放權改革背景下荷蘭空間規劃的協同傳導經驗與啟示*

張晨楊 林 堅 ZHANG Chenyang, LIN Jian

0 引言

在自然條件、法律制度和管理體制的多重作用下，荷蘭一直以來高度重視空間規劃，并成功塑造了舉世聞名的高品質人居生活環境。早在上世紀70年代，荷蘭開始醞釀以放權為主導的空間規劃改革，直到2008年修訂《空間規劃法》，此后一直持續探索，于2020年9月頒布《國家空間規劃和環境戰略——基于生活環境可持續視角》（National Strategy on Spatial Planning and the Environment:A Sustainable Perspective for our Living Environment, 以下簡稱為NOVI），從而形成涵蓋國家、省、市三級“環境愿景”和市一級“環境規劃”的“三級兩類”空間規劃體系①。環境愿景、環境規劃的規劃對象都是物質生活環境（包含建筑物、基礎設施、水、水管理系統、地下空間、天空、景觀、自然、文化遺產和世界遺產10類要素）[1]，規劃內容依事權分工進行安排。

我國和荷蘭都屬于主動型規劃的國家，“多規合一”是空間規劃改革的共同特點，不同層級間的規劃協同傳導是推進改革的關鍵。從以往研究看，國內研究主要側重于荷蘭空間規劃的體系構成及其改革動向、流變等問題，切入視角有法律法規、編制框架、集權分權、氣候適應等[2-8]，對荷蘭空間規劃體系自身的協同傳導機制研究較少。其中，張書海和王小雨從規劃職能組織與權責分配[9]出發，周靜等從機構設置、規劃體系搭建、規劃編制和審批等四個方面[10]出發，分別對荷蘭空間規劃體系的橫縱協調機制進行了較為詳細的闡述，但皆未涉及各級規劃具體編制內容的相關剖析。因此，本文選取荷蘭全國、北荷蘭?。∟orth Holland）、北荷蘭省下轄的瓦特蘭市（Waterland）三個不同層級的環境愿景，以及瓦特蘭市環境規劃試點（圖1），分析放權改革背景下荷蘭空間規劃的協同傳導方式及機制，以期對我國推進國土空間規劃改革提供一些啟迪和參考。

圖1 荷蘭現行空間規劃體系示意圖Fig.1 schematic diagram of the current spatial planning system in the Netherlands

1 目標任務對接：環境愿景的國家利益、省級行動與市級安排

1.1 荷蘭國家環境愿景：21項國家利益事項及央地責任分工

NOVI在分析現行挑戰與未來趨勢的基礎上，提出了2050年愿景目標：“一個具有氣候適應力的三角洲”“可持續、競爭和循環”“城鎮、鄉村的生活質量” “接近可靠的連接”和“健康安全、可識別且自然”[11]。

按照5大愿景目標的要求，NOVI以“國家利益”形式規劃了物質生活環境塑造重點行動，具體涉及城鄉發展、重大基礎設施建設、國防安全、能源、水務、環境、景觀、遺產和自然等物質生活環境等21項內容。為區分中央政府與地方政府承擔的責任，又將21項國家利益劃分為結果性責任和系統性責任（表1），其中，結果性責任的事項由中央政府直接實施；系統性責任的事項由省、市政府、水務局等機構實施，中央政府僅對配合目標實施而搭建的制度體系進行支持、引導和監督。

表1 NOVI的國家利益事項及其責任Tab.1 NOVI’s national interests and its responsibilities

1.2 北荷蘭省環境愿景：對接國家利益的5項省級規劃行動

北荷蘭省陸域面積2 670 km2，水域面積1 421 km2。結合荷蘭2008年以來空間規劃改革要求，對接期間頒布的過渡性國家級規劃《基礎設施和空間結構愿景2040》（Structural Vision for Infrastructure and Space 2040, 即NOVI的前身），2018年11月，北荷蘭省頒布《北荷蘭省環境愿景2050》（North Holland Environmental Vision 2050，以下簡稱為NH2050）。

