新時期我國農業生產性服務業的創新路徑與策略

蔣和平，詹琳，何亞萍，王曉君

（1.中國農業科學院 農業經濟與發展研究所，北京 100081；2.閩江學院 鄉村振興研究院，福建 福州 350108；3.河南工業大學 經濟貿易學院，河南 鄭州 450001）

一、問題的提出

我國農業發展的根本問題是推動農業生產方式現代化，核心問題是推動農業生產力現代化。改革開放以來，我國農業綜合生產能力有了質的飛躍，農業結構得以優化，農業生產經營效率顯著提升。到2022 年底，全國已累積建成0.67 億公頃（10 億畝）高標準農田，1.32 億公頃（19.8億畝）耕地超過一半是高標準農田，農業科技進步貢獻率達62.4%，已建設50 個主要農產品現代農業產業技術體系，形成80 多個農業科技創新聯盟。我國農業發展成效顯著。其中，農業生產性服務業是自家庭承包責任制實施以來，繼農業產業化和農民合作社之后的農業現代化發展進程中的第三次動能，廣受各界關注。

生產性服務投入對于我國農業發展的重要性僅次于勞動力，要提高我國農業勞動生產率，縮小與國際先進水平的發展差距，需要充分認識到農業服務化轉型的重要性［1］。已有大量研究圍繞我國農業生產性服務發展進行了廣泛討論，簡單來說，可以分為以下四方面：一是基于經濟學理論討論農業生產性服務市場發育機制及農業生產性服務對農業生產效率等方面的影響。研究結果表明，農業生產性服務是隨著分工深化、迂回經濟發展起來的，體現了社會分工和規?；洜I的特征［2］，與農業發展存在協同效應［3］，在優化農業產業結構方面具有明顯效應［4-5］，是提高農業生產效率［6］、促進農業現代化的新途徑［7］。二是從體制機制創新視角討論農業生產性服務融入農戶生產經營的路徑。包括發展生產托管［1］、“新型農業經營主體+農戶”［8］、“公司+農戶”［9-10］、發展吸納農戶的合作社［11］以及“村集體+農戶”［12］等多種形式，核心是通過提升農戶組織化程度來克服其分散經營的弊端，使規模服務主體帶動農戶發展。三是從農業綠色發展角度討論農業生產性服務對耕地質量、農地拋荒、化肥減量等綠色生產行為的影響。研究發現，農業生產性服務有利于促進農戶采納綠色生產行為，顯著促進農戶耕地質量保護行為［13］，對農戶是否拋荒及拋荒程度有顯著的抑制作用［14］，對農戶采納生物有機肥、農家肥及秸稈還田技術有顯著的正向影響［15］。四是分析農業生產性服務對農業生產效率的影響，主要集中在對糧食產量、農戶收入、技術效率等方面，研究發現，以技術替代為主的施肥服務能顯著提高糧食單產［16］，但在不同環節采用農業生產性服務對家庭農場經營效率的影響不同，影響大小排序為產中>產后>產前［17］；農業生產性服務能顯著影響農戶的經營收入，趙鑫等研究發現，農業生產性服務對種植不同作物品種的農戶的增收效果不同，農業生產性服務采納行為對稻農增收效果顯著，其次是玉米種植戶，再次是小麥種植戶。

發展農業生產性服務是推動我國農業服務化轉型的重要方式。黨的二十大報告在部署建設現代化產業體系時，提出要構建優質高效的服務業新體系，推動現代服務業同現代農業深度融合。因此，如何發展高質量農業生產性服務，是我國加快建設農業強國迫切需要回答的重大戰略性問題。

本研究旨在探討新時期我國農業生產性服務業的發展新思路與新舉措。當前，我國正處于向第二個百年奮斗目標進軍的關鍵歷史時期，農業發展所面臨的經濟社會環境和內部動因都在發生深刻變化。在這樣的背景下，農業生產性服務業的發展顯得尤為關鍵。本研究的創新之處主要體現在兩個方面：首先，從支持政策、物質裝備、服務主體、服務形式和服務作用等多個角度對我國農業生產性服務的發展成效進行了詳細分析。其次，針對農業生產性服務發展中面臨的問題，提出了以農業服務化轉型為核心的發展思路，并給出了一系列政策建議，旨在支持農業生產性服務業成為現代化產業體系的重要支撐點。

