平臺化機制下公共數據運營共同體：模型演化與制度構建

肖玉賢 王友奎 孟慶國

當前，數據已上升為生產要素，發展數據要素市場成為國家重要戰略。2022年12月2日中共中央、國務院印發的《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》指出，要“通過公共數據授權運營，加強公共數據匯聚共享和開放開發，能夠有效豐富數據模型、數據產品等，從而賦能數字經濟發展”。各地、各行業積極探索公共數據開放和授權運營，在開放共享、授權運營制度、開發利用機制等逐漸完善的基礎上，基于具體應用場景進行開發利用，建立健全數據運營服務體系。這為公共數據運營共同體構建與發展提供了重要情境。

共同體一般指建立了信任關系的社區、社群，秉持共同主義的一系列思想與行動，強調社區、社群內主體互動形成信任及互動關系[1]。數據共同體的概念則源于歐洲共同數據空間[2]，共同數據空間是指以實現數據統一大市場為目標，互相信任的合作伙伴能夠建立多重數據關系。因此，數據共同體可以理解為以建設共同數據空間為核心，不同合作伙伴共同建構的綜合體。公共數據運營共同體可以理解為以構建數據統一大市場為目標，以開發利用授權的公共數據為對象，不同社群基于平臺化機制進行價值創造并充分互動所形成的新型共生綜合體。然而，在數據開發利用中，存在既要共享流通又要風險管控，既要促進創新又要嚴格監管，既要創造收益又要分配公平等多重矛盾關系，以及數據質量不高、平臺使用率不高、公民參與度低等諸多瓶頸，限制了公共數據運營共同體的構建與發展。鑒于此，本文引入能夠扮演多元角色、具有多種能力的數據社群，并基于平臺化機制構建社群共生機理，試圖化解上述矛盾與挑戰。

一、文獻綜述

近年來，國家高度重視公共數據開放利用和授權運營，出臺了一系列政策文件進行部署和推進。2017年5月國務院辦公廳在《政務信息系統整合共享實施方案》中提出，要加快推進公共數據開放?！笆奈濉币巹澗V要強調加強公共數據開放共享，以推動經濟社會高質量發展、國家治理體系與治理能力現代化。2021年12月，國務院辦公廳印發《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，指出要開展政府數據授權運營。各地實踐表明，公共數據授權運營受到數據開放水平[3]、數據資產估值[4]、平臺運營能力[5]以及數據貨幣收益等多重因素的影響。當前對于授權運營的討論，多關注授權運營應該“是什么”以及“怎么做”[6]，但在建立健全運營體系、授權運營的過程機制等方面還比較匱乏。

平臺化起源于媒介化理論，是服務體系的主要形式，具有社會性與技術性雙重屬性，相關研究聚焦平臺化思維、平臺化管理與平臺化市場創新三個方面[7][8]。平臺化思維強調參與社群必須注重跨平臺協同與多平臺聯動，通過跨平臺的互相操作和資源有效配置，拓展平臺本身所具有的工具角色，賦以社會性角色[9]。平臺化管理強調在確保平臺參與主體安全的前提下，對大量資源進行整合，促進資源與主體自我管理的相互作用，在增強工作靈活性和效率的同時，強化參與主體的專業性[10]。平臺化市場創新有助于構建平臺型組織，如Facebook從社交網站轉變為社交媒體平臺的同時，推動外部網絡數據“平臺化”，構建了多重行業數據關系[11][12]。在公共數據運營服務體系中，并存著數據管理者、生產者、經營者、協調者、治理者等多種角色，基于平臺化機制，可以實現同一社群和不同社群價值創造，只是社群扮演角色有所差異。

綜合來看，公共數據運營是數據共同體得以形成的重要情境，已有研究在公共數據運營相關方面進行了豐富的探索，但由于數據具有的價值屬性及其開發利用存在多重矛盾、公共數據的開發利用成效不顯著、以及數據開放平臺存在不足等問題，與之相關的研究整體上處于初步階段。缺少從平臺化機制視角對數據運營共同體的關注，尤其缺少在政府公共數據定向授權情境下，對數據開發利用復雜過程中某類社群以及多社群共生機理的明晰。鑒于此，本文從平臺化機制視角，揭示中國情境下公共數據運營共同體中多種社群如何構建及共生，并檢驗公共數據運營共同體中社群共生機理，從而支持定向授權的公共數據能夠更廣范圍、更深層次、更高質量開發利用。

