濕地自然資源資產保護和利用規劃編制要點研究

鄭蒙蒙 姚新剛 劉 霞 李秀娟 李 超 宋 濤

（1 山東德昀土地房地產評估咨詢有限公司，山東 淄博 255000；2 山東云虹大數據科技有限公司，山東 濟南 250000；3 日照市自然資源和規劃局，山東 日照 276800)

自然資源資產是具有稀缺性、有用性及產權明確性的自然資源，是經濟社會可持續發展的物質基礎，也是生態文明建設的重要載體，而自然資源資產保護和規劃則是可持續發展的重要手段、落實生態文明建設的重要實現形式、落實統籌推進自然資源資產產權制度改革的重要抓手（崔娜娜,2006）。我國于1992年加入《濕地公約》，開創了濕地規劃和保護的新起點，濕地是我國重要的自然資源之一，在國家空間規劃“五級三類”的新背景下，對濕地的保護與規劃、編制等工作提出新的要求。鄭惠（2020）分析我國濕地保護制度體系的結構，對濕地保護的規劃要點和環境承載力等內容做出規定；楊毅棟等（2021）探索在機構改革的新背景、新形式、新機構下的濕地規劃編制思路；苗垠（2022）分析了我國濕地資源資產產權制度現階段主要存在的問題，提出完善體系的相關建議；劉濤等（2022）從自然資源數量、質量和空間3個維度，提出促進超特大城市中心生態空間保護利用的規劃策略。

目前，與濕地自然資源資產保護和利用規劃的研究方法和編制要點的相關文獻缺乏。針對全民所有自然資源委托代理試點任務，本研究探索濕地自然資源資產保護和利用規劃編制，探討濕地自然資源資產保護和利用規劃的編制研究方法，提出規劃的編制要點，厘清解決問題的思路。

1 濕地資源現狀及存在的問題

1.1 濕地資源現狀

濕地是分布于陸生生態系統和水生生態系統之間，其在生物多樣性保護、水源涵養、生態系統平衡等方面具有重要的作用（張永澤, 2001）。隨著全球經濟快速發展，人類活動更為活躍，濕地資源遭到過度開發與利用，因此濕地面積縮減、功能退化等問題日益凸顯（傅國斌, 2001）。我國從第二次全國濕地資源調查工作結束后的10年，我國濕地面積按可比口徑標準計算共減少8%（婁思雅,2016）；水體富營養化、降水量減少、河道泥沙淤積等現象造成濕地生產和生態服務功能的逐漸退化（楊興柱, 2022）。

1.2 濕地資源現存問題

1.2.1 管護方面 由于我國濕地保護工作起步較晚，目前對濕地保護的宣傳力度略顯不足，大眾對濕地資源認知模糊，僅聚焦于濕地土地資源所帶來的直接經濟價值，忽略其在水源涵養、動植物保護等獨特的生態價值。濕地管理的權責落實機制不完善，管理權分散，如濕地保護區內的動植物資源管理權歸屬于林業相關部門，而漁業資源的管理權歸屬于漁政管理部門，水資源管理權限歸屬水利部門，各部門根據自身的權限建立濕地管理制度和策略，部門之間缺乏統籌協調，增大濕地資源管理的難度（姜宏瑤, 2010）?，F有濕地資源除了提供少量基礎性的農產品和部分粗放的旅游服務外，經濟價值相對較大的產業布局較少，開發利用率不高。

1.2.2 資產管理方面 隨著全民所有自然資源委托代理工作的持續推進，各界專家學者對濕地資源資產的關注度逐漸提高?，F階段存在政府與市場治理不協調、市場開發與社區利益和生態環保沖突、治理結構缺乏政府與市場指導等問題（萬利,2023）。自然資源資產管理存在自然資源資產管理碎片化、資產確權登記推進緩慢、資產統計缺乏統一標準、資產清查報告體系殘缺、資產盤活受限等問題（馬驍, 2021）。從現狀資源資產管理來看，主要存在市場體系不健全、資產收益低、收益分配不均衡等問題。

2 濕地資產保護和利用規劃編制方法

2.1 編制方法

2.1.1 全面規劃 樹立全面統籌多元整體性思維，從整體的視角去觀察、分析和判斷，著重關注濕地與周邊生態系統的關聯性。將組成濕地整個物質循環圈中的各種因素，當作保護與利用規劃的基礎要素，統籌融合到整體性的規劃要求之中，實現生態系統全面的連續性、開放性和整體性。

2.1.2 深度融合 為保證濕地自然資源資產保護和利用規劃與國土空間總體規劃相互協調，需探索融入國土空間規劃體系，落實國土空間總體規劃的約束性要求，做好規劃的協同與融合發展。

2.1.3 平衡發展 在濕地保護、修復、恢復與合理利用之間規劃統籌、合理配置、均衡發展，尋求濕地的和諧共生，合理配置，達到資源資產的保值與增值，實現濕地自然資源環境的高質量發展。

