我國學前教育發展水平測度、區域差異及動態演進

蔡迎旗,張春艷

(華中師范大學 教育學院, 武漢 430079)

學前教育發展關系億萬兒童健康成長、家庭幸福與社會和諧穩定。在國家的大力支持與引導下,我國學前教育獲得快速發展,2021年,學前教育毛入園率達到88.1%,普惠性幼兒園覆蓋率達87.78%,[1]但單項數據無法全面揭示我國學前教育的發展狀況。確保學前教育的充分、協調發展,才有可能讓每一名適齡兒童享受公平而有質量的學前教育。因此,在實施《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》之際,構建學前教育綜合發展水平評價指標體系,測度全國、各地區、各省(直轄市、自治區)的學前教育發展狀況,分析地區間、省域間學前教育發展水平差距及其變化,揭示近十年來學前教育發展水平分布動態演進規律,這對我國實現學前教育的充分、協調與持續健康發展具有重要借鑒價值與指導意義。

一、文獻綜述

研究者對學前教育發展水平及其地區差異、動態演變進行了廣泛研究。在學前教育發展水平的測度方面,既有研究通過構建多維度的學前教育發展水平評價指標體系,將各分項指數合成為綜合指數以測度各省(直轄市、自治區)的學前教育綜合發展水平,據此進行排序或劃分發展類型,并通過求均值計算全國和各地區的學前教育綜合發展水平。[2-5]此外,部分研究通過對分項指數的分析研究我國學前教育發展狀況。張雪、袁連生等以學前教育毛入園率這一指標衡量各省(直轄市、自治區)學前教育發展水平。[6]中國發展研究基金會通過對入園率、教育規模、財政投入等指數的分析了解我國西部學前教育發展的成就與問題。[7]在國際上,經濟合作與發展組織、經濟學家智囊團等亦從多維度考查了部分國家的學前教育發展狀況。[8-10]學前教育發展水平的地區差異研究主要集中于城鄉差異、地區差異和省際差異方面。莊愛玲通過計算2009-2015年公共財政預算內教育經費泰爾指數,分析全國范圍以及東、中、西、東北四大地區的學前教育服務均等化程度。[11]張玲、裴昌根等則構建了城鄉學前教育均衡發展測評指標體系,計算2010-2017年各項指數的基尼系數,進而分析城鄉學前教育發展差異的變化趨勢。[12]陳純槿、范潔瓊等采用差異系數法對生師比、幼兒園生均教育經費等各指數的城鄉、省際差異進行比較。[13]在發展水平的演變研究方面,已有研究多通過測度歷年的學前教育發展水平和差異值,并據此判斷發展水平和差異的變化情況。沈有祿分析改革開放以來有關學前教育發展的各項主要指標數據,了解我國學前教育的總體規模、教師職稱與學歷、辦園條件等的變化。[14]

綜上所述,學前教育發展水平、地區差異和動態演進相關研究已經取得了富有建設性的成果,但仍存在一定拓展空間:一是在發展水平的測算方面,較多研究從單一指標進行分析,未能全面反映學前教育發展狀況;已有研究學前教育綜合發展指數的合成多采用專家咨詢等主觀賦權法,難以避免主觀性的影響;研究數據較為滯后,未能反映我國學前教育發展的最新狀況。二是在地區差異的測度方面,采用直接比較學前教育綜合指數高低的方式分析地區、省際差異,亦有研究使用差異系數分析省際、城鄉學前教育具體指數的差異,[13]尚未對學前教育的綜合發展水平進行深入的差異分析。盡管有研究[12]將教育基尼系數應用于城鄉學前均衡發展的測算,但尚未應用于區域非均衡的計算,且傳統基尼系數無法明確地區差異的來源和不同區域樣本之間交叉重疊的影響。Dagum基尼系數能精確地計算地區間的差異大小,并將差異分解為地區間差異、地區內差異及地區樣本之間的交叉重疊帶來的差異,[15]克服上述局限。三是在動態演變的研究方面,已有研究比較具體指數在時間維度上大小的變化,極少有研究分析學前教育綜合發展水平分布動態的演進過程。核密度估計能反映絕對差異及其變動態勢、延展性、極化趨勢。[16][17]

