黨內法規試驗性立規中的問題分析與制度完善
——以133 部中央級黨內法規為樣本

王建芹，介思嬌

（中國政法大學 黨規研究中心，北京 100088）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從統攬“四個偉大”戰略全局出發，把加強新時代黨內法規制度建設擺在了前所未有的政治高度，指引黨內法規制度體系建設取得了全方位的發展和開創性的成就，并進入了高質量發展新階段。構建完備的黨內法規體系是全面提高黨的建設制度化、體系化、科學化水平，推進全面從嚴治黨、制度治黨、依規治黨的題中之義。而在黨內法規制度體系建設工作實踐中，黨內法規試驗性立規由于兼具規則填補和探索檢驗雙重功能，[1]成為黨內法規體系建設特別是十八大以來黨內法規體系快速形成發展過程中經常采用的一種重要的立規方式和立規機制。

黨內法規的試驗性立規，是指在黨的領導或黨的建設中的某一領域，為及時回應黨治國理政或加強黨的自身建設工作的需要，在制定正式的黨內法規條件暫時不夠成熟的情況下，黨內法規制定主體先行制定以“試行”或“暫行”為條件的黨內法規，用以規范黨的領導和自身建設活動。試驗性黨內法規借鑒于立法實踐中的試驗性立法，具有試驗性、突破性、靈活性和時空上的限定性等特點。1990、2012、2019 年三部黨內法規制定條例中的相關規定，均為黨內法規試驗性立規提供了明確的規范依據。

現行黨內法規制定活動中試驗性立規已成為一個十分重要的立規方式，在北大法寶法律數據庫進行的檢索中可以發現，現行有效的404 部中央級黨內法規①中央級黨內法規，是指黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。中，以“試行”或“暫行”名義發布的黨內法規共有133 部，占比達33%。由此可見，試驗性黨內法規是我國黨內法規體系中極為重要的組成部分，如何認識和看待黨內法規試驗性立規這一“集群”現象及其制度屬性，如何分析與總結這種立規形式的規范性特征，如何進一步完善試驗性黨內法規的制定與實施，是當前黨內法規理論研究中需要加以重視的問題。

一、當前黨內法規試驗性立規的基本情況與主要特征

試驗性立規作為一種制度現象，廣泛存在于黨內法規制定的歷史實踐中，是對國家立法實踐中的試驗性立法的學習與借鑒。在我國，試驗性立法是在特殊條件下，或針對帶有基本性、全局性的國家法律制度采取的臨時立法措施，體現出國家穩健的法治觀。[2]

（一）國家法律法規體系中的試驗性立法

試驗性立法制度長期存續于新中國成立以來的法治建設實踐中，是以經驗為基礎、以試驗為路徑的中國特色立法實踐的生動寫照。新中國成立之初，即開始采用試驗性立法的形式以實現過渡的目的，如1950 年頒布的《新解放區農業稅暫行條例》《私營企業暫行條例》《礦業暫行條例》《屠宰稅暫行條例》等，以及1951 年頒布的《中央人民政府任免國家機關工作人員暫行條例》《人民法院暫行組織條例》《最高人民檢察署暫行組織條例》等，均屬于過渡時期為解決新中國成立后某些領域法律法規的不足而采取的臨時性立法措施。1957 年周恩來總理在第一屆全國人大第四次會議的政府工作報告中指出：“在國家建立之初，特別是過渡時期……，國家頒布暫行條例、決定、指示等等作為共同遵守的工作規范，是必要的、適當的?！盵3]鄧小平在改革開放之初所闡釋的立法思想中也指出：“有的法規地方可以先試搞，然后總結提高，逐步完善，制定全國通行的法律?！盵4]顧昂然在對改革開放與授權立法關系的論述中提出：“為了保障經濟體制改革和對外開放工作的順利進行,授權國務院對于有關經濟體制改革和對外開放方面的問題，必要時可以根據憲法，在同有關法律和全國人民代表大會及其常務委員會的有關決定的基本原則不相抵觸的前提下,制定暫行的規定或者條例?！盵5]黨的十八屆四中全會發布的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要……實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權”[6]。同理，域外立法實踐中的“日落條款”②“日落條款”是指明確規定法律法規實施期限的條款，即，除非立法機關重新授權，否則法律將在特定日期自動失效?！叭章錀l款”的理念在我國立法實踐中也有體現，如《立法法》第13 條規定“授權的期限不得超過五年，但是授權決定另有規定的除外”。以及“臨時性立法”③“臨時性立法”即指在一定時間有效的法律或者應對緊急狀態有效的制定法。與我國試驗性立法這一立法形式有著異曲同工的作用。

