中美頁巖氣扶持政策梳理和比較研究

馬學俊

(中石化重慶涪陵頁巖氣勘探開發有限公司,重慶 408000)

在國際形勢復雜多變、油氣依存度居高不下的大環境下,推動頁巖氣發展成為我國優化能源結構、保障能源安全的重要手段。2013年,國家能源局發布的《頁巖氣產業政策》把頁巖氣開發正式納入戰略性新興產業,指出要建立合理的開發秩序,加速頁巖氣產業發展。

歷經十余年的探索,我國頁巖氣勘探開發已取得初步成果。2022年我國頁巖氣總產量達到2.4×1010m3,較2013年增長120倍。2023年9月,我國首個商業開發的頁巖氣田——涪陵頁巖氣田累計產氣量突破6.0×1010m3。與此同時,我國頁巖氣發展也面臨著諸多不確定的因素,如并未針對頁巖氣出臺差異化補貼政策,頁巖氣開發技術落后,市場競爭不足等[1-2]。針對這些問題,眾多學者認為中國頁巖氣開發目前尚處于初級階段,應充分借鑒美國“頁巖氣革命”的經驗。美國之所以成為世界上頁巖氣開發最成功的國家,扶持政策功不可沒[3-5]?；诖?文章以扶持政策為切入點,梳理中美兩國頁巖氣開發以來頒布的相關政策并進行比較研究,為中國頁巖氣的開發提供合理的政策優化建議。

1 美國頁巖氣扶持政策

美國頁巖氣扶持政策分為財政補貼、稅收減免、投融資激勵、技術研發支持4個方面,文章以各類政策頒發的時間為順序進行了梳理(見圖1)。

財政補貼政策● 1978年《天然氣政策法案》● 1980年《原油暴力稅法》● 1997年《納稅人減負法案》● 2005年《國家節能政策法》投融資激勵政策● 2005年《國家節能政策法案》● 2007年《能源獨立和安全法案》● 2009年《清潔能源與安全法案》稅收減免政策● 1978年《能源稅收法案》● 1990年《稅收分配的綜合協調法案》技術研發支持政策● 1976年東部頁巖氣項目● 1980年東部含氣頁巖研究計劃● 2004年《能源政策法案》● 2007年《能源獨立和安全法案》

1.1 財政補貼政策

1978年,美國聯邦政府頒布了首個與非常規天然氣資源相關的《天然氣政策法案》。該法案以其高度的前瞻性和綜合性聞名世界,創新性地提出井口定價、增量定價、緊縮政策等內容,打破了對天然氣的價格管制,讓天然氣價格逐步走向市場化[6]。20世紀80年代,在原油價格持續走高的背景下,美國國會頒布了《原油暴力稅法》,對原油施加30%～70%的高額稅負,但非常規氣資源不在征收范圍內。除此之外,該法案還提出對頁巖氣進行補貼,其第29條明確規定,自1980年開始對頁巖氣進行每桶油當量3美元的財政補貼(約合1.75美分/m3)[7]。為延續補貼政策,美國國會于1997年頒發了《納稅人減負法案》,該法案規定對頁巖氣繼續延用《原油暴力稅法》中的頁巖氣補貼政策和標準,一直持續到2002年。2005年,新的美國能源法案《國家節能政策法》頒布,其第1 345條規定,對2006—2010年的頁巖氣進行每噸油當量22.05美元的補貼(約合1.76美分/m3)。

1.2 稅收減免政策

美國聯邦政府于1978年頒布的《能源稅收法案》中明確規定了有關頁巖氣的兩種稅收優惠：資源耗竭補貼和“有形鉆探成本資本化,無形鉆探成本費用化”。資源耗竭補貼是政府對開采資源耗竭型企業的稅收補貼,對稅前凈利潤的15%進行稅收減免,以此鼓勵企業探明更多的不可再生資源儲量?！坝行毋@探支出資本化,無形鉆探支出費用化”主要針對頁巖氣鉆探企業,稅務口徑下鉆探發生的相關支出無需“一股腦”地資本化,人工成本、服務費、設備工具租用費等無形鉆探支出可以費用化,以間接減輕當期稅負[8]。隨后,1990年通過的《稅收分配的綜合協調法案》進一步延續了此項政策,并擴展了非常規油氣資源的范圍。

