民主集中制視閾下的黨政決策權責統合機制研究

譚 波，孫宇航

（1.海南大學 法學院，海南 ?？?570228；2.海南大學 黨內法規研究中心，海南 ?？?570228）

黨的二十大報告在新的層面強調了“民主集中制”，分別將其與“堅持科學執政、民主執政、依法執政”“創新和改進領導方式”和“堅持制度治黨、依規治黨”“完善黨內法規制度體系”置于一處。從具體的關聯來看，不管是對執政科學性、民主性和依法性以及領導方式的改進和創新的要求，還是對治黨制度和黨規制度體系完善的要求，都離不開具體的黨內決策（權）的運行。相應地，行政機關民主集中制則影響行政決策，只不過兩種不同領域的民主集中制造成了兩種決策的不同特點。隨著黨政合署和黨的集中統一領導趨勢的強化以及黨內決策與行政決策之間本身的牽連，需要更多地關注這兩種決策權力運行與責任追究機制的趨同屬性。

一、民主集中制背景下黨政決策權的運行

（一）民主集中制是黨政決策權運行的基本原則

《中國共產黨章程》（以下簡稱《黨章》）第五條明確確立了民主集中制的指導地位，將其定性為“黨的根本組織原則”。除《黨章》外，《中國共產黨黨組工作條例》（以下簡稱《黨組工作條例》）、《中國共產黨地方委員會工作條例》（以下簡稱《地方委員會工作條例》）、《中國共產黨中央委員會工作條例》（以下簡稱《中央委員會工作條例》）這三大工作條例均明確將民主集中制列為各級黨組織的基本工作原則。

隨著中國共產黨成為執政黨，民主集中制原則通過制憲活動從黨的組織原則上升為國家系統的組織原則。[1]民主集中制原則在國家系統中主要體現為人民通過民主集中的方式行使憲法賦予的權力以及國家機關通過民主集中的方式具體行使國家權力。[2]前一環節的“民主集中”主要體現于作為個體的公民通過人大代表這一“集合體”參與國家治理，實現選舉民主與代議集中的統合。后一環節的“民主集中”主要體現在“人大—其他國家機關”“中央—地方”橫縱權力互動上。行政機關作為“其他國家機關”的組成部分，行政決策自然也需要遵循民主集中制原則。

（二）黨內民主集中制與黨內決策

黨內決策是實現黨對國家事務領導的方式，應當堅持集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定，實行科學決策、民主決策、依法決策。[3]黨的二十大報告再次強調了“堅持科學決策、民主決策、依法決策，全面落實重大決策程序制度”的重要意義。所謂黨內決策，根據《黨組工作條例》《地方委員會工作條例》的規定，大體可以分為人事任免決策、處分決策、其他重大事項決策，其作為事關黨的領導和執政權行使的過程，自然要堅持民主集中制原則。具體來說，主要是通過“三個對子”，即決策程序上的醞釀與決定、決策主體的“班長”與“班子”的關系、決策落實過程中的異議與執行問題，來充分體現黨內的民主與集中。

第一組對子是決策程序上的會前醞釀與會議決定?！皞€別醞釀”是黨的民主集中制的十六字基本原則之一。會前醞釀本質上是協商民主，參與醞釀的對象往往也不局限于黨委、黨組成員，甚至可以納入黨外人士，對決策的意見征詢范圍進一步擴大。與會前醞釀相對的，是會議決定制度。會議決定是黨內決策的法定程序，是實現民主集中，避免“一言堂”的重要手段?！饵h組工作條例》第三十二條明確規定“黨組決策一般采用黨組會議形式”，《地方委員會工作條例》《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）等黨內法規也有此規定。除了極少數緊急情況下由于無法開會，書記、副書記等領導干部可以先行決斷，但仍需要履行開會報告的后續義務。正是因為會議決定的法定性、嚴肅性和強制執行效力，會前醞釀就更能發揮協商民主的價值。尤其對于涉及黨員處分、人事安排等涉及復雜利益的事項，允許醞釀對于維護黨內團結、促進決策效率具有重要意義。