試驗性立法是伴隨我國歷史發展而形成的中國特色的特殊立法形式，對正式立法有補充與輔助作用，具有獨立的價值和地位。一方面，試驗性立法具有較強的靈活性與應變性，能夠及時回應社會轉型與改革發展中不斷變化的客觀情況，有效應對改革所涉領域的不確定性與突發性問題，調和立法與改革之間的緊張關系。另一方面，試驗性立法具有獨立的價值定位，通過“先行先試”扮演著輔助正式立法運行的角色。試驗性立法的制定堅持以人民為中心的立法宗旨，立足于人民群眾的生產生活實踐，以實現良法善治為目標，符合中國特色社會主義制度體系的要求，具有獨立的價值地位?！皯搶嵤虑笫堑卣f，我國的法是以正式法為主體，以暫行法為補充的‘復合型’法的體制”。[7]從體量上看，現行有效的試驗性立法與正式性立法的比例大致為1：9。作為一種臨時性立法手段，試驗性立法主要應用于應對社會發展過程中的新情況新問題，并通過在實踐中積累立法經驗，待條件成熟后為正式性立法的制定提供可靠的參考與補充，是實用性價值與規范性功能發揮的結合體。

（二）當前黨內法規體系中的試驗性立規的基本情況

試驗性黨內法規是立規主體為滿足實際工作的需要而在條件尚不成熟的情況下頒布的暫行類或試行類黨內法規。從黨內法規制定實踐看，試驗性立規包括“試行”與“暫行”兩種類型，前者如《中國共產黨工作機關條例（試行）》（2017）、《中國共產黨支部工作條例（試行）》（2018）、《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》（2019）、《中國共產黨組織處理規定(試行）》（2021）等；后者如《高等學校領導人員管理暫行辦法》（2017）、《宣傳思想文化系統事業單位領導人員管理暫行辦法》（2017）、《公職人員政務處分暫行規定》（2018）等。在規范意義上，試行和暫行都屬于法律法規制定后為檢驗其實施效果，需要施行一定時期后，總結經驗并發現問題，再行修訂后予以正式頒布（或廢止）的一種立法立規方式。通常認為，暫行類法律法規相對更加注重填補立法空白；而試行類法律法規則往往更加重視規范的檢驗與創新作用，注重施行效果。但實踐中，二者的區分并不截然分明，均帶有試驗探索及檢驗的性質。

改革開放并進入社會主義現代化建設新時期以來，我們黨總結歷史經驗教訓，強化黨內法規在黨的建設中的重要地位和作用，推動黨內法規制定工作逐步進入制度化規范化程序化軌道。黨的十八大后，以習近平同志為核心的黨中央針對加強新時代黨內法規制度建設作出一系列重大決策部署，從事關黨長期執政和國家長治久安的戰略高度堅持依規治黨、加強黨內法規制度建設，黨內法規制定工作快速穩步推進。為不斷規范黨內法規制定工作，1990 年《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》、2012 年《中國共產黨黨內法規制定條例（2019 年修訂）》（以下簡稱《制定條例》）先后頒布施行（見表1）。其中涉及試驗性黨內法規的規定，盡管三部條例中的相關表述略有區別，但整體上均為黨內法規的試驗性立規提供了直接且明確的規范依據，并肯定了試驗性立規對于黨內法規制度體系建設實踐的重要意義。