NH2050重點提出5項規劃行動：“動態半島”“發展中的大都市”“強核心、強區域”“新能源”和“自然且重要的鄉村環境”[12]，對NOVI確立的國家利益具有對接性（表2）。針對這些行動的提出和落實，NH2050主要作了以下界定：第一，發展原則，闡釋應如何應對北荷蘭省物質生活環境所面臨的挑戰，即各項行動的具體路徑；第二，前提條件，即各行動路徑應遵循的歐盟和荷蘭國家層級的法律法規和相關戰略協議等；第三，關鍵成功因素，進行空間戰略細化、具體目標和任務部署，主要用于引導和約束下位的市級環境愿景和環境規劃。

表2 NH2050的5項規劃行動及對國家利益的對接Tab.2 NH2050’s 5 planning actions and their alignment to national interests

1.3 瓦特蘭市環境愿景：對接省級行動的市級保護開發安排

瓦特蘭市位于北荷蘭省東南部，馬肯湖西湖岸，距離阿姆斯特丹、贊斯達德、珀默倫德等城市密集區僅有半個小時車程。陸域面積52.11 km2，水域面積63.55 km2。與NH2050先于NOVI相似，《瓦特蘭市環境愿景2030》（Waterland Environmental Vision 2030，以下簡稱為WO2030）于2017年3月頒布。

WO2030編制過程中，與NH2050進行了有效的呼應，圍繞“發展中的大都市”“動態半島”“自然且重要的農村環境”3項省級規劃行動，明確將瓦特蘭市定位為花園城市[13]。為此，強調先保護、后開發的規劃理念，優先劃定了9類保護性區域（圖2），涉及低地荷蘭國家景觀區、荷蘭自然網絡區、草甸生物區（草甸鳥類棲息地）、阿姆斯特丹—皮爾默倫德的緩沖區、受保護的城市和村莊景觀區以及省級歷史古跡區、防洪區、具有考古價值和園林價值區、靜謐區、自然保護區，從而構筑良好的空間基底；進而結合現狀分析、趨勢預判和項目規劃，明確空間開發所涉及的7大主題：氣候變化、可持續性和水安全，生活（住房、人口、老齡化、綠化），市政設施，交通運輸，農業與自然，旅游休閑，經濟。

圖2 瓦特蘭市保護性區域空間格局圖Fig.2 spatial pattern map of the protected areas of Waterland

2 空間單元設置：以行政區為基礎，發揮地區議程區的補充作用

以國家—省—市三級行政區為空間單元進行規劃行動部署構成了荷蘭空間規劃體系運行的基礎，為進一步推動多層級、多主體合作，荷蘭有設置地區議程區的傳統。地區議程區是指圍繞特定任務，將所涉及的區域范圍劃定成區，以此作為實施單元。類型上，包括NOVEX地區、城市化戰略區、大型水域議程區等②。

在國家層面，為了落實NOVI提出的目標任務，目前已經指定了16個NOVEX地區,“通過這種方式，在一些面臨重大挑戰和復雜問題的領域，找到了一種將省市級環境愿景與NOVI聯系起來的普適性方法?！盵11]對此，中央、各省級政府和水務局將共同為每個NOVEX地區制定一份單獨的規劃方案。各類議程區與行政區一起作為規劃編制、實施傳導的空間單元，共同落實“合作和推動為主、指令為輔”[11]的規劃原則，既保障規劃方案的落地性，又增加規劃實施的靈活性。

在省級層面，北荷蘭省采用區域合作議程區與行政區相結合、大中小空間尺度相結合的規劃單元模式（圖3），以加強規劃實施及對下位規劃引導。NH2050優先劃分對應5項規劃行動的重點區域；針對特定任務，鼓勵由涉及區域的市級政府、有關各方達成空間發展原則和實施手段的協議，在此基礎上形成“1+6”跨市的區域合作議程區（圖3b）；市級行政區則作為NH2050的最小尺度單元。

圖3 北荷蘭省三級空間規劃單元分布圖③（從左至右，大中小尺度）Fig.3 three-level spatial planning unit distribution map of North Holland (from left to right,large- medium-small scale)

在市級層面，WO2030明確按照三類空間尺度做規劃任務安排。一、全域：以花園城市定位為指導，加強水路入口安全，改造過時的商業區以騰出發展空間；繼續執行可持續發展議程中的相關政策任務，并充分利用市場的可持續創新力量；增加抗洪能力；二、中心城區：為年輕人和老年人提供生活空間；提供集會空間，加強設施保護；確保舊城區的充分可達性；三、鄉村地區：引導農業生產、自然環境和水資源保護之間取得更好平衡；繼續為那些尋求寧靜和休閑度假的人們提供娛樂機會并預留相應空間，防范區域環境壓力過大，尤其是馬肯島；保護小型道路（弱勢群體和戶外運動人群所主要使用的道路），尋找其與汽車、農業交通之間沖突的解決方案；將經濟政策的重點放在農業、自然管理事務以及企業家、旅游休閑者和家庭工作者身上。

