社會公益組織參與鄉村教育治理的價值、困境與路徑

龔露 肖菊梅

摘要? 社會公益組織參與鄉村教育治理有助于傳承鄉村記憶與鄉村文化，提升村民傳統文化的自信心與認同感；盤活鄉村教育資源，提供多樣化的鄉村公共教育服務以及發揮“第三方”評價與監督，推動鄉村教育整體協調發展。當前，社會公益組織參與鄉村教育治理面臨現實困境，即社會力量參與意識不強，未能形成多元治理格局；鄉村教育治理監督乏力，社會公益組織公信力不足；鄉村教育治理內部分工不明確，鄉村問題分析精準性不夠等。為助推社會公益組織有效治理鄉村教育，要形成多元主體“共治”，達到鄉村教育的“善治”；加強鄉村教育治理的內部監督，提升社會公益組織的公信力；合理利用大數據的支持，提高鄉村教育的精準治理。

關鍵詞? 社會公益組織；鄉村教育；教育治理

鄉村教育治理是“教育行政部門、各類鄉村教育組織、社會團體和全體公民，根據相關教育的法律法規以及鄉村教育的實際情況，通過一定的制度設計和實踐策略，進行協調、審查與合作，共同管理鄉村教育事務，從而推動鄉村教育邁向可持續發展的道路”[1]。社會公益組織是一種非政府、非營利的組織，它是指由民眾自愿建立的承擔一定公共職能的不以營利為目的的并且獨立于政府部門的社會組織，具有非營利性、民間性、志愿性、服務性和專業性等特征[2]。在我國，有很多社會公益組織通過幫助貧困地區，積極參與鄉村教育事業的開展，如：向鄉村學校提供優秀的師資力量；向鄉村學校輸入先進的教學設施設備；為貧困鄉村地區的學生送去寶貴的愛心物資等。社會公益組織參與鄉村教育治理是基于當今鄉村整體社會環境，促進社會公益組織的多元主體在鄉村教育治理中的認同感以及歸屬感，從而促進城鄉教育一體化發展。社會公益組織在參與相關教育活動的過程中，以其獨有的方式有意識或無意識地參與著鄉村教育的治理，努力促使鄉村教育朝更加公平合理的方向前行。毋庸置疑，隨著多元共治理念的深入發展，社會公益組織日漸成為鄉村教育治理的重要主體，并發揮著重要作用。然而，社會公益組織在參與鄉村教育治理過程中仍面臨著現實困境，該如何解決并提出切實可行的路徑，這是本文探討的主要內容。

一、社會公益組織參與鄉村教育治理的價值意蘊

1.傳承鄉村記憶與鄉村文化，提升村民傳統文化的自信心與認同感

鄉村教育承擔著文化傳承、村民教育、鄉村治理等社會治理功能，是維護鄉村社會秩序、鄉村發展的重要路徑。對于創建鄉村治理“新”體系而言，提升鄉村教育的基層社會治理功能是必不可少的一部分[3]。從鄉村教育所擔負的文化重任來看，鄉村教育作為鄉村文化的生命機制，本質上就是要通過對鄉村的記憶和文化的繼承，實現為鄉村建設提供公共服務的使命。鄉村教育課程與民族文化在“重分數”的社會影響下，都在向應試教育靠攏，很多獨具鄉村特色的民俗禮儀、節慶活動、手工技藝等都已經不再受到大家的重視。應試教育盛行之風也刮向了鄉村，使很多鄉村孩子缺少了與鄉土生活的接觸與體驗。鄉村文化凋敝的同時，當地的村民、鄉村教師乃至是政府部門并沒有意識到保護本區域特色文化的重要性，也沒有承擔起宣傳與繼承優秀鄉土文化的社會責任。社會公益組織作為我國社會組織的重要構成部分，承載著發展我國教育事業的重任，具體而言，它能夠發揮弘揚傳統鄉土文化、增強村民對鄉村優秀文化的自信心和認同感等方面的作用。因此，在搭建鄉村教育治理現代化理念時，必須要將鄉村的本地文化納入其中，并以保持鄉村的優秀傳統文化為根基，以因地制宜的方式與現代文明相融合，以共生的維度理解鄉村教育現代化?，F代化并不是直接剔除鄉村教育的價值，而是在面對鄉村文化缺失、地方對鄉土文化的不重視與鄉村教育落后的情況下，多方面考慮如何用更好的方式利用鄉土資源，塑造鄉村教育特色，從而保留鄉土文化的價值。社會公益組織應該使鄉村教育與地方文化相融合，以“取其精華，去其糟粕”的心態理智對待鄉村文化，真正做到提升村民傳統文化的自信心與認同感。