第二組對子是決策主體上的“班長”和“班子”。這兩者是中國政治特有的一種稱謂，黨的各級委員會一般稱為“領導班子”，而黨的各級委員會的書記一般稱為“班長”。黨內決策的基本原則是集體領導、個人分工負責，而“班長”和“班子”的關系，便是民主集中制下“個人”與“集體”的映射。從民主角度看，書記應當正確對待其他成員的意見，不能搞一言堂，支持班子成員按照分工進行工作。對于應當由集體進行決定的事項，不得以個人名義表態。決策過程中，書記依照規定需要末位表態，避免對決策過程的干擾（《黨組工作條例》第三十四條）。從集中角度看，集體決策并不意味著各行其是，而是由身為班長的書記把控決策的方向，避免決策效率低下。具體而言，在議題確定上，會議議題由書記提出，其他成員的提議上會要經書記同意（《地方委員會工作條例》第二十三條、《黨組工作條例》第三十二條）。緊急情況無法召開會議的，書記可以先行決斷（《地方委員會工作條例》第二十三條）。此外，對于重大事項可在書記專題會議上先行醞釀（《地方委員會工作條例》第二十五條）。班長與班子配合融洽，有利于提高黨內決策的科學性、民主性，確保黨內決策“落地”。

第三組對子體現在決策的異議與執行方面。黨內決策實行“少數服從多數”原則，決策按照多數意見做出，但少數意見的去向成為決策得以貫徹執行的“附加因素”?？偟膩碚f，黨內決策異議原則是“堅決執行為先，允許保留意見”。在保證決策及時執行的基礎上，充分給予異議者的救濟權利，是民主集中的要求所在?！饵h章》第四條明確規定，“對黨的決議和政策如有不同意見，在堅決執行的前提下，可以聲明保留，并且可以把自己的意見向黨的上級組織直至中央提出?！背它h員個人對組織決定采用此種原則外，下級組織對上級組織的決策同樣如此。此外，“異議”“保留意見”必須是通過黨內提出的方式進行，黨規嚴禁黨員、下級組織公開發表對班子、上級組織的不一致意見，這已經為“四個服從”“四個意識”等政治要求所吸收，也是維護黨內團結的必要手段?！氨Ａ粢庖姟辈粌H是形式意義上的表態，其對決策失誤后的責任追究也有重大影響。

（三）行政機關民主集中制與行政決策

中國共產黨執政后，《中國人民政治協商會議共同綱領》與1954 年《中華人民共和國憲法》均將“民主集中制”作為我國國家機關活動的重要原則?，F行《憲法》第三條明確規定“國家機構實行民主集中制的原則”，并以三款規范作出細則規定。①《憲法》第三條第二款規定“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督”，體現了人民與人民代表大會的關系。相應地，該條第三款、第四款分別體現了人民代表大會與其他國家機關的關系以及中央與地方的關系。

通過《憲法》第三款規定的三組關系，國家機關民主集中制表現為：人民民主選舉組成人民代表大會，而人民代表大會集中行使國家權力。[4]國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關（或統稱其他國家機關）都是在各自職權范圍內“集中執行人大意志的機關”[5]。當然，執行方式和手段的不同，體現了機關獨立的意志。此外，民主集中制還體現為中央集中前提下地方自主性的發揮。

其中，就行政機關而言，民主集中制貫穿行政權行使的各個階段。作為行政權力行使的起點，行政決策特別是重大行政決策自然應當恪守這一原則。根據《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》）第三條的規定，重大行政決策主要是涉及公共利益、經濟和社會發展規劃類決策。②《重大行政決策程序暫行條例》第三條對重大行政決策的范圍進行了規定，采用了“5+1+1”的“列舉+兜底”的規定方法。即第一款規定列舉了四項具體內容，第一款第五項進行了兜底規定，同時排除了部分事項，以及賦予地方自主權?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）規定重大行政決策的法定程序包括“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”五項內容，體現了民主性、科學性、合法性的價值要求。

但是，這五項程序在位階上并非絕對的平等，而是受民主集中制影響形成一種差序格局?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021—2025 年）》規定“行政機關主要負責人作出重大決策前，應當聽取合法性審查機構的意見，注重聽取法律顧問、公職律師或者有關專家的意見”，此處作出了“應當”和“注重”的差序安排。此外，“增強公眾參與實效，提高專家論證質量，充分發揮風險評估功能，確保所有重大行政決策都嚴格履行合法性審查和集體討論決定程序”也體現了“增強、提高、充分發揮”與“確?！钡牟町惐磉_。③此外，2014 年黨的十八屆四中全會通過的文件《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對“合法性審查”的優先程序作出了規定“建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論”。因此，就重大行政決策法定程序而言，“合法性審查”和“集體討論決定”是決策程序中的優先環節，具有直接否定決策的合法效力的強勢地位。從民主集中制角度來看，行政機關實行首長負責制，在民主討論基礎上，行政首長有權作出最后決策決定，同時對這些決定及其所領導的工作負有全部責任。[6]111-113可以說，與黨內決策實行“少數服從多數”相比，行政決策是“集中性”很強的決策。因此，為了減少和杜絕“一言堂”現象，對行政決策的合法性審查和集體討論決定是優化行政首長負責制的重要保障和必由路徑。[7]