表1 黨內法規制定條例中關于試驗性立規的規定

根據對《中央黨內法規和規范性文件匯編（1949—2021 年）》和檢索平臺北大法寶中“黨內法規”專題進行的統計，截至2023 年7 月，現行有效的中央級黨內法規中以“暫行”名義頒布施行的共68 部；以“試行”名義頒布施行的共65 部。分析發現，上述試驗性黨內法規的適用主要集中在規范黨員領導干部（領導人員）行為和公務員管理這兩大領域，表明黨員領導干部和國家公職人員的行為調整是試驗性黨內法規重點規范的領域，一方面，十八大以來，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨是黨的建設的中心主題，在這一過程中，黨員干部特別是領導干部的先進性、純潔性要求以及具體的行為規范是全面從嚴治黨核心中的核心，也成為黨內法規制度體系建設中的重點領域；另一方面，在新的歷史發展時期，如何更好地實現黨要管黨、全面從嚴治黨也存在一個逐步探索、不斷深化的的過程，試驗性黨內法規的探索檢驗功能可以在其中發揮重要的作用。

（三）黨內法規試驗性立規的主要特征

一個科學的概念，不僅具有“理論性的品格”，更有著“客觀的品性”。[8]中國特色社會主義法治體系包括完備的法律規范體系與完善的黨內法規體系，在黨內法規制度體系建設過程中，與試驗性立法普遍采取由點及面、自下而上的“采納——輻射”模式相比，我國黨內法規制度建設階段性特征較為明顯。黨的十八大前，黨內法規制定工作通常采取的是“成熟一個、制定一個”，自上而下與自下而上點面結合的探索式規范制定模式，強調經驗積累與實踐的驗證；[9]黨的十八大以來，堅持制度治黨、依規治黨成為習近平總書記著眼黨長期執政和國家長治久安提出的重大戰略思想，黨內法規制度體系建設受到了高度重視。為實現建黨100 周年時“形成比較完善的黨內法規體系”這一目標，黨內法規制度建設進入了“快車道”，黨內法規制定力度之大、出臺數量之多前所未有。為確保所制定的黨內法規經得起實踐的檢驗，遵循我黨始終堅持的實事求是精神，大量黨內法規采用了試行、暫行等試驗性立規方式。同時，黨內法規制定工作更加注重思想理論體系的建設，特別是習近平新時代中國特色社會主義思想及習近平法治思想的科學指引。因此，理論性、實踐性與科學性的辯證統一是黨內法規制度體系建設包括試驗性立規活動的鮮明時代特征。

1.堅持黨的集中統一領導，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨、依規治黨是黨內法規制度體系建設必須堅定的政治方向和理論指引。勇于自我革命，從嚴管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格，蘊含著共產黨人接續奮斗的精神密碼。新時代黨的自我革命精神更是鮮明體現在全面從嚴治黨，清除了黨內存在的嚴重隱患；體現在治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度，從而將依法治國與依規治黨有機統一在新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略中；體現在及時將黨在百年奮斗中不斷推進偉大自我革命的寶貴經驗以黨內法規、法律規范等形式固定下來，明顯提升了管黨治黨、治國理政的制度化水平。在這一過程中，黨內法規制度體系在維護黨的團結統一、監督制約權力、規范黨員言行、嚴肅黨內政治生活等方面發揮著不可替代的重要作用，是全面從嚴治黨、依規治黨的基本制度規范。

2.實踐性是黨內法規試驗性立規的重要前提。實踐性是試驗性立規活動的基本屬性，某一制度的創設，不是憑空產生的，“在當時必然有著人事需要”[10]。黨內法規出于實踐、高于實踐、規范實踐又需要實踐的檢驗。因此黨內法規的制度建設只有面向實踐、植根實踐，才能保證黨內法規制度建設經得住實踐的檢驗。在探索式規范制定模式下，制定一部黨內法規制度的需要所憑借的往往不是那些抽象的宣示“主義”而是具體的有針對性的“問題”。在這個意義上，試驗性立規具有其獨特的優勢，即立足于塑造制度規范中的“能用之規”，以解決實踐探索中制度化、法治化的規范需要?！吨贫l例》所明確的“實際工作迫切需要”與“條件不夠成熟”作為試驗性立規的兩個前提條件和原則性標準，遵循我們黨始終堅持的實事求是的實踐理性要求，在豐富的實踐發展中確保黨的領導和黨的建設活動能夠在法治化、制度化、規范化的過程中穩步前行。