鑒于此,本文擬從以下三個方面開展研究:第一,構建我國學前教育發展水平評價指標體系,并使用熵權法對近十年我國學前教育綜合發展水平進行測度。第二,采用Dagum基尼系數及其分解方法測算我國學前教育發展水平的區域差異程度,并將差異分解為區域間、區域內、超變密度三部分,從而揭示差異來源。第三,利用核密度估計刻畫學前教育發展水平分布的整體形態,揭示其分布動態演進規律。

二、指標體系構建、研究方法與數據來源

(一)我國學前教育發展水平評價指標體系

鑒于學前教育評價指標體系相關研究成果豐富且較為成熟,本研究在劉占蘭、高丙成、蘇隆中等學者研究的基礎上,同時考慮年鑒數據的完整性和可得性,構建了包括教育機會、師資隊伍、辦園條件、教育經費四維度的我國學前教育發展水平評價指標體系。另外,“發展”這一概念包括數量的增多與質量的優化,[18]在遴選具體指標時,將學前教育質量相關指標納入其中。具體如表1所示。

表1 我國學前教育發展水平評價指標體系

1. 教育機會

教育機會包括入學機會、受教育過程機會、取得學業成功的機會。[7]學前教育以促進兒童身心健康發展為導向,但在評價中不能通過測查兒童發展結果的方式對學前教育的成效進行評估,因此選取學前教育毛入園率、幼兒園平均班額兩個指標。因無法獲得各省適齡兒童人口數,也無法直接完整獲得所有省份的學前教育毛入園率,參照其他研究對該問題的處理,[11]用一年級新生接受學前教育的比例作為代理指標。

2. 師資隊伍

師資隊伍維度包括反映幼兒園教師數量與質量的指標,師幼比反映教師數量的充足程度,教師學歷和職稱則能在一定程度上反映教師質量,這也與已有研究對學前教育質量指標的選取一致。[3][5][6]幼兒園學歷合格園長、專任教師比例指的是學歷為?？萍耙陨系膱@長、專任教師數占園長、專任教師總數的比例。

3. 辦園條件

辦園條件為幼兒園開展保教活動提供基本保障,選取3個幼兒園校舍建筑面積相關指標和1個圖書配備指標。生均建筑面積指幼兒園園舍建筑總面積與在園幼兒總數之比;生均活動室面積指幼兒園活動室總面積與在園幼兒總數之比;生均運動場地面積指幼兒園運動場總面積與在園幼兒總數之比;生均圖書則指幼兒園圖書資源總量與在園幼兒總數之比。

4. 教育經費

經費為學前教育事業發展提供保障,學前教育經費指標包括絕對量、相對量與增長量三類。絕對量直接反映教育經費投入量的多少,選用生均教育經費和生均財政性教育經費2個指標。相對量則能反映學前教育在教育系統和整個社會系統中的相對地位,本研究選取的指標為學前教育財政性教育經費占財政性教育經費比例、學前教育經費占GDP比例。增長量指標為生均學前教育經費增長率和生均學前教育財政性經費增長率,反映學前教育經費的持續投入情況。

(二)研究方法

1. 熵權法

為避免專家賦權的主觀性,采用熵權法對各指標進行客觀賦權。熵權法根據指標的信息熵占比對各指標進行賦權,若某一項指標樣本數據的離散程度越大,熵值越小,傳遞的信息量越多,則權重越大。具體計算步驟包括原始數據標準化、指標權重的確定、綜合得分計算。

步驟一,原始數據標準化。采用極差法對原始數據進行標準化處理以消除不同指標量綱,另外,標準化后的指標值包含零值,因此,為避免求熵值時對數計算的無意義,統一對標準化后的數值加0.0001,具體如下:

正向指標:

(1)

逆向指標:

(2)

步驟二,計算指標權重。首先計算第i個省的指標值占第j項指標值的比重。

(3)

其次,計算第j項指標的熵值。

(4)

最后,計算第j項指標占所有指標的權重。

(5)

步驟三,計算綜合得分。

(6)

