全球化視野中的安全與發展

馬赟菲 毛維準

一、問題的提出

安全與發展是當代國際政治最重要的議題，“發展是一個難以捉摸的領域，而安全是一個不斷擴大的概念，具有非凡的可塑性”1Jens StilhoffS?rensen and Fredrik S?derbaum，"Introduction:The End of the Development-Security Nexus?"，in Jean StilhoffS?rensen and Fredrik S?derbaum，eds.，The End of the Development-Security Nexus? The Rise of Global Disaster Management，Dag Hammarskjold Foundation，2012，p.7.。追溯二者的歷史，早期“安全”被定義為國家的領土完整、穩定和重大利益；隨后，安全威脅擴大到導致暴力沖突并影響個人、社區和國家安全的非軍事威脅。2International Peace Academy，The Security-Development Nexus: Conflict，Peace and Development in the 21st Century，(https://www.ipinst.org/wp-content/uploads/publications/security_dev_nexus.pdf.)最初，“發展”指國家和社會尋求實現更繁榮和更公正的生活水平的進程和戰略；二戰后，發展概念以“援助”的含義與安全概念相互交織，正如杜魯門曾指出，世界上近一半的貧困人口“對他們和更繁榮的地區都是一種障礙和威脅”3Arturo Escobar，Encountering Development:The Making and Unmaking of the Third World，Princeton University Press，1995，p.3.。

安全和發展及其互動關系還會因參照物的不同而呈現出不同的意涵。在現代主義的敘事中，發展是民族國家創立、建設和進步的進程，安全是國家保持自由、民主、繁榮的狀態，安全的實現條件與發展的實現條件相互加強，安全與發展在實現現代化的意義上彼此聯結；而在后現代主義的敘事中，發展被視作維護不平等和等級制度的工具，保護國家安全的行動會導致恐懼的永久產生，因此安全與發展需要避免發生聯結。1Maria Stern and Joakim ?jendal，"Mapping the Security-Development Nexus:Conflict，Complexity，Cacophony，Convergence?"，Security Dialogue，Vol.41，No.1，2010，pp.5-29.

冷戰結束后，全球化成為“理解人類社會過渡到第三個千年的關鍵思想”2Malcolm Waters，Globalization，Routledge，1995，p.1.。作為一股尚在變動中的力量，全球化本身即是一個具有內部張力的系統。其中，在全球化-本地化譜系中，全球化意味著國家之間的相互聯系日益增強，某一個地區的事件可以對其他地區的人民和社會產生影響，而在譜系的另一端，現代民族國家形態牢牢把握著領土邊界和國家界限，以本地化的內生傾向抵抗著全球化的影響。在全球化-碎片化譜系中，全球化意味著國際互動向多邊開放、一體化和相互依賴方向發展，并趨于全球主義、普遍化和同質性；碎片化則與全球化相反，體現著封閉孤立和單邊主義思想，趨向于分離主義和異質性。3Ian Clark，Globalization and Fragmentation:International Relations in the Twentieth Century，Oxford University Press，1997，pp.1-2.那么，在全球化這一新的國際環境下，全球發展和安全問題有何新的特征？發展和安全間的聯結關系有何演進？本文將對上述問題進行探討。

圖1：全球化與本地化、碎片化的關系譜系

二、安全與發展的全球化趨勢

全球化是金融、經濟、環境、政治、社會和文化的全球性進程對地方、國家和區域各層級施加的日益增長的影響。4José Antonio Ocampo and Juan Martin，Globalization and Development: A Latin American and Caribbean Perspective，Economic Commission for Latin America and the Caribbean，2003，p.1.安全和發展諸要素的跨國流動體現著全球化的演進，全球化背景下人類社會的動態運行也在推動著安全和發展議題發生新的變化。安全、發展與全球化在本體論意義上處于同頻變動之中。

（一）安全的全球化趨勢

1. 安全威脅的跨國化

冷戰結束前，安全研究普遍從民族國家的視角對威脅進行界定。如現實主義安全觀認為，國家安全的威脅來自邊界外的其他國家、威脅的本質是對手的軍事能力、應對威脅的手段是增加軍事能力。5參見鄭先武：《全球化背景下的“安全”：一種概念重構》，載于《國際論壇》2006年第1期。傳統的地緣政治學建立在對“空間安全”6參見劉雪蓮、徐立恒：《全球化時代的新地緣政治安全觀》，載于《東北亞論壇》2011年第2期。的關切之上，強調國家面臨的安全威脅是外部勢力對本國領土的威脅，而地理空間作為天然的屏障和人類難以跨越的障礙，成為民族國家保護臣民免受戰爭侵害的“硬殼”7John H. Herz，International Politics in the Atomic Age，Columbia University Press，1959，p.22.。