3.科學性是黨內法規試驗性立規的內在要求和方法論指導。良法是善治的前提，而制度具有管根本、管全局和管長遠的作用，黨內法規的質量對于制度體系建設的重要性不言而喻?！皺z驗一項立法是不是科學，一個首要的普遍性標準就是，這部法有沒有以及在多大程度上尊重和體現了它所調整領域社會關系的客觀規律?！盵11]科學立規是黨內法規制度體系建設的內在要求，這一特征在試驗性立規活動中得到了充分的體現。一方面，黨內試驗性立規活動堅持以問題為導向，將著力解決問題作為立規的追求和出發點，堅持從實際需要出發，精準把握存在于黨的領導和黨的建設生動實踐中的新情況與新問題；另一方面，以歷史唯物主義和辯證唯物主義作為黨內法規制度建設科學化的基本遵循，認真處理好黨內法規制度建設中政治性、民主性、科學性等幾大基本關系；堅持實事求是、一切從實際出發、理論聯系實際的科學立場，從服務大局、服務發展的角度出發，堅持于法周延、于事簡便的原則，注重執行性。[12]可以說，試驗性立規為黨在治國理政、管黨治黨的過程中處理好改革、發展與穩定的關系提供了一種具有靈活性的方案。

二、現行中央級試驗性黨內法規的主要調整對象與類型分析

近年來，學界對黨內法規制定實施的體制機制以及黨內法規制度建設等問題的關注度不斷提高，既包括黨內法規的性質、地位、作用等方面的學理探討，也包括黨內法規從制定、備案審查、解釋、清理、評估到實施等各方面各環節的規范化研究。但我們注意到，與試驗性立法制度研究的高熱度不同，目前學界就黨內法規試驗性立規這一制度現象的關注度還遠遠不夠，在知網檢索發現，僅有2 篇文章以試驗性立規為研究對象，與黨內法規研究的高熱度形成鮮明對比。故此，本文通過對中央級黨內法規試驗性立規進行的類型化分析，以及對黨內法規試驗性立規的制度屬性、規范性特征等問題的探討，以期為試驗性黨內法規制度的進一步完善提供思路。

（一）調整對象

通過對樣本中133 部現行有效的中央級黨內試驗性法規進行的統計，不難發現試驗性法規的調整對象雖然范圍很廣，但是類別相對比較集中，主要涉及黨的組織機構、黨政領導干部與領導人員、公務員、非公務員類公職人員與有關人員等。在對133 部樣本進行篩選后，以“黨的組織”“黨政領導干部、領導人員”“公務員”“非公務員類公職人員與有關人員”為分類標準的試驗性法規數量依次為6部、42 部、13 部、10 部（見表2）。通過對四類調整對象的類型化分析，我們發現試驗性法規的調整對象具有以下特征：其一，重視對黨的組織機構運行程序的規范化管理。黨的力量來自組織，黨的全面領導與全部工作都要依靠堅強的組織體系來實現，試驗性法規中《中國共產黨支部工作條例(試行)》《中國共產黨國有企業基層組織工作條例(試行)》《中央和國家機關黨小組工作規則(試行)》等均屬于黨的基層組織工作規則與工作程序規范，是基層黨組織工作的基本遵循；其二，針對領導干部、領導人員的行為規范是試驗性法規的重中之重。此類試驗性法規的發布形式以黨政聯合發文為主，重點規范黨政領導干部的行為方式以及責任追究問題，是新時期從嚴治黨實踐過程中我們黨充分發揮試驗性法規的靈活性與實驗性，以“關鍵少數”為對象，加強對黨員干部的規范管理，對黨員干部的政治品質塑造、黨性鍛煉等方面具有積極的促進作用；其三，適用于公務員的錄用、考核、培訓、調任等配套黨內法規領域。公務員是國家治理體系中最基本的“人”的要素，通過試驗性法規的方式強化對公務員管理制度、運行機制、能力培養方面的治理效能。2021 年頒布的《公務員初任培訓辦法(試行)》與《公務員錄用考察辦法(試行)》順應新時代公務員隊伍的建設需要，為公務員的培訓與考察制度完善提供了新的指引；其四，試驗性法規的調整對象涉及非公務員類的公職人員與有關人員，包括法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員，如《人民法院書記員管理辦法(試行)》；國有企業管理人員，如《中國共產黨國有企業基層組織工作條例(試行)》；公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員，如《中小學校領導人員管理暫行辦法》《宣傳思想文化系統事業單位領導人員管理暫行辦法》；基層群眾性自治組織中從事管理的人員，如《農村基層干部廉潔履行職責若干規定(試行)》等。

