績效管理視閾下高?？蒲薪涃M管理研究

楊茜

(常州工學院計劃財務處,江蘇 常州 213032)

在黨的二十大報告中,習近平總書記強調必須堅持科技是第一生產力,深化科技體制改革,推進產教融合、科教融匯,加快建設有中國特色的世界一流大學。國家統計局發布的《2022年全國科技經費投入統計公報》顯示,2022年我國研發經費投入高達30 870億元,首次突破3萬億元大關,同比增長10.4%。從各執行主體經費來源來看,作為科技創新的主力軍,高校獲得的國家財政撥款金額逐步攀升。在高校財務收支大幅增加的背后,“財政悖論”現象愈演愈烈。根據國家知識產權局《2022年中國專利調查報告》,企業發明專利產業化率為48.1%,科研院所發明專利產業化率為13.3%,而高校僅為3.9%。據2022年中央部門預算執行情況審計結果,某經貿大學在2018年已結題的11個科研項目結余資金中列支無關支出192.46萬元①。近日,某省2022年的審計工作報告披露,某高校2020—2022年獲得了1.31億元財政投入科研經費,但實現科研成果轉化的項目數為零,引發廣泛關注②。高?？蒲薪涃M使用的“高投入—低產出”“高投入—低轉化”以及衍生的“廉潔問題”屬于沉疴積弊,極大地限制了經費使用效益最大化。

我國最早于20世紀80年代末開始引入績效管理的概念并開展實踐。2018年,中共中央、國務院出臺的《關于全面實施預算績效管理的意見》突出了績效導向,要求落實主體責任,創新預算管理方式。2021年,國務院在《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中提出加大預算收入統籌力度,規范預算支出管理,推動預算績效管理提質增效。2023年出臺的《關于進一步加強財會監督工作的意見》強調了財經紀律和財會監督的重要地位,要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。幾度更新的政策文件是我們在績效管理領域不斷摸索的階段性成果,引導著各級單位在實行績效管理時聚焦事前和事中環節,引領預算績效管理往精細化和規范化方向深入發展。高校作為科研經費使用的主力軍,有一般單位的共性,也有自身的特性,建立和落實績效評估可以提供良性的制度環境和調動廣泛的積極性,有利于明確各部門的權責關系,提高相關部門的服務意識和能力,為高校財務管理工作的完善進行“積極嘗試”,助推高?？蒲惺聵I的高質量發展。

1 研究現狀與相關實踐分析

績效管理的思想可以追溯到20世紀初的科學管理運動和工業組織心理學的發展。在委托代理理論中,委托人提出了滿足代理人“參與約束”和“激勵相容約束”的激勵機制,以最大化自己的期望效用?！翱儭奔础爱a出”,“效”即“結果”,績效評價簡單來說就是評價投入、產出和結果是否相匹配,績效管理即是資源配置的績效。預算績效體現著政府的公共責任、公共意志和公共價值,也是一種效率預算,是預算管理科學化之根本。

近年來在開展高校預算績效管理研究方面,不少學者選擇從績效管理的切入點出發。部分學者曾對高校預算績效進行了實證研究,其中:張甫香等[1]采用分組、修正、求偏離度值的方法,選取可比、可算的指標設計了江蘇省省屬高校預算績效偏離度評價指標體系;田輝玉等[2]以湖北省部分省屬高校為樣本開展實證研究,結果顯示維持運營經費支出與科研水平不存在顯著關系,科研發展經費支出與科研水平顯著正相關。在績效評價指標方面,吳娟娟等[3]認為不同類型的科研經費應建立差異化的績效評價指標體系和各自的全過程績效管理方案;任英等[4]構建了一套基于KPI的高?？蒲薪涃M財務指標體系;張川等[5]提出了理清收支平衡關系,以高校的經費支出為落腳點,找出預算績效評價的真正抓手,從而建立預算績效的動態聯動機制。在研究科研經費績效評價的方法上,孫念等[6]提出將灰色關聯分析方法運用于高?？蒲薪涃M績效評價,并構建分析模型進行實證分析;楊明欣等[7]從協同創新的視角采用DEMATEL方法建立了直接影響矩陣,因素分析結果得出協同創新環境對高?？蒲锌冃гu價有重要影響;魏瑞華[8]提出在實際評價過程中根據高?？蒲许椖康念悇e、特點確定統一可比的綜合評價指數。