1.3 投融資激勵政策

美國政府于2005年頒布的《國家節能政策法案》首次提及關于頁巖氣的投融資激勵政策,隨后在2007年頒布的《能源獨立和安全法案》和2009年頒布的《清潔能源與安全法案》中對其進行了規定和補充：一是頁巖氣勘探開發企業投融資資金獲取主要有財政撥款(聯邦政府撥款給州,州撥款給企業)、發放貸款(貸款用途主要為房屋、設備和土地等)和貸款擔保(主要是為頁巖氣管道建設提供貸款擔保)等方式;二是聯邦政府為能源開發、綠色發展、農村等偏遠地區發展、中小企業成長等設立專門的項目進行資金資助,其中能源開發項目包含了眾多頁巖氣開發項目;三是允許私募股權基金進入頁巖氣采集、處理、運輸等基礎建設項目,極大地增強了頁巖氣發展的資金活力[9]。

1.4 技術研發支持政策

1976年美國國會批準實施東部頁巖氣項目,其主要目的就是資助企業規模開發頁巖氣資源,準確評價東部地區頁巖氣儲量并建立一套切實可行的開采方法。該項目總投資9 200萬美元,政府獲益保守估計為10億～20億美元,投入產出比為10∶1～20∶1。1980年東部含氣頁巖研究計劃正式啟動,吸引了米歇爾公司等大批中小能源企業的投資[10]。2004年頒布的《能源政策法案》提出,從2005年開始一直持續到2014年,每年投資4 500萬美元用于資助包含頁巖氣在內的非常規天然氣資源開發技術。在政府政策支持和高氣價的大背景下,拉開了頁巖氣商業開發的序幕[11]。2007年《能源獨立和安全法案》的頒布,確定了清潔能源在美國的主體地位,標志著美國正式進入頁巖氣規模開發的階段[12]。

2 中國頁巖氣扶持政策

中國頁巖氣扶持政策分為財政補貼、稅收減免、投融資激勵、技術研發支持4個方面,文章以各類政策頒發的時間為順序進行梳理(見圖2)。

財政補貼政策● 2012年《關于出臺頁巖氣開發利用補貼政策的通知》● 2015年《關于頁巖氣開發利用財政補貼政策的通知》● 2019年《關于<可再生能源發展專項資金管理暫行辦法>的補充通知》投融資激勵政策● 2014年《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》● 2016年《關于深化投融資體制改革的意見》● 2017年《關于深化能源行業投融資體制改革的意見》稅收減免政策● 2011年《關于深入實施西部大開發戰略有關稅收政策問題的通知》● 2018年《關于對頁巖氣減征資源稅的通知》● 2023年《關于繼續實施頁巖氣減征資源稅優惠政策的公告》技術研發支持政策● 2010年國家能源頁巖氣研發中心成立● 2012年《關于加強頁巖氣資源勘查開采和監督管理有關工作的通知》● 2016年《頁巖氣發展規劃(2016—2020年)》

2.1 財政補貼政策

2012年,財政部和國家能源局共同發布《關于出臺頁巖氣開發利用補貼政策的通知》,明確了頁巖氣開采企業可以獲得中央財政補貼,2012—2015年的補貼標準為0.4元/m3。2015年,財政部和國家能源局共同印發《關于頁巖氣開發利用財政補貼政策的通知》,規定2016—2018年的補貼標準為0.3元/m3,2019—2020年的補貼標準為0.2元/m3,資金撥付方式為先預撥、后清算,這大大增加了頁巖氣開采企業的資金流動性和靈活自主性。2019年,財政部印發《關于<可再生能源發展專項資金管理暫行辦法>的補充通知》,規定自2019年開始取消對頁巖氣的定額補貼政策,采取“多增多補,冬增冬補”的靈活補貼政策。2020年,財政部印發《清潔能源發展專項資金管理暫行辦法》,規定了補貼延續至2024年,補貼標準依舊為非定額補貼[13]。

