鄉村振興背景下農村公共衛生應急治理中村民的公共認知及提升路徑研究

梁焱

（西北大學現代學院 思政教學部，陜西 西安 710000）

一、問題的提出

農村地區作為公共衛生應急的重點區域，成為繼城市之后的又一防控主陣地。目前廣大農村地區正處于鄉村振興的關鍵階段，三年的疫情給農村公共衛生應急能力形成巨大考驗，更是對鄉村治理能力的一次檢驗。2018 年中共中央、國務院出臺的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022）》中專門對健康鄉村建設和加強農村防災減災能力進行詳細部署。但是，從所關注的焦點來看，對于農村突發公共衛生事件仍然缺乏相應的制度設計和政策支持。和城市地區相比，農村在遭遇突發公共衛生事件時，面臨防控條件差、防控物資緊缺、村民防控意識淡薄等一系列困擾防控的難題。這將使農村地區在遭遇突發公共衛生事件沖擊時，缺乏有效的應對措施，導致農村居民的健康權得不到充分保護，成為威脅社會穩定的重大隱患［1］。而在當前鄉村振興過程中，從國家政策層面夯實農村應對突發公共衛生事件的能力將是建立以城鄉統籌為基礎的突發公共衛生應急治理體系的關鍵環節。從整個國家宏觀政策來看，無論是鄉村振興還是脫貧攻堅，對突發性公共衛生應急治理的關注仍不夠，這也將對鄉村振興的質量造成一定影響，甚至危及農村社會的和諧與穩定。隨著鄉村振興戰略的持續深化，農村突發公共衛生事件應急管理能力的強化是鄉村現代化治理體系構建的重要議程之一，也是推動中華民族偉大復興計劃更上一層的必要鋪墊［2］。

從農村公共衛生應急的現實邏輯看，村民對應急治理的認知在疫情防控中發揮基礎性作用。針對農村公共衛生應急治理，學術界開展了系列研究。朱松梅從“能力貧困”的視角分析我國農村公共衛生應急治理的現狀，認為農村公共衛生應急治理的困難主要表現為應急治理格局不合理、應急治理認知不足、應急治理資源有限等困境［3］。李格格從供給側要素配置角度出發，探討當前農村公共衛生服務供給中的資本與勞動力資源、制度與創新方面存在的問題，以調整優化要素配置為改進思路探討農村公共衛生服務供給側改革的路徑［4］。張再生基于“一案三制”的政策框架，梳理我國應急體系的演化過程和階段性特征，分析基層應急管理的現實績效與制度困境，提出新時期基層應急管理工作的優化路徑［5］。王博以新冠肺炎疫情應對實踐為例對農村公共衛生多元協同治理機制進行分析，認為這種機制能夠協調相關治理主體之間的關系，使各主體以不同形式在農村公共衛生危機應對和治理中展現出各自的角色與功能［6］。從學術界對農村公共應急治理的研究看，大多是從政策方面來探究其可行性，缺乏相應的經驗研究來探究在農村應治理中村民的公共認知，以及從鄉村振興的背景出發來考察農村的公共衛生應急治理，當前研究仍存在不足。有鑒于此，筆者以問卷調查的形式探析村民在公共衛生應急治理中的公共認知，進而從鄉村振興的角度提出農村應對公共衛生應急事件的治理路徑，以期實現農村社會的和諧與穩定。