二、公共數據運營共同體模型

（一）模型構建的基本原理

公共數據運營共同體中社群構成及共生機理的不斷明晰，是公共數據運營共同體得以形成和健康發展的關鍵。一般來說，社群是指圍繞某一核心問題、項目或工程，運用數字技術整合專業化群體資源與能力開展專業化社會生產活動的群體，強調組織層面的內外部協同與創新?；谇捌谖墨I，結合社群共演過程可能存在的風險，引入平臺化治理，保障平臺化管理、平臺化市場創新等過程的依法合規。因此，本文提出平臺化思維、平臺化生產集成、平臺化市場創新和平臺化多元治理四個適合公共數據運營共同體得以構建的平臺化機制，并通過構建專業化社群、解釋社群間共生機理，提出公共數據運營共同體模型。

平臺化機制通過創新或重塑原有技術框架、社群關系，使得同一生態系統中的多社群能夠進行互補共創[21]。反之，多主體、多社群的有機交互，開發與利用海量數據資源，持續拓展與延伸平臺化范疇，優化升級平臺化機制，以更好地支持公共數據運營共同體中社群共生。首先，平臺化支持供需雙方匹配，能夠動態地改變生產者與消費者之間的關系，為供需雙方協同提供支持，進而匯聚社群內不同主體價值創造，使之形成領域內不同專業化社群[22][23]。其次，平臺化降低了不同主體內與社群間價值創造的邊際成本，促進價值共創。傳統生產制造過程邊際成本往往難以為零，在數字經濟時代，由于平臺化不限制互補產品設計內容相關的技術與工具，可進一步豐富數據模型、數據產品種類與數量；同時，平臺化能夠持續為社群內主體創新與資源整合提供互補產品與服務[24][25]。第三，通過提高專業化社群內主體轉移成本，促進不同社群開展負責任創新，進一步提升專業化社群資源與能力，增強整體核心競爭力[26]。因此，基于平臺化思維、平臺化生產集成、平臺化市場創新、平臺化多元治理等機制，能夠同時為社群內多主體價值創造、社群間跨界協同提供支撐，在提升專業化服務與生態化資源與能力集成上，形成一個協同共生、互補共創、優勢突出的公共數據運營共同體。

（二）公共數據運營共同體模型

按照上述思路，基于平臺化機制，不同主體通過價值創造，構建數據要素化社群、要素市場化社群以及多元過程治理社群?；诳缙脚_、跨社群的互動共演，不同社群進行協同共創并實現共生，推動公共數據運營共同體建立（圖1）。

圖1 公共數據運營共同體模型

一是數據要素化社群：為要素市場化社群供給高質量、高價值的數據要素，提高數據要素供給水平，為數據要素流通提供基礎，提高數據要素市場準確度。在采集、清洗、加工、存儲等過程中可能會因為操作失誤、合作風險、系統風險等問題，以及可利用創新資源限制，因此需接受多元過程治理社群的監管，確保數據資源持有、數據加工、數據存儲過程安全、合法、合規。

二是要素市場化社群：通過關鍵技術研發與商業模式創新，為數據要素化社群提供技術支撐和需求反饋，推動供需有效匹配。同時，也要防止平臺壟斷、數據泄露、數據污染、數據篡改等風險，接受多元過程治理社群的監管，營造開放、包容、有效的市場環境，確保數據共享使用、數據產品經營等過程安全、合法、合規。

首先，國土資源所負責人要把檔案工作作為一項重要的基礎工作來抓，并要求全體人員都重視國土檔案資料的形成、收集和保管。只有這樣，檔案工作才能與業務工作同步進行。其次，開展檔案業務培訓，組織大家學習《檔案法》《檔案管理實施辦法》《浙江省國土資源檔案分類方案》等文件。在學習中，注意把檔案的法律法規學習與國土管理業務學習結合起來，使全體人員既得到檔案法律法規的培訓，樹立了檔案意識，又學到了國土管理的業務知識，從而使檔案工作真正落實到實處。