2.盤活鄉村教育資源，提供多樣化的鄉村公共教育服務

社會公益組織作為我國社會組織的重要組成部分，在倡導先進文明、緩解社會矛盾乃至發展鄉村教育方面發揮了重要作用，對更好地建立社會主義協調的文明生態擁有重要價值。在鄉村教育治理的過程中，社會公益組織參與鄉村教育管理和資源配置的過程中，將政府從獨自承受鄉村教育資源配置責任的枷鎖中解救出來，把屬于非公共品的鄉村教育資源配置責任交由社會公益組織承擔，充分發揮其在鄉村教育資源配置中的重要作用。社會公益組織越來越多地參與到鄉村教育活動中，其民間性、非營利性、志愿性和公益性等組織特性，以及在集結社會資源和回應弱勢群體等方面的優勢使得社會公益組織在鄉村教育治理中發揮著越來越重要的作用。與政府相比，在面對一些特定的鄉村教育治理問題時，社會公益組織更有可能找出創新性的、有效的解決方案，它能更加敏銳地找到政府提供鄉村教育公共服務的盲點，及時有效地利用有限的教育資源，為鄉村提供多樣化公共教育服務，通過靈活的市場運行機制有效解決實際問題。為了填補政府失靈和市場失靈造成的鄉村教育服務供給缺口，社會公益組織可以通過與政府溝通，完善對話協商機制，推動政府更新觀念。如，2005 年開始，上海市浦東新區對部分薄弱的鄉村學校進行委托管理，政府通過下放部分管理和評估權力，培育教育類社會公益組織，采用團隊契約托管的方式把一些鄉村薄弱學校托管給社會公益組織，借助其在管理經驗、靈活運用教育資源的優勢，提升鄉村地區的教育質量[4]。由于社會公益組織的創新潛力，它還可以幫助政府探索并找到更有效的共同治理方式。在鄉村教育治理的過程中，社會公益組織不再只將自己定位成補充的角色，不再只是作為政府的依附物，而是正視自己和政府在鄉村教育治理中的優勢和劣勢，去解決一些雖然一直受到關注但仍未得到有效解決的鄉村教育治理問題。社會公益組織能夠通過多種方式影響當地的首創者，從而形成了國家先例乃至挑戰了國際慣例[5]。近年來，社會公益組織作為重要主體參與教育政策的制定和實施等環節，這是鄉村教育治理過程中的一個重要議題。

3.發揮“第三方”評價與監督，推動鄉村教育整體協調發展

自改革開放以來，我國在城鄉教育實踐中形成了“教育治理是國家的責任并且是由國家管理的”這一意識，以至于政府與教育部門逐漸成為教育的包辦者，擁有絕對話語權。這在很大程度上使鄉村教育深陷行政邏輯，而缺乏自身發展的合理邏輯。比如政府重視鄉村新建或擴建各級各類學校，卻忽略了部分鄉村地區生源乃至鄉村教師資源不足，這不僅沒有解決鄉村地區入學困難的問題，反而加重了地方經濟發展的壓力。據統計，目前鄉村教師編制的配備率基本達到了90%以上，但仍然有不少鄉村存在教師短缺的問題?；诖?，社會公益組織參與鄉村教育治理時發揮“第三方”評價與監督勢在必行。由社會公益組織開展鄉村教育質量評價，是完善我國鄉村教育質量保障體系的基本趨勢，它可以避免政府的直接干預，有利于其評估工作的開展，保障評估的合理化和公平化。從專業性角度來看，第三方評價和監督教育中的“第三方”強調“無利益介入”和“非行政管轄”，是指具有獨立法人資格和相應能力的非第三方專業機構或學術組織[6]。然而，我國地大物博，各地區地理、經濟、歷史等發展各異，所孕育的鄉村文化各具特色。這些特色不僅決定了各地區鄉村教育的起點和期望不同，也影響著各地區實施鄉村教育的政策、方式和質量。毋庸置疑，各地區教育質量的監測也應符合當地鄉村教育的現實情況與前進方向[7]。

