注,例如數字平臺改善犯罪治理[1]、促進需求回應[2]、協調基層治理[3]、強化政府與社會的共治合作等[4]。這一趨勢的重要之處在于,數字平臺正在以一種與科層治理完全不同的方式,幫助不同的主體實現合作和協調,獲得了越來越突出的治理能力。其基于可編程的社會基礎設施來控制社會結果,通過大量的算法和數據來設計社會系統和解決復雜社會問題。數字平臺的數據提取能力被用來為國家機構提供“燃料”,將國家的控制能力帶入日常生活的社會、政治和經濟等諸多層面[5]。特恩貝里(T?rnberg)總結分析說,數字平臺正在創造一種全新的治理邏輯[6],有助于協調行動、緩解沖突和培養認同。那么,數字平臺何以獲得了強大的治理能力,成為一種有效的治理機制?這一關鍵的實證問題尚未得到學界的系統回應。本文立足于不同地區打造平臺型社會治理的經驗場景,試圖闡釋數字平臺賦能社會治理的內在邏輯,以及在這一過程中數字平臺促進政府與多元主體之間互動的實現機制。

在研究層面,有關數字平臺作為一種治理機制的相關文獻,形成了兩種競爭性的解釋視角。第一種視角是純粹的技術視角,指出數字平臺能夠開發幾乎可在無限范圍內應用的能力源于數字技術的基本材料特性和數字信息的非物質屬性。研究者們認為,數字平臺的競爭優勢來自于其超越福特時代的更強大的數字技術,可以開發出解決社會問題的技術方案。簡單來說,這些數字平臺大多利用數字技術來構成、體現或制定治理目標,帶來治理效能的提升。例如,有研究指出,數字平臺通過數字技術建構新型的治理模式,促進治理效率提升和治理成本降低[7-8]。還有研究更明確地指出,數字平臺搭建科層組織間的溝通與協調空間,實質是以數字技術裹挾了分散化的科層組織間關系、行動和功能,從而能夠在政府內部塑造回應具體社會問題的新的治理機制[9]。數字平臺是超組織實體,使用數字技術促進不同行為者之間的互動,從而產生動態的控制功能[10]。這些研究大多立足于數字平臺的各類技術屬性[11-12],觀察其在具體領域的治理能力。

第二種視角則建立在早期西蒙(Simon)提出的模塊化理論基礎上[13]。與技術視角形成鮮明對比的是,第二種視角認為數字平臺的本質是模塊化架構和數字基礎設施資源。它們易于重構、可伸縮、有具體適應性和便于自定義,能夠滿足其附屬機構或用戶的需求和目標。數字平臺的這種模塊結構允許其戰略性地調整架構,以整合、利用分布式的各類資源,從而實現特定的治理目標,產生強大的治理影響。換言之,數字平臺的力量實質上取決于它們的生成能力。它們將政府與公眾、利益相關者分布式地連接起來,加大公共創新和協同治理的力度,擴大解決復雜公共問題的范圍,并為公共和私人資源的協調使用提供更大的影響力,而這會使數字平臺產生新的服務、方案、實踐以及關系。這類研究工作的含義在于,數字平臺依賴模塊的可組合和重新組合特性,通過資源整合、信息交互、快速迭代、時空突破等多重機制賦能,推動治理能力提升[14]。

然而,數字平臺作為一種新興治理機制的作用尚未得到充分討論,對其影響缺乏整體性把握。第一,雖然數字平臺的形式和功能差異很大,但它們經常與技術等總括性的術語等同使用。盡管傳統的技術手段和數字平臺之間存在差異,但這些理論也常常被用于研究數字平臺。這些泛化的話語可能會模糊人們使用不同數字平臺的經驗,忽略了工作完成方式的重要區別。正如葉費林(Eferin)指出的,政策制定者希望通過數字平臺的擴散來實現特定治理目標,但有關數字平臺的許多現象無法簡單地通過技術擴散理論提供的概念和工具來解決[15]。

第二,受學科視角的影響,有關數字平臺的治理文獻通常是將數字平臺本身作為治理對象,而不是一項重要的治理機制。研究側重于在大型平臺企業崛起的大背景下,討論這些數字平臺企業作為平臺管理機構與其用戶、合作伙伴之間的直接互動關系[16]。這些研究圍繞著數字平臺本身的市場監管和治理展現了精彩的分析[17-18]。但是,較少研究在更廣泛的政府治理場景來討論政府間以及政府與科技企業間基于數字平臺的互動對社會治理的影響[19]。