三是多元過程治理社群：通過提供審計、評估、監管等服務，確保數據要素化與要素市場化等過程依法合規；通過建立政策型、制度型、貨幣型等激勵機制，促進與規范上述兩類社群價值創造行為，支撐互惠共生的數據要素市場生態建設。

三、公共數據運營共同體的兩個階段

（一）1.0階段：專業化社群構建

平臺化思維作為公共數據運營共同體構建與發展的基礎，強調參與主體或社群注重跨平臺協同與多平臺聯動，推動跨主體、跨社群的互相操作性，從而實現資源的建設、重組與配置。這一機制將平臺的“工具”角色轉變為“連接者”角色，同時提高參與主體對平臺的依賴性，與其他三個機制的融合，產生三個組合，即“平臺化思維——平臺化生產集成”“平臺化思維——平臺化市場創新”以及“平臺化思維——平臺化多元治理”，分別支撐形成三類專業化社群，即數據要素化社群、要素市場化社群以及多元過程治理社群。

在“平臺化思維——平臺化生產集成”組合中，參與主體開展數據采集、數據清洗、數據加工、數據存儲等活動，以實現數據資源要素化，如數據資源集成商、數據加工服務商、數據分析技術服務商、數據質量評估商等主體。本文將這一過程中所有參與主體互動形成的社群稱之為數據要素化社群。

在“平臺化思維——平臺化市場創新”組合中，參與主體開展供需匹配服務、數據定價交易、價值分配等創新活動，以建立多重數據關系，推動數據要素資產化、數據產品商品化，如數據咨詢服務商、數據人才培訓服務商、數據產品供應商、數據經紀服務商、數據交付服務商等主體。本文將這一過程所有參與主體互動形成的社群稱之為要素市場化社群。

在“平臺化思維——平臺化多元治理”組合中，參與主體圍繞“生產集成”“市場化創新”等過程，開展制度建設、市場監管、合規審查等活動，以防范可能出現的行為風險、環境風險等。這一過程是在政府監管框架下開展，主要涵蓋兩類主體：一是涵蓋政府行政部門以及具有治理服務職能與提供公共服務的機構；二是數據治理服務商、數據安全服務商、數據及數據資產合規評估服務商等主體。本文將這一過程中所有參與主體互動形成的社群稱之為多元過程治理社群。

（二）2.0階段：社群間演化共生

共生演化是公共數據運營共同體各多社群維持價值共創、實現共同繁榮的根本立足點，同時公共數據運營共同體中各類社群的成長進化具有生物進化共性和自身進化特性。在共同體中，不同專業化社群所能獲取的共同體內、社群外部的資源與能力是有限的。多社群同時消耗社群外、共同體內資源，使得社群規模擴大、社群專業能力發展受限，各社群之間呈現出競爭、寄生、偏利、共生等關系。那么，如何在有限的資源與能力支持下，促進不同主體在博弈演化中實現共生，是平臺化機制支撐多個專業化社群進行價值創造的關鍵。

生態學演化方法能夠較好地解釋隨著時間的推移，公共數據運營共同體內部社群數量、結構及整體演化機理，這一機理符合Logistic模型成長規律[27]，且隨著時空演化，數據要素不斷豐富，并得到廣泛地應用，共同體形成了以數據要素化社群和要素市場化社群為中樞，多元過程治理社群為評估監管的三社群結構。

式(1)中：X(t)表示社群規模大小，隨時間推移而增長；r代表社群的內部增長率，表示社群在沒有外部限制條件下的最大增長速率；K代表在數據共同體環境中，社群的最大容量。三類專業化社群中的參與主體、數據共同體中的三類社群規模最初呈指數增長，社群密度不斷增加，隨著生長發育容量逐漸飽和，增速也隨之放緩，最終趨于穩定狀態的上限。公共數據運營共同體中的社群成長呈現出Logistic曲線增長模式（圖2）。