2.2 稅收減免政策

2011年,財政部、海關總署和國家稅務總局聯合發布了《關于深入實施西部大開發戰略有關稅收政策問題的通知》,規定外商投資西部頁巖氣的企業可享受所得稅“兩免三減半”的稅收減免優惠政策。此外,川渝地區的多個大型頁巖氣田也享受《關于西部大開發稅收優惠政策問題的通知》規定的15%所得稅稅收優惠政策。2018年,財政部、國家稅務總局聯合發布了《關于對頁巖氣減征資源稅的通知》,規定對頁巖氣減征30%的資源稅,減征后資源稅稅率為4.2%。2023年,財政部、國家稅務總局發布《關于繼續實施頁巖氣減征資源稅優惠政策的公告》,宣布到2027年繼續對頁巖氣實施減征30%資源稅的優惠政策[14]。

2.3 投融資激勵政策

2014年,國務院頒發《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》,指出要完善天然氣市場價格,落實頁巖氣等非常規天然氣市場化政策,打破能源行業的壟斷和壁壘,拓寬拓展融資方式和渠道。2016年,國務院頒發《關于深化投融資體制改革的意見》,為貫徹落實該意見,2017年國家能源局進一步頒發《關于深化能源行業投融資體制改革的意見》,指出要發揮政府投資的引導作用,激發社會資本的活力,暢通融資渠道并提升綜合管理水平。針對頁巖氣行業,需深化體制改革,有序開放多環節的準入機制,完善頁巖氣產品定價機制[15]。

2.4 技術研發支持政策

2010年,首個國家能源頁巖氣研發中心在河北省廊坊市成立,中心通過研究頁巖氣勘探開發關鍵技術,為中國頁巖氣開發應用技術的發展貢獻力量。2012年,國土資源部發布《關于加強頁巖氣資源勘查開采和監督管理有關工作的通知》,強調要堅持“科技引領,政策支持”的原則,加強理論研究和國際合作,快速提高頁巖氣勘查開采的技術水平。2016年,國家能源局發布《頁巖氣發展規劃(2016—2020年)》,在重點任務中指出,要大力推進科技攻關,加強地質評價、水平井鉆井壓裂、開發優化等多項技術的研發[16]。

3 中美頁巖氣扶持政策比較研究

從財政補貼、稅收減免、投融資激勵和技術研發支持4個方面出發,對中美頁巖氣扶持政策進行比較研究。

3.1 中國頁巖氣補貼政策不穩定,補貼力度較弱

(1)中國頁巖氣補貼目前持續時間較短。中國的頁巖氣補貼政策從2012年開始至今共計12年,不足美國頁巖氣補貼累計持續時間的一半。(2)相較于美國的定額補貼,中國頁巖氣的補貼方式已由定額轉為非定額。從2019年開始,中國頁巖氣取消定額補貼,轉為“多增多補,冬增冬補”的補貼方式。根據測算,2019—2024年,非定額補貼折合為定額補貼后,平均補貼標準約為0.09元/m3,遠不及定額補貼的力度[17]。(3)中國頁巖氣補貼不穩定,補貼標準逐年下滑。美國頁巖氣補貼主要有兩個階段：1980—2002年的1.75美分/m3和2006—2020年的1.76美分/m3,補貼分別約為井口價格的29%和12%。中國頁巖氣補貼標準可分為3個階段：2012—2015年的0.4元/m3,2016—2018年的0.3元/m3,2019—2024年的0.09元/m3,補貼分別約為井口價格的32%、24%和7%[18]。相較于美國長達23年的定額高補貼標準,中國高補貼標準存續時間過短,且已經出現斷崖式下滑。同時,中國頁巖氣補貼政策將于2024年到期,未來形勢不容樂觀。

