我國課后服務政策的演進特征、現實困境與進路選擇

韓璐 周海銀

摘要? 我國課后服務政策經歷了不斷地發展變化，主要呈現出以下演進特征：革新服務功能，突出育人和教育公平的價值導向；筑牢服務保障，彰顯公平性與普惠性；豐富服務內容，凸顯學生的個性化發展。但在政策制定和執行過程中仍存在服務對象范圍有限、資源配置失衡、質量評估機制不完善等現實困境，應通過構建課后補救體系、合理配置課后服務資源、優化課后服務質量評估機制等路徑推進課后服務政策不斷更新與完善。

關鍵詞? 課后服務政策；育人導向；教育公平

一、我國課后服務政策的歷史回溯

如今，課后服務已發展成為一種有效解決學?！叭c半難題”的重要措施，該政策的頒布也在深化教育育人取向、幫扶學生課后補習等方面產生了重大意義。在漫長的歷史演進歷程中，課后服務政策在不斷發展。1955年7月，教育部頒布了《關于減輕中小學生過重負擔的指示》，這是我國首次提出要改進課外活動，明確學生在課后活動中的主體地位，要求教師發揮指導作用。該政策的頒布標志著課后服務開始了初期探索。1964年頒布的《關于克服中小學學生負擔過重現象和提高教學質量的報告》、1988年國家教育委員會頒布的《關于減輕小學生課業負擔過重問題的若干規定》中都強調了為學生減負的必要性，要求各地區大力發展學生課外文娛活動，促進課外活動的形式和內容的多樣化、豐富化。如此一來，使全體學生都能主動發覺自己的課余愛好，并能擴大知識領域，向有益的方向發展特長。該階段還要求教師不得占用課余時間給學生補課，防止學生單一化發展。這不僅有助于減輕學生的課業負擔，還有助于提升我國的教育質量。20世紀90年代以后，為學生減負的呼聲逐漸達到新的高潮。1999年6月，中共中央、國務院出臺的《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中要求各級政府建立健全減輕學生課業負擔的監督檢查機制，各地開展諸如文化、藝術、體育、勞動等多種形式的課外活動，提高義務教育階段學校的整體辦學水平。2000年，教育部發布了《關于在小學減輕學生過重負擔的緊急通知》，進一步規范學校課程計劃的制定與施行，要求各部門應合理安排符合學生學習、生活規律的周課時和作息時間，不得增加學科教學的周學時總量，不得占用節假日、雙休日等假期組織學生進行課后補習 [1]。

2004年，教育部、國家發展改革委、財政部頒布了《關于在全國義務教育階段學校推行“一費制”收費辦法的意見》，明確提出應加強管理學校各項收費收入，禁止有償課后補習以及亂收亂支現象的發生[2]。該文件的頒布標志著我國開始對課后補習費用進行管控，通過制度建設遏制不法課后補習收費現象，也表示課后服務逐步走向有償與普惠的博弈。隨后，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（2010年），《小學生減負十條規定》（2013年）等文件相繼頒布，均明確禁止學校占用學生法定時間開展集體補課或組織參與“占坑班”等校外課程補習，并嚴格規范各種社會補習機構和教輔市場，強調逐步以“學業減負”的方式關注兒童的身心健康，切實解決中小學生面臨的升學壓力及課業負擔過重問題。該時期課后服務政策正處于逐步推進階段，但此時課后服務仍被稱為“課后托管”“課后補習”等，還未成為現代意義上的課后服務。但政策的教育性已經凸顯，課后服務的功能從看管逐漸過渡為育人。