圖2 公共數據運營共同體中參與社群Logistic成長軌跡曲線

生態學Lotka-Volterra模型在單一社群Logistic模型基礎上，考慮了兩個或多個社群同時存在于生態系統中的動態競合共棲增長態勢[28]，可以準確描述數據要素化社群、要素市場化社群與多元過程治理社群間的競合共生關系，從而確定核心社群在整個生態系統進化過程中的影響作用。本文借助Lotka-Volterra模型揭示公共數據運營共同體中三社群共生關系及其動態演化過程，以公共數據運營共同體中數據要素化社群、要素市場化社群和多元過程治理社群的規模變化表示其成長演化過程：規模正向增長代表共同體成長狀態良好，獲取和創造的價值大；反之則表明共同體成長狀態為病態，獲取和創造的價值小，甚至出現負外部性?；诖?，研究提出以下假設：

假設1：公共數據運營共同體由數據要素化社群Ai、要素市場化社群Bj和多元過程治理社群Ck組成，其中Ai包含i個數據要素化參與主體(i=1,2…m)，Bj包含j個要素市場化參與主體(j=1,2…n)，Ck包含k個全過程治理參與主體(k=1,2…o)，三類專業化社群相互獨立并互相依存。同時，三類專業化社群受到技術、資金以及共同體內其他資源總量等客觀條件的限制，因此定向授權的公共數據社群規模不會無限制成長。

假設2：公共數據運營共同體中各社群間存在交互作用與相互影響，并且這種相互作用存在方向性。其中，共生系數的正負反映了參與者間的共生關系，系數大于零意味著作用者對被作用者的成長具有積極效應，反之，則意味著作用者對被作用者的成長具有消極效應。

假設3：當公共數據運營共同體中某一社群的邊際產出等于邊際投入時，該主體停止增長，達到最大規模。

基于上述假設，參考三維Lotka-Volterra合作系統的研究發現[29]，本文構建了公共數據運營共同體三社群共生演化模型，以解釋平臺化機制支持不同專業化社群共生，如式（2）：

其中，X1(t),X2(t),X3(t)分別代表公共數據運營共同體中三類社群規模。v1＞0(i=1,2,3)表示三社群規模的自然增長率。Mi(i=1,2,3)代表在共同體密度制約下社群x1規模的最大值；是Logistic系數，分別表示由于三社群對共同體內有限資源與能力的消耗而對各主體本身規模增大具有阻滯作用。Aij(i≠j,i=1,2,3,j=1,2,3)為社群j對社群i的共生作用系數。根據a數值，可以判斷物種之間的相互作用類型[30]，Aij(i≠j,i=1,2,3,j=1,2,3)取值組合的變化能夠說明公共數據運營共同體中三類參與主體相互作用方向和強度的變化：當a12=a21=0時，兩社群發展相互獨立，即數據要素化社群與要素市場化社群任意一方的規模變化都不會對另一方規模變化產生影響；當a12＞0,a21=0或a12=0,a21＞0時，兩共生社群為偏利共生模式，共生系數為正的主體受益，共生系數為0的社群不受另一方主體影響；當a12＜a21＜0時，兩共生社群為寄生共生模式，共生系數為負的一方利益受損，共生系數為正的一方受益；a12＞0,a21＞0時，兩共生社群達成互惠共生模式，雙方均能受益。

實際觀測中，三社群的共生模式變化是將兩方看成一個社群，另一個社群與其關系根據兩社群的a值判斷。進一步來說，公共數據運營共同體的相互作用矩陣如式（3）所示：

表1 公共數據運營共同體三社群共生演化均衡點

四、總結與建議

數據上升為基礎性、戰略性資源，在企業界、學術界受到了廣泛關注，構建公共數據運營共同體，提升數據開發利用水平，成為前沿話題。由于數據開發利用過程中存在多重矛盾與挑戰，亟需引入扮演多種角色、具有多種能力的專業化社群，并且需要通過平臺化機制，促進多種社群價值共創，支持多種社群的演化共生，化解多重矛盾與挑戰。