本文作出了兩個關鍵的理論貢獻。第一,我們關注一個重要的新現象——數字平臺,并詳細闡述其對社會治理的潛在的、廣泛的影響。經濟學、管理學的部分研究可能會低估這一重要經驗主義現象巨大的社會影響,并將其認為僅僅是科技公司的技術特征。然而,數字平臺深深地植根于網絡技術,并首先在金融服務行業變得突出,它們必須被帶到公共管理科學議程的最前沿,因為它們已經在廣泛的社會和組織環境中組織起來,并帶來深遠的影響。數字平臺作為當下復雜社會最重要的一種治理機制,內在中介著各方之間的關系[20]。因此,本文將數字平臺描述為應對各類社會問題的新型治理機制,并探討其賦能社會治理的邏輯機制,從而大大拓展、深化既有研究對這一現象的學術討論。

第二,在研究過程中,我們將特別關注數字平臺在政府組織內部和外部作為一種治理機制的作用,提出了其影響傳統治理形式最顯著的新問題——政府與數字平臺企業、公眾、社會組織等主體的關系。在研究者們看來,數字平臺是集中了主體、技術、資源與創新等多維度要素與能力的一種復雜網絡系統,系統內部包含許多異質性主體,主體之間存在多樣化的非線性作用[21]。數字平臺中的關鍵參與者不僅包括數字平臺企業和公眾,還包括各級政府部門以及其他利益相關者[22],因此,我們將討論的范圍擴大到政府部門之外,從其他利益相關者的角度研究數字平臺賦能社會治理的必要性和有效性?？偟膩碚f,我們認為,這項研究有助于對數字平臺治理,特別是數字平臺之于社會治理的優勢和瓶頸形成新的見解。

二、跨組織邊界的多邊調節:新型理論框架

(一)數字平臺賦能的理論回顧

米勒德(Millard)指出,數字平臺之所以被視為社會治理的重要基礎,有助于實現多個治理目標和公共價值,是因為其促進政府內部以及政府外部通過開放式結構、組織和流程進行的動態重組。它通過匯集和共享基礎設施、流程、數據、資源,促進不同地點、不同層級、不同行政管理部門之間進行合作[23]。安塞爾(Ansell)和穆勒(Miura)進一步擴展了米勒德的觀點,指出了數字平臺有助于治理的重要原因[24]。其一,數字通過構建互動的舞臺來連接不同的參與者,從而幫助公共部門以強有力的新方式接觸利益相關者。因此,它可以支持可擴展的治理,特別是公共部門創新和協作治理的擴展。這樣,通過協調一系列并行但相互關聯的活動,數字平臺可以擴大公共問題解決的范圍,努力解決復雜的社會問題。就此而言,數字平臺可為解決復雜社會問題提供一種結構性的治理框架。換言之,在數字平臺運作過程中,社會技術要素之間存在互動融合,包括從數字平臺中受益的物理參與者、數字平臺周圍的社會經濟條件、數字平臺本身及其模塊和應用程序。數字平臺基本上扮演著所需的物理、數字和社會資源以及服務的提供者的角色[25]。其二,數字平臺也是“力量倍增器”,能夠幫助公共部門動員未使用的資源,促進資源的共享或重用,或以協同方式將公共和私人資源結合在一起。在這一過程中,數字平臺可以增強平臺參與者的權力,且通過權力的分散化,創建一種結構;而通過這種結構,平臺的諸多參與者可以影響、監督以及與數字平臺的所有者互動,追求可為所有參與者所接受的活動和成果[26]?；谏鲜稣J識,安塞爾和穆勒指出,基于數字平臺的治理可以與經典的網絡化治理區分開來。與網絡化治理不同的是,數字平臺的治理(生成)能力來自三種結構性的杠桿——交互、生產和創新,并且數字平臺巧妙而有效地利用這些結構得以成長和進化。具體而言,交互杠桿使得不同方面更容易找到彼此并進行交互,從而降低了搜索和交易成本;生產杠桿經常利用模塊化的結構,使數字平臺更容易構建、共享和重用工具和組件;創新杠桿則指一個數字平臺具有產生新想法、產品和服務的能力。無論交互、生產還是創新,均可以作為數字平臺治理能力的基礎,對于我們深入理解數字平臺如何賦能社會治理提供了有效的理論參考。埃里克森(Erikson)和拉森(Larsson)總結分析說,數字平臺促進了目標不同的更廣泛的非政府組織之間更有效的協調與合作。在數字平臺在各個領域廣泛地建立之前,協作是在較小的小組中進行的,并且主要依賴個人關系。而數字平臺為各個行為主體的合作行動創造了一個更大的舞臺,使人們能夠在個人網絡之外進行更為廣泛的協調與合作,達到治理目的[27]。政府也能夠按照以數據為中心的邏輯不斷擴展其根源,并借助數字平臺將其數據提取不斷擴展到新的領域,從而通過斯爾尼塞克(Srnicek)所描述的“根狀的整合形式”鞏固社會治理。