二、過程民主與決策集中后的責任匹配

有權必有責，對權力行使進行規范、監督的關鍵在于責任機制的匹配。從宏觀要求上看，責任匹配是“權責一致”的重要內核，責任脫節無法實現對權力運行的有效控制。而從微觀上看，要想達成責任匹配并進而實現權責統合機制的良性運轉，就必須把握好權力行使這個前置環節，尤其是結合民主和集中環節的權力運行的特征，實現精準問責。

（一）黨內集體決策與責任分置

黨內決策遵循“民主集中制”基本原則，“民主”要求重大事項決策集體討論、集體決定。與此同時，黨內民主也要求在出現決策失誤、違法乃至損害國家社會權益等情形時，參與決策的黨員分擔責任。從權責統一原則的要求看，黨內決策的特性決定了黨內決策責任呈現分置的特征。

具體來說，黨內決策責任可以分置為三類，即組織（主體）責任、領導責任、參與決策者責任。第一類責任是組織（主體）責任?！饵h委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》（以下簡稱《主體責任規定》）規定，主體責任主要適用于“地方黨委和按照規定設立的黨組（黨委）”?！吨袊伯a黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）第四條規定“黨委（黨組）應當履行全面從嚴治黨主體責任，加強對本地區本部門本單位問責工作的領導，追究在黨的建設、黨的事業中失職失責黨組織和黨的領導干部的主體責任、監督責任、領導責任?！庇纱丝梢?，主體責任主要適用于從嚴治黨領域，尤其是涉及黨內監督、紀律檢查的決策。①其他黨內法規也體現了主體責任側重于黨內監督決策和問責決策。如《黨章》規定“強化全面從嚴治黨主體責任和監督責任”；《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》規定“落實黨委主體責任和紀委監督責任，強化責任追究”?！饵h內監督條例》第十五條規定，“黨委（黨組）在黨內監督中負主體責任，書記是第一責任人，黨委常委會委員（黨組成員）和黨委委員在職責范圍內履行監督職責”。黨委（黨組）主體責任的追究通常與領導干部責任追究同步進行。[8]

第二類責任是領導責任。根據《問責條例》第六條的規定，領導責任可以分為全面領導責任、第一責任、主要領導責任。[9]首先，就全面領導責任而言，《問責條例》第六條第二款規定“對黨組問責的，應當同時對該黨組中負有責任的領導班子成員進行問責”?？梢哉f，全面領導責任是黨委（黨組）責任落實的保障機制。其次是第一責任和主要領導的領導責任，這類責任是狹義上的領導責任，責任主體通常是黨委（黨組）書記即“班長”，《黨組工作條例》便明確規定“黨組書記必須認真履行抓黨建第一責任人職責”?；邳h政合署辦公機制的存在以及“黨政同責”的要求，政府主要負責人的決策責任同樣適用于第一責任，主要體現在《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》第二條的規定“本規定適用于縣級以上地方黨委和政府主要負責人?！蓖瑫r，第一責任與主要領導責任存在一定的差異性。根據《紀律處分條例》第三十七條第一款第二項的規定，主要領導責任承擔主體除了是黨組織主要負責人外，還可以是對直接主管工作負有決策責任的人。比如，《中國共產黨巡視工作條例》第五條規定，“巡視工作領導小組組長為組織實施巡視工作的主要責任人”。

第三類責任是參與決策者責任。按照《問責條例》第六條的規定，責任主體為“參與決策和工作的班子成員”，一般負次要責任。由此可見，黨內決策權利賦予與責任追究機制具有耦合性，盡管身為“班長”的書記擁有統籌全局之權力，因而往往要承擔相對更大的領導責任，但集體決策制度本質上要求班子成員均需要對決策承擔應有責任?？傊?，黨內決策責任多元化特征與黨內決策權集體行使相契合的，而這又是黨內民主集中制的要求。