2017年3月，教育部辦公廳出臺《關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》，這是我國首次從國家層面正式推行課后服務政策，該政策的誕生標志著我國課后服務政策邁向體系化、制度化、規范化的道路。政策對課后服務的目標、對象、實施內容、實施方法等方面進行詳細闡述，力圖緩解家長接送孩子的現實難題，規避中小學生的課后安全問題[3]。隨后又頒布了《關于規范校外培訓機構發展的意見》《關于印發中小學生減負措施的通知》等相關政策，持續強化中小學校育人能力，并強調為個別學習困難的學生提供免費輔導，對學有余力的學生給予指導，對參與課后服務的教師給予適當政策傾斜?？梢钥闯?，在此階段育人和教育公平導向得到進一步深化。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》中創新性地提出要擴展課后服務渠道，普及各地區線上免費學習服務[4]。全國各地區在該階段均秉持“辦好每一所學校、教好每一名學生”的理念，全面落實“雙減”任務，促進各地區教育均衡發展。這標志著課后服務政策的價值取向已完全轉為育人取向。

縱觀我國課后服務政策發展軌跡，我國課后服務政策在加強課后幫扶任務上持續邁進，不斷深化育人取向和教育公平取向，強調全過程育人、全方位育人。一方面，國家關注民生民情，使課后服務政策兼具服務性與教育性，切實解決學生的學業負擔過重問題以及家長的“三點半難題”；另一方面，國家通過逐步深化教育督導，督促學校規范辦學，通過依法治教的方式推動課后服務的可持續發展。課后服務既是一種減負手段又是一種補救路徑，還是一次幫助學有困難群體縮短學業差距的新的契機。

二、我國課后服務政策的演進特征

1.革新服務功能，突出育人和教育公平的價值導向

課后服務隨著城市化進程的加快從家庭個體訴求上升到社會廣泛需求，同時也是從社會民生問題轉型到踐行素質教育的政策嬗變過程[5]。從中華人民共和國成立到20世紀末，我國課后服務政策的社會功能較為突出，對學生的看護是此階段課后服務機構主要的價值。 21世紀以來，素質教育與應試教育互相對抗，使得教育系統內部發生了大變革?！坝恕?“促進每個學生的全面發展”成為了新世紀教育的核心價值觀，教育的方方面面都以貫徹實施素質教育為主。2017年課后服務政策的頒布，對課后服務的內容和形式提出了具體要求，全面融入了素質教育的內容，使之功能從以往的“管”變為了現在的“教”。2021年“雙減”政策從課后服務的質量、渠道、線上服務等方面著手，豐富課后服務的內容，滿足學生多樣化需求。自此，課后服務的功能定位由看護向教育服務轉化，其育人的價值導向更加突出[6]。新世紀的課后服務不僅是作為破解“三點半難題”的重要路徑，而且是一項補足學生弱勢、促進學生全面發展的重要教育工作[7]。

2.筑牢服務保障，彰顯公平性與普惠性

公平性與普惠性的顯著提高代表著我國課后服務價值取向的轉變。課后服務政策的公平性并不意味著每個學生接受相同的教育。同等對待相同的學生，區別對待不同的學生，優待處境不利的學生，尊重學生的差異才是教育公平的真正旨向[8]。我國城鄉教育資源長期處于不均衡狀態，課后服務政策在一定程度上抬升了教育資源的底部，可以視作教育的一個兜底性工程，為教育均衡發展注入了新的力量。開展科學的、具有育人價值的課后服務活動，保障了家庭困難的學生有機會參與其中，縮短了城市與鄉村的教育差距。課后服務開展至今，普惠性原則貫穿了政策的各個方面。如今課后服務已經形成了家長申請和學生自愿參與的機制，賦予學生和家長在課后服務中自主選擇的權利。自2004年開始，相關政策中指出禁止有償“晚托班”及其他形式的輔導班進行課后補習，并通過政府購買服務、財政補貼等方式對參與課后服務的學校和相關人員給予補助，防范課后服務亂收費現象的發生。各地方政府也出臺相應政策，逐步落實課后服務的公益性。例如山東省教育廳等4部門頒布《山東省義務教育學校課后服務工作規范（試行）》中就闡明了收費方式的公益性原則，提出各地可以自主籌措補貼和經費來支持課后服務工作的開展 [9]。