(二)數字平臺賦能社會治理的新型理論框架

借鑒米勒德、安塞爾和埃里克森等的相關研究,本文提出了數字平臺賦能社會治理的整合性的理論框架——跨組織邊界的多邊調節。這一理論框架的內在邏輯在于:數字平臺本身是一組多邊合作的復雜網絡結構,需要多邊主體的相互調節才能實現重要的價值主張和目標使命。這里的“多邊”不僅意味著合作伙伴的多樣性,還意味著不同合作伙伴之間的雙邊互動關系[28]。在研究層面,已經有了豐富的文獻討論雙邊關系,譬如交易成本理論、雙邊市場理論等。數字平臺的結構之所以能夠在社會治理中發揮著越來越凸顯的作用,是因為數字平臺會在這些雙邊關系之間再次建立相互作用。因此,這里的多邊調節也可以分解為一系列雙邊關系的集合(比如政府與數字平臺企業之間、特定的數字平臺企業之間、政府與公眾之間的關系),這些雙邊關系在相互依存的背景下進行資源發掘、利用、分配。簡言之,本文理論框架中所指出的多邊調節既指涉多邊主體,也指涉多個雙邊關系之間的再集合。這種將數字平臺作為一種多邊調節的結構化視角強調與多邊主體的伙伴結盟是一項關鍵的戰略。相互依存結構中的多邊關系的合作導致了對數字平臺功用的重新定性以及重新衡量其核心結構(如治理績效、協調的能力和水平等)的多種方法。數字平臺通過來自廣泛的和不同參與主體的貢獻,產生出強大的治理能力和效能,并能夠通過集體層面的生成性來維持自己的進化慣性,或者在大量的、多樣化和不協調的參與者的共同驅動下,產生了非自覺變化的能力。

更為重要的一個伴生現象是,在政府治理實踐中,多邊調節通常是跨組織邊界的。數字平臺的治理能力與圍繞數字平臺的資源和相關生態系統建立、修改和維護的邊界密切相關。一方面,數字平臺通過促進政府內部的多邊調節來管理政府內部的多樣化成員,這使加強內部協作和協調的方式以整合內在資源以及成員的目標和利益成為可能[29]。先進的數字技術手段、模塊化的結構還帶來一定程度的靈活性,促進成員組織之間的交流、協同和積極反饋[30],最終打破政府內部的組織邊界。另一方面,數字平臺在外部協調管理數字平臺企業、公眾、社會組織等與政府部門的關系。這些主體、組織及其網絡都是達成特定治理目標的潛在合作伙伴,其合作創新賦能的過程往往會突破政府組織外部各個主體之間的組織邊界。通過上述緊密關聯的兩個過程,數字平臺促進了國家、地方各級政府部門和私人行為者之間的多邊調節[31],并帶來社會治理效能的提升。這是思考數字平臺賦能社會治理的一個新型的理論框架(見圖1)。后續的研究將圍繞這一理論框架展開,著重分析數字平臺如何分別促進組織內部、外部多邊關系的管理和協調。

圖1 數字平臺賦能社會治理的整合性理論框架

三、案例與方法

(一)案例設計

為了探討數字平臺如何賦能社會治理,本文采用了歸納的案例研究設計,通過對兩個案例研究的深入說明來描述這一現象的新穎性。多個案例研究允許對復雜過程產生多個觀察結果[32],并對理論上新穎的現象提出詳細的見解,從而構建穩健、可推廣和簡約的理論。這種研究設計特別有用,因為研究者對政府領域數字平臺的發展了解有限,而來自現實案例的信息有助于識別新方面和新因素。本文采用了兩步分析法,首先關注在社會治理過程中,政府圍繞著具體社會問題的內部合作,特別關注數字平臺如何應對與其多樣化成員相關的挑戰;然后,在第二步中,重點研究社會治理方面的外部合作。我們特別關注政府如何應用數字平臺來應對外部的合作挑戰,既要保持社會主體參與的秩序,又要成為政府部門值得信賴的有活力的合作伙伴。在這一過程中,我們與不同的利益攸關方就其戰略、工作方法進行深度訪談,以加深對數字平臺是否以及如何改進社會治理的深層次了解。在分析中還采用了三角驗證的方法,利用幾個不同的來源證實我們的發現。