二、新時期我國農業生產性服務業發展現狀分析

發展農業生產性服務是實現農業強國的重要路徑。改革開放以來，我國農業生產性服務在支持政策、物質裝備、服務主體、服務形式、服務作用等方面都有了長足發展。

（一）支持農業生產性服務發展的政策框架初步形成

我國農業生產性服務源生于農村改革前的農業服務體系，隨著我國農業社會化服務體系的建設發展而不斷豐富。改革開放之初，農業社會化服務主要是圍繞資金、技術、生產資料供應等廣大農業生產者的迫切需要展開。1991 年《國務院關于加強農業社會化服務體系建設的通知》（國發【1991】59 號）明確了社會化服務體系建設的方向和基本原則，1993 年《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》（中發【1993】11 號）提出要建立健全農業社會化服務體系，逐步形成由集體、國家及民間專業技術協會等不同性質的組織結合于一體的服務網絡。1999 年國家首次對農業技術推廣體系和農業社會化服務體系之間的關系作出明確區分，我國農業社會化服務體系建設的政策框架初步細化。經過十多年的發展，到2008 年國家提出建設新型農業社會化服務體系的任務，我國農業社會化發展進入新階段。2009 年《農業部關于推進農業經營體制機制創新的意見》（農經發【2009】 11 號）提出要“大力發展農業生產性服務業，建立新型農業社會化服務體系”。這一時期，圍繞新型農業社會化服務體系建設要求，國家以推動土地經營權流轉為主線，以培育新型農業經營主體為抓手，以農機服務為主要方式，推動資源要素向農村配置。至2014 年，國家提出要構建以社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。2015 年國家出臺《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》（國務院公報2016 年第6 號）進一步強調要將“積極發展農業生產性服務業”作為20項農業重點工作之一來抓。2017 年8 月，三大部委聯合制定了《關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》（農經發【2017】6 號）明確了發展農業生產性服務的歷史定位，“加快培育各類農業服務組織，大力開展面向廣大農戶的農業生產性服務，是推進現代農業建設的歷史任務”。2023 年6 月，農業農村部辦公廳發布《關于做好2023 年基層農技推廣體系改革與建設任務實施工作的通知》（農辦科【2023】14 號），將“支持農業科技社會化發展”列為重點任務之一，助推農業生產性服務內容進一步豐富。至此，我國支持農業生產性服務發展的政策框架初步形成。

（二）農業生產性服務業的物質裝備總量與作業水平持續提升

農業機械裝備總量持續增長，種植業中間環節機械投入不斷增加，為農業生產實現一貫制機械化提供了物質支撐。2000 年以來，受益于農業機械的研發與應用，我國農業生產的機械裝備水平極大提升，我國農業生產從畜力向機械動力轉變。從最初的以脫粒機、抽水泵等固定機械的普及發展到作物栽培過程中耕整機、播種機、機動噴霧（粉）器的普及，實現了作物栽培過程中移動作業的機械化，再到乘坐型拖拉機、聯合收割機等大型機械化的普及，在技術上實現了農業生產一貫制機械化，為我國農業生產性服務業快速發展提供了物質裝備基礎。至2021 年農業機械總動力達到10.77 億千瓦，機械種類更加豐富，作業模式多種多樣，例如，播種機有免耕播種機、精量播種機、整地施肥播種機、水稻直播機等。

圖1 農業機械裝備情況

從農機作業水平來看，機械作業服務已經從機耕、機播、機收向精少量播種、節水灌溉、深施化肥等方面延伸，薄弱環節的機械化水平加快突破。至2021 年精少量播種面積0.46 億公頃（6.83 億畝），機械深施化肥面積0.39 億公頃（5.89 億畝），機械鋪膜面積0.096 億公頃（1.44億畝），農田機械節水灌溉面積0.18 億公頃（2.70 億畝），機械化秸稈還田面積0.57 億公頃（8.61 億畝），農用航空器作業面積0.21 億公頃（3.12 億畝），綠色高效機械化技術推廣面積大幅增長，有效推動農業生產方式轉變。

（三）農業生產性服務業的服務主體與業務范圍日趨多元化

在《農業機械化促進法》《農民專業合作社法》、農機補貼政策、土地流轉政策、農戶收入提高等各因素驅動下，農業生產性服務業的服務主體與業務范圍日趨多元化。2018 年底，納入統計的農民專業合作社189.1 萬個①數據來源：《中國農村經營管理統計年報》。，從事種植業的合作社達103.56 萬個，其中糧食產業合作社數量達40.83 萬個，從事服務業的合作社數量達14.65萬個；截至2021 年11 月底，全國已培育農業產業化聯合體8000 多個，依法登記的農民合作社達到221.9 萬家，農業社會化服務組織104.1 萬個，發揮“樣板間”作用的縣級及以上示范社數量達16.8 萬家②數據來源：發展新型農業經營主體.人民日報.https://www.gov.cn/xinwen/2022-12/26/content_573350 6.htm? eqid=b975409e000339d200000003646abd19&eqid=cc479bbf000645b100000006648ff362.。服務主體日趨多元化，業務范圍不斷拓寬，覆蓋農林牧漁各業，經營鏈條不斷延長，從種養業向產前農資技術和產后加工流通等各環節拓展，并向綜合合作發展。