全球化對傳統空間觀作出挑戰，在主權界定的傳統空間外將人類社會各個領域的空間重組。8Victor D.Cha，"Globalization and the Study of International Security"，Journal of Peace Research，Vol.37，No.3，2000，p.392.這是擴大邊界的過程，也是削弱邊界的過程。9James Rosenau，"The Dynamics of Globalization: Toward an Operational Formulation"，Security Dialogue，Vol.27，No.3，p.251.資本的跨國流動、政治的自由化及信息技術的發展打破了國家間的政治、經濟和技術障礙，通過“縮小空間、縮小時間和消失邊界”10參見Anthony Giddens，The Consequences of Modernity，Polity Press，1990，pp.17-20.導致安全威脅的跨國化?？鐕踩{的生成路徑有：一是一些地方性挑戰隨全球化進程而具有跨國性，如流行性疾病、破壞性氣候變化等迅速傳播，產生全球性影響。二是數字技術的發展使網絡空間成為不受政府壟斷的領域，個人、機構或政府利用技術在網絡空間中通過惡意活動推進利益，如利用網絡實施跨國恐怖主義、攻擊全球任意國家的關鍵基礎設施等。1Derek S.Reveron，"An Introduction to National Security and Cyberspace"，in Derek S.Reveron，ed.，Threat，Opportunities，and Power in a Virtual World，Georgetown University Press，2012，pp.3-17.

表1：全球化導致的主要跨國安全威脅

2. 安全治理的多元化

強權國家建立后，國家成為安全的主要承擔者，獨立自主的治理安全問題。全球化挑戰了以領土為界進行安全治理的邏輯，暴力開始由網絡而非土地承載、由承諾而非領土界定。3參見羅伯特?基歐漢、門洪華：《非正式暴力的全球化、世界政治理論與“恐懼的自由主義”》，載于《世界經濟與政治》2003年第7期。不確定、無邊界的跨國威脅模糊了國家內外部安全間的分別，4Gabor Sinko，Analyzing the Nexus of Globalization，Security and International Terrorism，(https://www.iaforum.org/Content/ViewInternal_Document.cfm?contenttype_id=5&ContentID=8586.)使國家在新的安全議題中的重要性降低，國家依靠主權進行治理的能力面臨不足，因此，只有在更大的組織形式內，在區域甚至超國家的基礎上，人們的健康、福利等才能有所保障5龐中英：《廣義安全、經濟安全、安全合作--關于全球變化與安全問題的若干新思考》，載于《歐洲》1997年第7期。。

在此背景下，對安全威脅的應對從“統治”走向“治理”?！敖y治”指國家通過“獲取、部署和使用軍事力量”6David Held and Anthony McGrew，"The End of the Old Older? Globalization and the Prospects for World Order"，Review of International Studies，Vol.24，No.5，1998，pp.219-243.提供國家安全。相比之下，“治理”的主體更多元，除政府外，還包括非政府的公共和私人機構；除國家外，還有個人、次國家和超國家行為體協調合作，共同構成權威分享的復雜安全管理網絡。7Mark Webber and Stuart Croft，et al.，"The Governance of European Security"，Review of International Studies，Vol.30，No.1，2004，pp.3-26.如北約在2009年發布的《聯盟安全聲明》中提出，北約要采取“結合軍事和民用資源的綜合方法”，加強與聯合國、歐盟、歐洲安全與合作組織等國際行為體的合作，更有效地結合民事和軍事資源，以應對全球化威脅的挑戰。8North Atlantic Treaty Organization，Declaration on Alliance Security，(https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_52838.htm.)

3.安全機制的趨同化

冷戰結束前，全球主要的安全制度往往由大國主導建立，這些制度封閉性較強，并且彼此之間存在競爭。伴隨著全球化的發展，依靠單邊霸權維持國際安全的傳統機制在面對多樣化的安全威脅時表現出應對能力不足和協調行動僵化的問題。1參見凌勝利：《聯盟之后--冷戰后國際安全合作新形式探討》，載于《世界經濟與政治論壇》2017年第1期。為了對全球安全進行有效治理，國際安全機制逐步向趨同化方向發展，具體表現為安全機制在《聯合國憲章》下的統一和在國家間的多邊協作。

首先，當前各層級的安全機制普遍承認聯合國在維持國際和平與安全中的中心作用，《聯合國憲章》已成為全球安全治理的共同原則和國際法依據，2參見李東燕：《全球安全治理與中國的選擇》，載于《世界經濟與政治》2013年第4期。聯合國大會、安全理事會、人權理事會等主要機構和維持和平行動部、建設和平委員會等附屬機構也成為各領域安全機制協調的中心樞紐。其次，在國家間相互依賴的背景下，大國主導的單邊或雙邊地區性安全機制及新成立的區域性國際組織紛紛開始采取多邊主義的協商原則。3參見胡宗山：《國際關系中的多邊主義：概念、理論與歷程》，載于《社會主義研究》2007年第4期。如美國傳統的安全機制是以美國為主的雙邊同盟結構，中國也習慣于采取一對一的周邊外交。但20世紀90年代后，中、美兩國都積極提出并參與開放性的地區安全倡議，如建立上海合作組織、參加東盟地區論壇等。通過多邊論壇尋找區域和全球安全治理問題的應對之策，已成為全球化社會的重要特點。4álvaro de Vasconcelos，Between Self-Interest and a ‘Responsible -Power’ Approach，(https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/cp118.pdf.)