二、農村應急管理理論及其與鄉村振興的內在邏輯

應急管理的理論源起災害研究，災害研究主要有兩個來源：一是地理學，二是社會學［7］。應急管理屬于國家安全管理的重要內容，隨著社會的不斷發展，重大風險防控已成為擺在國家發展中的一項重要議題，作為應急管理中的重要區域，農村應急管理也是促進農村社會和諧、穩定發展的重要措施。公共衛生事件主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全、動物疫情，及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件［8］。2003 年“非典”后，中國政府建立以“一案三制”為核心的綜合應急管理體系，將傳統分散的針對自然災害的災害管理、針對事故災難的安全管理、針對傳染病的疾病防控和針對社會安全事件的治安管理進行統籌［9］?！耙话浮敝竿话l事件應急預案，“三制”指突發事件應急體系的管理機制、運行機制和法律機制。這一統籌實現重大突發事件的合作性治理。從疫情治理的基本路徑來看，中國的應急管理經歷從不成熟到逐漸成熟的階段。2003 年SARS 事件發生后，中國對應急管理體系進行全方位改革，逐漸建立比較系統的應急管理機制，從突發事件的事前預警、事中處理和事后監控各個環節進行全方位建設，可以說通過SARS 事件后，國家在機制和體制方面的不斷完善，中國的應急管理能力和機制逐步完善。近年來，中國農村正在全面開展以鄉村振興為抓手的新一輪農村改革，從制度和政策層面對農村各項事業發展進行全方位、精細化的安排。無論是從歷史維度，還是從發展維度看，中國的鄉村始終是決定現代化建設的根基和重要因素［10］。目前，我國農村疫情防控主要依靠基層政府和村“兩委”，二者進行合作應急［11］。但從目前鄉村振興的制度邏輯來看，對于農村公共衛生應急治理的關注仍然不足，風險社會的特征給農村公共衛生應急治理提出新的要求。

鄉土社會組織管理的局限性、信息獲取的有限性、地形地貌的復雜性、文化環境的封閉性等決定了農村應對突發公共衛生事件的特殊性和復雜性［12］。與城市相比我國農村地區的經濟、技術和人才各方面都相對更加落后，選擇更為經濟的應急管理策略顯得非常重要［13］。農村應急治理與鄉村振興具有以下三個方面的關系：一是農村應急治理屬于鄉村振興中的重要內容，農村應急治理為鄉村振興奠定良好的基礎，可以推進鄉村振興質量的提升；二是農村公共衛生應急治理屬于農村公共衛生建設的重要內容，將為鄉村振興提供基本的公共服務，從而確保村民生命健康安全；三是隨著重大風險防控的開展，農村公共衛生應急既屬于風險防控又屬于鄉村振興的重要內容，二者共同嵌入到農村發展過程之中，決定著農村社會的和諧與穩定。在鄉村振興中，農村公共衛生應急治理是與鄉村振興和農村重大風險防控相契合的。從目前農村公共衛生應急的制度和實施情況來看，最后一公里問題仍然沒有解決。從應急治理的角度來看，農村還沒有建立起一套切實可行的公共衛生應急治理機制，這在一定程度上影響農村公共衛生應急的治理能力與鄉村振興的效率。從體制和機制方面建立農村應對公共衛生應急的治理機制已經顯得尤為重要，是未來鄉村振興進程中需要繼續強化的重要方面。

三、村民對公共衛生應急治理認知邏輯及其特征

為調查全國農村防疫過程中村民的公共認知，筆者用網上發放問卷的形式對相關省份進行問卷調查，主要包括湖北、河南、陜西、遼寧、貴州、河北、山東、廣東、四川等十余個省份，共回收有效問卷513 份。從人口特征來看，30 歲及以下為242 人，31～50 歲為205 人，51 歲及以上為66人。從文化程度來看，小學及以下為9 人，初中及高中為151 人，大專及以上為353 人。在研究中主要就農村公共衛生應急治理過程中村民的公共認知進行調查，包括對于疫情的認知狀況、公共信息的獲取途徑和應對疫情的具體措施等，見表1。以期通過該研究來了解當前農村公共衛生應急治理的基本情況，從而為鄉村振興背景下進一步優化農村公共衛生應急治理體系提供相應的政策建議，實現農村社會和諧與穩定發展。

表1 調查對象的基本情況

公共認知作為村民應對公共衛生應急事件時的一種內在認知，可將村民的防控意識傳遞到具體的防控行動中，村民在公共衛生應急事件中認知可反映當前農村公共衛生應急治理體系存在的一系列問題，從而為制定切實可行的農村公共衛生應急治理政策體系提供良好的經驗證據。筆者通過調研來具體論述在疫情防控過程中村民所遵循的邏輯，探究其內在機理，為農村建立有效的公共衛生應急治理機制奠定良好的基礎。