圖2 農業機械化服務組織情況

（四）農業生產性服務的服務形式不斷創新，規模服務主體組織帶動農戶優勢凸顯

農業生產性服務業的服務方式、服務內容不斷豐富，各類服務組織以市場為導向，創新開展各種形式的服務，包括訂單服務、承包服務、租賃服務、跨區作業等形式。農業農村部面向全國收錄各地特色農服模式并向全國推介。例如，蘇州大域無疆航空科技有限公司首創嗨森植保無人機共享模式，以“人機分離、飛手本地化、按需租賃、南北調度、快速服務”為理念，通過實施“一村一機”服務方案，解決小農戶的社會化服務需求。以“兩端”（農資供應+訂單農業）帶動“中間”（農機托管服務）的蘇合農服模式，建立了內容集“耕、種、防、收、售”于一體的綜合農事服務體系，形成了“企業+訂單（客戶）+合作社+農戶”的利益聯結機制③資料來源：加快發展江蘇特色的農業社會化服務.江蘇省農業農村廳.http://nynct.jiangsu.gov.cn/art/2023/2/28/art_13275_10776060.html.。貴州省息烽縣將大數據技術融入到農業生產性服務中，搭建了“息烽農化服務”小程序，將農資供應、農化服務人才庫、農機數據庫、土壤數據庫等信息植入小程序，為縣域內農業生產主體提供生產、供銷、信用“三位一體”綜合合作服務①資料來源：息烽縣社：三舉措打造城鄉社區綜合服務平臺.息烽縣社.https://gxs.guizhou.gov.cn/ywgz/swyt/202212/t20221222_77696895.html.。全國范圍內在農業農村部門備案的專業化統防統治組織穩定在4 萬個，2021 年全國主要糧食作物專業化統防統治覆蓋率達到42.4%②數據來源：農業農村現代化取得重大進展.經濟日報.https://m.gmw.cn/baijia/2022-09/20/36036445.html.。服務能力不斷增強，組織帶動農戶優勢凸顯。至2021 年，全國開展社會化服務的村集體經濟組織超過7.1萬個，服務面積近1.25 億公頃（18.7 億畝）次，服務帶動小農超過8900 萬戶③數據來源：發展新型農業經營主體.人民日報.https://www.gov.cn/xinwen/2022-12/26/content_573350 6.htm?eqid=b975409e000339d200000003646abd19 &eqid=cc479bbf000645b100000006648ff362.。

（五）農業生產性服務的功能作用不斷升級

農業生產性服務的功能作用從改革開放之初的資金、技術、生產資料等物資供應為主，到本世紀初前十多年以農業機械作業、維修等機械技術普及應用為主，再到現在以化肥、農藥、農業機械等物資在農業生產中順利發揮作用的各類服務活動供給為主。在這一過程中，農業生產性服務從解決農戶產前農資供應、到在產中環節幫助或協助農戶種田，再到現在提供貫穿產前產后全過程全環節的服務活動，從最初供應農業生產基本資料，到降低農戶在農業生產中的勞動辛苦程度，再到現在為農戶農業生產活動導入更多現代要素，農業生產性服務的功能作用不斷升級，對推動農業現代化發展、加快建設農業強國的重要性不斷凸顯。