2. Dagum基尼系數及其分解方法

Dagum基尼系數及其分解方法用于計算學前教育發展水平的區域差異及其來源。Dagum于1997年提出將基尼系數按照單位子群進行分解評價的方法。[15]彌補了傳統基尼系數和泰爾指數的缺陷,能計算區域差異的大小及其來源,并且克服樣本數據之間的交叉重疊問題。其計算公式為:

(7)

按照Dagum基尼系數的分解原理,可將總體基尼系數分解為三個部分:區域內差異對總體基尼系數的貢獻Gw、區域間凈值差距對總體基尼系數的貢獻Gnb、超變密度的貢獻Gt,G=Gw+Gnb+Gt。

(8)

(9)

(10)

3. 核密度估計法

核密度估計方法是一種非參數估計方法,相對于直方圖而言其連續性更好,能反映學前教育發展水平的分布動態及其演變。其公式為:

(11)

其中,f(x)為根據學前教育資源在m個地區的值x1,x2,…,xn估計得到的概率密度函數;k為核函數;i為研究區域內的某地區,本文采用高斯核密度函數對全國及四大地區學前教育發展水平的分布動態演進進行估計,高斯核函數為:

(12)

其中h為帶寬,其取值影響核密度曲線的形狀和平滑程度,本文采用最小積分均方誤差法獲取最佳帶寬。

(三)數據來源

本研究數據來源于《中國教育統計年鑒》《教育經費統計年鑒》《中國統計年鑒》,包括除港、澳、臺外的31個省、直轄市、自治區數據。在時間跨度上,因自2010年開始,我國尤為重視發展學前教育,故本文選取近十年數據,即2010年至2020年數據進行分析。

三、學前教育發展水平測度

(一)我國學前教育發展水平總體偏低,呈波動上升趨勢

圖1呈現了2010-2020年全國、四大地區(1)四大地區的劃分參照《中國統計年鑒》。的學前教育發展水平及其變化情況。近十年來,我國學前教育發展水平從0.3125增長到0.3713,增幅為18.83%,以2012年、2014年、2016和2017年為節點,可劃分為五個提升與下降的交替階段,其中2017年以后發展尤為快速。我國學前教育事業雖然底子薄、欠賬多,但在國家的大力支持下發展迅速。在四維度中,教育機會得分最高,經過近十年的發展,辦園條件明顯改善,教育經費水平也得以提高,而師資隊伍甚至有倒退之勢。學前教育的投入和師資是確保其高質量發展的核心要素,[19]而普及高質量的學前教育是當前乃至今后一段時間的發展目標。2011年開始我國開始啟動連續三期的學前教育三年行動計劃,通過加大財政投入、加強師資隊伍建設、改善幼兒園環境等途徑擴大學前教育資源、提升學前教育質量。2010年全國學前教育毛入園率為56.6%,第三期行動計劃收官的2020年達到85.2%。[20]除已評職稱園長、專任教師比例這一指標外,大多數指數增長明顯,如2020年的幼兒園生均財政性教育經費比2010年增加了5倍多。(2)根據各指標原始數據計算得出。將三年行動計劃的周期與全國學前教育發展水平的波動階段比對,發現前兩期三年行動計劃的初期學前教育發展水平均有所提升,而收官或啟動的節點則存在回落,但第三期行動計劃時期則出現了持續和快速的增長,這說明學前教育三年行動計劃成效顯著,在前期波動之后呈現出穩定、快速發展之勢,這也表明學前教育改革并非一蹴而就,需要注意發展的持續性。

圖1 2010-2020年全國及四大地區學前教育發展水平的變化趨勢

(二)各地區的學前教育發展水平存在差距,均呈現波動增長趨勢

從水平高低來看,東部地區的學前教育發展水平最高,除2017年外,其他年份均在0.4及以上;除了2017年以外,東北地區的學前教育發展水平均高于0.3,僅低于東部地區,2020年甚至超過東部地區成為學前教育發展水平最高地區;西部地區的學前教育發展水平歷年均值為0.2973,除2017年外,其他年份均低于東部和東北地區;中部地區學前教育發展水平最低,2010-2020年發展水平均值為0.2213。從變動情況來看,東部地區學前教育發展水平小幅波動上升,可分為2010-2013年的逐年增長階段、2013年以后至2017年的波動下降階段、2017年以后的逐年上升階段;東北地區呈較大幅度的波動上升趨勢,分別以2012年、2014年、2015年、2017年為節點劃分為五個交替增長和減小的②