（二）發展的全球化趨勢

1. 發展的西方化趨勢

全球轉型使少數西方國家在國際關系的諸多方面取得了支配地位，并在資金、市場、發展模式等方面對發展中國家產生了壓倒性影響。5參見黃民興：《試論第二次世界大戰后發展中國家的經濟發展道路》，載于《西北大學學報（哲學社會科學版）》2021年第2期。二戰后，發達國家將國際發展作為面向欠發達地區的關鍵戰略，其內在的含義是前殖民地地區應遵循美歐開辟的現代化模式，沿著“進步”的線性軌跡被建立、保護和發展。6Maria Stern and Joakim ?jendal，"Mapping the Security-Development Nexus:Conflict，Complexity，Cacophony，Convergence?"，Security Dialogue，Vol.41，No.1，2010，p.11.

20世紀末，伴隨著英美對自由市場經濟模式的推崇，以新自由主義理論為基礎的“華盛頓共識”成為西方發達國家主流的發展理念，其核心思想是自由化、私有化和市場化。當時發展中國家普遍面臨嚴重的債務危機，西方債權國借此機會要求債務國以“華盛頓共識”為依據進行新自由主義改革。比如，拉美、非洲等地區的發展中國家在債權國的壓力下按照“華盛頓共識”的要求進行了私有化改革，俄羅斯和部分東歐國家在經濟轉型的過程中推行“休克療法”，進行經濟自由化和私有化改革。由于西方發達國家，特別是美國是規范的新自由主義的政治和軍事保證者，7Ted C.Lewellen，Dependence and Development:An Introduction to the Third World，Bloomsbury Publishing，1995，p.103.這種新自由主義模式在一定程度上就是“西方模式”“美國模式”。

2. 多源流下的發展困境

全球化導致的核心困境是不平衡和不公正問題。市場經濟的全球性擴展不可避免地導致國家間，特別是南北國家間在人均收入、社會整體發展水平等方面的兩極分化。8參見石斌：《秩序轉型、國際分配正義與新興大國的歷史責任》，載于《世界經濟與政治》2010年第12期。發達國家憑借經濟和由經濟優勢轉化而來的權力優勢獲得大部分的資源和收益，而大多數發展中國家結構性地被賦予了不平等的發展地位。

發展不平衡導致復雜的經濟和社會問題。一是全球面臨嚴重的貧困問題。全球有超過10億人生活在貧民窟或非正式定居點；世界四分之一的貧困人口生活在絕對貧困條件下。9Mike Davis，Planet of Slums，Verso，2006，p.6.在全球化迅速發展的幾十年里，許多發展中國家經濟活動的增加并未帶來對其絕對貧困水平下降的補充。10Ryokichi Hirono，"Globalization in the 21st Century:Blessing or Threat to Developing Countries"，Asia-Pacific Review，Vol.8，No.2，2001，p.40.二是全球化增強了世界各地獲得產品和服務的能力，導致全球資源嚴重枯竭和環境惡化。有報告稱，在過去的三十年里，世界上自然棲息地、森林覆蓋面積和淡水動植物的數目都大量減少，1World Wildlife Fund, Living Planet Report 2008, (https://wwflpr.awsassets.panda.org/downloads/lpr2008_living_planet_report_2008.pdf.)由于缺乏監管，發展中國家更易受到環境退化的影響。

三、全球化對發展-安全聯結的塑造

在“發展-安全聯結”作為范式進入研究領域前，安全和發展被視為兩個有著不同目標的獨立部門，2David Chandler，"The Security-Development Nexus and the Rise of‘Anti-Foreign Policy’"，Journal of International Relations and Development，Vol.10，No.4，2007，p.365.發展象征著經濟、進步和財富，安全意味著政治、和平、秩序和穩定。3Bj?rn Hettne，"Development and Security:Origins and Future"，Security Dialogue，Vol.41，No.1，2010，p.49.但實踐中，安全與發展緊密相連，霍布斯 就指出，“沒有安全，就沒有工業，沒有藝術，沒有文學，沒有社會；最糟糕的是，會有持續的恐懼和暴力死亡的危險”4J.Jackson-Preece，Security in International Relations，University of London，2011，p.14.。全球化將非軍事安全挑戰、風險等概念帶入安全和發展議題中，在拆解原有秩序的同時塑造了新秩序，即發展與安全之間的聯結日漸緊密，安全與發展問題相伴而生、安全治理與發展治理相輔相成。