三、新時期我國農業生產性服務業發展亟待解決的新問題

雖然近些年來，我國農業生產性服務業在國家有關政策扶持下，發展較快，但我國農業生產性服務業發展過程中產生的新問題也日益突出，如下所述：

（一）小農戶處于政策弱勢，農業生產性服務業處于產業輔助性地位

由于我國農業內生的制度安排，決定了我國小農格局的長期性，普通農戶在可預見的將來仍是農業經營的基本面，對于小農戶要始終重視、防止排擠、注重帶動。但是在規?；?、產業化推動農業現代化發展的政策導向下，小農戶一直被視為是落后的生產者，是需要被改造并被有意無意排斥著的對象，而大量資源通過各種政策主要投放給龍頭企業、合作社、專業大戶等規模經營主體，小農戶處于政策弱勢。例如，2015 年《農業部辦公廳關于開展政府向經營性服務組織購買農業公益性服務機制創新試點工作的通知》（農經辦【2015】12 號）中指出，在創新公益性服務內容時，要“以農民特別是規模經營主體的需求為導向，滿足農業生產需要”。但小農戶享受基本惠農政策外，基本上分享不到其他資源，甚至正有意無意地成為地方政府忽視的對象。從產業角度來看，農業生產性服務業尚處于現代農業產業體系的輔助地位。在農業社會化服務體系建設過程中，改革開放初期是通過扶持專業戶、鄉鎮企業的發展，來帶動諸如供銷、加工、貯藏、運輸、植保等傳統農業生產性服務的發展進步。進入新世紀以來，又通過扶持以龍頭企業、合作社等為代表的規模型經營主體和新型經營主體發展，來推動農業生產性服務的轉型升級。雖然近幾年來政策密集出臺對農業生產性服務業發展起到了較好的促進作用，但從政策實施效果看，還存在著政策體系不健全、配套性差、各項措施具體落實較難等問題。

（二）農業基礎設施不配套不完善，造成農業生產性服務的有效供給不足

完善的基礎設施是農業生產性服務業得以快速發展的前提條件。近些年，國家出臺了一系列政策來支持農業基礎設施建設，但調研發現田間道路通達情況差和農田水利設施缺乏問題仍然是基礎設施建設中最薄弱的環節。從生產發展角度看，道路通達情況直接影響服務組織開展正常的田間作業與管理活動；從服務可得性角度看，農田水利設施的完備性會降低作物生長過程中面臨的自然風險，因此，在服務對象可供選擇的情況下，服務組織會優先選擇農田水利設施完善地區的農戶為其提供服務，進而導致農田水利設施不完備或者缺乏地區的農戶購買不到服務；從收益角度看，由于道路通達性和農田水利設施條件影響農戶可選擇的農業生產性服務，最終影響作物生長過程中的田間管理活動成效，使糧食收成難以保證，服務組織的成效難以物化和體現。從農戶角度來說，服務組織的服務質量未能達到預期，從服務供給方來說，農戶服務費用繳付積極性不高，服務供給方為單個或者小規模農戶服務的積極性不高。最終致使雙方的收益均無法保證，阻礙了當地農業生產性服務業的發展。

（三）農業機械裝備結構不合理，使各環節機械化作業發展水平不均衡

從農業機械裝備情況來看，我國農業機械裝備結構不均衡，小型拖拉機占比高達70%以上，中型及大型拖拉機占比不足30%，產后植保機械供給乏力。從分環節的農業機械化作業情況來看，各環節發展不平衡。機耕作業面積最大，機收作業面積增速最快，機電灌溉、機械植保作業面積較小且增長緩慢。玉米等秋糧作物收獲環節、田間植保環節、初加工環節，例如烘干等環節，服務設施依然落后。相比機耕、機播面積，綠色高效農業機械化作業面積很小，服務水平比較低。其中，農用航空器作業面積最小，2018 年突破0.07 億公頃（1 億畝）；農田節水灌溉面積、機械鋪膜面積作業面積小且增長緩慢，2011 年這兩項機械化作業面積分別突破0.13 億公頃（2 億畝）和0.07 億公頃（1 億畝），截至2021 年底，分別增長0.05 億公頃（0.70 億畝）和0.03 億公頃（0.44 億畝），達到0.18 億公頃（2.7 億畝）和0.096 億公頃（1.44 億畝）①數據來源：《中國農業機械工業年鑒》。。分品種來看，不同作物生產過程中的機械化使用程度差異很大。小麥生產基本實現了全程機械化，玉米、水稻等產業機械化程度偏低，從三大糧食作物的機收率來看，2022 年，小麥、水稻、玉米等主糧作物機收率分別超過97%、94%和80%②數據來源：《2022 中國農業機械化發展白皮書》。。玉米機械化收獲的剛性需求仍然存在，而且還有一定的市場增量空間。