波動階段,其中2017年以后發展迅速;西部地區歷年學前教育發展水平折線總體向上延伸,發展迅速,有輕微波動;中部地區學前教育以2014年為節點,分為此前的波動下降階段及之后的波動上升階段。從增長幅度來看,東部、中部、西部、東北地區2020年的學前教育發展水平相較于2010年分別增長4.52%、10.89%、35.22%、39.81%。

學前教育發展也存在“中部塌陷”,這與其他學者的研究發現相一致。[21][22]東部地區依托先發優勢保持領先地位,而西部地區和東北地區在政策支持下快速追趕,中部地區學前教育發展起點最低且增長乏力,在師資隊伍、辦園條件、教育經費方面均排名靠后。以2017年為例,江西省和湖北省大專及以上幼兒園園長、教師的比例分別為65.42%、70.50%,在31個省份中分別排第31位和第30位;湖南和江西已評職稱幼兒園教師比例分別為12.47%、13.23%,同樣在各省中排名倒數第一位和第二位;安徽、河南的幼兒園生均建筑面積分別為第30位、第29位;安徽、河南、山西的幼兒園生均教育經費分別排第30位、第29位和第28位。出現上述結果的原因可能在于:一方面,中部地區經濟發展水平較低。已有研究表明,經濟發展水平是影響學前教育發展的重要因素。[3]中部各省人均GDP與東部各省差距較大,而與東北、西部各省(市、自治區)相比也并無優勢。如2020年,山西省的人均GDP為50528元,(3)數據從《中國統計年鑒》中獲取。低于西部地區的內蒙古、青海、新疆等省(自治區)。學前教育財政投入以地方為主,而中部各省地方政府的財政能力受經濟發展水平制約。另一方面,國家對中部地區學前教育發展的政策支持力度偏弱。我國尤為重視中西部地區學前教育發展,制定一系列傾斜性政策,如,2011年財政部和教育部發布《關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》提出中央財政重點支持中西部農村“校舍改建”項目、“幼師培訓類”項目。根據中央財政下達的2017年支持學前教育發展資金預算計算得出,中部地區生均資金低于西部、東北地區。[23]

(三)大多數省份學前教育發展水平偏低但發展迅速

各省(市、自治區)發展水平存在一定差距。約77%的省(市、自治區)學前教育處于中等及以下發展水平,但發展迅速。北京、上海的學前教育發展水平長期領先,而廣西等(省、市、自治區)的學前教育發展水平較低。為更清晰地呈現我國各省(市、自治區)學前教育發展狀況,通過系統聚類分析,將2020年各省(市、自治區)的學前教育發展水平進行擬合,從而劃分出學前教育發展高水平地區、中高水平地區、中等水平地區、中低水平地區、低水平地區五個類型。具體情況如下:

(1)上海、西藏屬于學前教育發展高水平地區。上海歷年學前教育發展水平基本在0.7以上,長期處于全國領先地位。上海經濟發達,地方政府財政能力強,且重視學前教育發展。早在2010年,其幼兒園生均教育經費、生均財政性教育經費首屈一指,數倍于大多數省(市、自治區),甚至相差數十倍,在財政性教育經費中,學前教育所占份額也較大,為6.05%。西藏2020年的發展水平為0.6731,相較于2010年增長了1.26倍,自2014年開始,其發展水平在0.6左右波動,且排名始終居于前三。西藏學前教育快速發展既得益于國家的大力支持,如將學前免費教育納入財政補助、中央財政傾斜、其他省市的幫扶,另外西藏經濟的快速發展也為當地學前教育發展奠定物質基礎。[24]

(2)學前教育中高水平地區包括北京、內蒙古、浙江、黑龍江、天津。五省(市、自治區)2020年學前教育發展水平在0.5～0.6之間。除2020年以外,北京的學前教育發展水平均在0.6以上,常年排在前三位;內蒙古、浙江、黑龍江、天津發展迅速,浙江、天津長期排名靠前,黑龍江和內蒙古增長尤為明顯,分別為79.42%、52.29%。