（一）發展-安全聯結的緣起與發展

發展援助政治的出現，將發展、安全問題間接聯系在了一起。5Rakesh Karna，Security-Development Nexus: A Review，(https://rkarna.com/2016/11/29/sec-devnexus/.)冷戰結束后，由不平等、貧困等脆弱性問題導致的國家內部緊張興起，發展不再僅由傳統經濟指標定義，還包括人類福祉；安全問題不僅指暴力威脅，還包括經濟和社會問題。兩種觀念上的轉變推動了“發展-安全聯結”范式的生成：一是認為通過將安全和發展結合起來，可在沖突后國家、失敗國家和弱國的建設工作中建立起最連貫、管理最完善的政策；6David Chandler，"The Security-Development Nexus and the Rise of‘Anti-Foreign Policy’"，Journal of International Relations and Development，Vol.10.No.4，2007，p.362.二是認為國家的長期發展需要安全，國家的持久安全需要發展。7Agnès Hurwitz and Gordon Peake，Strengthening the Security-Development Nexus:Assessing International Policy and Practice Since the 1990s，(https://www.ipinst.org/wp-content/uploads/2015/06/strengthening_sec_dev_nexus.pdf.)此后，安全與發展的聯結得到普遍重視，科菲·安南在聯合國大會上表示“沒有安全，人類就無法享受發展；沒有發展，人類就無法享受安全”8Report of the Secretary-General，United Nations，In Larger Freedom:Towards Development，Security and Human Rights for All，(https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Publications/A.59.2005.Add.3.pdf.)；聯合國可持續發展目標將和平納入發展的條件之一，認為可持續發展的實現需要解決導致暴力和不安全的因素。

近年來，發展-安全聯結框架吸納了反恐、援助、移民、性別、基建、減貧、人道主義援助、軍事能力建設等議題，用于對這些領域內復雜的安全與發展關系的解讀與危機預防。9Ivan Briscoe and Bibi van Ginkel，The Nexus between Development and Security: Searching for Common Ground in Countering Terrorism，(https://www.researchgate.net/publication/285547267_The_Nexus_between_Security_and_Development.)等。安全和發展都是內涵豐富且外延不斷擴大的概念，這為發展-安全聯結議題領域的拓展提供了源源不斷的動力；同時，各議題領域提供的看待安全和發展之間互動關系的獨特視角，也推動著發展-安全聯結的反思與重構。

（二）經濟全球化與發展-安全聯結

經濟全球化是全球化的起點和主要方面，經濟全球化使國家間的經濟相互依賴增強，提高了戰爭的成本，降低了存在經濟聯系的國家間發生沖突的可能。但與此同時，經濟全球化擴大和深化了政治和經濟中長期存在的不平等結構。10Gillian Youngs，"Globalized Lives，Bounded Identities:Rethinking Inequality in Transnational Context"，Development，Vol.40，No.3，1997，p.16.經濟學家丹尼·羅德里克指出，全球化導致世界上的群體發生兩極分化，一邊是那些擁有技能和適應全球市場發展的群體，另一邊則是缺少這種能力的群體。11Manfred B. Steger，Globalization:A Very Short Introduction，Oxford University Press，2009.分化致使全球不平等不斷擴大，占世界人口20%的最富裕國家的收入與占世界人口20%的最貧窮國家的收入之比從196 0 年的30比1擴大為1997年的74比1。1Edward J.O’Boyle，"World Poverty，Hunger，and Disease"，in Phillip Anthony O’Hara，ed.，Global Political Economy and the Wealth of Nations: Performance，Institutions，Problems and Policies，Routledge，2004，p.270.“按照目前的增長速度，世界上大多數貧窮國家都無法縮小和富裕國家之間的差距?！?John T.Passé-Smith，"The Persistence of the Gap Between Rich and Poor Countries:Taking Stock of World Economic Growth，1960-1993"，in Mitchell A.Seligson and John T. Passé-Smith，eds.，The Political Economy of Global Inequality，Lynne Rienner Publishers，1998，p.34.

經濟不平等還可能導致大規模的社會排斥，即處于全球發展最底層的國家和人民在自由主義的經濟發展模式下無法獲得更加發達的國家所擁有的機會和生活方式，3Peter Uvin，"Global Dreamers and Local Anger: From Structural to Acute Violence in a Globalizing World"，in Mary Ann Tetreault and Robert A.Denemark，et al.，eds.，Rethinking Global Political Economy: Emerging Issues，Unfolding Odysseys，Routledge，2003，pp.152-155.當邊緣群體的貧困、遭受的歧視和受到的動員到達一定程度后，暴力就會發生：一方面，邊緣群體為了在資源短缺的環境下贏得競爭，采取暴力競爭手段的可能性會增加；4Milton Schwebel，"Job Insecurity as Structural Violence:Implications for Destructive Intergroup Conflict"，Peace and Conflict:Journal of Peace Psychology，Vol.3，No.4，1997，p.340.另一方面，貧困和不平等的現狀可能引發邊緣群體對更弱勢群體的暴力行為。