（一）自媒體已經成為主導村民公共認知的主要媒介

對于疫情進行充分的認知是村民獲取疫情防控信息，采取有效防控舉措的前提條件。在農村防疫工作中，信息的來源渠道、信息的真實性和信息的時效性不但決定著村民對于疫情重要性的認識，也是決定整個鄉村社會公共衛生應急治理能力的關鍵變量。通過問卷調查發現，在獲取疫情信息的渠道方面，村民通過微信獲取疫情信息的比例為80.66%，其次是電視（67.97%），再次是村委會宣傳（48.05%），然后是微博（46.68%），最后是親朋好友宣傳（41.41%）。從調查結果可以看出，隨著農村社會的不斷發展，以熟人社會為主導的公共傳播途徑已經弱化，即通過親戚朋友、左鄰右舍這種信息傳播途徑已經無法滿足村民對信息獲得的及時性和便捷性需求。隨著現代信息技術的應用，農村社會以熟人為紐帶的村社關系在逐漸解體，取而代之的是以信息技術為手段搭建起來的虛擬網絡社區，以微博、微信等自媒體為代表的社交平臺不但成為村民獲取公共信息的主要渠道，也逐漸替代以村委會為代表的官方信息平臺對信息的發布。隨著農村現代化步伐的加快，村民對于公共信息的獲取路徑更加多元，不再局限于傳統的信息獲取途徑，開始轉向微博和微信等自媒體平臺，自媒體平臺以其方便、快捷和更新速度快的特征逐漸被大眾所接納，這也給當前公共衛生應急過程中信息的準確性提出較高要求。隨著信息傳播途徑的多元化和時效性的增強，微博和微信等自媒體的信息傳播途徑已超越以村委會為代表的官方媒介，這對當前村莊社會結構造成一定的影響，自媒體的傳播逐漸使村莊社會進入一個以現代信息和非官方輿論為主導的社會，村莊社會在這種輿論與媒介的傳播之下，要求村民必須具備較高的信息識別能力和理性辨別能力。無論從疫情防控還是農村各項公共事務的治理來看，都可通過微信來傳遞各種信息，如在疫情防控期間以村莊為單位建立起來的微信群已成為村民獲取信息和進行交流的主要平臺。網絡和信息化步伐的加快，通過自媒體和網絡平臺進行公共輿論的引導將成為未來農村各項公共事務治理的一個重要工具。

在農村公共衛生應急過程中，媒介信息傳播途徑的現代化已經開始在農村全面普及。在虛擬的網絡空間中，公眾的互動過程會受到話題性質（事件類型）、傳播媒介（首發媒體等）和政府回應策略的重要影響［14］。隨著傳播媒介的變化，在農村公共事務治理中，村民對于信息的及時性、時效性和通達性的需求已成為在農村公共事務治理中所遵從的基本邏輯，這也是隨著社會發展，現代性在農村社會的具體呈現。以村民個體為代表所形成的媒介傳播主體越來越依賴于現代社會所形成的自媒體傳播途徑，所以在鄉村振興過程中建立有效的公共應急媒體傳播機制將是在未來農村公共衛生應急治理體系建設中所要考慮的重要議題，這也符合當前信息化和網絡化的具體要求。隨著信息社會的建設和網絡的普及，需要將個體對媒介的需求與智能化、大數據等結合，融合到當前農村公共衛生應急治理中來。

（二）信息的復雜性和來源多元化使村民缺乏一定的真偽辨別能力

在面對公共衛生應急事件時，信息的通達性和準確性是村民做出應急管控的有效依據。從公共衛生應急的發展來看，在應急防控過程中，村民對于應急防控信息的掌握和了解直接影響防控措施的有效實施。通過筆者的調研發現，在應急防控過程中各種渠道的信息魚龍混雜，村民在遇到大量的信息時很難分清其真偽，這在一定程度上影響了其對于應急各種措施的采納和行為選擇。為了解村民對相關網絡信息準確性的認知，筆者對村民網絡非官方信息的認知能力進行調查。這些非官方信息主要是指非官方媒體所發布的信息，如個人和私人媒體等所發出的信息，這些信息在很大程度上造成了村民公共認知的偏差，給村民的認知和心理方面造成一定的負擔。在筆者調查時發現，有41.6%的村民對非官方傳播的信息持半真半假態度，相信一點的為25.2%，完全不相信的只占到27.34%，這就說明在面對各種非官方信息時，村民很難對其真實性做出判斷，并且村民在一定程度上存在做出正確判斷的障礙。村民對于各種信息的準確性逐漸失去正確的判斷，這也是應急防控中村民產生恐懼和不安心理的主要原因。從當前村民的反饋來看，很多村民由于知識和文化水平的限制，缺乏與外界交流的渠道，所以在面臨多元化的信息時難以辨別，很多信息不但沒有給村民了解真實情況帶來一定的便利，反而由于虛假信息給村民帶來恐慌和不安，引起村民內心的惶恐，有的地方甚至因此而出現次生傷害。從調查的數據來看，村民在面對網絡輿論時很難從中作出正確的判斷，這也給農村在應對公共衛生應急事件時帶來一定的困難。面臨這種局面必須從輿論宣傳的渠道來進行信息的凈化和治理，從而規范網絡資源，保證網絡信息的準確性。