（二）行政首長負責與責任“相對集中”

與黨內決策責任的“分置性”不同，行政決策責任具有“集中性”，行政決策權相對集中是責任集中的重要推手。我國《憲法》第八十六條和第一百零五條規定了國務院和地方政府實行行政首長負責制。不過，我國《憲法》及憲法相關法尚未對“首長負責制”進行具體規范，準確理解行政首長負責又成為確定行政決策“權責”的關鍵，因此把《條例》第三十條視為對《憲法》第八十六條和第一百零五條內涵的闡釋具有現實意義?！稐l例》第三十條的三個條款明晰了行政決策實行行政首長負責的意涵。第一款和第二款表明重大行政決策需要經過會議討論，會議組成人員有發表意見的權利和義務，行政首長須保障意見發表權的充分行使。在此基礎上，行政首長享有重大行政決策的最終決定權，權力的行使無需受到“少數服從多數”原則的束縛，只是行政首長需要履行“說明理由”的附加性義務。此時，參會人員并不享有否定性權利，不過根據第三款“集體討論決定情況應當如實記錄，不同意見應當如實載明”之規定，否定意見持有者享有事后責任減免的救濟機會。因此，行政首長負責的準確理解應為行政決策雖有法定會議討論的程序，但行政首長享有最終決策之權力[10]，這也與《憲法》規定的行政機關實行民主集中制原則相耦合。

基于權責統一的要求，相仿于重大黨內決策的“集體決策，集體負責”，重大行政決策“行政首長負責”所產生的決策責任的“相對集中”自是應有之義。相較于《問責條例》《紀律處分條例》更多是對“領導班子”的追責，《條例》第三十八條第一款、第二款則明確了“行政首長”的決策責任。①《條例》第三十八條第一款規定“決策機關違反本條例的……對決策機關行政首長……依法追究責任”。第三十八條第二款規定“決策機關違反本條例規定造成決策嚴重失誤，或者依法應當及時作出決策而久拖不決，造成重大損失、惡劣影響的……對決策機關行政首長……依法追究責任”。同時，在用詞上采用“行政首長—負有責任的其他領導人員—直接責任人員”的表述，這意味著“行政首長”無需有“責任”的構成要件，類似民法“無過錯責任”，而其他人員需要“責任”這一“過錯責任要件”。此外，作為黨領導依法治國的指導性文件，《決定》亦采用類似表述②《決定》規定“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任”。。因此，行政決策責任集中于“行政首長”，但責任集中同時呈現分散化的“相對性”。

三、民主集中制下的權責統合與權利彰顯

權責統合機制的建立利于促進良法善治的實現，是中國特色社會主義法治體系中的必備組成和制度保障，也是黨和國家體制改革的方向所在。相較“權責一致”的“權力—責任”二維機制，民主集中制視閾下的權責統合機制則需要同時在責任的科處中伴隨有權利的“潤滑”，以使權利特別是程序權利的運行對責任的科處有著“調試”和“兜底”的功能。這既關系到制度治黨和把（黨政）權力裝進制度的籠子的效果，也對創新和改進黨的領導方式有著根本性的效果，利于徹底改變組織倫理中的上下級關系，使各方通過“依法決策”從而實現“科學決策”和“民主決策”。

（一）黨政決策權責適用規則的進一步統合

中國共產黨作為執政黨，除了通過政治領導實現對國家發展的宏觀布局外，還通過七大機制深度嵌入國家機關的運行機制中。[6]23-26其中最主要的作為權力軸心的“黨委黨組領導”機制與作為全面控制的“歸口管理”機制，黨通過該機制有機協調了黨委黨組領導、行政首長負責與民主集中制的關系，結合“黨政合署”改革，實現了黨政決策權責適用規則的進一步統合。