表2 以關鍵詞篩選出的中央級試驗性黨內法規

（二）立規領域

在133 部試驗性中央級黨內法規中，如果按照“1+4”黨內法規體系進行分類，其立規領域主要集中在黨的自身建設法規領域和黨的監督保障法規領域（見表3）。說明黨的十八大以來黨高度重視自身建設，高度重視黨內監督和黨和國家監督體制與機制建設，在這方面，試驗性法規可以充分發揮其突破性、靈活性的優勢，在著力保持黨的先進性和純潔性、確保黨內監督和國家監督更加規范有效等方面發揮“先行軍”的作用。

表3 中央級試驗性黨內法規類型分布

（三）法規結構

在黨內法規效力位階結構體系中，試驗性黨內法規多集中于規定、辦法這兩類低位階黨內法規中，反映出新時代為堅定不移深入推進全面從嚴治黨，及時解決黨的自身建設和黨的監督工作出現的新情況新問題，黨內法規制度建設必須著力于加大制度缺項短板補齊力度，特別是實踐中迫切需要的可操作性強的制度規范（見表4）。規定和辦法作為主要針對某項重要工作或重要事項進行的具體規范，是黨的路線政策方針的具體化形式，多屬于具體的實施措施，偏重于操作性，可以及時回應、有效解決黨的領導、黨的建設和黨內監督工作中的具體情況和具體問題。當然，盡管試驗性法規形式在準則和條例這兩類高位階黨內法規中相對較少，但其均存在過試行的情況。如2015 年頒布的《中國共產黨廉潔自律準則》是在1997 年的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則(試行)》的基礎上經兩次修訂而成；2019 年頒布的的《中國共產黨黨內法規制定條例》也是在1990 年《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》的基礎上經兩次修訂而成。

表4 現行有效的中央級試驗性黨內法規效力結構

三、現行黨內法規試驗性立規中存在的主要問題

“改革開放以來，我國立法在相當大的程度上走的是經驗主義路線，即先進行立法實驗，待經驗成熟后再制定正式的法律規范?！盵13]試驗性立法改變了法的生長模式，兼具著實踐性與方法論的價值，為全面依法治國提供了重要的立法進路。與之相近，十八大以來試驗性黨內法規的集中制定，為解決黨的領導和建設活動中出現的新情況新問題提供了大量“能用之法”，同時也推動了黨內法規制度體系在不斷的實踐探索中健全完善。但是，在肯定試驗性黨內法規制度有效性的同時，并不能忽視其在運行過程中存在的一些問題，只有發現問題、總結經驗、剖析原因，才能為黨內法規體系的不斷健全完善提供理論支撐。