3.2 中美頁巖氣稅負基本持平

(1)中美頁巖氣增值稅、消費稅稅收征管力度相當。美國對頁巖氣征收消費稅,稅率在8%～12%區間浮動。中國對頁巖氣征收增值稅,享受減按9%征收的稅收優惠。

(2)得益于西部大開發政策,中國頁巖氣企業所得稅總體略低于美國。2017年美國稅改后,企業所得稅稅率統一為21%,而頁巖氣行業作為資源耗竭性行業,享有稅前凈利潤15%的稅收減免,優惠后的稅率為17.85%。中國企業所得稅稅率為25%,由于大部分頁巖氣企業坐落在川渝地區,享受西部大開發所得稅減免,優惠后的稅率為15%。

(3)中美頁巖氣資源稅、開采稅稅收征管力度相當。美國對頁巖氣征收開采稅,稅率在4%～6%區間浮動,部分州免稅。中國對頁巖氣征收資源稅,享受減按4.2%征收的稅收優惠。

3.3 美國頁巖氣投融資政策更加包容和成熟

(1)美國頁巖氣市場開放,更多的社會資本參與其中。美國由于市場準入門檻較低,中小企業生產頁巖氣的比例高達85%[19]。中國雖鼓勵社會資本入駐,但市場主體地位仍由中國石油、中國石化等能源國企占據。

(2)美國頁巖氣投資政策吸引眾多中小企業參與。美國政府設立專門的能源項目資助與頁巖氣有關的投資,極大地鼓勵了中小企業踏入頁巖氣領域的信心。中國政府不斷健全能源企業投資管理制度,但因礦業權等原因導致投資結構較為單一。

(3)美國頁巖氣企業融資體系更為成熟。美國政府為頁巖氣企業構建了成熟穩定的融資渠道,主要有財政撥款、發放貸款和貸款擔保3種方式。中國頁巖氣企業融資渠道還處于初級階段,政府鼓勵企業直接融資,加強與金融機構的合作。

3.4 美國對頁巖氣技術研發支持的力度更大

(1)美國設立了專門的技術研發資金支持頁巖氣技術研發。2005—2014年,美國每年資助4 500萬美元用于包含頁巖氣在內的非常規天然氣資源開發技術,而中國截至目前沒有頁巖氣技術研發的直接資金支持。

(2)中美兩國均為頁巖氣技術研發提供項目支持。1976年,美國開展東部頁巖氣項目,極大地促進了北美頁巖氣的初步發展;中國將頁巖氣領域的多個項目納入國家重大科技專項中,不斷深化和完善勘探開發系列技術。

(3)中美兩國均為頁巖氣技術發展設立專業機構。1980年成立的美國頁巖氣技術研究所,其研究實力在全球處于領先地位;中國在2010年設立的國家能源頁巖氣研發中心,已在資源評價、工程技術、氣藏分析等多領域取得突破性進展。

中美頁巖氣扶持政策比較研究見表1。

表1 中美頁巖氣扶持政策比較

4 相關建議

美國作為世界頁巖氣產業的開創者和領跑者,其成功離不開政府扶持政策的支持。近年來,中國政府頒布了一系列針對頁巖氣的扶持政策,但與美國比較可以發現,其力度偏弱且存在較多不穩定因素。由于頁巖氣本身遞減快的特性,加之中國地質條件復雜,開采難度大,未來頁巖氣發展面臨較多不確定因素。

(1)豐富頁巖氣補貼方式,提高頁巖氣補貼標準。針對地質條件不同,開采難度和成本不同,增加“深采多補”等差異化補貼方式,豐富非定額補貼的標準,保證頁巖氣開采初期“高標準,長時間”的補貼政策。

(2)維持對頁巖氣相關稅種的稅收優惠政策。在當前階段,繼續保持增值稅、企業所得稅、資源稅等稅種的稅收優惠政策和優惠力度,為頁巖氣開采降本減負保駕護航。

(3)進一步開放礦業權市場,構建多元化投融資體系。加強礦業權市場化競爭力度,提高社會資本頁巖氣投資參與程度。通過為中小企業成立股權基金用于頁巖氣產業投資等方式,打通融資渠道,緩解資金壓力。

(4)加大頁巖氣技術研發支持力度。設立頁巖氣科研資金機構,為頁巖氣技術研發提供直接資金資助。加強對頁巖氣重點研究機構的建設,并將頁巖氣“卡脖子”技術納入國家重大科技專項中予以重點支持。