3.豐富服務內容，凸顯學生的個性化發展

早期的課后服務政策更重視發揮學校功能的項目，其主要內容是關于如何解決課后看護和作業輔導等問題。近些年來，相關政策中均提出要對課后服務的內容和形式進行豐富化、多樣化的變革，各地區也在不斷探索并持續創新，紛紛開始將閱讀、民族傳統、國學等獨具地方特色的內容融入課后服務。比如廣州市提出舉辦“每天閱讀半小時”活動，利用課后服務來提升學生的閱讀素養；南寧市頒布相應政策要求補充閱讀、科學以及拓展性訓練等服務內容，旨在促進每位學生各方面素質提高。課后服務政策的內容重點轉變到重視學生高質量發展，不僅要解決學生的照看問題，還要有效利用學生課后時間發展有質量的教育[10]。課后服務政策中也提到了要及時關注學有困難學生在課后服務中的表現，給予特殊學生更多關愛，通過教師“一對一幫扶”等形式來幫助其解決課內問題，助于減輕學業差距。

三、我國課后服務政策的現實困境

1.服務對象范圍有限，難以滿足全體學生需求

目前我國課后服務仍處于探索階段，無法很好地照顧到每一位學生的需要。雙職工家庭、單親家庭的訴求不同，學有困難學生和特長學生的課后補習需求也不相同。對于我國大規模的雙職工家庭而言，父母下班時間和學生的放學時間是難以調和的問題；對于單親家庭的學生來說，適當地延長課后服務時間也是客觀存在的訴求；對于學有困難學生來說，合理安排其課后補習的內容形式，對其學習困難點進行適當的補救，縮減該類學生與其他同學的學業差距是應突破的關鍵點。如南京市提出各中小學對服務對象的優先級順序進行排列，優先安排一、二年級學生以及家庭困難的學生。但我國教育部門直至2018年才正式提及要在課后服務中對學習弱勢學生開展幫扶工作，照顧各類學生的特殊需求。并且各個地區和學校在執行過程中具有一定的差異性，區域之間落實情況也不一致，這在一定程度上影響了課后服務育人功能的發揮。擴大課后服務對象的范圍，盡最大努力滿足各類學生的需求，使全體學生都在課后服務中得到發展，是當下政策在推行中需要進一步優化的問題。

2.資源配置失衡，區域間差異顯著

我國課后服務受經濟水平和資源失衡問題制約。由于經費、人員等課后服務資源投入的整體差異，造成城市與農村之間的教育差距進一步拉大，政策網絡呈現出極大的不均衡性。課后服務在一些大城市和發達沿海地區得到積極落實，形成了各具特色的課后服務模式，但在中西部地區尤其是農村偏遠地區，由于教學條件的落后使得課后服務推行依舊困難且乏力。調查結果顯示，當前在經濟發達的東部及中部地區的獨生子女對于課后服務政策的滿意度較高，而西部地區較低[11]。由于經濟水平和具體實施方式的差距，各地的執行情況也不盡相同。有的地區仍缺乏統一的經費基準，地方投入上呈現出各自為政的局面；有的地區在得到政府的資金支持后缺乏監管，學校自操自辦使執行效果不佳；有的地區通過教育部門協調校內外機構開展課后服務工作，但仍面臨校內外人員參與不足的局面。

3.質量評估機制不完善，課后服務質量難以保證

顧艷麗、羅生全認為課后服務政策的有效實施需要與之相匹配的評價體系，以實時分析政策的價值選擇是否合目的性，以及監測該政策方案的可行性、有效性[12]。但當前我國課后服務仍處于探索階段，實施效果未達到理想狀態，各地問題頻發。若要發揮課后服務政策的最大功用，應對服務的對象、內容、質量等方面進行統籌分析，明確各地區各部門的權責范圍，并對其實施成效與學生收益進行合理地診斷。構建評價體系，形成評估機制，才能促進政策的真正落實，而非浮于表面。課后服務政策的初衷是將輔導班搬進教室，但當前的課后服務環境和人員資質等方面還未得到充分保障。在具體實施時會出現象征性政策執行問題，教師等相關服務主體僅是有儀式性、表現性的課后服務行為而沒有實效，主要目的是跟隨上級部門的指示而非自己主動探索。為了避免此類政策失真現象，應通過形成性、診斷性的評價方式，實時掌握各個環節的質量，把握政策對問題的解決程度，縮小目標價值取向與實際服務間的差距，才能保證課后服務政策的充分實現。