二、社會公益組織參與鄉村教育治理的現實困境

1.社會力量參與意識不強，未能形成多元治理格局

1995年，全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》中對“治理”有了權威性的解釋，即“治理是所有無論公共或私人的機構管理其共同事務的多種方式的總和，它是一個持續的過程，通過這一過程，使彼此之間的矛盾或分歧得到緩和，并采取聯合行動”[8]。由此可見，治理是多個主體參與通過價值追求來實現利益最大化的管理過程。在教育領域，教育治理作為治理理論的具體應用，是對傳統教育管理思想和方法的一種超越[9]。而鄉村教育治理旨在實現“優質化的鄉村教育”，鄉村教育治理主體一般包括各級教育行政管理機構、鄉村學校、社會組織和教師等[10]。教育治理的核心在于分權，通過分權來完成對教育資源的合理配置，這也是為什么鄉村教育的發展和振興有賴于多個治理主體的共同合作，但是，當前鄉村教育治理的現實卻不是這樣，僅僅是由政府單方面約束。由于政府在計劃經濟體制下的專制思維在鄉村教育治理領域仍然廣泛存在以及社會公益組織的嚴重缺位，造成在鄉村教育治理實踐中經常性出現政府權力集中過度、運行模式僵化等問題。由于政府自身的專業化程度較低，導致鄉村教育的管理能力低效。在治理實踐中，社會公益團體通常只是政策工具的使用者與執行者，而其治理主體性卻一直沒有得到應有的關注。這種影響具體地表現在鄉村教育治理的進程中，無論是制訂與執行鄉村教育政策，還是對鄉村學校的教育質量進行監控與評價，政府都沒有自主意識去接受社會公益組織的參與。簡而言之，傳統的鄉村教育治理主體分權意識較弱。與此同時，雖然社會公益組織作為鄉村教育治理主體的戰略利益相關者，但是其治理參與意識和決策能力處于較低水平，而且在一定程度上太過于依賴政府權力。深究原因，不僅僅是因為缺少參與教育決策的實踐經驗導致治理能力不足，更大的原因在于社會公益組織缺乏鄉村教育治理的主體意識，而政府一體獨尊的鄉村教育治理結構正是在這樣的環境下形成并不斷被固化的。

2.鄉村教育治理監督乏力，社會公益組織公信力不足

教育監督能夠更好地推動學校開展各項工作，使學生能夠更好地規范自身行為舉止，從而實現學生與學校的共同進步[11]。在新課程標準如火如荼的實施和推廣過程中，鄉村教育監督已成為鄉村教育管理改革的核心內容，并發揮著不可或缺的作用。然而，通過觀察目前鄉村學校的發展，顯而易見的是鄉村地區的教育監督工作沒有得到足夠重視。如教育監督隊伍在開展鄉村學校監督工作之前，沒有及時做好準備工作，針對監督對象并未進行詳細分析與了解。在教育監督期間，沒有深入學校內部進行調查與走訪，一般來說，這種監督工作只是對校園內各種設施和校園環境的簡單檢查[12]。雖然政府的相關教育監督隊伍會抽取部分鄉村教師進行訪談了解情況，但是訪談內容與訪談形式大都浮于表面，不夠深入。更可惜的是，這樣的例子在現實中比比皆是，這類現狀的出現意味著教育監督隊伍不能充分發揮積極作用，無法確切了解鄉村學校的實際情況，并提供恰當的解決方案。鄉村教育治理的監督主體主要包括政府、社會組織、大眾媒體以及普通民眾等。從組成結構上看，我國鄉村教育治理的監督主體在一定程度上是相對完善的，但從監督效果上看，這些監督主體的作用遠未顯現。譬如社會組織監督包括各種社會公益組織的監督，其屬于非政府組織，由于它在我國發展時長較短，體系不夠成熟，仍然存在一些亟待解決的問題，主要體現在社會公益組織沒有規范的監督程序，其作為監督主體無法行使正式的權力，在行使監督權時常常受到政府部門的干預，致使一直缺乏卓有成效的監督程序。