（三）政治全球化與發展-安全聯結

政治全球化是經濟全球化問題在政治層面上的集中反映，5參見路紅亞：《論政治全球化對當代中國政治文明建設的雙重效應》，載于《求實》2007年第6期。政治全球化的直接后果是將國家置于復雜的全球背景之中：全球化一方面加深了國家間的聯系，使一國的政治和發展同國際社會的狀況日益緊密地聯系在一起，另一方面也使得國家越來越難以僅僅依靠主權的力量對跨國風險進行監管，而這些風險在缺少有效的全球治理的情況下會對最脆弱主體的安全構成威脅。

政治全球化將占據主導地位的國家的部分權力向三個方向讓渡：“向下”分散到地方或社會團體，“向上”轉移至國際組織等超國家機構，“向側面”擴散到私人和志愿行動者。6R.A.W.Rhodes，"Foreword: Governance and Networks"，in Gerry Stoker，ed.，The New Management of British Local Governance，Palgrave Macmillan，1999，p.xxiii.非國家行為體依靠各自的資源、信息和能力參與到安全和發展事務之中，成為安全和發展的提供者，形成了“異階（heterarchy）”而非“等級（hierarchy）”式的治理結構。7參見王偉光：《把治理引入國家安全領域--安全治理研究評介》，載于《國際關系研究》2014年第1期。在積極意義上，多元的治理體系有利于為實現“人類安全”而創造一個全球性社區，整合橫向（各國家）和縱向（各層級）的力量應對全球性問題，推動全球可持續的安全。在消極意義上，多元意味著分散，由于行為體的利益和偏好不同，且缺少外部的協調和監管，不同主體進行發展-安全治理的行動有可能相互沖突，外部權威對脆弱地區的安全與發展的干預也會更加頻繁和強烈。

四、政治化時代的發展議題

當前，諸多全球性挑戰兼具安全與發展屬性，這意味著為實現可持續的安全，人類應采取預先手段來規避風險。伴隨這一觀點而來的是普遍的政治化趨勢，即國家為減輕風險的后果，將越來越多的議題升級為政治議題。在政治化時代，發展既是工具，影響著政治形勢；發展也是目的，正逐漸成為政治的重要內容。

（一）發展政治化的趨勢

政治化是一個多層次的概念，首先，從過程來看，政治化是指低級政治向高級政治轉移的過程。8Stephanie Anderson and John Williams，The Security of Development Policy or the Developmentalization of Security Policy?Legitimacy，Public Opinion，and the EU External Action Service，(https://core.ac.uk/download/pdf/148876166.pdf.)因此，發展政治化描述的是發展議題被賦予政治價值的過程。杰西卡·馬修斯認為，當前的全球性發展顯示，對國家安全的定義需要拓展到包括資源、環境、人口等議題。9Richard Ullman，"Refining Security"，Foreign Affairs，Vol.8，No.1，1983，p.162.這一方面是因為貧困、難民、發展不平等等發展問題直接沖擊著世界各國的安全，使發展問題本身趨于政治化；另一方面，環境惡化、資源短缺、衛生疾病等發展議題隨全球化的發展而具有跨國性，要求全球治理，使對發展的管理也日益政治化。

其次，從結果來看，發展政治化是為了使發展服務于安全目的。1Council of the European Union，"A Secure Europe in a Better World:European Security Strategy"，Brussels，December 2003，p.1.具體表現為：一是發達國家對發展中國家的援助，安全目的優先于發展目的，對安全問題的投入大于直接解決發展問題的投入，如加拿大的對外援助政策由關注減貧轉向了人類安全目標，2Ngaire Woods，"The Shifting Politics of Foreign Aid"，International Affairs，Vol.81，No.2，2005，p.407.英國在援助戰略中明確提出要在英國國家安全感興趣的領域增加援助的主要目標；3Sasha Jesperson，Rethinking the Security-Development Nexus，Routledge，2017，pp.15-16.二是20世紀90年代，“人道主義干預”作為發展援助新的話語，旨在通過將外部力量強制介入國內發展危機促進民主和善治，本質上是將發展中國家的發展問題納入發達國家的安全風險之中。

在實踐中，國際發展問題已表現出明顯的政治化趨勢。澳大利亞、加拿大和英國對雙邊援助的評估表明，“脆弱和受沖突影響的國家”受到主要援助國越來越多的重視；4AusAID，Independent Review of Aid Effectiveness，(https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/independentreview-of-aid-effectiveness.pdf.)；Canadian International Development Agency，CIDA’s Aid Effectiveness Action Plan，(https://publications.gc.ca/site/eng/376983/publication.html.)；Department for International Development，Bilateral Aid Review，(https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/214110/FINAL_BAR_20TECHNICAL_20REPORT.pdf.)發展援助委員會對“沖突、和平與安全”部門的援助承諾從2004年的不到10億美元上升到2009年33億美元的峰值。5OECD，Query Wizard for International Development Statistics，(https://stats.oecd.org/qwids/.)“9·11”事件以來，美國、英國、法國等主要國際援助國紛紛將發展援助資金投向發展中國家的安全部門改革、地區維和和非洲大陸的“穩定”任務。6Stephanie B.Anderson，Crafting EU Security Policy:in Pursuit of a European Identity，Lynne Rienner，2008.正如政府發展援助研究協會總干事羅斯·芒廷所說的那樣，“援助越來越多地受到捐助者政治、經濟或軍事目標的驅動，而不是優先考慮受援國的需求?！?Stephanie Anderson and John Williams，"The Securitization of Development Policy or the Developmentalization of Security Policy? Legitimacy，Public Opinion，and the EU External Action Service"，European Union Studies Association Conference，Boston，2011，p.4.