(3)學前教育發展中等水平地區包括江蘇、吉林、遼寧、新疆、陜西、海南、甘肅7個省(自治區),其2020年的學前教育發展水平在0.38～0.46之間,江蘇歷年學前教育發展水平在各省中的位次比較穩定,海南發展迅速,增幅為68.40%。

(4)學前教育發展中低水平地區包括江西、山西、寧夏、貴州、廣東、河北、青海、福建、山東、安徽、湖南、四川、云南、河南、湖北、重慶16個省(市、自治區),其2020年的學前教育發展水平均在0.35以下。除廣東、河北、福建、山東外,大多數省(市、自治區)位于中、西部地區,其中貴州、江西增長極為迅速,貴州增長2倍,江西增幅為90.74%。貴州各級政府重視學前教育發展,2011-2017年,共投入100億發展學前教育并增加幼兒園師資配備、事業編制向幼兒園教師傾斜。[7]另外,值得注意的是,部分省(市、自治區)學前教育發展與其經濟發展水平不符,如2020年,重慶市、山東省、福建省的學前教育發展水平分別位列第30位、第23位和第22位,其同年的人均GDP則分別位于第8位、第10位和第4位,即存在著“學前教育投入不足而GDP領先”的現象。[25]

(5)廣西為學前教育發展低水平地區,2020年發展水平為0.1441,其學前教育發展水平常年靠后。

四、學前教育發展水平的區域差異及其分解

我國學前教育發展水平存在一定地區差異(見圖2),但呈縮小趨勢?？傮w基尼系數值在0.2以上,2010年總體基尼系數值為0.2176,經大致“M”狀的波動后,回落至2020年的0.2127。胡耀宗對衡量教育支出均衡程度的基尼系數進行了劃分,0.1以下為高度均等,0.1～0.2表示比較均等,0.2～0.3為相對合理,0.3以上則表示差距過大。[26]雖然我國學前教育發展水平總體基尼系數在0.2～0.3的相對合理范圍內,但2014年和2017年均向上波動到0.26,應進一步縮小地區差距,防止向上波動過高。

圖2 我國學前教育發展水平總體差異、區域內差異

(一)區域內差異

就區域內差異而言,西部地區、東部地區區域內差異最大,其次是中部地區,東北地區差異最小;從變化趨勢來看,東部地區、中部地區內部差異呈縮小趨勢,中部地區差異縮小最為明顯,西部地區和東北地區差異呈現擴大趨勢。

具體來看,東部地區的基尼系數由2010年的0.2016降低至2020年的0.1833,原因可能在于:雖然東部地區10個省(市)之間的經濟發展水平存在差距,如2020年,河北的人均GDP不足北京的1/3,支持學前教育發展的財政能力不足,進而引發師資配備不足、幼兒園條件無法得到改善等一系列問題,但是,在《關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》和《中央財政支持學前教育發展資金管理辦法》中都提到支持東部困難地區發展學前教育,縮小了東部各省間的差距。中部地區各省基尼系數在0.1～0.15之間,由2010年的0.1397波動降低至2020年的0.1069,降幅為23.50%。中部各省經濟發展水平均較低,且國家持續支持中部弱勢地區學前教育的發展,2018年《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》提出中央財政繼續安排支持學前教育發展資金并重點向中西部農村和當時的貧困地區傾斜,實施更為精準的支持政策,進一步縮小中部各省間學前教育發展水平的差距。西部地區各省(市、自治區)間的學前教育發展水平基尼系數值波動增大,由2010年的0.1880波動增大至2020年0.2248,發展最不均衡且差距有進一步擴大趨勢,這與已有研究的結果一致。[23]這可能是因為西部12個省(市、自治區)經濟發展水平本身差距較大,如2020年重慶的人均GDP約為甘肅的2倍,而中央財政的支持喚起部分西部省份對學前教育的重視、引導其加大對學前教育的投入,在《中央財政支持學前教育發展資金管理辦法》規定“擴大資源類”項目基金根據各省基礎與績效、投入與努力、改革與管理三個因素進行分配。東北各省之間學前教育發展水平基尼系數值在0.1以下,處于高度均等狀態,但有增大趨勢,以2014年為時間節點劃分為差距波動縮小階段和差距波動增大階段。具體如圖2所示。