（四）以合作社為代表的農業服務組織運行不規范，有實力的服務組織數量少且融合度低

從數量來看，全國依法登記注冊的農民合作社數量雖然增長較快，但是真正能納入統計標準③納入統計標準的農民專業合作社數：指符合《農民專業合作社法》關于專業合作社的性質、設立條件和程序、成員權利與義務、組織機構、財務管理等要求的名稱為農民專業合作社的農民互助性經濟組織數量，包括已在工商部門登記和雖未登記但符合上述要求的農民專業合作社，不包括以公司等名稱登記注冊的股份合作制企業、社區經濟合作社、供銷合作社、農村信用社等。的合作社數量較少、增速較緩。這一現象說明運營規范、正常開展活動的合作社數量較少，“空殼社”現象嚴重，合作社整體質量有待提高。從帶動農戶能力來看，組織帶動普通農戶數量仍然較少。截至2018 年底，納入統計的農民專業合作社中普通農戶成員僅為5800 萬人左右，帶動非成員農戶總數7000 萬人左右，合計組織帶動農戶數占農戶總數的46.9%。在服務內容方面，服務業合作社數量較少，服務內容不均衡。從行業分類來看，農民專業合作社以種養業為主，服務業合作社數量少。截至2018 年底，服務業合作社數量僅占納入統計的農民專業合作社總數的7.7%，植保服務合作社、土肥服務合作社、金融保險合作社僅占合作社總數的0.7%、0.3% 和0.1%；從經營內容來看，倉儲服務、運銷服務、加工服務、購買服務等服務合作社僅占合作社總數的0.9%、2.0%、2.0%和3.1%④本小節所用數據均來自《中國農村經營管理統計年報》，該年報2019 年改版后沒有相關指標和數據。。目前，農民合作社服務能力不足、服務領域拓展不夠。

（五）農業生產性服務短板突出，金融保險服務及銷售環節服務嚴重滯后

隨著服務環節的拓展，農業生產性服務業已成為引領農業發展方式轉變的新的重要力量，但金融服務及銷售環節服務嚴重滯后，阻礙了農業生產性服務業的發展。具體表現為：

一是農業金融保險服務缺乏。農業作為國民經濟基礎行業，具有高風險性和脆弱性，這決定了農業保險的重要性。調研發現，目前農業保險以政策性保險為主，商業保險的供給不足且品種較少，政策性保險存在“虛假承保、虛假理賠”等現象，政策性農業保險市場運行效率不高，無法滿足農戶對保險的需求。此外，調研中還發現，個別地區存在政府過度干預政策性農業保險市場的現象，比如，屬地分配不透明、直接干預農業保險經營以及限制適度競爭等問題。發展農村金融的出發點是為了破解“三農”資金需求難題、促進農村經濟發展，然而目前政策性農業保險市場普遍存在“協議投保、協議賠付”等問題，致使農業保險資源配置扭曲。更甚者，不少機構還存在理賠門檻高、理賠手續復雜、審批周期長等問題，無法有效滿足農戶對農業保險的需求。

二是糧食銷售服務短缺。糧食銷售收入是農戶種糧最大的動力之一。但是，由于信息不對稱等問題的存在，農戶難以在競爭激烈、千變萬化的市場中獲得有利收入。當前，農戶種糧“增產不增收”的現象時有發生。許多農戶亟需在銷售環節獲得服務支持。但是，目前銷售環節服務嚴重滯后，僅有部分地區打造了“糧食銀行”為農戶提供售糧服務，例如江蘇省南通市、黑龍江省龍江縣等。其余大部分服務組織都不提供售糧服務，農戶需要自行出售自己生產的糧食。

四、新時期創新農業生產性服務業的新路徑

農業服務化轉型是推進全面鄉村振興的重要途徑。新時期我國農業生產性服務發展應當以推動農業服務化轉型為目標，順應中國式現代化發展趨勢，積極實現農業現代化發展思路的轉變。

（一）準確把握農業生產性服務定位，推動農業服務化轉型

正如舒爾茨在《改造傳統農業》中指出的，引入新的現代農業生產要素是改造傳統農業的關鍵。而農業生產性服務是對農業技術裝備、管理知識、人力資本等生產要素組合方式及應用方式的變革，依托農業生產性服務可以推動農業服務化轉型，加快建設農業強國。因此，要構建高質量農業生產性服務體系必須準確把握農業生產性服務定位，從“大農業觀”里找出路，推動農業服務化轉型。一方面，從生產要素視角來說，農業生產性服務是融合資本、技術、勞動力于一體的復合型要素，發展農業生產性服務要根據農業服務化轉型對服務要素的新要求來引領農業生產性服務業發展；另一方面，從生產過程來看，農業生產性服務是對中間生產環節的重組，發展農業生產性服務要聚焦農業重點產業鏈和農業發展的關鍵領域、薄弱環節、突出短板，用現代服務理念引領農業發展方式轉變。