3 協調性評估：環境規劃試點與多層多類空間政策或規劃銜接

環境規劃作為荷蘭空間規劃體系中唯一的實施性規劃，承擔空間用途管制職責，是市級環境愿景的落實工具、市級政府實施環境許可的直接依據。目前，荷蘭各地的市級環境規劃仍處于編制探索階段，本文選取了具有試點性質、針對具體項目區的《蒙尼肯丹環境規劃——開哲爾特2019》（Environment Plan Monnickendam—Galgeriet 2019，以下簡稱“開哲爾特 2019”）為分析對象。

該項目區位于瓦特蘭市蒙尼肯丹鎮北部，西瀕馬肯湖，由擬更新改造的開哲爾特商業區和蒙尼肯丹堤防外的兩個碼頭構成?！伴_哲爾特 2019”規定了項目區內的環境要素管制規則、環境規則、城市設計方案等，對區內土地、建筑物以及其他環境要素和發生的各類活動（經濟活動、社會活動等）提出了詳細的管控要求。

雖然荷蘭空間規劃改革后，上級政府的部分規劃政策不再對地方政府的規劃產生約束力，但地方政府依然會有主動維護上級規劃意圖的意愿，這正如瓦特蘭市所說的那樣：“北荷蘭省是制定環境規劃或分區規劃的重要咨詢合作伙伴”[14]。為保證規劃的順利實施，“開哲爾特2019”與各層級空間政策進行了協調性評估，具體按照超國家級、國家級、省級、區域級、市級五個政策層面進行（表3）。評估結果顯示，“開哲爾特2019”與有關規劃政策具有良好的銜接關系，能夠切實落實上位政策，有效溝通同級政策，從而將相關要求轉化為要素管制。

表3 “開哲爾特2019”開展的協調性評估對應的空間政策或規劃Tab.3 spatial policies or plans corresponding to the coordination assessment carried out by “Galgeriet 2019”

4 借鑒與啟示

4.1 荷蘭空間規劃的協同傳導及改革轉向

荷蘭空間規劃改革的重要指導思想是“創造發展空間：下放一切可以下放的，集中一切需要集中的”[15]，強調以物質生活環境為規劃對象，實施平行型“三級兩類”規劃體系。相應的空間規劃協同傳導呈現如下幾個可資借鑒的特點。

第一，從規劃效力來看，環境愿景屬于戰略引導性規劃，環境規劃屬于管控實施性規劃。國家級環境愿景側重制定戰略性愿景目標和全國空間格局的總體安排，屬于戰略性、綱領性的規劃，反映國家意志；省級、市級環境愿景都具有承上啟下作用，是指導性、協調性規劃，負責上位環境愿景的具體化、下位地區利益訴求的充分表達及協調，是上下達成共識和平衡點的重要成果體現。環境規劃則負責市級環境愿景的落地，是各類空間開發保護行為的根本依據，是管控性、實施性的規劃。

第二，從把握物質生活環境這一規劃對象看，三級政府關注重點、職責分工有別。中央和省級政府分別聚焦于本級利益，在責任分配上皆以系統性責任為主、結果性責任為輔。系統性責任事項強調構建完備的法律體系，輔以必要的政策機制和監管機制來實現；結果性責任則承擔跨下級政府事權范圍的事項，如：中央政府承擔跨省的重大基礎設施建設（如車站、機場、港口以及多式聯運樞紐等關鍵節點建設，新型能源網絡建設等）、一級防洪設施建設、重要景觀品質保護（包括大型水域管理、世界遺產保護等）、國家軍事安全等任務，部分跨市的空間規劃任務。市級政府則聚焦地方利益，對物質生活環境負有結果性責任，具體包括制定用地管制規則、管理各類建設開發事務等。