(二)區域間差異

就2010-2020年各區域之間學前教育發展水平基尼系數的均值而言,東部-中部地區之間差距過大,西部-東北地區之間、東部-東北地區之間比較均等,其他地區之間的差距相對合理;從變化趨勢來看,各地區與東部地區的學前教育發展水平的差距呈縮小趨勢,中部-西部地區、中部-東北地區、西部-東北地區的差距呈擴大趨勢。具體來看,中部地區與東部地區之間的學前教育發展水平差距最大,歷年基尼系數值基本在0.3及以上,甚至在2014年和2017年兩度接近0.4,總體呈“M”狀波動縮小趨勢,與2010年相比,2020年基尼系數降幅為10.01%;西部地區與東部地區之間的差距波動縮小,除2014年以外,歷年基尼系數值均低于0.3,降幅為16.59%;東北地區與東部地區之間的差距波動縮小,除2017年外,歷年基尼系數值均在0.1～0.2之間,即處于比較均等的范圍內;中部地區與東北地區的學前教育發展水平差距明顯擴大,可劃分為2010-2015年的差距擴大階段、2015-2017年的差距縮小階段、2017年以后的差距擴大階段,相較于2010年,2020年的基尼系數值增幅為51.35%;中部地區與西部地區之間的差距先縮小、后擴大,總體呈擴大趨勢,2013年以后基尼系數值均在0.2以上;西部地區與東北地區的基尼系數有增大趨勢,以2014年和2019年為節點劃分為增大、縮小、增大階段。具體如圖3所示。

出現上述現象的原因可能在于:第一,國家的政策傾斜是學前教育地區差距縮小的重要原因。2011-2020年,中央財政累計安排學前教育發展資金1530億元,[27]并向中西部地區傾斜,帶動各地增加學前教育投入,縮小了各地區與東部地區學前教育發展水平的差距,獲得較多支持的西部地區追趕迅速。第二,低重心的學前教育管理體制和財政投入體制導致學前教育財政投入受限。我國實行“國務院領導、省市統籌、以縣為主”的學前教育管理體制,縣級人民政府履行本縣域學前教育發展的主體責任。雖然我國財政支持學前教育發展的基本原則之一是“地方為主、中央獎補”,但在實踐中縣級政府往往是學前教育財政投入的主體。[28]中部各省縣級政府財力本身存在較大差距,而與東部各省縣級政府相比,差異更為懸殊。另外,義務教育也是“以縣為主”的財政投入體制,[29]與學前教育相比,縣級政府會優先投入義務教育,擠壓了對學前教育的財政投入。第三,各地學前教育發展基礎的制約。隨著我國學前教育轉向內涵式發展,學前教育發展基礎較好的地區能借助先發優勢快速提高學前教育保教質量,而發展水平偏低地區仍處于擴大普惠性學前教育資源階段,與其他地區的學前教育發展質量存在較大差距。

(三)區域差異的分解與貢獻度

我國學前教育發展水平總體差異產生的貢獻度從高到低依次是地區之間差異、地區內部差異、超變密度差異,區域間差異貢獻率呈明顯縮小趨勢,各區域間學前教育發展水平差距縮小,區域內貢獻率、超變密度貢獻率呈增大趨勢,各地區內各省的學前教育發展水平差距有擴大趨勢。地區間差異貢獻率平均值約為53.84%,而地區內差異貢獻率在26.21%左右,超變密度貢獻率約為19.95%。具體如圖4所示。

圖4 我國學前教育發展水平總體差異的分解

五、學前教育發展水平的分布動態演進

(一)全國層面學前教育發展水平的分布動態演進

我國學前教育發展水平呈上升趨勢,絕對差異縮小,兩極化現象消失。從核密度曲線位置來看,總體向右移,說明學前教育發展水平提升;從分布形態看,曲線總體高度變低,寬度拓寬,但同時兩極化現象消失,省際絕對差異總體呈縮小趨勢;從分布延展性看,核密度曲線存在右拖尾現象,呈現收斂趨勢,說明存在學前教育發展水平較高的省(市、自治區),但與其他省(市、自治區)的差距在縮小;從極化現象來看,雙峰消失。具體如圖5所示。出現上述變化的原因可能在于,在國家的大力支持下,我國學前教育獲得快速發展,且傾斜性的扶持政策縮小了省際發展差距,但由于各地經濟發展水平的差距仍然存在,學前教育發展水平也呈現一定的地區差異。