在黨政決策權運行規則統合方面，首要的便是行政決策程序中內嵌的黨委（組）請示報告制度。根據《條例》第三十一條規定“重大行政決策出臺前應當按照規定向同級黨委請示報告”，這說明，由于黨委（組）的存在，重大行政決策不再是行政系統內部的事務，而是需要在決策出臺前落實報告義務，這與《地方黨委工作條例》第五條、《黨組工作條例》第十六條賦予黨委黨組加強黨的領導、增強業務指導的定位相契合。其次，“歸口管理”的行政部門受歸口的黨的職能部門指導，加強了特定領域黨組織的統籌力度。[11]除了“黨委黨組領導”與“歸口管理”外，“合署辦公”是未來一段時期黨政決策權責統合的重要推動機制。在2023 年的黨和國家機構改革中，黨中央組建中央金融工作委員會，其作為黨中央派出機關，將同中央金融委員會辦公室合署辦公?？梢灶A見的是，在未來兩個機關將共同進行金融工作方面的決策。除上述情況外，其他“職能相近”的黨政機關合署辦公可能將繼續進行，黨政決策權責適用規則的統合有望進一步加強?！把芯恐贫ā薄饵h委（黨組）重大決策程序規定》已經被列入《中央黨內法規制定工作規劃綱要（2023—2027 年）》的規劃任務之中。

不過，黨政決策權責適用規則的進一步統合并不意味著黨政決策功能的完全重合。正如《黨和國家機構改革方案》所指出那樣，改革要“堅持優化協同高效”以實現“黨和國家機構職能實現系統性、整體性重構”。而所謂“優化”“協同”就是要科學合理、權責統一，要有統有分、有主有次。[12]其中的關鍵就是準確把握執政黨對政府行政的領導，這同樣也是法治政府的建設目標?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要(2021—2025年)》相較于《法治政府建設實施綱要（2015—2020 年）》，將重大行政決策“行政首長”這一行政系統內部表述替換為“行政機關主要負責人”這一具有黨政雙重屬性的表述，正是對這一改革的回應。

（二）黨內“四個服從”中的權利相對性

“四個服從”是正確處理黨員之間、黨員與組織之間、黨的上下級組織以及中央與地方之間的關系問題的指導原則，是黨內民主集中制的基本內容之一。如果說“少數服從多數、個人服從組織、下級服從上級、全黨服從中央”的“服從性”符合民主“多數決”的基本要求，那么“四個服從”蘊含的權利相對性則彰顯出集中的特質。

具體而言，此類權利相對性呈現“權利表達—義務履行”二階式的特征。在黨內決策環節，根據《黨章》第四條、第十六條規定，黨員、下級組織擁有發表不同意見的權利，但同時也明確規定“不允許公開發表不同意見”，也就是說權利表達層面亦可分為“權利行使—權利限制”的相對建構，組織賦予黨員和下級組織表達意見權利的同時也要求其履行維護黨的決策統一的義務。根據權利相對性原理，權利行使產生的責任存在責任減輕或豁免的情形，這種情形一般即是上文所述的權利行使者履行了相應的義務。[13]《問責條例》第十七條第一款便規定了“可以從輕或者減輕問責”的三類情形，其中之一便是“在集體決策中對錯誤決策提出明確反對意見或者保留意見的”，而第二款則通過“上級錯誤決定明顯違法違規的，應當承擔相應的責任”的規定進一步加以框定?？傊?，黨內決策過程，黨員得以責任豁免進而獲得救濟之情形，須同時滿足“提出反對保留意見”的權利表達要件與“上級錯誤決定非明顯違法違規”的義務履行要件。權利相對性的建構，既滿足了維護黨內政治統一的需要，亦實現對黨員權利的充分保障。[14]

（三）重大行政決策過程中的程序權利補強

基于行政機關民主集中制的制度建構，重大行政決策實行“行政首長負責制”，決策權力的行使與決策責任的承擔均呈現“相對集中”的特征。為避免權力專斷、降低重大行政決策的風險，決策過程的程序權利補強尤為關鍵?！稐l例》將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。相較于前三個程序運行的條件性①所謂條件性，是指根據《條例》第十四條、第十九條與第二十二條的規定，“公眾參與”程序要求“非依法不予公開的決策事項”，“專家論證”程序要求“專業性、技術性較強的決策事項”，“風險評估”程序要求“可能對社會穩定、公共安全等方面造成不利影響”。，合法性審查與集體討論決定具有當然性?！稐l例》第二十五條明確規定，未履行合法性審查程序或審查結論是不合法的，“不得提交決策機關討論”?！稐l例》第三十條亦規定“決策草案應當經決策機關常務會議或者全體會議討論”，并要求行政首長應當在集體討論基礎上作出決策意見。也就是說，若未經合法性審查與集體討論程序，程序權利人（可以是參與決策人員、公眾）有權依據《條例》第三十五條之精神請求否定決策的法律效力。同時，結合《條例》第三十八條可知，侵害程序權利的行為已經被納入決策責任的序列，有關人員表示包括程序權利抗辯在內等不同意見的，還可以減免責任?！稐l例》通過程序性權利的嵌入，實現了“首長負責制”基礎上的抗辯權補強，從某種意義上來說，也是“民主”屬性的增強。