2.2 編制技術路線

濕地資源保護和利用的整體流程主要包括4個部分：1）前期調研，收集和整理目標區域的水文氣候、地理概況、人文經濟等相關資料，對區域進行實地勘察，掌握目標區域的真實狀況；2）規劃總則制定，根據前期調研內容，分析總結目標區域的現狀和問題，結合濕地規劃總體要求，明確規劃范圍、目標和內容，形成針對性的指標體系；3）方案編制，依據濕地的總體規劃設計，制定濕地的具體方案編制，明確編制要點；4）成果提報，濕地規劃編制完成后，進行報告撰寫與成果整理，根據濕地自然資源資產保護和利用規劃的官方程序進行項目的評審、論證和上報備案等。

3 濕地資產保護和利用規劃總則

3.1 總體要求

結合區域濕地現狀，明晰濕地保護和合理利用的總體要求、重點工作任務、空間布局、資源資產的保值增值和合理配置，提出保護目標、實施措施和監測監管形式等，提高區域內濕地生態系統質量和性能，構建高質量發展的新格局，實現生態功能、經濟功能、文化功能的協同發展和人與自然的和諧共生。

3.2 規劃目標

以生態文明思想為指導，全面貫徹落實可持續發展戰略，以建立人與自然協調共生的現代化為目的，多空間、多維度統籌規劃濕地區域，經過合理規劃與保護，拓展濕地各類產業，追求濕地原生態，發掘濕地產業鏈和附加值，實現濕地的保護、利用、恢復、管理和濕地資源資產的保值、增值、合理配置，打造濕地綠色、可持續、高質量發展模式，為構建低碳節能環保、生態可持續、環境友好型濕地奠定基礎。

3.3 濕地范圍

基于基期年現狀數據，參考第二次全國濕地資源調查數據，將符合要求的濕地地類、部分水域、重要生態區域納入濕地范圍；與各個部門統籌協調解決沖突矛盾區域；經過數據分析、邊界優化、考慮生態系統的連續性和完整性，再與專家學者、地方專業人員討論研究，根據區域特點、歷史文化、生態環境劃定濕地范圍。

4 濕地資源資產保護和利用規劃指標體系

本文依據《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點工作要求》《全民所有自然資源資產保護和使用規劃體系設計方案》《自然資源調查監測體系構建總體方案》等文件，以日照市數據為例，結合國土空間規劃的總體要求和差別化的區域濕地利用、濕地保護、基礎工程規劃、科研監測規劃等因素，從資源環境約束、區域品質提升、生態安全要素、社會經濟發展4個類別篩選出相關指標，構成可落實、可分解、可監督的指標體系（表1）。

表1 規劃指標表Table 1 Planning index

規劃期限一般為5年，遠景展望至15年。如表1所示，序號1為自然資源主管部門牽頭組織的指標，屬于部級文件(自然資源調查監測體系構建總體方案)要求內容；序號2-3、5-6為中國國際重要濕地監測相關指標（郭志京, 2022）；序號4是銜接國土空間規劃指標體系，落實國土空間規劃底線管控原則，用來控制區域建設用地總量；序號7-10為落實國土空間規劃對于社會經濟發展和區域品質提升，濕地自然資源資產的全民所有以及自然資源資產委托代理中的資產核算、資源資產配置和收益管理提供指導。

5 濕地資源資產保護和利用規劃編制要點

5.1 統一標準，統籌管理

現階段自然資源面臨的部分問題是由自然資源分類標準體系差異的矛盾沖突所造成，新的發展階段編制自然資源資產保護和利用規劃，需重點關注以下幾點：1）明確自然資源的分級、分區，在自然資源與國土空間規劃用途分區充分銜接的基礎上，結合相關經濟發展規劃，探索研究自然資源資產的保值、增值和合理配置，加快推進自然資源資產的價值實現；2）確定自然資源資產的分類，需結合自然資源資產現狀，確定資產分類，明確資源規劃目標、功能定位等 ；3）優化資源的管控規則，依據資源現狀，劃定管控分區，并對各個分區提出差異化管控措施。

5.2 夯實基礎，核算資產

為保障全民所有自然資源委托代理工作的有序推進，亟需完善以下工作：1）推動全國自然資源登記信息系統統一利用，落實濕地自然資源統一確權登記（林澍哲, 2021）；2）加快自然資源資產清查工作，摸清濕地自然資源資產經濟價值底數，夯實濕地自然資源家底；3）在以相關實物量產出反映生態和社會效益的基礎上，開展濕地自然資源價值評估和資產核算；4）依托云計算、大數據等技術，搭建資產管理信息化管理體系（盧瑞敏, 2015）。