（一）研究結論

公共數據運營共同體是由不同專業化社群互動所構建的共生綜合體。數據要素化社群、要素市場化社群、多元過程治理社群是公共數據運營共同體中的主要互動社群。數據要素化社群主要開展數據匯聚、清洗、加工、存儲等活動；要素市場化社群主要開展定價、交易、產品運營等活動；多元過程治理社群主要開展制度建設、市場監管、合規審查等活動。三類社群在實踐過程中發揮各自優勢，相輔相成，是一個有機的整體。

公共數據運營共同體構建與發展具有階段性和動態性。其中，在1.0階段，各社群專注于發展其專業化能力，如數據加工、數據估值、數據定價等，降低數據流通成本，提高數據規?；庸づc規?；魍ㄐ?。在2.0階段，由于不同社群具有一定承載量，并受到社群規模、社群中主體規模、社群間作用效應等不同因素的影響，其增長規模與專業化能力發展具有上限，各社群需要在競合博弈演化中實現共生。

從現階段實踐來看，公共數據運營共同體處于初步探索階段，且側重于制度體系建設。當前實踐主要聚焦于發展、整合與優化專業化社群，并側重基于城市級應用場景打造數據要素市場生態。遵循理論與實際結合，基于利舊機制培育與發展數據要素市場生態，通過建立“1+4+N”的制度體系（“1”是頂層設計，“4”是圍繞主體行為、數據資源、基礎設施以及數據安全四個方面的制度體系，“N”則是基于具體應用場景的制度機制），推動數據要素化、要素市場化等過程有效實現，對推動數據要素市場生態創新發展的激勵機制關注較少。

（二）制度建議

建立健全數據要素市場化配置體制機制的探索先于數據基礎制度建設，而且實踐探索處于初步探索階段，并缺少激勵機制。為此，在公共數據運營共同體構建過程中，研究建議要完善相關制度支撐體系。

第一，建立健全公共數據授權運營法律法規?，F有相關法律法規主要聚焦三法規一條例，即《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》《關鍵信息基礎設施安全保護條例》，強調數據價值保護。但在實踐過程中，已經從數據價值保護轉為數據價值創造，而在地方也進行了一些探索，在授權方式上，有一攬子授權、按領域授權、按場景授權；在運營方式上，有政府自主運營、政企合作運營、運營外包、聯合運營等具體做法。因此，需要相關部門堅持有為政府和有效市場原則，建立健全由國家到地方的法規體系，進一步推動公共數據開發利用，維護利益相關主體權益，有效激發市場活力。

第二，探索并強化多主體協同激勵機制。關于公共數據運營共同體構建，最大的障礙是公共數據流通能否收費的問題，應建立健全相關激勵機制確保公共數據暢通流通。一是數據持有方的數據加工成本投入高，而數據使用方往往以低成本獲得高價值數據，使得數據持有方缺少貨幣型激勵，應通過價值反哺、未來收益定價等方式推動價值共享；二是數據治理作為附加工作量，往往與部門主體任務存在沖突，比如人社部交由規財司負責政務信息資源共享工作的協調統籌，建議在工作落實上，進一步明晰“中央—地方”事權權責與邊界。三是數據敏感性、隱私問題長期存在，一旦泄露或篡改，可能引發數據風險，建議設計相關的風險共擔機制，降低單一主體或部門的風險成本，提高多方主體責任意識。

第三，優化示范型試點應用的宣傳推廣機制。在公共數據運營上，存在多種授權方式與運營方式，但其實對于相對成功的做法，目前還存在一些爭議。為了凝聚共識，推動公共數據創新應用，兼顧區域發展水平，建議能夠充分發揮政府宏觀調控作用，一方面通過建立國家級、地方級典型試點應用案例庫，強化多方公共數據相關部門溝通渠道，擴大典型示范應用效應，增強治理價值與社會價值實現。另一方面，通過建立健全企業創新政策體系，在完善入駐創新創業園區、數據產業中心的企業資質評價體系的同時，優化招商引資政策，提升市場創新活力，增強經濟價值實現。