如上所述，在農村公共衛生應急治理中，網絡輿論信息的準確性和權威性直接關系到村民對于農村公共事件的認知。伴隨著網絡資源的多元化和網絡信息時效性的增強，在面對公共衛生應急事件時，網絡輿論對于村莊社會生活的影響主要是通過村民的認知來實現的。由于農村社會相對的封閉性和村民較低的文化水平，一些虛假信息很容易控制農村公共應急事件中的信息來源，進而給農村公共衛生應急帶來極大的負面影響。網絡輿論的負面影響是相對于正面輿論而言的，是個別人或組織有意無意傳播虛假的信息或是捏造虛假的事實的一種不負責任的言論［15］。從農村應急治理的邏輯看，有些村民甚至因為掌握虛假信息而產生次生災害的事件時有發生?？梢?，在鄉村場域中，輿論信息已成為引導農村公共衛生事件的重要元素，決定著村民的公共認知，信息對于公共事件的引導機制已成為在處理公共衛生應急事件時需要考慮的重要因素。隨著現代社會信息大爆炸和大眾對于信息資源掌握需求度和質量的提升，在公共衛生應急治理中，信息的引導和誘導作用對公共衛生應急治理的效能將發揮重要影響，這種影響也是未來在公共衛生應急治理的信息傳播機制中要考慮和解決的重點議題。

（三）應急物資的匱乏在一定程度上影響村民對于應急治理的判斷能力

筆者在調研中發現，和城市相比，農村應急物資的匱乏給村民判斷應急治理的走勢造成一定影響。在筆者調研的村民當中，46.68%的村民表示應急物資緊缺，有14.84%的村民表示應急物資非常緊缺。這也是當前農村在應對公共衛生應急事件時所面對的一項既典型又緊迫的難題。從農村公共衛生治理資源來看，公共衛生資源基本來源于村衛生室和鄉鎮的零售藥店。隨著突發性公共衛生應急事件的演化，如口罩、消毒液、醫用酒精這樣的應急物資非常緊缺。從村民購買應急物資的渠道來看，主要來源于藥店和超市。

應急物資的缺乏已經成為困擾農村公共衛生應急的最大問題。這也給村民在公共應急方面帶來恐慌和焦慮，有些農村地區甚至出現囤糧、囤積物資的情景，由于應急物資的缺乏從而使村民對于應急過度的焦慮和對時局情況危害過度的放大化。農村應急物資的短缺帶來的是村民的恐慌和焦慮，給農村的應急治理造成一定的影響，間接導致農村公共衛生應急的癱瘓。物資的缺乏極大地影響村民對于公共應急治理的認知。從應急治理的基本邏輯來看，隨著公共衛生態勢的加劇，農村應急物資的缺乏使村民產生了以下幾種心態：一是對于應急防控的過度焦慮，認為公共衛生危害和影響極快，必須加以應防，在不少地區出現過度防疫的情景；二是對于公共衛生所造成的損失的過高評價，認為應急物資的缺乏也將導致生活物資的缺乏，在應急防控中產生所謂的連帶效應；三是過度的管控與過分的重視，部分村民對于應急發展過度重視，心里上產生一定的畏懼，甚至在有些農村地區出現食用醫用酒精和醫用酒精使用不當造成的火災等次生災害。筆者在調研過程中發現有24.22%的村民出現情緒上的憤怒、煩躁、焦慮、麻木、內疚、無助、不知所措等行為，這些都是由于村民在應急治理中公共認知錯位所形成的。