(二)案例選擇的理由

本文選定的案例滿足兩個條件:一是選定的地區已經采取創新的改革步驟重組其組織和流程,以確保成功開發數字平臺提升社會治理效能;二是涉及政府與多元主體合作的創新,具有豐富的理論建構空間。J市和Y市推進平臺型社會治理模式的經驗正好符合上述條件。J市為了提高社會治理的效能,打造了平臺型的社會治理模式,創制了以多跨協同為特征的七個數字平臺,包括數字社會公共服務管理平臺、矛盾糾紛多元化解平臺、基層社會治理數字化平臺、市域社會治理數字化平臺、政法機關跨部門大數據辦案平臺、法治城市服務平臺和社會安全聯防聯控數字化平臺。這些數字平臺可以根據不同的社會問題,調整組合配置,促進資源對接,賦能社會治理。這七大平臺以社會治理數字化業務為牽引、場景為驅動,構建了全面感知、數據融匯、職能分析、賦能實戰和統籌決策的新一代基層社會治理綜合平臺,推進社會各領域數字節點的連接,形成社會治理的連接協作體系,觸達社會的各個主體節點。Y市近年來也一直致力于提升社會治理水平,創新打造“一中心三板塊”的數字平臺體系,通過黨組織、群團、行政、市場、社會等主體的資源和數據共享,實現“E網共治、E網通辦、E網合應”,提升服務能效。它具有兩個突出特色:一是極大提升了在職黨員的社區黏合度,即在職黨員與居住地所在社區黨委建立緊密的聯系溝通機制,便于被發動參與社區治理。同時,通過數字平臺有效調度各級各部門資源,促進事件處理和溝通協調的有效運轉。二是梳理本地區社會治理過程中的一系列難點,如居民辦證辦事和享受社區服務不夠便捷、社區治理參與度不夠高、黨建資源整合不夠充分、群眾訴求響應處置效率有待提升等問題,在平臺開發中著力解決,具有很好的問題導向性?；趯Σ煌瑪底制脚_服務治理網的融合,兩市推動數字賦能,實現基層減負增效,簡化營商環境、便捷居民辦事,促進傳統街居管理向平臺型的社會治理模式轉變,打通基層“智”治的“最后一公里”,切實提升服務效能。

本文采用的數據主要來自在案例所在地的半結構化深度訪談和座談會,訪談對象為不同市、區(縣)政務服務與數據管理部門的局長、副局長等領導干部,數據管理科、電子政務科等科室的主任、副主任以及相關工作人員;政法部門的副書記、副主任等領導干部等。調研過程中,我們還結合了回顧性數據與實時性數據,并將重點放在不同類型的數字平臺運行過程的具體事件上。比如,某一社會治理案例、事件或實踐的具體處理過程以及取得的積極成效。此外,我們還使用長期的歷史檔案數據來跟蹤數字平臺運行中的變化,查閱了相關新聞報道、工作文件、電子文檔等,以驗證和提供研究觀點的實踐背景。這項工作幫助我們對從不同來源收集的數據進行三角測量,提高數據的可靠性。最后,我們還對整體的訪談過程進行了要點記錄和語音轉錄。

四、數字平臺賦能社會治理的邏輯機理

(一)組織外部的多邊調節:動員資源擴大公共問題的解決范圍

從理論層面來說,群體和社會的生存依賴于公共產品的生產,但公共產品的生產通常需要群體成員克服社會困境——一種不鼓勵合作的激勵結構,常常阻止群體生產他們所需要的公共物品[33]。當一個群體的成員克服了社會困境就被稱為有社會秩序[34]。換句話說,建構良好的社會秩序是指在社會困境中的高度合作。在當下復雜社會,社會需求的增長和復雜社會問題的治理都需要大量的跨部門的高度合作。然而,這種合作在科層組織體系中常常受到組織和技術基礎設施的限制,跨組織或服務共享數據面臨諸多障礙。例如,一些業務的辦理往往需要獲取人口信息(如年齡、就業和住房等)、指控信息和犯罪記錄,這些信息可能來自不同的機構和數據庫,其使用會遇到具有不同約束條件和基礎設施的政府部門的阻礙。

1.數字平臺作為組織外部的開放式治理架構

隨著復雜社會的到來,相當一部分的數字與技術資源分散于不同組織當中。首先,大量與社會治理相關的數據資源或者匯聚于政府,或者由科技企業掌握。大型科技企業因擁有技術和人才優勢而可以獨立開展對數據資源的分析、開發和使用,具有了相當的影響力[35],甚至某種形式的權力,這極大地增強了政府在社會治理過程對整個數字生態系統的依賴性。例如,各類外部模塊和數據需求可能來自初創企業和科技巨頭的供應商和分銷商,因此政府部門很難完全控制平臺架構,反而往往需要提高并基于數字平臺的開放性來達成特定的治理目標。其次,除了科技企業,基層治理中也存在大量被擱置但有可能發揮很強治理能力和擁有豐富治理資源的主體,如黨組織、群團、社會組織以及其他社會主體等[36]。數字平臺研究的文獻大都顯示了數字平臺增長和擴散過程中對超組織邊界的資源的利用,調研中我們也發現了同樣的現象。數字平臺是跨越組織邊界,協調和組織各方力量達成治理目的的關鍵。比如,Y市YX數字平臺集合了市、區超過540個黨組織、3.6萬名在職黨員(1)資料來源于《Y區推進“數字政府”能力延伸創新社區服務治理模式交流匯報材料》。,他們通過YX數字平臺進行在線報到,組成突擊隊或服務隊成建制地參與社區服務治理,引導社區各方力量圍繞社會性、群眾性、公益性事務進行協商共治,推動黨員管理、政社協同、資源利用一體化,實現支部建在網格上、黨員加入網格內、資源整合入平臺、資源共享在平臺等。而J市的工作則更為典型,《J市2023年數字社會建設情況的工作匯報》中提到:

我們把所有的有關數字社會治理過程中那些能夠有效開展數字社會治理工作的以及相關執行工作的,比如網格的工作體系、信訪維穩的體系、執法工作的體系、矛盾調解的工作體系,還有其他的一些力量和工作體系,都組織起來,共同來開展一些相關的工作和任務……最終我們匯集了這么多數據,連接了這么多節點,并且把我們各種體系的工作力量都配備起來,相當于我們把社會連接起來了。

審視上述案例可以發現,數字平臺賦能社會治理的外部調節包括兩個不同但相互關聯的方法,應該進一步加以區分。雖然兩者都與資源的調節和組合有關,但這兩種不同舉措事實上描述了不同的邏輯:一方面,將特定的社會力量和資源識別并嵌入到現有的數字平臺系統內迭代,并參與到社會治理進程中;另一方面,將社會治理的數字平臺從一個封閉的架構轉變為一個開放的架構,從而能吸引其他治理體系的開放融入。這兩種方法反映的是兩種不同的數字平臺資源銜接的策略,但本質上都是通過一個開放的數字平臺實現創新,從而為社會治理過程提供新的服務和功能。

2.數字平臺在組織外部有效擴大公共問題的解決范疇

數字平臺旨在鼓勵多元行動主體參與到社會治理進程中,為社會治理創造價值。其設計使得來自政府、經濟和市場等不同場景下的各類參與者共同參與創造來增加平臺的價值。因此,數字平臺的賦能過程通常涉及多個機構部門之間的協調,并且通常伴隨著數據集成的推動。也就是說,將來自跨政府部門的數據或來自公共、私營部門的數據鏈接起來,創建一個更綜合的視圖,有助于從源頭上緩解社會治理的合作失敗[37]。從政府、數字平臺企業、公眾、社區和社會組織獲得的數據、信息不僅有助于解決社會問題本身,而且解決社會問題的結果可以為這一過程的所有合作者和參與者創造出不同的價值[38]。

簡言之,數字平臺通過生產社會治理空間調動和促進各個主體參與社會治理[39],實現了比典型的層級結構更廣泛的控制范圍,以及比傳統的網絡結構更加結構化的治理架構(見圖2)。當一個參與者的創新吸引更多的參與主體共同加入基于數字平臺的社會治理生態系統時,其他參與主體也可能從中受益,并吸引越來越多的主體加入。這種網絡效應(Network Effect)增加了數字平臺的系統價值,并增加了合作伙伴之間互動的可能性,從而可能會解鎖新的雙邊或多邊的互動和組合,增加數字平臺的整體社會治理價值創造和促進治理目標的實現。(2)已有研究大多關注商業背景下“醫療保健生態系統”“微軟生態系統”“硅谷生態系統”或“創業生態系統”網絡效應的重要作用。本文認為在政府治理場景下,基于數字平臺的社會治理同樣具有非常凸顯的網絡效應。數字平臺的運用改變了傳統意義上對治理主體和治理范圍的界定。社會治理的主體不再局限于政府部門,大型科技企業、公眾、社會組織等主體也逐漸參與乃至融入社會治理中。已有研究鮮明地指出,數字平臺極大地促進了資源共享,可以聯動城運、城管、公安、市場、安監、自治組織等,實現條線資源、政府資源、市場資源、自治資源圍繞具體任務的整合[3]。這也側面印證了數字平臺通過對多個主體的整合和多邊調節,促進他們參與到社會治理中,繼而有效擴大公共問題的解決范疇。

圖2 數字平臺作為開放式的治理架構擴大公共問題的解決范疇(3) 根據Fürstenau等學者的研究重新調整繪制。

(二)組織內部的多邊調節:作為強制性通過點鏈接內部的成員

復雜社會問題的解決需要政府部門高度合作,然而盡管合作在解決復雜社會問題方面有諸多優勢,但大多數部門在政府部門間合作活動中的參與程度有限。雖然許多研究都指出了利用協作網絡處理公共問題的優勢[40],但很少有實證研究關注數字平臺是如何實現這一目標的。安塞爾(Ansell)和加什(Gash)指出,治理文獻幾乎沒有認識到數字平臺可能具備的治理功能[41]。斯特林(Styrin)也指出,必須從政府間關系的角度來理解國家以下各級政府對數字平臺的應用,而非借助更一般的協作治理理論[13]。那么,數字平臺是如何以一種促進組織之間協調的方式來組織自身的呢?