3.鄉村教育治理分工不明確，鄉村問題分析精準性不高

當前，鄉村教育治理的“分散性”是鄉村教育治理體制亟待解決的關鍵問題。其主要表現在我國鄉村教育治理的主體較多，如政府、學校、社會公益組織等，但是各治理主體之間的分工不夠明確，各治理主體間的關系還沒有理順，每個治理主體都不同程度地存在著治理權限、治理模式、治理程序和治理范圍不明確等問題，導致鄉村教育的實際治理效果不佳。近年來，在鄉村教育布局調整、鄉村教育資源分配、鄉村教師隊伍建設等重要政策議題上，鄉村教育治理上分工不夠明確，對問題分析的精準性不夠，政府相關部門沒有做出合理的決定。譬如在鄉村教育治理的過程中，長久以來存在著諸多問題，像教育資源的分配不均、城鄉義務教育發展水平差異明顯，在這樣的背景下，為了改善農村教育的發展狀況，國家自2001年起實行“撤點并?！闭?，以優化鄉村學校的辦學布局。但是，“撤點并?！钡耐菩?，并沒有使鄉村教育得到真正的改善，反而迎來了新的問題?！俺伏c并?！毖苌龅膯栴}很大程度上是政府忽視了學生就近入學的布局、政策與鄉村文化適配度不高所造成。在鄉村教育治理的過程中，社會公益組織由于治理資源不足，關系網絡不健全，很難區分和把握鄉村不同群體之間教育治理需求的差異，尤其是鄉村不同群體之間教育治理需求差異。比如在鄉村留守兒童這個老生常談的問題中，政府部門并沒有對農村留守兒童的數據進行及時的公布，使得社會公益組織難以對鄉村留守兒童的真正需求做到具體問題具體分析。而這種“分散性”的鄉村教育治理體系容易使治理主體參與鄉村教育治理陷入執行成本居高不下、效率不升反降的困境之中。

三、社會公益組織參與鄉村教育治理的路徑選擇

1.形成多元主體“共治”，達到鄉村教育的“善治”目標

俞可平認為，在治理失效的情況下時，善治理論隨之而來，它強調管理是互相協作，政府不是唯一合法權力的主體，社會乃至國民也是合法權力的主體之一[13]。隨著國家治理體系的不斷完善和服務型政府的建設，鄉村教育治理逐漸由政府單一管理轉向社會公共治理。作為與政府和企業并列的第三部門——社會公益組織，也在發展的過程中自然地與政府和企業合流，成為鄉村教育治理過程中的強大源動力。社會公益組織作為我國鄉村教育治理的重要參與者，在鄉村教育治理過程中發揮著不可替代的優勢地位，對推動我國鄉村教育的長久發展至關重要。在此社會背景下，政府在鄉村教育治理中應該轉變以往包辦專制的治理理念，扮演的角色由“壟斷者”走向“參與者”，創新鄉村教育治理的方式，與社會公益組織形成合作共贏的關系，促進社會公益組織在鄉村教育治理中的主體地位實現，形成多元共治的格局。我國教育領域的社會組織堅持非營利性精神和社會進步的遠大理想，自覺關注教育改革過程中出現的各種現實教育問題，自行發動有利于優化社會轉型的改革，促使中國社會不斷向前發展[14]。因此，要達成鄉村教育“共治”的格局，就必須大力地呼吁社會公益組織參與鄉村教育治理。首先，要改變對社會公益組織參與鄉村教育治理的監督方式，積極培養、發展和引入具備參與鄉村教育、服務鄉村教育、評價鄉村教育的教育類社會公益機構，從法律上明確社會公益組織的法律地位和性質。其次，應樹立共治理念，實現治理主體間關系的理念現代化。多元主體的“共治”理念強調在制定鄉村教育政策時，鄉村教育的多種策略利益相關者之間協作、共商和合作，打破傳統的由政府單方面限制的治理觀念和獨立決策的管理方式，充分利用教育行政管理部門、學校和教育中介組織之間的協同效應，提升鄉村教育治理主體的治理水平，提升鄉村教育的治理效率 [15]?？傊?，鄉村教育治理的主要目標是通過共治，達到鄉村教育的“善治”目標。例如慈濟基金會對江西宜春的助學項目就很好地展示了社會公益組織的重要作用。1993年，一次強風刮倒了一所破舊的校舍，由于宜春的經濟狀況比較困難，鄉政府、教育局不能及時提供幫助，白竹小學的校長四處奔走籌措經費。邱玉芬帶領慈濟基金會的志愿者赴現場勘察了解實際情況后決定援建白竹小學，帶領當地村民一同建立起一棟嶄新的白竹慈濟小學，及時填補了空缺。