5.3 科學保護，合理利用

國家高度重視濕地保護工作，要求“對重要濕地要開展好試點工作，探索建立濕地保護的長效機制”。在濕地保護中，應強化濕地科學研究，科學保護濕地，優化濕地環境，探索共管共建模式，持續推進生態文明建設和生態高質量發展新格局。在濕地生態保護修復中，利用經濟高效的生態修復技術，進行多學科交叉運用的綜合性修復（劉黎, 2020）。針對不同生態脆弱和生態退化區域，采取分類施策的措施。在濕地利用中，不斷提高濕地資源的綜合利用率和科技含量，強化自然資源服務保障能力，提升自然資源節約集約利用水平，形成綠色高效的自然資源利用方式，達到濕地自然資源的合理利用和綠色可持續發展的相輔相成、相輔而行。

5.4 優化資產配置，健全收益管理

現階段濕地自然資源資產相關體系還不完善,需持續推進自然資源資產管理體制、完善自然資源資產產權制度，促進自然資源資產高效配置，實現生態文明建設可持續發展。創新政府配置資源模式，更好體現政府調控作用和市場在資源配置中的決定性作用，引入市場機制和市場化模式提升資源配置效率和效益，深化社會主義市場經濟改革。對于資產配置問題重點考慮的主要因素是尊重市場調控、制定進出規則、拓寬資源資產交易范圍、濕地的溢價反哺；針對收益管理問題，積極探索濕地資源資產的經濟效益、生態效益和社會效益的資產管理方式。

5.5 落實規劃，保障實施

在規劃的落實保障方面，著重突出以下內容：統籌協調，多規銜接；明確權責，納入考核；差異管護，分區施策；科學研究，科技引領；公眾參與，提高認識。

5.6 創新管理機制，牢筑保護屏障

1）多層級濕地監管體系。在區域范圍內建立河湖等濕地的市、縣、鄉、村四級河湖長體系，建立起多層級管理模式，通過開展巡河、暗訪和群防群治等措施，建立起責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河道管理保護體制和良性運行機制。2）信息化管理和共享機制。應用現代化信息技術，探索建設數字河湖，提升數字管河、護河、治河水平，建立信息互通渠道，推動管理信息實時共享。3）加強審計監督。將濕地管理、保護、利用及相關資金利用情況作為領導干部自然資源資產離任審計的重要內容。4）建立聯動工作機制。形成“問題交辦-專業處置-效果反饋-督察考核”的閉環整改機制和年度考核機制。推動形成管理、執法、服務“三位一體”執法格局。

6 濕地資源資產保護和利用規劃編制問題與思考

6.1 面臨的諸多挑戰

目前保護與發展不協調是濕地資源規劃的最主要矛盾，權衡保護與發展的關系，實現保護和發展的協調統一是解決濕地規劃問題的關鍵；濕地的不同分類標準差異較大，而將差異統一標準化，需征求各個主管部門的意見，因此將濕地分類統一存在一定難度；新型濕地規劃試點項目推廣實施較少，面臨實際問題經驗不足；區域管理差異化、數據資料管理不統一等問題，使得濕地資源管理體系難以精確梳理。綜上，資源管理的矛盾造成了濕地保護和利用的各類問題，通過濕地自然資源資產委托代理試點工作，全面梳理管理體系，明確職責范圍，使自然資源相關部門工作統籌更加協調，自然資源效能發揮更加高效。

6.2 濕地資源資產管理與國土空間規劃關系的探討

從2019年5月，中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見開始至今，逐漸形成了比較成熟的“五級、三類、四體系”，反觀自然資源資產保護和利用規劃則正處于新型試點階段，相對于空間規劃各方面還不成熟。國土空間規劃是一個國家或地區政府部門對所轄國土空間資源和布局進行的長遠謀劃和統籌安排，主要著力點在于主體功能定位、底線保護和用途管制。自然資源資產管理的主要方向是資源資產的高效利用、合理配置、完善管護體系，通過自然資源資產的保值、增值、合理配置和市場化運作，達到自然資源資產高質量發展的目標。因此，自然資源資產管理是國土空間規劃中自然資源在資產化管理方面的后續延伸和補充，是至關重要的一部分。從“兩統一”職責內容可看出全民所有自然資源資產管理和國土空間規劃所處在同一級別，兩者相互促進、相互補充。

7 結語

全民所有自然資源委托代理下的濕地自然資源資產保護和利用規劃編制研究是一項重要工作，雖有試點已有部分研究成果，但還存在諸多問題。為解決濕地自然資源資產保護和利用管理中遇到的問題，順利推進自然資源資產保護和利用規劃編制和管理體系的構建，以達成自然資源資產保值、增值和合理配置為目標，從規劃編制方法、規劃編制總則、指標體系和編制要點等多方面進行了初步研究和探索，為合理推進濕地自然資源資產保護和利用規劃與自然資源委托代理工作提供一定的參考。