1.數字平臺作為組織內部的強制性通過點

數字平臺通過高度模塊化的結構和集約化的數據實現部門間圍繞著具體社會治理問題的高度合作,在實現更高水平的集中化和標準化的同時保證各個部門的靈活性和獨立性,從而提高社會治理效率和創造社會治理價值。數據集中化以及采用共同的標準和流程使得諸多公共事務集成到一個平臺上,從而政府可以進行更嚴格的管理和集中,而不是松散的協調,從而使得數字平臺的結構比基于網絡的協作更加結構化。以J市打造的平臺型社會治理模式為例(4)資料來自2023年作者參與的與J市政法部門數字社會治理座談。:

7個樞紐在外圈就是社區、農業局、雪亮工程、公檢法等各個領域的數據,這些數據一圈一圈地在外圍,核心的內部就是我們的數字平臺通到在外圈的各個領域節點,這樣就把我們社會貫通了。

如圖3所示,數字平臺的巧妙之處在于,內在流動的、統一的、不同的數據源大大提高了行動者的協調能力,讓他們圍繞著具體社會問題展開合作。比如,J市政法部門一位領導提到(5)同上。:

圖3 數字平臺作為強制性通過點來鏈接社會治理成員

J市的一站式糾紛化解平臺涉及多個部門,政法委、公安信訪還有法院、檢察院、律師協都會參與到工作中,能夠把所有的力量、促進這一塊相關的這些線索數據匯集在一起,統一進行處置。針對跨部門辦案的問題,大數據辦案平臺聯通了公、檢、法、司業務流程,促進了政法單位的綜合服務。而基層社會治理數字平臺匯聚了32種治理手段,面向23個部門,連接了23個行業主管部門,為他們提供數據標簽。

Y市創新打造的數字平臺體系,同樣有效實現了“接令即行、接呼即應、接訴即辦”。1 893個網格與44個職能部門“有呼同應”,實現事件扁平化處理。通過新的或重新定向的信息流和系統,各個部門可以更好地了解其他部門的最新發展和活動流程,這有助于他們根據其他組織的活動調整自己的活動,通過數據信息交換,更好地組織信息的流動和交換。

在此過程中,一個重要的結構性變化產生了:數字平臺作為相關生態系統中互動的強制性通過點(Obligatory Passage Point,OPP)(6)這是行動者網絡理論的概念,簡單來說就是各方行動者的共同利益訴求點,被數字生態系統理論援引,也將數字平臺作為政府、數字平臺企業、公眾等多主體行動網絡的強制性通過點。,通過承載的規范、價值觀和流程的治理規則之間的復雜相互作用,實現對參與者的治理和產生治理功能。數字平臺能夠引發治理變革的重要原因就在于,在數字平臺中,資源可延展性會增加創新刺激的復雜性以及適應、響應能力[42],與非數字生態系統相比,會造成更多的瞬時和臨時回路[43],打破了部門或政府間合作的壁壘。訪談中J市政府部門的一位負責人指出(7)資料來自2023年作者參與的與J市政法部門數字社會治理座談。:

構建數字社會體系各個領域之間的壁壘比較多,它比較難打通。我們數字社會的建設重點就是要打造橫向的數字化平臺這種通路,把這種橫向的通路貫通……那么很多部門自然就來了,有這條路可以用,那么各個部門自然就被吸引過來。所以說,平臺型社會治理體系的重點在于通路。

隨著數字技術的不斷進步以及廣泛的延展性、應用性,數據平臺將成長為控制力極強的公共組織。在數字平臺的運行過程中,我們看到的不僅僅是信息或數據從一個部門機構轉移到另一個部門機構,這種現象本身就是控制的重新定位。

2.數字平臺有效激活學習反饋和信任效應

更重要的是,數字平臺也在一定程度上促進了各參與機構和部門之間的信任,在促進各個成員之間協調的同時,最大限度地激活不同成員在社會治理過程中的活力。他們之間由此產生的密切聯系創造出靈活性和適應性,鼓勵了對社會治理的持續努力。已有研究也指出,數字平臺的協作性可以強化利益相關者、各級政府部門參與的承諾,并發生信念層面的改變,也即數字平臺能夠更好地提高政府內部圍繞著具體社會問題的合作意識和水平。在Y區田野調查中,多個部門的負責人提及了數字平臺對內部協作帶來的巨大轉變。Y區政務服務數據管理局的一位部門負責人提到:

國家現在要求數字平臺統一為民眾服務,所以數據已經比較好拿到了,大家都是為了一個目的,為老百姓服務,沒有以前那么大的困難。(訪談編號:G2020113001)

另一位Y區政務服務數據管理局的受訪者提到:

國家到處都在推一體化,個人觀念方面會有一些改變。2019年之前跟現在是完全不一樣的,這幾年國家到處推這個(數字平臺),其實我們也說過這種對接肯定不是技術問題,技術上是完全能解決的,是觀念上不愿意、主觀不開口,都不敢做?，F在大家都有合作意識了。(訪談編號:G2021072302)

從案例可以看出,當各個部門的利益相關者學會以富有成效的方式合作,以此為基礎就會產生積極的學習反饋和信任效應,而這反過來進一步促進了政府部門在不同領域的有效合作。

(三)數字平臺賦能社會治理的邏輯

在數字平臺興起的背景下,其作為治理機制卻并未得到過多的關注。我們的研究表明,數字平臺正在以兩種新穎的方式積極地塑造社會治理。其一,數字平臺將特定的社會力量和資源加以識別并將其轉變為數字平臺的參與者,以便其能夠在現有的數字平臺系統內迭代和參與到社會治理過程中;抑或是,數字平臺從原有的封閉的架構轉變為開放的治理架構,從而能吸引其他體系開放融入,由此顯著地促進了外部的協調。其二,數字平臺通過采用共同的標準和流程使得諸多公共事務集成到一個平臺上,有力地促進了內部協調。正是在這兩個過程中,數字平臺基于數字技術、主體、創新等構成的復雜網絡來塑造社會治理,通過將行動者、組織規則放置在特定的情境(更深層次的集體利益和共同價值)之中,形成了超越于單純技術假設上的組織化邏輯?？傮w而言,數字平臺對社會治理的影響與不同行為者動員和將潛在資源轉化為使用資源的能力密切相關[44]。除了資源本身,這些資源如何使用的問題還會引發治理能力的變化,影響政府和不同參與主體之間的關系。數字平臺驅動的社會治理超越了公共、私營和第三部門之間的傳統組織邊界,它的特點是多中心、多節點、多部門、多層次、多參與者[45],且不斷變化的資源配置促進了廣泛的參與者共同參與到公共價值創造的過程中。

本文的討論還著重強調,數字平臺構成了復雜社會治理的基本維度,即圍繞著數字平臺的數據集中和數字基礎設施構建既是復雜社會治理的基本要求,也是保障政府內部各個層級以及政府與市場、社會主體合作應對復雜社會問題的觀念基礎,合作理念成為數字平臺在社會治理過程中的內在要求和體現。數字平臺的作用還突出體現為政府內部各級政府部門以及政府與數字平臺企業、社會組織、公眾等的行為準則。數字平臺中的所有參與者均具有以整個數字生態系統的最佳利益或共同目標行事的期望,形成一種數字生態系統的思維。這也成為動員和激活各類行動主體在社會治理進程中合作解決復雜公共問題的有效激勵。在這種基于多元調節的互動關系中,社會治理的概念也發生了顯著的變化——社會過程越來越發展成為更緊密、更像聯盟的合作,超越了單個系統或部門設計的規則,而體現為基于數字平臺的整個平臺生態系統或合作體系的價值目標(見圖4)。

圖4 數字平臺賦能社會治理的邏輯機制

五、結論與討論:基于數字平臺的治理及其可能遭遇的障礙

(一)研究結論

本文的出發點是一個未被充分探索但卻令人著迷的現象,它起初源于平臺經濟的快速發展,而研究者普遍關注數字平臺如何幫助企業適應復雜的市場環境;但是在本文的討論中我們轉向更為廣泛的議題,對數字平臺賦能社會治理這一新的命題作出了理論貢獻?，F有文獻表明,數字時代的價值創造集中在結合交易、創新等功能的數字平臺上。然而,在研究層面存在的問題是,政策制定者如何借助數字平臺來實現特定的治理目標?這一問題是學術界關注的前沿問題[46]。學者們發展了不同的理論和方法來分析這個問題。其中,交易成本和基于技術的觀點得到了廣泛的使用,其研究分析的重點是數字技術的進步可以降低交易成本,提高效率。本文的分析框架和實證過程表明,數字平臺作為一種重要的和新興的治理機制,通過跨越組織邊界的多邊調節,更好地回應了差異化社會群體的需求,妥善處理了各類社會問題,最終實現了社會治理的革命性創新[47-48]。