不難看出，應急物資的缺乏也成為影響村民公共認知的重要因素，而這種因素更多的是以間接的形式來影響村民的公共認知。從當前農村公共衛生資源的供給來看，村衛生室、鄉鎮衛生院和鄉鎮的醫藥商店都是為村民提供公共衛生資源的主要渠道。村衛生室作為農村三級醫療衛生服務網絡的網底，是農村基層醫療服務體系的重要組成部分。在村莊，村衛生室是直接服務于村民的公共衛生資源供給主體，而從當前村一級衛生室發展的情況來看普遍發展比較薄弱，主要表現在醫療衛生人員缺乏，醫療設備條件落后，醫療服務意識淡薄，所以在對農村公共衛生應急治理中需要加強對于農村最后一公里公共衛生資源的供給，主要是加強對于行政村一級衛生室的建設，實現公共衛生資源的下沉，有效地解決公共衛生應急治理的最后一公里的短板。

（四）以村莊社會共同體為主導的防疫方式是當前農村公共衛生應急治理的主要模式

從農村公共衛生應急治理的基本特征來看，以村莊社會共同體為主導的應急方式是當前農村公共應急治理的主要模式。筆者在調研過程中發現，在疫情發生之后，幾乎每個村莊都紛紛響應，很多村莊都采取封路、設卡、安排專門人員來把守，有的地方甚至以斷路的這種所謂的硬核的方式來對村莊進行封鎖，這種措施有效地提升了村莊的防治能力。在調研過程中，筆者對疫情爆發期間村莊所采取的措施進行了調研，發現以村干部為主體，村民協同的防控模式成為當前村莊主要的防控模式，在此過程中通過張貼橫幅、標語、安裝喇叭等進行宣傳成為其在農村防疫過程中所采取的主要方式。筆者調研發現，有70.70%的村莊采取這種方式來進行村莊層面的防控，69.73%的干部采取在村莊路口把守的方式來阻斷村莊與外界的交流，這兩種方式已經成為農村在防疫過程中所采取的主要模式。通過調查發現，村民認為村干部的疫情防控行動都非常積極，有超過五成的村民認為村委會能積極進行防疫，向村民宣傳各種防疫知識和預防手段，從而為村莊的防疫進行良好的布置。但是從村民對于村委會防疫的滿意度來看，只有接近三成的村民對于村委會的防疫工作表示非常滿意，所以從對防疫的基本情況來看，以村莊為主導的防疫仍是當前農村防疫的主要模式，外來社會力量的干預仍然較少。以村莊為主導的防疫來看，仍停留在防御性的防疫層面，缺乏專業人士的有效指導，農村公共衛生應急治理的最后一公里問題仍然沒有解決，具體表現為防疫物資與防疫知識的缺乏，村民防疫意識的淡薄，手段的落后，這無形中給當前農村的防疫工作造成一定的困難。

由此可見，從當前農村公共衛生應急治理的現狀來看，以村莊社會共同體主導的防疫仍然是當前農村公共應急治理的主要模式。而在防控過程中，工作主要以被動性的防御為主，缺乏專業人士和社會力量的參與。從防疫的基本特征來看，行政層面的干預仍然占主導，缺乏相應的公共衛生干預，這也是今后在農村公共衛生應急方面需要強化的主要方面。從整個農村公共衛生應急治理的情況來看，急需構建以村鎮為主體，社會力量有效參與的公共衛生應急治理機制，從而在國家治理現代化過程中實現公共衛生應急治理的現代化，隨著鄉村振興的不斷推進，這也是在鄉村振興中需要迫切解決的難題。

四、強化農村公共衛生應急治理的政策建議

從鄉村振興戰略的推進和國家治理現代化的視角看，農村公共衛生應急治理仍是農村發展中面臨的一大短板，強化村民的公共衛生應急治理觀念仍需要國家從制度和政策方面建立有效的保障機制來有序推進，這也是今后國家公共應急治理體系中需要考慮的重要問題，不但關系到人民生命健康的安危，且是鄉村振興過程中需要改善的主要方面，筆者認為，需要從以下幾個方面來建立相應的政策保障體系，予以強化。