（二）發展政治化的邏輯

1. 政策工具

在全球化時代，“人的安全”作為新的安全觀被提出，打破了以國家為唯一安全主體的傳統安全觀。8參見柳建平：《安全、人的安全和國家安全》，載于《世界經濟與政治》2005年第2期。這把對安全的界定從對國家領土的威脅拓展到一國對其國界外的人民的影響上，將“失敗國家”和“脆弱國家”視作全球性的安全問題；同時，把安全問題延伸到軍事領域之外，使“善治”和“國家建設”成為發達國家影響欠發達國家的政治工具。如2000年歐盟同非洲、加勒比海和太平洋島國地區國家簽訂的《科托努協定》，將歐盟向非加太地區國家提供援助寫入法律，強調“以政治和安全為重點的改革目標”，在援助政策中附加了民主、善治和人權領域的政治條件，代表歐盟以非政治化為特點的援助向政治化援助的轉變。9Amelia Hadfield，"Janus Advances? An Analysis of EC Development Policy and the 2005 Amended Cotonous Partnership Agreement"，European Foreign Affairs Review，Vol.12，No.1，2007，pp.41-43.20 03年，歐盟發布的《歐洲安全戰略》，認為全球安全包含了從食品和人類安全到失敗國家的廣泛問題，為此，歐盟需采取“從軍事力量到外交接觸、貿易關系、發展援助和人道主義援助”10Wil.Hout，Between Development and Security: The European Union，Governance，and Fragile States，(http://publishing.eur.nl/ir/repub/asset/%2017881/10Asia%20Research%20Centre%20WP153.pdf.)等多種手段來實施其安全政策。

受援國出于政治目的，也會將發展問題政治化。比如，上世紀90年代，乍得的代比政權依靠法國的軍事援助來維持和擴大其權力，2008年，法國說服歐盟及后來的聯合國向乍得派遣維和部隊，解決乍得東部的人道主義問題，但歐洲官員指出，這一舉措實際上是法國對代比政權的支持計劃，1David Styan，"EU Power and Armed Humanitarianism in Africa: Evaluating ESDP in Chad"，Cambridge Review of International Affairs，Vol.25，No.4，2012，pp.651-668.代比借援助之機購買法國的武器，加強乍得的安全機構，使其能夠建立和維持非洲法語國家中最大的軍隊。2"The Short，Sad History of Chad’s‘Model’Oil Project"，New York Times，12 February 2007;Scott Pegg，"Chronicle of a Death Foretold:The Collapse of the Chad-Cameroon Pipeline Project"，African Affairs，Vol.108，No.431，2009，pp.311-320;Jonathan Fisher，David M.Anderson，"Authoritarianism and the Securitization of Development in Africa"，International Affairs，Vol.91，No.1，2015，p.137.

2. 利益分配

發展的政治化還遵循利益分配的邏輯，這種利益的協調與分配發生在援助國內部以及援助國與受援國之間。首先，發展政治化為援助方內部利益協調提供場域。比如，上世紀末歐盟委員會開始關注非洲沖突問題，強調發展在預防和管理非洲沖突中發揮著關鍵作用。但是，在歐盟內部，貿易總司希望捍衛歐盟的商業利益，外交總司希望提高歐盟的安全、對外關系和國際知名度，而發展總司則致力于促進非洲、加勒比海和太平洋島國地區國家的繁榮，各部門都希望獲得額外資源和自主權。為解決協調問題，歐盟安全委員會、歐盟委員會和歐盟成員國就歐盟在非洲安全領域的政策進行了共同思考，通過《歐盟非洲戰略》對歐盟在非洲的整體戰略進行了規定，其中包括安全與發展領域；20 07年，歐盟啟動穩定工具（Instrument for Stability）計劃，旨在采用全面的方法幫助建立地方能力，以應對全球性威脅和由于管理不善和發展不足造成的危機后的局勢。

發展的政治化還涉及援助國與受援國之間的利益分配。在利益一致的情況下，發展中國家不僅被動地受益于發展的安全化，還會有意識地在國家發展戰略和政策中賦予援助國干預行為合法性，從而使發展的政治化在雙向的聯系中得到循環、擴大和強化。比如，東南亞國家由于無力承擔難民保護的責任，將難民“安全化”為非法移民，并隨后采取低成本且更高效的安全手段加以打擊，發達國家針對難民的援助行為也因此升級為安全政策，澳大利亞就與許多東南亞國家建立了應對非法偷渡、販運人口等問題的合作機制。3參見陳宇：《東南亞非法移民治理中的“安全化”問題- -以“巴厘進程”為中心的研究》，載于《學術論壇》2020年第6期。