綜合以上的文獻研究來看,專門針對地方高?？蒲薪涃M的研究甚少,指向性不夠明確,在設計高?？蒲锌冃е笜说木唧w應用辦法、使用說明時,大多以文字描述為主,缺乏實踐中的具體操作方法和計算標準,且大多以科學研究的投入、產出兩方面為切入口,各項指標具體應用方式不夠全面,缺乏多個維度的綜合性評價體系。

2 高?？蒲薪涃M績效管理現狀及原因分析

2.1 績效管理重視程度不夠,各參與主體之間關系不清晰

我國踐行績效管理的時間尚短,各高校普遍重視提升辦學質量和科研經費的投入,但鮮有關注經費投入產出比。部分高校開展預算績效管理僅僅為了完成硬指標、硬任務,在具體實施科研經費績效管理時,責任分配不夠清晰,存在責任漏位、責任過重現象,難以保證績效管理的連貫性和權威性。制定的科研預算績效管理體系并沒有與項目負責人的經濟責任、經費預算績效評價結果掛鉤,導致其認為績效管理只是走過場,設定的績效目標實現與否對項目的撥款及后續執行不會有影響。同時,學校對科研經費管理人員和教職員工在績效管理方面的培訓不足,導致人員對績效管理的方法和流程缺乏深入理解。以上多種因素均不利于推行科研績效管理,大大降低資金使用效率和績效管理的效果。

部分高校的機構設置缺乏頂層設計,績效管理部門由財務部門的預算管理科室兼任,并沒有單獨設立管理績效的機構,缺乏績效管理專職人員,導致管理層級混亂、效率低下?？冃Ч芾砣珕T參與的理念并沒有深入人心,財務部門倒逼全校執行科研績效管理,步履維艱。負責管理和分配科研經費的部門人員績效管理知識匱乏,認為績效管理是財務部門的工作職責,某些科研人員對科研經費管理的規定和要求了解不夠,缺乏參與決策的機會,這些都對預算績效管理執行質量產生嚴重的不利影響。

2.2 績效管理與預算脫節,形式大于內容

部分高校在編制項目預算的同時一并申報了績效目標,其中存在的問題是科研項目的績效目標沒有圍繞預算支出來編制,績效目標與預算申請、預算安排的關系不顯著,績效目標形同虛設的可能性較大。某省審計報告結果披露,省內2所高校脫離實際需求編制科研項目經費預算的科研項目共22個,預算與實際支出偏差最高達到69.24%,造成914.02萬元資金閑置;4所區管高?？蒲许椖抠Y金凈結余6 682.28萬元,長期閑置未及時盤活②。問題的癥結在于高校的科研預算、績效編報等業務大多由財務部門負責,而財務人員由于績效管理知識儲備不夠充足,不了解科研業務內容和實際需求,業務人員與績效編報人員脫節,忽略了科研經費真實的需求,無法將績效理念融入經費預算之中。

編制人員在制定績效目標時,通常按照經驗,以科研成果數量為主要指標,注重短期成果和短期目標的達成,忽視了科研成果的質量和影響力等其他方面?；跀盗康目冃Э己丝赡軐е鹿髁x傾向,導致研究人員追求數量而忽視了深入研究和對高水平成果的追求,一些需要長期積累和投入的基礎學科項目難以得到支持和認可。由于科研經費的分配和晉升評價往往與科研成果數量相關,一些研究人員可能更關注快速發表文章和申請項目,忽視了科學研究的深度和原創性,降低了科研的質量和創新性。

在預算編制方法上,高校通常以基期的費用水平為基礎,分析預算期業務量及影響成本相關因素的可能變動情況,通過增加或減少原來的預算項形成新的預算指標。增量預算法計算簡單,工作量較小,易于操作,但是缺乏全面評估和系統性規劃,會造成預算松弛及資源浪費,且不利于發掘問題和改進工作,容易重復以往的不良決策。這些結果同時會帶來一些衍生問題,比如預算執行效果差、項目評審形式化、資金監督松懈、財務風險隱患大,最終導致績效管理流于形式。

2.3 未能建立有效的績效評價機制,缺乏評價結果應用和反饋

建立科研經費績效評價需要收集大量的數據進行量化分析和評估,許多高校普遍存在數據收集不完善、統計方法不準確、評估過程中存在主觀性等問題,導致評價結果偏差,降低評價機制的有效性。在設立績效評價指標時,未能充分考慮高?？蒲械亩鄻有?有些指標不夠全面和系統,只關注產出數量而忽視了科研質量、創新性、經費使用效率和效果以及社會影響等因素,使評價結果失真,無法全面評價經費使用情況和反映真實的科研水平。在評價方式上一般采用績效自評,中期檢查、專家評估等方式使用不夠,評價角度較為單一,結果準確性也難以保證。