2.加強鄉村教育治理監督，提升社會公益組織的公信力

社會公益組織在鄉村教育治理中的監督責任，是與鄉村教育發展的道德需求相對應的社會責任。鄉村教育發展的道德需求對社會公益組織提出了監督責任的要求。社會公益組織作為鄉村教育的治理主體，需要對鄉村教育發展過程中由于監督不足導致鄉村教育質量降低等一系列問題進行整合和糾正，以保證鄉村教育往正確的方向發展。社會公益組織在鄉村教育治理中的監督責任，是對鄉村教育發展政策執行的監督，其目的是為了提高鄉村教育的質量，保障廣大鄉村群眾接受優質教育的正當權利。鄉村教育的質量關系到我國教育的全面發展，一個國家如果沒有高質量的鄉村教育，就無法真正完成教育現代化的宏偉藍圖。鄉村教育的質量監督對保障和實現教育現代化起著決定性作用，而鄉村教育治理相關政策在執行過程中常常存在監督不足的問題，這直接導致在鄉村教育治理過程中，教育政策實施的各種失真行為得不到有效的遏制，因此，必須加強第三方部門（社會公益組織）參與鄉村教育治理的監督力度。

實現鄉村教育全方位監督的關鍵在于社會公益組織與政府的強強聯合，而更關鍵的是社會公益組織作為治理主體，應該改變往常置身事外的錯誤心態，積極參與鄉村教育治理的監督過程。首先，社會公益組織可以通過自行組織成立鄉村教育監督部門，深入鄉村學校內部走訪和調查，了解監督對象的真實需求，通過問卷調查、訪談等方式，與老師和學生取得聯系，了解鄉村學校的實際情況，做到對鄉村教育精準監督，對癥下藥。其次，社會公益組織面對鄉村教育監督人員良莠不齊、專業教育監督人員嚴重欠缺的現狀，應該合理利用其凝聚力與組織優勢，向鄉村學校培養并輸送專業性的教育監督人員，為教育監督工作的志愿者提供更多培訓與實習機會，保證教育監督志愿者及時了解各項工作內容以及工作準則等，促進工作理念的不斷更新。與此同時，還要加強教育監督志愿者對相關專業知識的學習，在面對問題時，不同志愿者之間要及時交流與溝通，相互借鑒監督的實踐經驗，通過不斷的交流溝通與豐富的專業培訓，提高監督志愿者的專業能力與綜合素養，成為專業的教育監督人才。最后，社會公益組織應聯合鄉村學校合力共建教育質量監測體系。健全的教育質量監測體系是實現鄉村教育優質發展的充分必要條件。一方面要構建和完善鄉村教育教學質量的評估指標，這需要根據鄉村教育發展的現實情況制定，既要與鄉村振興的背景相結合，又要將鄉村教育學校、教師、學生的特點都考慮其中，只有這樣，才能確保標準落實到位。另一方面要完善鄉村教育質量監測體系，建立促進學生全面發展的評價體系。立足于當前鄉村教育發展的現實情況，建立以學生為中心的評估體系，在對學生進行評估時，注重增值評價，并利用增值評價來推動教育評價體系的變革與優化[16]。