（四）黨政決策權責統合機制中的權利機制

“權力是責任的保障，責任是權力的目的；權力與責任在量上對等，在質上匹配”[15]，權力和責任具有共生性和牽連性。建立權責統一的制度，是克服現代官僚制既有缺陷、提高決策合法性與科學性的一般邏輯。[16]而在民主集中制視閾下，引入權利思維建構“權力—權利—責任”的三維統合機制，則是新時代從嚴治黨和依法治國的新要求，亦是完善黨政決策權責統合機制的新路徑。

圖1 黨政決策“權力—權利—責任”三維統合機制分析框架

但同時，權利嵌入“權力—責任”機制并非機械地運轉，而是與權力運行、責任匹配形成良性互動。在“權力—權利—責任”三維統合機制中，權利處于權力行使和責任追究的“樞紐環節”，對于權力運行的規范性具有監督作用，對于責任追究的精準性具有調試作用，這種作用的發揮恰是民主集中制的要求，是對民主原則和集中原則的精準回應。

民主原則促使黨政決策權力運行離不開權利保障，無論是黨內集體決策班子成員的表達權、監督權以及提出異議、保留意見的權利還是重大行政決策“集體討論程序”前置，均通過設置權利機制以防止權力專斷，提高決策的科學性。在責任追究環節，權利機制同樣契合民主原則的要求，一方面體現在決策參與者行使異議權利后的責任減免，另一方面體現決策責任者侵害程序權利的責任加重。集中原則意味著權利的行使具有一定的邊界，其伴隨特定的義務而存在，在決策環節，這種義務即組織上的服從與執行上的貫徹。

與傳統權力運行和責任追究的統合機制不同，民主集中制要求下的黨政決策權責統合機制跳脫“權力—責任”的二維框架，在更高層面注重權利機制的建構，實現決策權責機制的最優化。權責統合機制的三維化，究其根本，便在于民主集中制要求下，我國黨政決策實行“民主—集中”的雙向動態決策，而非“上級—下級”“決策—執行”單向靜態決策。黨政決策不是黨政首長的“一言堂”，而是充分發揮“班子”集體智慧的過程，包容下級組織對上級組織的建言獻策的環節。因此，黨政決策“權力—權利—責任”三維權責統合機制對于加強黨的建設，推進黨政治理能力現代化，發揮中國特色黨政制度“善治”優勢具有創造性價值。

黨政決策作為黨行使執政權與政府行使行政權的重要手段，是黨和國家治理的重要領域。黨的二十大報告提出“堅持科學決策、民主決策、依法決策，全面落實重大決策程序制度”，而要實現上述目標，必須堅持在民主集中制下“創新和改進領導方式”，優化黨政決策的權責統合機制。民主集中制本身不是目的，民主集中制運行關注的是其背后的“民主”價值與決策權力集中行使后相應的權責統一。而這實際上也是“法治”價值彰顯的表現。沒有過程民主的決策不是科學決策與科學執政的表現，這一點不僅是黨內決策還是行政決策概莫能外。而決策權行使后的責任科學分置則進一步體現了權責統一對科學決策與科學執政的保障，這也是黨內民主集中制與國家機關民主集中制的制度延伸地帶。民主集中制通過對黨政決策權力劃分、程序規范，實現了責任的有效“分置”與合理“集中”。同時，“民主—集中”的雙向動態決策過程為權利機制嵌入已有的“權力—責任”機制提供了可能性。權利的監督作用和調控作用的發揮，有利于提高黨政決策的科學性、民主性、合法性。

理論在一個國家實現的程度，總是決定于理論滿足于這個國家需要的程度。[17]民主集中制理論在黨的百年奮斗和新中國社會主義建設歷史征程中發揮了關鍵的作用。習近平總書記指出，民主集中制“是反映、體現全黨同志和全國人民利益與愿望，保證黨的路線方針政策正確制定和執行的科學的合理的有效率的制度”[18]。在黨政合署和黨的領導加強的新時代新征程上，以民主集中制為重要抓手，構建符合現實需要的黨政決策權責統合機制，是全面從嚴治黨和全面依法治國的新答卷。