（二）創新服務形式，建立我國農業生產性服務發展新機制

對農業生產性服務的需求是推動農業生產性服務發展的真正動力。當前，我國農業生產性服務發展水平仍然較低，在要素組合、技術利用、人才配置等方面存在不足，發展農業生產性服務要從服務需求方，尤其是與普通農戶、新型農業經營主體有現實利益關系的問題入手，樹立以用戶為中心的發展理念，創新服務形式，建立我國農業生產性服務發展新機制。一方面，充分利用“互聯網+”和涉農平臺經濟的發展效應，網絡化與智能化技術的發展與成熟，帶動產業分工深化和新業態、新模式、新技術的成長，帶動產業鏈和價值鏈的分解、重構和功能升級，改善農業生產經營管理環境，例如，通過無人機、環境控制系統等智能農業機器獲得的數據，為農業生產者提供更加精確的農業生產作業信息、病蟲害預測信息、農業氣象信息，提高農業生產者抗擊自然風險的能力。另一方面，創新服務支持方式，增加農業生產性服務對服務對象的吸引力，引致服務需求。例如，可以通過政府購買服務的方式請專業人士為服務對象扎扎實實地干實事，提升服務對象的消費體驗，也可以通過發放服務消費券的形式，刺激農戶對服務的需求。

（三）豐富服務主體，構建多元化的服務供給體系

由于我國服務組織體系不健全，與廣大農業生產主體有直接聯系的服務以公益性服務中的農業技術指導為主要內容，服務對象所需的其他服務需求由各類經營性服務組織來滿足，存在規模小、成本高、經驗技術不足等缺陷。因此，構建高質量農業生產性服務體系需要對服務主體提供必要的引導和支持。一方面，通過培育“中間”服務組織的方式，承接豐富多樣的公益性服務政策和資源，調節經營性組織的公益性和私利性，協調不同利益主體之間的關系，使政策及資源發揮最大效應。另一方面，深化農業生產性服務業務間的關聯性，提高服務供給方的組織化程度，提升農業生產性服務的網絡化程度，推動農業生產性服務從農業配套產業轉變為建設農業強國的戰略性新興產業。

（四）發揮市場作用，建立多元化的金融服務機制

一是要加強需求調研與市場分析。鼓勵學術界、科研機構和金融機構之間的合作，開展關于農業金融需求和創新的研究。通過開展問卷調查、座談會、深入訪談等方式，了解農業生產性服務主體對農業保險的需求和期望。二是要創新服務方式，以吸引多元主體投入農業金融服務。一方面，可以通過眾籌、抵押物創新等金融服務方式，引導和激勵金融機構的信貸資金投向農業服務業，實現金融資源在農業產業中的有效配置。另一方面，可以加快推進對現有金融服務主體進行改革，加大對農業保險、信用擔保等多元金融服務主體的培育，構建多元化的金融服務機制。

（五）注重對農村中堅力量的培養和扶持，構建農業發展的新的農村社會基礎

農戶分化是我國“大國小農”背景下的農戶動態演化趨勢。順應農戶分化趨勢發展農業生產性服務才能貼近服務對象的需求，切實推動農業服務化轉型。在當前農戶分化演進的趨勢中，農村中堅力量往往在40～60 歲之間，年富力強且有較為豐富的耕種經驗和耕種技能，他們的利益關系在于土地，主要的社會資源皆源于村莊內，這一群體與普通農戶間、村集體間的“熟人關系”可以讓其在服務對象和服務主體間發揮帶動作用和示范效應。因此，構建新型農業生產性服務體系，要注重培育和扶持農村中堅力量使其成為“新型農業經營主體”的重要來源，一方面，與服務對象構建穩固的初級關系網，形成服務規模需求，另一方面，借助中堅力量豐富的農業技術訣竅和廣泛的社會關系，充分發揮熟人優勢，構建本土化專業人才服務隊伍，從而降低服務供需雙方的內生交易成本，形成農業發展的新的農村社會基礎。

（六）注重農業的保障性的準公共物品特征，提升公共服務供給質量和效率

農業所具有的全民保障性功能是農業的準公共物品屬性的突出表現。發展農業生產性服務要注重農業的保障性的準公共物品功能，提升公共服務供給質量和效率。一方面，可以結合地區實際情況將公益性服務進一步向實踐層面延伸。當前我國的公益性服務內容主要集中在農業生產過程中質量安全檢測、強制性檢驗以及農作物病蟲害、動物疫病及農業災害的監測、預報、防治和處置等“預防”和“監測”兩方面，發展高質量農業生產性服務可以根據“預防”“監測”結果制定可操作的應對措施。例如，結合土壤狀況分析結果及病蟲害監測結果，提供分區域的配方肥和有機肥，以改善土壤質量及提升病蟲害防治效果；另一方面，保障公共服務“最后一公里”的供給效率和質量。在公共服務供給方面，加大以行政村或大的自然村為單位的土地平整和村莊、農田道路以及水利設施的投入、建設、管護力度，通過提高公共服務“最后一公里”的供給效率和質量的方式降低農業生產中的服務成本和機械等要素投入的邊際使用成本，實現農業生產節本增效。