（一）試驗性黨內法規在黨內法規體系中比重偏高

根據前述統計，現行有效的中央級黨內法規中試驗性法規占比高達三分之一。雖然在實施效力上，試驗性黨內法規與正式黨內法規之間并無實質性差別，但其在一個制度體系中的比重過高，至少說明以下兩方面問題：首先是黨內法規體系的完善需要。在黨內法規制定工作前兩個五年規劃①2013 年11 月27 日，中共中央印發《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013－2017 年）》對今后5 年中央黨內法規制定工作進行統籌安排，指出“實踐亟需的黨內法規及時出臺。針對黨的建設和黨的工作中存在的突出問題……抓緊制定實踐迫切需要、干部群眾熱切期待的黨內法規，努力為解決干部群眾普遍關注的熱點難點問題提供制度安排”。2018 年2 月23 日，中共中央印發《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018－2022 年）》指出，“以改革創新精神加快補齊黨內法規制度短板，使黨的各方面制度更加成熟、更加定型，增強依法執政本領，提高管黨治黨水平”，“深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，著眼于到建黨100 周年時形成比較完善的黨內法規制度體系，對今后5 年黨內法規制度建設進行頂層設計”。工作目標中，分別提出了“實踐亟需的黨內法規及時出臺”和“以改革創新精神加快補齊黨內法規制度短板”的要求，其目標均針對于建黨100 周年時“形成比較完善的黨內法規體系”。為實現這一目標，十八大以來黨內法規制定工作全面加強，通過加大體系構建頂層設計力度，加大制度缺項短板補齊力度，一個由3615 部黨內法規共同構成的黨內法規體系在建黨100 周年時初步形成。在這一過程中，一批實踐亟需但條件不完全成熟的黨內法規也被集中制定出來。這些試驗性法規一方面有效補齊了黨內法規制度體系的缺項短板，有利于及時解決新時代加強黨的領導和黨內治理實踐所面臨的新問題新挑戰，為黨的領導制度化、法治化和黨內治理現代化提供了規范依據，但另一方面，由于試驗性法規同時也是一個經驗積累的過程，是規范性、科學性不斷完善的過程，其數量占比過高在整體上不利于維護黨內法規的穩定性與權威性。為此，中央黨內法規制定第三個五年規劃中，明確提出了“要聚焦提高制定質量這個核心，不斷完善內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規體系”，表明黨中央高度重視黨內法規的制定質量，在“比較完善的黨內法規體系”初步形成的前提下，不斷提高黨內法規制定質量，聚焦于試驗性黨內法規的修訂及正式頒行工作是這一階段黨內法規制定工作的重點之一。其次，黨的十八大以來黨內法規中試驗性法規密集出臺，表明以習近平同志為核心的黨中央根據新的歷史條件下黨的領導黨的建設面臨的新情況和新問題，深刻總結歷史上黨通過自我革命保持先進性和純潔性并領導各項事業勝利前進的寶貴經驗，對管黨治黨做出了許多重大部署。在這一過程中，一條很重要的經驗就是堅持問題導向，把解決實際問題作為打開工作局面的突破口，但解決問題的過程同樣是一個探索的過程，其中有許多經驗及其規范需要在實踐中不斷進行完善，這也就是“實際工作迫切需要”與“條件不夠成熟”得以成為黨內法規試驗性法規密集出臺的重要時代背景。

（二）試驗性黨內法規制度定位不夠明確

“如果說法的實行具有確定和不確定兩種方式，那么，法的施行是確定方式，法的試行則是不確定方式?！盵7]《制定條例》對黨內法規試驗性立規做出的“可先試行”的規定，為試驗性立規提供了一定的選擇空間，既包括“試行”或“暫行”頒行方式的選擇，更包括在正式制定和試驗性立規兩種方式中進行判斷與選擇，而后者更是關系到黨內法規制度體系的嚴肅性和穩定性問題。由于在試驗性法規中制定主體具有一定的自由裁量權，要求制定主體具備較強的立法（立規）控制能力，而對立法（立規）權力的不適當運用在理論上是可能的。究其原因，一方面在于現行制度規范中對試驗性法規的制定條件規定不夠嚴謹；另一方面也是最根本的原因，在于試驗性法規在黨內法規制度體系中的定位不夠明確，特別是其與正式黨內法規在定位上并沒有明顯的區別，唯一的區別僅是施行期限的要求（且目前并未嚴格把握）。首先，試驗性法規的形式除黨章外，在黨內法規所有效力位階中均出現過，其調整范圍、調整對象在現行制度規范中并沒有特別的要求；其次，在構成要素方面，試驗性黨內法規與正式黨內法規均由目的、原則、依據、適用范圍、調整事項等要素構成，與正式黨內法規幾乎完全一致；最后，在制定程序方面，試驗性法規與正式黨內法規履行同樣的程序，其制定時一般也無須進行試行或暫行原因的專門解釋?？傮w上看，試驗性法規在黨內法規體系中的定位尚不清晰，并不像試驗性立法一樣有著自身獨立的價值和比較明確清晰的定位，這也是今后黨內法規制度體系建設實踐中需要認真加以對待的問題。