圖5 我國學前教育發展水平的分布動態

(二)四大地區層面學前教育發展水平的分布動態演進

東部地區學前教育發展水平總體上升,絕對差異趨于縮小,兩極化消失。從曲線位置來看,東部地區核密度曲線總體向右移動,說明東部地區學前教育發展水平提高;從分布形態來看,主峰高度變低,寬度拓寬,但同時兩極化現象消失,東部地區省際學前教育發展水平的絕對差異總體呈縮小趨勢;從分布延展性來看,核密度曲線呈現明顯右拖尾,延展收窄,東部地區學前教育發展水平較高的省份與水平較低的省份差距在縮小;從極化現象來看,波峰由雙峰轉變為單峰,兩極化現象趨于消失。海南等發展水平偏低的省縮小了與東部其他發展水平較高的省(市)差距。具體如圖6(a)所示。

圖6 我國四大地區學前教育發展水平分布動態

中部地區學前教育發展水平趨于提升,絕對差異縮小,兩極化現象突出。核密度曲線總體向右移動,說明學前教育發展水平提高;從分布形態看,主峰高度變高、寬度收窄,中部各省學前教育發展水平絕對差異縮小;從分布延展性看,有明顯右拖尾,且呈現收窄趨勢,中部地區學前教育發展水平高的省份與學前教育發展水平低的省差距縮小;從極化現象來看,兩極化現象更加突出。存在江西、山西發展水平相對較高的省及其他發展水平較低的四省。具體如圖6(b)所示。

西部地區學前教育發展水平提高,絕對差異擴大,出現兩極化現象。從曲線位置來看,西部地區核密度曲線向右移動,其學前教育發展水平提高;從分布形態看,主峰由尖而窄變為矮而寬,學前教育發展水平絕對差異擴大;出現右拖尾且延展拓寬,西部地區出現學前教育發展水平較高的省,并與其他省的差距擴大;從極化現象來看,2017年開始出現一個側峰,西部地區出現兩極化現象。西部地區學前教育在迅速發展的同時內部差異也擴大,既存在發展水平居于全國前列的西藏、內蒙古等省(自治區),也存在發展水平靠后的廣西、重慶等省(市),兩極化明顯。具體如圖6(c)所示。

東北地區學前教育發展水平也得以提升,各省差距增大。東北地區核密度曲線向右移動;主峰高度變低、寬度拓展,絕對差異呈擴大趨勢;呈單峰曲線且無拖尾。具體如圖6(d)所示。

六、結論與政策建議

(一)研究結論

本文在前文分析與測算的基礎上,總結得出如下結論。

第一,我國學前教育發展仍然不充分,水平總體偏低,但呈上升趨勢,存在區域差異。東部地區、東北地區學前教育發展水平較高,西部地區追趕迅速,中部地區則出現塌陷。

第二,我國學前教育發展的區域均衡性增強。全國、東部地區、中部地區內部的學前教育發展水平差距呈縮小趨勢,西部地區、東北地區內部差距有擴大趨勢。各地區與東部地區的學前教育發展水平差距呈縮小趨勢,中部-西部地區、中部-東北地區、西部-東北地區的差距呈擴大趨勢。我國學前教育發展水平的區域差異主要來源于地區之間的差異。

第三,從分布動態演進來看,西部地區、東北地區絕對差異有擴大趨勢,全國及東部地區、中部地區絕對差異趨于縮小,西部地區出現兩極化現象,中部地區兩極化趨勢增強,全國、東部地區兩極化現象消失。

(二)政策建議

基于以上結論,本文提出以下政策建議:

1. 強化省級政府統籌,健全學前教育經費投入保障機制

學前教育發展與教育經費密切相關,財政投入是學前教育經費的最主要來源,而“以縣為主”的學前教育財政投入體制和中西部地區部分縣級政府相對薄弱的財力導致其對學前教育的投入不足,進而擴大與東部地區、東北地區的差距?？煽紤]從以下方面消除制約學前教育財政投入的體制機制障礙:一是強化省級政府統籌,合理劃分各級政府財政支出責任。提高統籌學前教育事業發展的政府級別,有效調動和協調轄區內資源,改變低重心的學前教育財政投入方式,由地方各級政府共同承擔,明確各級政府財政投入的權責邊界,基于各級政府實際綜合研判分擔比例。二是強化對各級政府的督導評估,激發其投入動機。建立健全督導問責機制,將各級政府落實學前教育財政投入作為其履行教育職責督導評估的內容。三是強化學前教育財政投入的法律保障。盡快出臺學前教育單行法律,使財政性學前教育經費能受到法律強制保護,防止其他學段財政投入對其的擠壓,提高其在財政性教育經費中的占比。另外,除了加強財政投入外,拓展其他經費籌措渠道。中部及西部經濟欠發達的省積極吸納東部地區公益基金等社會力量的投資,充實學前教育經費。

2. 補齊師資隊伍短板,助推學前教育向高質量發展

經過十來年的迅速發展,我國學前教育資源得到極大擴充,甚至部分幼兒園面臨著學位過剩的問題,[30]我國學前教育已轉向內涵式發展。目前,學前教育發展水平整體不高,處于發展不充分的低位均衡狀態,究其原因,主要在于學前教育質量有待提升,而師資是實現學前教育高質量發展的核心要素。[31]中西部薄弱省(市、自治區)的師幼比、已評職稱園長和專任教師比例等指數仍然不夠理想,補齊薄弱地區的幼兒園師資隊伍短板方能進一步提高學前教育發展水平、彌合區域差距。首先,完善幼兒園教師公費定向培養制度,補足配齊學前教育發展水平偏低地區幼兒園教師、提高其師資質量。設置定向招生標準,招收具有從教意愿的師范生;完善評價制度,確保定向培養質量;培養本科層次、五年一貫制?？茖哟蔚榷喾N類型的幼兒園教師。其次,實施傾斜性的幼兒園教師待遇保障政策,增強幼兒園教師職業吸引力。幼兒園教師編制補充、職稱評定向薄弱地區傾斜,增大補貼力度。再次,利用信息技術和網絡資源實現區域聯動,強化學前教育發展水平偏低地區幼兒園教師職后培養。提高網絡設備使用效率,實現跨區域學前教育資源共享和交流互鑒,促進專業發展。最后,根據人口形勢在一定區域內實現學前師資流動或轉化為托育師資。針對幼兒園教師區域內分布不均衡和出生人口下降的新形勢,過剩的幼兒園師資可在縣域等較小范圍內流動,或補充3歲以下嬰幼兒托育師資。

3. 精準幫扶與自主發展相結合,激發內生動力

西部地區學前教育的快速發展表明,我國對西部地區薄弱省份傾斜性的支持政策成效顯著,應堅持根據各地財政現實狀況、學前教育發展變化動態調整幫扶資金的分配?！吨醒胴斦С謱W前教育發展資金管理辦法》規定資金的分配應考慮學前教育事業發展目標的實現情況、投入情況、改革與管理情況,能引導和激勵地方政府積極發展學前教育事業,除此以外,還可以將地方財政的壓力、義務教育負擔、學前教育基礎等作為資金分配的依據,并及時根據現實情況變化予以動態調整。在地區層面,除了繼續對西部地區進行弱勢補償外,應特別關注“中部塌陷”現象,對中部地區予以更多政策傾斜,激發中部地區學前教育活力,縮小與西部地區、東北地區的發展差距。在地區內層面,引導東部、西部區域內部均衡發展,加大對廣西壯族自治區的支持力度。另外,增強地區經濟實力,提高發展學前教育事業的主動性,促進區域學前教育內生發展。外界支持能在一定程度上彌補地區學前教育發展不足,但區域學前教育的持續健康發展更需要內生動力。一方面,增強本地區經濟實力,進而提高政府財力,為學前教育發展奠定堅實的物質基礎;另一方面,提高當地對學前教育的重視程度,省級政府統籌協調挖潛本地各類資源,提高資源使用效率,全力促進本轄區學前教育充分、均衡發展。