五、新時期我國農業生產性服務業發展的新策略

發展我國農業生產性服務業是轉變農業發展方式的重要引擎。但要發揮這種引擎作用，農業生產性服務業必須在加快自身發展方式轉變中走在前列，并著重從以下幾方面入手。

（一）健全工作推進機制

農業生產性服務是連接普通農戶和新型農業經營主體共同推進我國現代農業建設的重要橋梁紐帶，是推動農業農村創新創業的主陣地，各地區應該因地制宜制定本地區推進農業生產性服務業發展的實施意見和具體措施，要明確重點工作目標和指標，建立重點工作的組織領導和統籌協調機制及科學的考核評估機制，充分利用資源，共同推進重點工作。要及時總結宣傳和推廣好經驗好做法，通過“樹典型、立榜樣、促氛圍”等行動，積極推進農業生產性服務業發展。

1.加強組織領導。要立足實際，因地制宜建立地方政府領導統籌、牽頭單位具體負責、配合單位聯動推進、專家團隊服務指導的工作機制。聚焦農業生產性服務發展的重點領域和關鍵環節，落實發展農業生產性服務業的主體責任，制定具體細化工作方案，健全工作推進機制，協調解決重大短板問題，推動各項政策措施落地見效。

2.加大宣傳推廣。針對特點鮮明、富有創新、成效明顯的鮮活案例，要加大宣傳推廣力度，通過展示推介、現場觀摩等方式，及時總結宣傳和推廣好經驗好做法，不斷擴大典型影響力，通過“樹典型、立榜樣、促氛圍”等行動，進一步凝聚力量、形成共識，積極推進農業生產性服務業發展。

（二）建設公共服務平臺，創新農業生產性服務主體合作方式

1.創建服務中心。鼓勵各地采取“政府引導、社會參與、市場化運作”模式，通過政府采購、委托服務等形式，為新型農業服務項目、農業服務中心建設等活動遴選有實力、有意愿的承擔主體，并為其他合作社、涉農企業或社會組織提供政策咨詢、運營指導、財稅代理等專業性服務。支持供銷社依托為農服務中心，為新型農業經營主體提供營銷市場拓展、土地托管服務、烘干倉儲、冷藏加工等綜合服務。各地可以依據服務質量、主體滿意度等，探索建立服務中心備案管理、監督考核、動態調整等機制。

2.深化社企對接。鼓勵各地引入農業信貸擔保、金融保險、科技服務、供應鏈、網絡零售、農產品加工等各類優質企業，鼓勵企業把現代農業產業園、農業科技園區、技術推廣中心、直采供應基地等建在新型農業經營主體周邊，為新型農業經營主體提供覆蓋產加銷全鏈條全過程的農業生產性服務和產品。支持中國郵政選擇一批農民專業合作社、家庭農場，布局建設標準化、品牌化“中農優品”“郵政農品”雙品牌認證優質農產品生產基地，以郵政線上線下銷售平臺，助力打造“中農優品”“郵政農品”整體雙品牌，推動“中農優品”走向全國。

3.加快統一高效、互聯互通的各類農業重要基礎性數據信息共享平臺建設，為農戶和生產主體提供農產品生產端、供應端的各類信息，包括資源環境變化、市場供求走勢以及服務組織資訊等信息服務。鼓勵和支持各類服務組織積極參與建設、高效利用益農信息社等農業農村信息平臺，因地、因時為普通農戶、新型經營主體提供適需服務。

（三）引導農業生產性服務業規范發展，推動各地建立服務標準

聚焦“適需+變革”，深化“放管服”改革，瞄準農業生產性服務業難點，該放給市場的要放給市場，用好“看不見的手”，不斷優化工作指導和服務，推動農業生產性服務業規范發展。針對不同行業、不同品種、不同服務環節，因地制宜地制定服務標準和操作規范，加強服務過程監督管理，建立服務質量評價機制，建立健全農業生產性服務業標準體系，有效維護服務主體和服務對象的合法權益。具體來說：

1.要加快制定地方行業標準。根據地方實際情況，因地制宜制定當地農業生產性服務的行業標準，確保在作業時每個作業環節都“有據可尋”。出現糾紛時“有據可依”地進行處理。

2.要建立健全地方農業生產性服務質量監管體系和評價標準體系，做到獎罰分明、激勵有效。對于服務質量不合格或受到多次投訴的服務主體，督促其提升服務質量，對于服務效果好且帶動能力強的服務組織給予嘉獎。值得一提的是，2019 年中國首個農業生產托管服務于山西誕生，目的是為了進一步提高農業生產性服務的規范性。2019 年，山西省根據當地實際情況制定了《山西農業生產托管服務規范》，詳細闡釋了服務內容、服務標準、服務方式等，為農業生產性服務業的規范發展起到了良好的示范帶頭作用。