（三）試驗性黨內法規制定條件與制定程序規范不足

依據《制定條例》的規定，“實際工作迫切需要但還不夠成熟”是試驗性黨內法規制定的充要條件，但這一規定在程序法治的意義上遠不足以科學有效地規范試驗性法規的制定工作。首先，制定工作的啟動條件帶有明顯的主觀性。如“迫切”與“不夠成熟”的客觀標準是什么，依據是什么，這一標準應當由誰提出并進行判斷，具體適用的范圍和情況有哪些等等，缺乏明確的界定，在很大程度上依賴于制定主體的主觀判斷。這也在一定程度上導致試驗性法規的制定依據不夠嚴謹。其次，制定程序缺乏必要區別?，F行試驗性黨內法規的制定同樣履行的是正式黨內法規的制定工作程序，但考慮到試驗性立規活動需要根據黨的中心工作和實踐活動作出及時回應，故其醞釀時間一般情況下相對較短，啟動程序也相對簡化。但我們認為，程序的相對簡化并不意味著立規的隨意性，而是需要加大對立規原因的闡釋說明力度，即立規主體需要就“迫切”與“不夠成熟”這兩個方面提出更有客觀說服力的立規理由。為此，在《制定條例》中有必要對試驗性立規程序進行專門的規定。最后，有學者認為，黨內法規試驗性立規的制度功能不僅應發揮規則填補的作用，還具有探索檢驗的功能。但《制定條例》中“實際工作迫切需要但還不夠成熟”這一前置條件更側重于對規則填補功能的肯定，而忽略了基于探索檢驗功能的試驗性立規的制定條件與適用情形。[1]這也導致我們很難從現行有效的試驗性法規中歸納總結出立規適用的條件或情形。

（四）試驗性黨內法規存續期限執行不嚴格、修訂清理工作滯后

存續期限應當是試驗性法規區別于一般性黨內法規的突出特點之一。不論是以“暫行”或“試行”名義頒布的黨內法規，都應當具有比較明確的存續期限，這樣才能體現出試驗性法規的制度價值。為此，2019 年《制定條例》相比前兩部條例直接增加了“試行期限一般不超過5 年”的規定。因此，及時修訂或清理現行黨內法規體系中那些明顯存續期過長、已不再適應形勢發展需要的高齡黨規，以及將十八大以來頒布施行的試驗性黨內法規納入到正式黨內法規的制定規劃中，是黨內法規制定第三個五年規劃中的一項重要工作任務。