第三，從規劃任務傳導和對接協調看，荷蘭中央政府以5項規劃目標和21項國家利益事項來抓大放小，省、市政府則在以空間目標、規劃行動、議程區構建、協調性評估等方式分層對接，主動接受傳導。譬如，北荷蘭省提出5項規劃行動，針對性地承接不同的國家利益，并以多尺度的空間單元形式進一步傳達給省內部分地區和各個地市；瓦特蘭市環境愿景對接北荷蘭省環境愿景的空間發展定位，進而搭建全域空間保護和開發格局，提出地域有別的核心任務；環境規劃則借助多層級政策協同評估，確保上下級空間規劃構想的一致性，從而實現上下連通的規劃意圖“落地”。此外，從研究案例來看，三級環境規劃按照市、省、國家的順序依次編制出臺，但在空間意圖部署上依然具有良好的協同性，體現了三級規劃之間的有機對接和協調。其主要原因有二：一是荷蘭政府在正式出臺NOVI以前，還曾在2012年3月頒布了具有過渡性作用的國家級空間規劃（《基礎設施和空間結構愿景（2040）》），以發揮戰略引導作用；二是就各級規劃具體編制動作來看，三級規劃同步進行，且相互參與，如瓦特蘭市政府明確表示在本級規劃愿景編制和實施全過程中將就與相關省級政策相沖突的問題與北荷蘭省政府展開磋商[11]。

第四，從規劃改革導向看，呈現出整體簡政放權下的多級合作共治轉向。整體簡政放權體現在：一是強調下級政府的規劃主導地位，不再開展自上而下的規劃審批[16]，而是允許自主決定規劃形式和規劃內容；二是上級政府，尤其是中央一級，要遵循“合作和推動為主、指令為輔”的施政原則處理層級關系，以任務為統籌、以特定區域為范圍、以自適應為方法以便建構有效的縱向傳導體系。多級合作共治主要表現為：在各級規劃編制過程中，強調其他層級政府應參與并表達相應意志；除傳統的行政區外，設置各類議程區，聯合相關利益主體（包括私人企業等社會力量）構建實質性的規劃行動區，增強了規劃傳導的彈性和規劃實施的可操作性。此外，荷蘭賦予中央政府、省級政府和水務局項目決定權，體現了底線集權干預的思想。由于荷蘭是一個“低地之國”，長期飽受洪水威脅，水務管理機構有著重要地位。在修（擴）建高速公路、鞏固一級防洪設施、新建能源基礎設施等情況下，中央、省政府和水務局可以為維護公共利益而行使項目決定權[17]，并因此可以更改地方的環境規劃。

4.2 對我國國土空間規劃協同傳導的啟示

雖然現在評議荷蘭空間規劃改革成效還為時尚早，但從協同傳導及相關舉措來看，對我國國土空間規劃有著如下啟示。

第一，收放結合地推進國土空間規劃運行和傳導。我國國土空間規劃改革的重要目標是試圖解決“九龍治水”、導致空間管控不力的問題[18-19]，但在現實體制中，中央和地方的規劃協同始終是無法回避的另一個問題。荷蘭空間規劃改革以大幅度的規劃管理權下放為標志，其經驗需要對應中國的具體國情，進行合理的消化和吸收。我國作為一個單一制國家，實行中央統一領導、地方分級管理的體制，空間規劃管理權力的“收”和“放”應該做到以下四方面。一是國土空間開發保護底線管控要求的“收”。以法律法規、技術指南等方式，確立各級各類規劃的基本內容，以標準值、標準線的底線管控形式貫穿“五級三類”規劃體系，確保國家意志的有效傳導。二是簡化程序的規劃審批權的“收”。我國實際上形成具有垂直型特征的空間規劃體系，審批權的存在，成為上級政府傳導自身意圖、規范下級政府空間開發保護行為的重要手段，因此，在維持規劃審批管做法的情況下，應注意簡化手續，確保規劃的時效性和實效性。三是下級政府規劃解釋權的“放”。諸如規劃對象的認知以及規劃重點的把握。四是規劃管理方式的“放”。應鼓勵地方政府探索公眾參與途徑、公私合作方式、應對氣候變化工具等新方法，創新形成實用性的規劃管理方式。