現階段高校的科研績效評價大多止于項目結題,其評價結果的應用和反饋不足?？冃гu價的最終結果難以成為科研資金分配的重要依據,對后續項目資金是否安排和金額多少影響較小?？蒲腥藛T職稱評定、職級晉升和其他人事政策制定未能與績效評價結果掛鉤,科研人員提高資金使用效益的內生動力不足。許多高校未能建立嚴密的追責問責和處罰機制,對資金使用不當和效果不佳的項目難以采取實質性處罰措施。

科研經費績效評價機制的有效運行離不開信息化手段和配套培訓措施。某些高校實施科研經費績效管理依靠財政一體化系統,未能上線專門的信息化平臺,缺乏相關政策、技術和管理的支持,績效管理人員、科研團隊等相關人員沒有接受過必要的培訓和指導,項目負責人等人員對經費使用缺乏責任意識,這些皆不利于評價機制發揮應有的效能。

3 高?？蒲薪涃M績效管理的優化路徑

3.1 建立和完善科研經費績效考評制度,革新績效管理理念

目前高校的科研經費績效評價僅僅作為政府部門支出分析的組成部分,尚未制定科研項目績效管理的專門性制度文件或管理辦法?；诖?建立和完善高校自己的科研經費績效考評制度是高校開展績效管理的必要前提。高校在設計科研經費績效考評體系時應當遵循內容全面、突出重點、方法科學、客觀公正、權責對等、約束有力等基本原則,明確績效管理的職責分工、工作目標、工作程序、工具方法、信息報告等內容,積極探索預算績效和經費管理雙重評價的協同機制。在機構設置方面,高?？稍O立專門的績效管理部門,由管理部門牽頭,與科研職能部門、財務處及二級學院深度溝通、配合,形成有效的激勵及約束機制。鑒于現階段經濟下行壓力大、收支矛盾異常突出,同時貫徹政府“過緊日子”的要求,高校在布置科研項目預算時,可與項目負責人簽訂績效管理合同,以此強化剛性預算執行,壓實責任意識。

3.2 強化科研績效目標引領,科學構建科研績效指標體系

沒有績效目標,預算執行就失去了方向。建立績效目標是預算管理鏈條上最為關鍵的節點和前提?？冃繕藢⒊橄蟮脑妇昂褪姑D化為可衡量的具體目標,為科研團隊成員提供了明確的工作重點,提供了評價科研項目績效的標準。根據財預〔2015〕88號文《中央部門預算績效目標管理辦法》,績效目標設定依據國家相關法律法規和規章制度、相關歷史數據、行業標準、計劃標準等,高校的科研績效目標可參考圖1的標準體系構建。

圖1 高?？蒲锌冃繕?/p>

表1呈現的是通用的科研績效目標,鑒于高校的科研項目研究內容、學科領域等不盡相同,可以設置個性化的績效指標。比如:實驗發展型項目著重于技術研發和創新,探索新的技術、工藝或方法,篩選績效指標時要兼顧產出及效益指標,尤其是增加質量指標的權重;基礎研究型項目是為了探索和理解自然界的基本原理和現象,強調知識的擴展和深化,應更加注重效益指標的建設;應用研究類項目旨在解決實際問題和應用知識,將研究成果應用于實際場景,在選取績效指標時應更傾向于產出指標,權重也可適當增加。

表1 高?？蒲薪涃M績效指標體系

結合高?？蒲许椖康奶攸c和內容,可以從科研基礎、科研項目投入、科研項目進程、科研項目產出、科研項目效益等不同維度,設立一級、二級和三級績效評價通用指標,具體見表1?？冃е笜梭w系確定后,需要對每一個指標賦予一定的權重。在對不同項目被評價對象進行評價時同一績效評價指標可賦予不同的權重。在實務中,高?？梢圆扇【C合指數法,核心任務指標賦“大權重”,輔助性指標賦“小權重”的方法設置指標權重,以此區分評價指標的重要程度,反映績效考核的導向。