五、安全化時代的安全議題

安全是高級政治領域中最重要的議題，同時也是推動發展-安全聯結議題范圍拓展的最終驅動力量。4Stephen Brown and J?rnGr?vingholt，"Security，Development and the Securitization of Foreign Aid"，in Stephen Brown and J?rnGr?vingholt，eds.，The Securitization of Foreign Aid，Palgrave Macmillan，2015，p.2.全球化將國際關系中“威脅”這一基本概念復雜化：威脅的指涉對象既重視傳統的國家安全，又強調個人安全、人類安全；威脅的內容既以軍事安全為重，又潛在的包括廣泛的經濟、社會、環境安全。全球化擴大了安全的范圍，5Victor D.Cha，"Globalization and the Study of International Security"，Journal of Peace Research，Vol.37，No.3，2000，p.394.“使安全威脅變得難以識別、定位、預測和衡量”6Lawrence Freedman，"International Security: Changing Targets"，Foreign Policy，No.110，Spring 1998，p.56；Wolfgang H. Reinicke，"Global Public Policy"，Foreign Affairs，Vol.76，No.6，1997，p.134.，加速世界進入安全化時代。

（一）安全化的議題延伸和深入發展

冷戰時期，美蘇兩大陣營之間的對抗局勢使這一時期內的安全議題集中于軍備競賽、核戰爭、武裝沖突等軍事問題之上。冷戰結束后，高級政治問題趨于穩定，低級政治問題則受全球化的推動逐步上升。90年代初就有學者指出，“‘安全’概念必須包括針對對于人類生存和福祉的所有重大威脅，而不僅是軍事威脅?！?任曉：《安全--一項概念史的研究》，載于《外交評論（外交學院學報）》2006年第5期。1994年，聯合國開發計劃署發布《人類發展報告》，指出“職業安全、收入安全、健康安全、環境安全、免受犯罪侵害的安全是全世界人民對安全問題新關注的焦點”8UNDP，Human Development Report 1994，(https://hdr.undp.org/system/files/documents/hdr1994encompletenostatspdf.pdf.)。近年來，越來越多的發展議題開始進入安全化的進程之中，比如資源短缺1尚鋒、劉若楠：《湄公河水資源問題安全化的路徑及動因--以越南為例》，載于《南洋問題研究》2021年第4期。、性別議題2參見李英桃、王海媚：《性別議題安全化研究--基于婦女、和平與安全議程的案例分析》，載于《國際安全研究》2023年第3期。、科技議題3參見宋黎磊、戴淑婷：《科技安全化與泛安全化：歐盟人工智能戰略研究》，載于《德國研究》2022年第4期。等紛紛被視作存在性威脅，并被納入安全議程之中。

安全議題在范圍上的擴展反映著安全化在程度上的深入和范式上的轉變。一是安全化的發展將安全的指涉對象從國家拓展到個人和國際體系層次，這意味著對安全的管控超出了國家范疇，干預主義是否合乎當前國際秩序的規范和法律的規定成了模糊問題。二是安全化的發展將安全內涵延伸至一切可能被建構的領域，安全化成為某種威脅被接受的過程，因而具有可建構性。這可能導致“泛安全化”困境，使行為體為追求絕對安全狀態而對安全議題進行無限制擴充；同時，也可能致使重要的安全問題被人為降級，通過“去安全化”將安全議題挪出安全議程，4Ole Waever，"Securitization and Desecuritization"，in Barry Buzan and Lene Hansen，eds.，International Security，Volume Ⅲ Widening Security，Sage Publications，2007，pp.75-90.將其降至公共問題，使之可通過非軍事化、非特別程序的路徑加以解決。5參見余瀟楓、張偉鵬：《基于話語分析的廣義“去安全化”理論建構》，載于《浙江大學學報（人文社會科學版）》2019年第4期。

（二）安全化的邏輯迭代

1. 更廣泛的議題觸點

在安全化時代，越來越廣泛的非安全議題被賦予安全意義，進入安全化進程。一是被安全化的議題不斷具體化。如在交通運輸領域，歐盟在開始階段僅強調互聯互通關鍵性資產的安全意義，但近年來，歐盟不斷擴充互聯互通資產清單并將其納入安全審查范圍，內容涵蓋了實體和虛擬的關鍵基礎設施、關鍵技術、關鍵原材料、敏感信息的獲取及媒體的自由化和多元化，6參見劉作奎：《歐盟互聯互通政策的“泛安全化”及中歐合作》，載于《理論學刊》2022年第1期。反映出安全化時代人們對安全問題的敏感程度的增加。

二是許多新興議題正被安全化。網絡空間是當今世界科技變革的代表性領域，早期學者們對網絡空間的安全意義重視程度較低，7Barry Buzan，Ole W?ver，et al.，Security: A New Framework for Analysis，Lynne Rinner，1998，p.25.上世紀90年代末，網絡空間開始被安全化，冷戰結束后各類網絡安全戰略的重心在保護數字隱私、促進經濟貿易及抑制網絡犯罪上，隨著技術的發展，關鍵信息基礎設施、5G、人工智能等議題也逐步進入各國的安全化議程中。