（四）加大政策落實力度，創新農業生產性服務業支持方式

根據我國農業發展現狀及總體發展目標，為充分發揮農業生產性服務的橋梁紐帶作用，以適應市場經濟發展要求為基礎，以農業服務業創新業態為切入點，建立以多層次、多功能、高覆蓋率為基本特征的農業服務網絡。

1.通過財政扶持、信貸支持、稅費減免等措施，重點支持農田水利建設、產中田間管理、產后烘干、預冷貯藏等初加工環節及全鏈條大數據信息化服務等短板突出的基礎設施建設，生產環節服務供給和信息化設施建設。鼓勵各地政府通過購買服務、以獎代補、先服務后補助等方式，支持服務組織承擔農業生產性服務。

2.通過引入社會資本等方式構建多元化信貸擔保體系，積極推動生產大棚、大型農機具、農田水利設施等生產設施及生產訂單抵押貸款方式的落地實施，以解決服務供給主體農資、農機、農技等方面融資難、融資貴的問題。落實農機服務稅費優惠政策和有關設施農業用地政策，對于新型智能化農機具，有條件的地方可以給予補貼。加快解決農機合作社的農機庫棚、維修間、烘干間“用地難”問題。

（五）加快培育有實力的服務組織，創新服務供給形式

1.進一步加強服務主體之間的聯合與合作。引導和鼓勵發展實力、經營活力和帶動能力較強的服務組織積極發揮“領頭雁”作用，牽頭整合農業生產經營全過程各環節中的各類資源，形成資源配置優化、服務組織之間融合互補，推動構建區域性綜合服務平臺。如山東省臨清縣戴灣鎮戴北村，由潤益種植專業合作社統一采購合作社承包地所需的種子、化肥等生產資料，農業生產過程中所需的農機服務由該合作社委托信誠農機合作社完成，這種模式下每畝農機服務費用比小農戶單獨購買農機服務的費用約能節約一半左右。合作社間的橫向聯合，解決了單一合作社發展規模小、經營實力弱、市場競爭力有限等問題。

2.應積極營造良好的營商環境，建立健全農業生產性服務業的運行體系。例如，利用數字網絡技術拓展糧食銷售新路徑，鼓勵農業生產主體利用信息化手段在更大范圍內實現糧食供給與需求的有效對接。另外，鼓勵農業保險公司根據合作社、種糧大戶等農業生產主體的需求設計保險品種，以此分散農業生產的風險、提升農業生產者的收益，從而培育農業生產性服務業的興奮點，吸引更多有實力的工商資本投身農業生產性服務行業。

（六）完善農業基礎設施，加快補齊服務短板

1.要發揮政府在基礎設施建設中的主導作用，加大對農業基礎設施的投入，加快補齊短板。針對田間道路通達狀況差、農田水利設施條件差等基礎設施短板問題，不僅要加大財政支持力度，加快補齊基礎設施短板，更要與時俱進，積極推動智能化設備投入使用，加快農業裝備現代化。

2.要創新基礎設施建設投入機制，鼓勵、支持和引導企業、大戶等社會資本投入農業基礎設施建設。同時，積極探索農業基礎設施經營管理機制，采用先建后補、建后承包、拍賣、租賃等形式，在保證農田水利設施安全、有效運行的前提下，提高農業基礎設施的供給效率。

（七）切實發揮村集體在推進適度規模經營中“統”的作用

在“三權”分置工作中，村集體是農村土地所有者，是農民利益的代表和經營主體權益保障的依靠力量，應該也必須發揮村集體在推進適度規模經營中“統”的作用，以有效落實集體土地所有權，強化土地用途管控第一責任人責任。國家層面先后出臺了《農村土地承包法》《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》《農村土地經營權流轉管理辦法》等文件，山東、山西、安徽、湖南、江西等十幾個省份也先后出臺了實施《農村土地承包法》的管理辦法或管理條例，將農村土地“三權分置”制度法制化，既堅持了農村土地集體所有權的根本地位，又強化了農民的土地承包權益和經營主體的經營權益。借鑒外省經驗，建議各省人大制定我省農村土地承包法實施條例或農村土地經營權流轉管理條例，從法律層面完善農村土地所有權、承包權、經營權“三權”分置的辦法與落實規范，明晰集體與農戶、新型農業經營主體之間在承包土地上的權利義務關系，促進適度規模經營發展，進一步鞏固和完善農村基本經營制度，為全面推進鄉村振興、加快建設農業強省提供堅實法治保障。