3.3 實施全過程預算績效管理,加強評價結果運用

3.3.1 關注科研項目績效事前評估和可行性研究

為了降低項目失敗的可能性,在科研項目實施前開展事前評估有助于全面了解可能的風險和機會,包括資源、預算、技術等方面是否滿足實施的條件。通過事前評估設定預期的結果,使整個過程更加有針對性。評估過程提供的必要信息和數據支持能幫助決策者做出明智、理性的決策,實現“資金跟著項目走”,減少“事后滅火”的可能性。事前評估的核心是解決4個問題,即項目的必要性、可行性、預算合理性和績效目標?？蒲许椖康目尚行匝芯繎攺木幹祁A算前就鋪開,評估立項依據的充分性,研究內容是否與其他項目有重復,是否有明顯的經濟、社會、環境或可持續性效益。從專業角度、項目管理的角度評判項目實施方案是否科學合理、可操作,基礎保障條件如人、財、物等是否具備,財務管理制度、項目管理辦法等相關制度是否健全且運行有效,有無不確定因素和風險。評估績效目標是否明確,是否能準確衡量實際工作的需要,是否具有一定的挑戰性、前瞻性。

3.3.2 實行科研績效跟蹤,硬化預算績效管理約束

科研績效目標是持續改進的基礎,通過與設定的目標進行對比,評估項目的進展情況,識別需要改進和調整的領域。高校的績效管理部門應緊緊圍繞績效目標,對科研經費績效目標的實現程度、預算執行進度實行雙監控,發現問題及時糾偏。應用PDCA理論,即Plan(計劃)—Do(執行)—Check(檢查)—Action(處理),循環開展行之有效的績效管理?？冃ПO控主要跟蹤3個方面內容,一是預算執行和財務管理方面的問題,二是項目管理問題,三是績效目標不能完成的問題?？冃Ч芾聿块T可以通過體檢表、診斷表、綜合報告等方式開展科研績效跟蹤,在不斷收集和分析數據的過程中,吸取經驗教訓,為后續項目的決策提供更好的依據。

3.3.3 優化科研績效評價結果應用,加強審計監督問責

開展績效評價是績效管理的最核心的內容,評價結果不僅可以用于糾正問題,還能優化績效管理系統本身。高?？蓪⒖冃гu價的節點前置,將重心從事后評價聚焦到事前和事中環節。對科研經費的預算執行情況開展績效評價可采用自評和外部評價相結合的方式,以此回應績效責任。建立必要的獎懲機制,根據績效評價結果獎勵表現優異的科研團隊或成員,對績效不佳的情況暫緩后續經費支持等?？蒲锌冃Ч芾聿块T應定期向科研團隊提供績效評價反饋,分享評價結果和改進建議。及時的反饋和溝通有利于項目組成員了解自己的績效情況,提高工作的準確性和透明度。同時根據評價結果,制訂具體的改進計劃并采取行動措施,包括具體目標、時間表和責任分工,確保改進和優化得以真正落實。

《關于全面實施預算績效管理的意見》第十七條明確提出要加強績效管理監督問責。高校應有效發揮審計的監督作用,實現科研、財務、審計三方聯動,保證科研績效管理的有效性和公正性。通過審查科研績效數據的收集和分析過程,檢驗數據的準確性、真實性。監督績效獎懲機制的執行情況、績效跟蹤優化的效果能幫助識別績效管理中的問題和風險,及早發現不合規情況甚至是操縱行為,提升科研績效管理的透明度。

3.4 應用技術手段和大數據提升科研績效管理水平

現階段,很多高校在預算一體化系統中搭建了績效管理模塊,初步實現了項目基礎信息填報、可行性研究、指標分解等基礎功能?？蒲薪涃M績效數據分析及應用需在此平臺上深入擴展,可以從4個方面展開:一是評價標準、預算支出標準、管理標準的建設;二是專項資金分配、支出結構優化模型;三是科研績效水平監測與趨勢預測;四是決策分析,包括預算科學性分析、成本-效益分析和項目管理績效分析。利用大數據等技術手段收集大量的科研績效數據和相關指標,運用計算機根據設定好的公式、模型學習算法,大大減少人工計算的繁瑣;通過數據分析和挖掘,發現績效瓶頸,優化流程,并提供更準確的績效評估,降低主觀因素的干擾,更加高效、科學地進行決策和應用。同時,通過信息化平臺可以實時監控科研績效數據,及時反饋績效情況,并根據情況進行調整和優化績效管理策略。

注釋：

①見《國務院關于2022年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》,https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202306/P020230628282229232107.pdf。

②見《中國新聞周刊報道》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1773816737053073412&wfr=spider&for=pc+。