3.合理利用大數據的支持，提高鄉村教育的精準治理

《國家教育事業發展“十三五”規劃》明確提出推進教育治理體系和治理能力現代化，需要發揮數字技術在教育治理中的重要作用[17]。在大數據迅猛發展的時代背景下，社會公益組織應當重視并合理利用大數據以彌補政府的治理空缺。大數據是記錄全過程的數據，囊括了各類結構化、半結構化和非結構化等的相關數據[16]。隨著對鄉村教育治理體系的理論探索和實踐應用逐漸深入，以大數據為代表的技術嵌入為鄉村教育治理困境的破解提供了工具，以大數據為代表的技術加入為解決鄉村教育治理困境提供了新的方向，給社會公益組織參與鄉村教育治理提供了新的思路和科學途徑。大數據的重要價值在于能夠使治理過程精細化以及實現對鄉村教育的需求進行精準分析，這為社會公益組織更好地參與鄉村教育治理提供了條件。為此，政府及社會公益機構要根據鄉村教育發展中存在的問題，運用大數據的思想與方法，構建一個集數據采集、數據處理、監測管理、預測預警、應急指揮、可視化平臺為一體的鄉村教育發展大數據平臺，實現對鄉村教育的精準治理[18]。社會公益組織應該注重學會分析、整理和運用所掌握的大量數據信息來設計鄉村教育治理方案。比如在鄉村教育布局的問題上，社會公益組織可以通過大數據大面積地收集與鄉村教育相關的數據，同時，結合模糊數學模型，展望鄉村教育治理目標的宏偉藍圖，為鄉村教育治理現代化的實現提供精確的數據支持。

第一，利用大數據技術，合理調整鄉村教育治理策略。社會公益組織應合理利用大數據激發鄉村教育治理活力，精準解析農村教育治理的現實形態，實現對鄉村教育治理的數據信息進行精準識別。與此同時，還應對鄉村教育治理成果展開全面的數字化分析和科學的評斷，實現對鄉村教育治理相關問題深入挖掘、發展趨勢的合理預判、治理風險的科學預估等環節的數字化處理。例如，通過對鄉村教育階段的大數據分析，對鄉村教育階段存在的主要問題進行動態識別，對未來的發展方向和區域進行合理地預判與科學地規劃[19]。第二，通過大數據技術，在社會公益組織內部建立緊密高效的合作機制，全方面覆蓋教育服務對象，共享教育資源信息，充分實現各崗位職責匹配的目標，并實現現有的分散式教學管理結構的改進。同時，利用大數據技術數據挖掘更加深化和精細化的優勢，收集鄉村教育發展過程中多方面的數據，為社會公益組織參與鄉村教育治理的效果提供實時反饋，幫助組織查找問題，為其進一步參與教育治理提供依據。例如在構建鄉村教師群體治理大數據平臺時，要重點開發、評估和建立鄉村教師資源的相關數據，形成鄉村教師的資源版圖，構建以縣域為單元的鄉村教師公共服務平臺。在此基礎上，應通過動態監測鄉村教師資源狀況，擴大優秀鄉村教師智力資源的影響覆蓋面，將其作為推動教育公平與優質均衡發展的重要抓手，為廣大城鄉學校提供精確化、個性化、多樣化的教育服務[20]。

總之，鄉村教育與治理理念相結合，以社會公益組織為代表的社會力量應該參與到鄉村教育治理的實踐中，在推進教育治理體系與治理能力現代化的戰略背景下，社會公益組織作為重要參與主體，在鄉村教育治理中的重要作用應該得到重視，國家與政府應當給予適當的參與空間以及正確的引導，以展示前所未有的潛力和優勢。

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