需要著重說明的是,本文的討論與已有的數字平臺治理文獻的研究顯著不同。已有的數字平臺治理研究大多是一種“對數字平臺的治理”,即在數字經濟背景下,政府、數字平臺企業等主體如何分別發揮其功能促進市場秩序優化以更好地服務于經濟社會的高質量發展。這類研究大多將數字平臺治理定義為“誰對平臺做出什么決定”。本文所討論的則是“基于數字平臺的治理”,即在數字時代背景下,政府如何借助數字平臺實現社會秩序的穩定和社會治理機制優化。無論是基于哪一類研究視角,數字平臺的治理方式都顯著不同于傳統的科層、市場和網絡治理機制。雖然數字平臺包含了先前市場、高層和網絡的許多特征,但它們還是產生了一種在質量上不同于其前身的治理機制[49]。與科層治理(集中權力)、市場治理(分散權力)或網絡治理(將權力分配給可信的合作者)不同,數字平臺通過建立一個數字基礎設施來分布式地鏈接和管理包括政府、科技企業、公眾等在內的復雜主體。這種治理結構的差異為學界研究數字平臺如何作用于各個領域提供了一種可能的研究視角。本文對數字平臺內涵和理論的闡釋,超出一般意義上的對數字平臺的技術特性和市場屬性的關注,具有強烈的治理關切。

(二)進一步討論

盡管數字平臺顯示出了巨大的治理潛力,但仍需要考慮與數字平臺賦能社會治理相關的幾個重要限制。這也是本文的討論所引發的進一步思考,即數字平臺賦能社會治理過程中可能遭遇的瓶頸和障礙。

首先,數字平臺發揮治理功能面臨的一個關鍵挑戰是能否建立一個有效的機制,供政府和科技企業、公眾等行動者交換信息、數據和資源,以便提供服務和創造公共價值。從這個角度來看,數字平臺賦能社會治理可能面臨的瓶頸在于如何更好地交換數據和資源。這一問題不僅涉及已有研究已經關注到的方面,例如,如何采用標準化的技術和標準建立最佳的系統安全、數據隱私和數據保護,其背后隱蔽的問題在于,合作的大型科技企業的意識或合規性水平有限[50]。因此,在實現這些目標的過程中還有待進一步調整。更重要的一點是,數字平臺本身的模塊化結構固有的松散耦合特性,可能會加劇數字平臺賦能社會治理所面臨的挑戰,尤其是當政府、科技企業等多個主體試圖圍繞著具體的社會治理目的產生跨組織邊界的協作時。與更一般的經濟和市場領域的數字平臺不同,在政府內部以治理為主要運行目的的數字平臺上發生的交流和互動,可能會重新塑造數字平臺自身的性質和使命。如何使數字平臺在不損害社會目標和使命的情況下強化基于數字平臺的合作[51]?這需要學術界進一步關注。

其次,數字平臺促進政府內部的合作過程中也涉及許多問題,必須平衡這些問題,以便于數字平臺以有利于實現其治理目標的方式管理內部的多樣化成員。上文已經證明,政府組織內部的協調和合作可以為旨在解決復雜公共問題的努力增加可能。數字平臺的一個潛在優勢是其模塊化和靈活的操作模式,因此,它們特別適合于解決不斷變化的社會問題。盡管不同的成員基于數字平臺逐漸組織起來的過程確實在應對復雜問題的解決方面具有一定的優勢,但也存在將利益沖突內部化、阻礙內部工作和限制外部行動的風險。關于某一平臺運行目的和議程的內部分歧可能導致難以開展外部的合作活動。因此,高效內部協調面臨的一個同樣重要的瓶頸是不同參與主體相互競爭的價值、利益和觀點之間的調節,而這些價值、利益和觀點有可能破壞特定數字平臺的活動和目標。

最后,數字平臺賦能社會治理的另一個重要的瓶頸在于,政府內部的行動者如何調整他們的溝通和治理策略,以適應這些不斷變化的社會治理條件和情境。數字技術的發展、數字媒介的交換、數據和數字基礎設施的平臺化,為政府內部的行動者提供了新的治理資源、激勵和約束。作為數字經濟、社會和數字政府發展的關鍵角色,政府內部的行動者如何使用大量新獲取的數據和最新的工具來達到其預期的創新目的,是數字平臺有效賦能社會治理的一個尚未得到系統關注的前沿議題[52]。關鍵行動者的治理策略如何被與不斷變化的社會環境相關的挑戰所塑造?更具體地說,政府及其內部的諸多關鍵行動者如何定向(或重新定向)他們的治理策略和治理實踐?這一點,在基于數字平臺的社會治理進程中更為關鍵,也更難預測。由于數字平臺對社會治理仍處于開發和應用的早期階段,因此,對數字平臺賦能社會治理的更精確和更細致的理解是有待進一步研究的領域。未來需要更多朝向數字平臺賦能社會治理的中觀范式的理論建構、系統驗證和經驗歸納等方面展開討論。