2. 更泛化的“言語-行為”機制

在安全化理論中，“言語-行為”構成了安全化的核心機制，8Ole Waever，"Securitization and Desecuritization"，in Ronnie D.Lipschutz，ed.，On Security，Columbia University Press，1995，pp.46-86.通過對存在性威脅進行話語建構，一個議題就被貼上了安全標簽，可以主張行使特殊權利、動用資源來抵御和消除威脅。9參見崔順姬：《區域安全復合體理論--基于“傳統安全”和“人的安全”視角的分析》，載于《浙江大學學報（人文社會科學版）》2008年第1期。當前，全球性挑戰增加，使得國家對安全化的建構更加敏感。一方面，非安全議題更易于被建構和接受為安全議題。比如，美國將中國的人文交流活動建構為對他國施加影響力的政治行動，并配合采取政治手段遏制被安全化了的人文交流活動。10參見毛維準、王欽林：《大變局下的中美人文交流安全化邏輯》，載于《國際展望》2021年第6期。當人文交流的安全意義通過“言語-行為”得以建構并獲得合法性后，話語的消極影響會蔓延至其他行為體，導致西方社會對中國產生普遍質疑。11參見邢麗菊：《推進“一帶一路”人文交流：困難與應對》，載于《國際問題研究》2016年第6期。

另一方面，客觀存在的安全問題更易于被建構和接受為具有政治意義的安全威脅。比如，流行性疾病原本就是對國家安全造成威脅的因素之一，但新冠肺炎疫情暴發后，傳染性疾病在多方構建下成為了危及國家安全的外部威脅。世界衛生組織秘書長譚德賽使用“恐懼、戰斗、威脅”來描述同新冠病毒的斗爭，12WHO, WHO Direct-General’s Opening Remarks at the Media Briefing on COVID-19，(https://www.who.int/directorgeneral/speeches/detail/who-director-general-s-opening-r%20emarks-at-the-media-briefing-on-covid-19-11-march-2020.)世界各國領導人也稱其為“危險”“威脅”和“令人擔憂”的現象，1Thomas Noto Suoneto，Securitization of COVID-19 and its Implications to Global Security，(http://www.cornellpolicyreview.com/securitization-of-covid-19-and-its-implications-to-global-security/?pdf=6021.)為推動這一議題超越衛生領域、進入安全領域提供依據，也為各國在“緊急情況”下對公共衛生問題采取政治干預提供了合法性。2Thomas Noto Suoneto，Securitization of COVID-19 and its Implications to Global Security，(http://www.cornellpolicyreview.com/securitization-of-covid-19-and-its-implications-to-global-security/?pdf=6021.)

六、結語：全球議題政治的重塑

全球化作為切實在政治、經濟、科技等諸領域開展的歷史事實，深刻地改變了全球社會的客觀環境；與此同時，全球化作為一種動態的、時空性的視角，也為諸如發展、安全這樣的議題政治提供了重塑的動力。

一方面，國際政治研究下沉到具體的議題領域，帶來議題政治與國際政治的融合。全球化在時間和空間上的延伸不僅讓廣泛的議題因具備了跨國屬性，并在“政治化”與“安全化”的審視下不斷被納入國際政治的范疇；還使非國家和次國家行為體通過議題政治獲得了參與國際政治的能力，國內、區域、國際各層級也在議題政治的勾連下相互復合。另一方面，議題政治越來越以國際政治，特別是大國政治為根本指向。全球化導致越來越多的國內議題國際化、功能議題政治化，議題作為政治工具的屬性越發顯著，議題的生命周期也越來越成為大國競爭力量消長的反映。伴隨著全球化的深入發展，議題越來越成為國際政治的前沿與重點，它們是大國政治的必爭之地，也是大國塑造國際秩序的有力抓手。

當前，世界正處于“百年未有之大變局”，議題的創造和發展、議題間的聯結和互動以及議題對世界秩序的影響尚處于變動之中。發展與安全作為當前國際關系中最為重要的議題領域，在某種程度上構成了國際體系發展的基本線索；而發展-安全聯結，因其本身所具備的強大的議題吸附能力，能夠將更多樣的議題吸納其中，造就更加復雜、龐大的動態網絡。為了有效應對世界各國依托議題政治開展的戰略競爭，首先，我國應保持對議題政治的敏感性，以發展-安全聯結的視角對非傳統安全領域的潛在議題進行考察，避免在具體議題政治化的初期處于被動狀態。其次，我國應加強設置議題政治的能力。議題政治并非對具體事項的“就事論事”，當議題進入政治領域，就與價值、認同、制度、權力等國家能力的重要要素相關，因此，我國需要增強選擇議題、設置議題、定義議題以及建設議題的能力，以議題為抓手塑造我國的影響力和領導力。