（一）構建以村鎮為主體的農村公共衛生應急治理體系

農村作為公共衛生應急治理的最后一公里，在公共衛生應急治理中發揮關鍵作用，從目前來看還未建立有效的應急治理體系，整個公共衛生應急能力較差，需有效地強化和提升。筆者認為應該盡快建立以村鎮協同為主的公共衛生應急治理體系，進一步強化鄉鎮衛生院和村一級衛生室的建設，在醫療衛生人員和公共衛生資源供給方面給予大力支持，以村衛生室和鄉鎮衛生院為載體，鄉鎮政府為主體成立公共衛生應急管理部門，制定相應的規章制度和政策文件，從政策和制度方面構建符合農村社會發展的公共衛生應急治理機制。另農村公共衛生應急治理的一系列政策要密切結合鄉村振興戰略，將公共衛生應急治理與鄉村振興戰略二者進行有效銜接，實現政策的有效協同與配合。在部分地區選擇一些村鎮進行公共衛生應急試點工作，將村干部、村衛生室醫療人員、鄉鎮衛生院醫療人員和鄉鎮干部全部納入公共衛生應急治理的整體框架中，在人員保障方面給予相應的支持，鎮村一級要建立公共衛生應急物資儲備制度，確保在公共衛生應急事件爆發時能夠滿足村民基本的防疫物資需求。

（二）不斷加強公共衛生應急治理中的網絡輿論引導

從當前農村公共衛生應急治理的基本情況來看，網絡輿論對村民對公共衛生突發件的認知發揮著巨大作用，不但影響著村民的公共認知，而且對防疫期間村民的心理和心態發揮著一定的引導，但是從當前的網絡輿論來看，仍然比較混亂和復雜，需要從以下幾個方面來進行有效的引導和干預。首先，國家要建立與公共衛生應急治理相契合的公共應急網絡輿論監管機制，有效配合各項公共應急工作的開展，為突發事件爆發后網絡輿論的正確引導提供一定支撐。其次，要加強對微信、微博等自媒體平臺的監管力度，尤其是對非官方媒體的監管，進一步凈化網絡平臺，確保自媒體等網絡平臺信息的準確性，從而為公眾提供可靠的信息來源；最后，網絡和信息監管部門要不斷凈化網絡信息空間，實現不傳謠、不信謠，加大對傳播謠言和虛假信息網絡平臺的處罰力度，確保在公共衛生應急治理過程中信息的準確性、及時性和通達性，從而為農村公共衛生應急治理提供良好的網絡輿論氛圍。

（三）加強鎮村一級醫療衛生機構的建設，解決農村公共衛生應急治理的最后一公里難題

從筆者調研的情況來看，鄉鎮一級的衛生院和村一級的衛生室基本在疫情的防控中沒有發揮應有的作用，公共衛生應急治理的最后一公里問題仍然沒有解決。在未來農村的公共衛生應急中需要將鄉鎮衛生院和村一級衛生室納入國家公共衛生應急治理的體系中來，為鄉鎮衛生院和村級衛生室設置專門的防疫物資儲備，加大對農村衛生院和衛生室的醫療基礎設施建設，加強鎮村兩級醫療機構醫務人員防疫知識的學習，通過定期組織相應的培訓來提升其防疫的實戰能力。另外，為了提升對傳染病防治的重視度，鎮村一級衛生機構要加大對傳染病防控的宣傳力度，將傳染病的防治納入到農村公共衛生建設中來，切實提升其防疫能力。最后，為了切實加強對農村公共衛生應急事件的治理能力，需要加大對農村基層醫療隊伍的建設力度，采用專項計劃的形式為農村培養更多的醫療衛生人員。

（四）構建以村社共同體為主導，社會力量有效參與的農村公共衛生應急治理體系

從目前農村公共衛生應急治理的機制來看，仍然以村社內部的力量為主，缺乏村莊外部社會力量的參與，限制應急能力的有效發揮。需要從以下幾個方面來進行強化。首先，建立社會力量參與農村公共衛生應急治理的機制，加強紅十字會、地方各種協會對于農村應急治理的支持，做好社會力量與村莊社會的有效對接；其次，為基層培養一批社會工作者參與農村公共衛生應急事件的應對中來，提升社會工作人員參與農村公共衛生應急治理的能力，從而不斷提升農村應對重大風險的能力；最后，建立以村社共同體為核心，社會力量共同參與的農村公共衛生應急治理機制，提升農村應對公共衛生重大風險的專業能力。