四、我國課后服務政策的進路選擇

1.推進課后補救體系構建，保障全體學生受益

補救教學是以政府力量為主導，多方力量參與，為改進低成就學生的學業表現而開展的補償性教學，是為基礎教育兜底保障的公益化教學援助[13]。我國政府及教育部門關懷學有困難學生的學業發展，積極開展課后服務幫扶工作，構建對學有困難學生的幫扶制度。但在我國大部分地區和城市，補救教學的理念仍未很好地融入到課后服務政策的制定和實施中。當前，在眾多西方發達國家，補救教學已被納入了中小學教育體系，并恰如其分地融入到課后服務體系當中，成為提高教育質量和保障義務教育均衡發展的重要舉措。如英國以夏日學校為代表的課后輔導模式、法國采用教育視導方式的補救教學模式等。這些國家的政策都是通過課后服務的開展，為學生的學習困難點進行補足，力圖利用課后時間來縮減學生之間的學業質量差異，并為不同學生制定個性化方案，促進全體學生的共同進步。我國應吸取其他國家的優秀做法和相關經驗，形成具有我國特色的以補救教學為補充路徑的課后服務體系，將對學有困難學生的補救教學納入課后服務政策范圍。

2.合理配置課后服務資源，強化政策執行過程保障

課后服務執行過程的強化與保障是關乎課后服務發展的不竭動力[14]。對此，政府應切實采取有效的措施，合理分配課后服務資源，推動課后服務均衡發展，實現課后服務領域的深度公平。首先，加大對中西部地區和農村偏遠地區學校的公共財政投入。省級政府要結合實際情況統籌安排課后服務經費，通過政府補貼、企業援助等方式增加對教育欠發達地區的經費投入。政府也應及時跟蹤經費投入的利用和落實情況，保證經費和補貼能用到實處、提高實效。其次，擴寬服務人員范圍。教師作為課后服務的主體之一，任務與負擔極為繁重。各地區應調動校內外人員分配，合理配置教師的任務，提高教師參與度與積極性，向資源匱乏的地區提供優質的師資力量。再次，建立教育聯盟推動優質教育資源共享。通過互聯網資源、對口支持等途徑實現課后服務資源的共享，從而使農村偏遠薄弱地區的學生免費接受高質量的教育。最后，因地制宜，開展特色課后服務。要充分挖掘本土資源，做到無償資源與有償資源的應用盡用。將課后服務活動與當地資源有機聯系在一起，例如農村地區可以利用得天獨厚的大自然優勢和鄉土活動，將其作為學生開展課后服務的有效依托。

3.優化課后服務質量評估機制，確保課后服務政策有效落實

為了避免政策梗阻情況的發生，國家應對地方執行情況進行多方考核與評估，構建動態的課后服務質量評估機制。各地區教育部門應對中小學所開設的課后服務內容及相關主體設立質量標準，精準把控課后服務內容的質量，對課程內容、實施環境、人員素質、學生收益等進行形成性、診斷性評價。就實施環境而言，定期對校內環境、社會組織機構進行審查與考核，取消服務效果未達標機構的參與資格；就服務人員而言，教育部門應嚴格規范課后服務人員的配備標準，對教師及相關教育人員的資質培訓方面做出明確要求，通過制定教師質量評價標準保證課后服務人員素質；就學生收益而言，應對學生定期進行調查和測驗，診斷學生的問題并了解學生的感受。課后服務質量評估機制還應接受多元主體的監督，使學校、家長、學生等社會主體參與其中。課后服務通過多方努力實現新的發展，確保該政策能真正做到服務學生、服務家長、服務社會。

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