第二，加強多樣化的空間單元設計和規劃安排。應探索形成行政區和特殊區兩類空間單元模式，做好因地制宜的組合運用。針對行政區的空間規劃應強調“上層綜合統籌+下層精準落實”，針對跨行政區的特殊區空間規劃應注重規劃內涵的拓展性、規劃形式的靈活性和規劃手段的創新性。其中，國家、省級國土空間規劃要構建跨行政區的治理單元，可以借鑒荷蘭地區議程區做法，發揮上級政府的綜合統籌作用，聯合特定任務、特定區域的有關各方（政府、企業、智庫等），形成特殊區的國土空間相關專項規劃；市級及以下國土空間規劃則加強行政區內部的空間單元體系安排，提升鄉鎮單元的基礎地位，確保國土空間開發保護構想的逐層落實。

第三，抓緊形成權、責、利相匹配的國土空間規劃體系。具體包括：一要抓緊立法，加快出臺《國土空間開發保護法》《國土空間規劃法》，確保落實“多規合一”改革決策以及相應的國土空間規劃體系運行；二要建立各級政府責任清單，明晰權、責、利邊界，國家、省、市、縣規劃應體現與事權密切結合的逐級引導功能，為真正用于實施的規劃提供指引；三要重視鄉鎮規劃的作用。目前，在“五級三類”的國土空間規劃體系中，各界通常將實施性規劃的任務托付于詳細規劃，而從空間尺度、地域大小以及傳統土地利用總體規劃實踐經驗看，鄉鎮國土空間總體規劃作為最基層的總體規劃，面向實施的作用應得到充分發揮；荷蘭市級范圍與我國鄉鎮地域相當，市級環境愿景和環境規劃是規劃“落地”實施的關鍵。做精做細鄉鎮國土空間總體規劃[20]，和詳細規劃一道，構建起能用、好用、管用、直面實施的國土空間規劃體系。

圖片來源：

圖1：作者繪制

圖2：《瓦特蘭市環境愿景2030》提供的規劃底圖

圖3：《北荷蘭省環境愿景2050》提供的規劃底圖

表1：根據NOVI整理

表2：根據NH2050整理

表3：根據“開哲爾特2019”整理

注釋：

① 2008年以來，荷蘭空間規劃改革的核心思路在于：一、保留傳統的三級兩類規劃體系；二、變垂直型體系為平行型體系，上級不再負責對下級規劃審批；三、在分工和規劃形式上，國家、省級政府負責編制環境愿景（改革初期稱為結構愿景，2012年3月國家層面的《基礎設施和空間結構愿景2040》頒布），分別替代原有的國家規劃重大決策報告（含國家空間規劃報告）和省級區域規劃；市級政府負責編制環境愿景和環境規劃，分別替代結構規劃和土地利用規劃。

② 荷蘭劃定了諸多跨行政區劃的地區議程區，以作為空間治理單元的重要類型，包括NOVEX地區、城市化戰略區、大型水域議程區等。第一，NOVEX地區是以各項國家任務所涉及的空間范疇所劃定的區域單元，其目的是以空間連貫的方式落實相關空間戰略決策。其中，國家級環境愿景NOVI即可通過NOVEX計劃劃定相應的NOVEX地區付諸實施。荷蘭中央政府將與各省級政府和水務局一道為每個NOVEX地區制定一份聯合規劃，規劃內容包括參與方、行動時間、行動內容等，其核心是實現省級空間治理單元與跨行政區域的地區治理單元之間的有機互動。第二，城市化戰略區是荷蘭城市化壓力最大的7個地區，共同構成了荷蘭的城市網絡。針對該類地區中央政府和地方政府一道制定了相應的城鎮化戰略，重點關注住房、經濟、自然、能源、水等空間主題，例如到2040年，荷蘭大部分的住宅建設任務將在這7個地區實現。第三，大型水域議程區是針對荷蘭重要的大型水域和三角洲地區的未來發展所劃定的相應空間治理單元，該類地區的空間部署將由中央政府和相關地方政府、企業、智庫、公民等共同制定。

③ “1+6”跨市的區域合作議程區，主要涵蓋北荷蘭省省內重要的城市網絡地區以及一些其他重要地區，其中，“1”指的是大都市景觀區（圖2虛線圓圈所指示區域），“6”從上到下依次是登海爾德港口地區、西菲士蘭地區、阿爾克馬爾及周邊地區、北海運河區、阿姆斯特丹史基浦地區、古伊和范史迪克地區。