通過對133 部試驗性法規的生效時間進行統計分析，大量試驗性黨內法規存續時間過長，在一定意義上偏離了法規試行（暫行）的試驗性初衷。雖然在2019 年《制定條例》》中明確規定了黨內法規的試行期限一般不超過5 年，但是由于黨內法規的清理工作及清理機制在黨內法規制度體系建設中相對滯后，①2012 年起，根據《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》，我們黨開展了首次全面黨內法規清理工作。截至2014 年底,完成的清理工作共涉及黨內法規和規范性文件1178 件,其中322 件在清理中被廢止，369 件被宣布失效，繼續有效487 件。但后續的集中清理工作沒有再繼續開展。導致大量試驗性黨內法規難以得到及時修訂和清理，“有始無終”“易試難終”的現象比較普遍?？紤]到十八大以來黨內法規制定工作任務繁重，立規主體缺乏足夠的精力和動力完成清理工作也是其中客觀原因之一。統計發現，現行有效的中央級試驗性黨內法規中，最新的一部是2022 年4 月20日中央辦公廳印發的《創建示范活動管理辦法(試行)》，最早的一部的則是1981 年4 月23 日中共中央辦公廳印發的《科學技術干部管理工作試行條例》。而以現行65 部“試行”類黨內法規為例，試行期超過20 年的共12 部，10～20 年的共15 部，其中中央紀律檢查委員會1987 年7 月29 日頒行的《中共中央紀律檢查委員會關于對黨員干部加強黨內紀律監督的若干規定(試行)》已存續了近36 年。因此有分析認為，“一些與現實脫節的‘高齡黨規’大量隱藏在黨內法規體系之中，不僅使得黨規體系冗雜無序，也減損了管黨治黨的針對性和精準度”[14]。同時，這類滯后性明顯的試驗性黨內法規也對黨內法規制度體系的嚴肅性、科學性、高質量性的維護產生負面影響。

（五）試驗性黨內法規評估與清理處置機制不夠健全

黨內法規評估制度作為增強黨內法規立規質量，提高黨內法規科學性、實效性的重要環節，是黨內法規制度體系建構中不可或缺的反饋機制。黨務實踐活動是變化發展的，黨內法規的適用亦并非一成不變，隨著新情況新問題的出現黨內法規不可避免地具有滯后性，需要對其適時進行審查與清理?，F已表明，現行黨內法規清理制度建設在黨內法規制度體系中是相對滯后的，而清理制度得以有效施行的一個重要前提，是黨內法規評估制度特別是實施后評估制度的完善。只有在科學的評估機制指引下，黨內法規的清理（包括修訂及正式頒布）才具有基本依據。就試驗性黨內法規來說，除了需要對時間期限（試行期或暫行期）的嚴格把握以外，最重要的是針對試驗性黨內法規的實施效果進行科學的評估，發現問題、總結經驗、提煉規律，為法規的處置（包括正式制定、進一步修訂或廢止）提供依據。試驗性立規就其本質來說，是為制定條件不成熟的黨內法規提供一個實踐和容錯的時間與空間，通過經驗積累為正式黨內法規的制定提供判斷基準。在這個意義上，立規的性質就決定了其必須要在未來特定的時間內進行處置。因此，針對試驗性法規構建科學的評估體系與合理的處置機制是增進試驗性法規規范性和科學性的題中應有之義。

四、黨內法規試驗性立規的制度化完善對策

以“試行”或“暫行”為代表的試驗性黨內法規可以有效地消解改革創新與法的穩定性之間的緊張關系，對科學立規、推進黨內法規制度體系建設具有積極的意義。目前試驗性黨內法規存在較多有試無驗、有始無終的現象，在一定程度上減損了黨內法規制度體系的權威性、嚴肅性與科學性，不利于依規治黨、全面從嚴治黨的深入推進。試驗性立規的實驗屬性之所以流于形式的深層根源在于，在“試行”或“暫行”的名義下，立規者對于黨內法規的科學性與正當性的論證義務被弱化。因此，要使試驗性立規真正發揮其探索檢驗與規則填補的實驗性功能，就必須從明確并細化適用范圍與條件、規范相關程序、完善檢驗評估與處置機制等方面著手，真正讓試驗性法規名副其實，使其與正式性黨內法規相輔相成、相得益彰，深入推進黨內法規制度“供給側結構性改革”。

（一）明確試驗性黨內法規的制度定位，制定專門化規范

為適應我國社會轉型與改革發展的實際情況，中國特色社會主義法律體系建設總體上采用兩種方式：一是自上而下的變革式立法模式；二是立足實踐先行先試的經驗主義立法模式。試驗性立法體現出了合法性、規范性、試錯性和經濟性相結合的制度特征及其優勢，既能靈活應對改革變化,又能實現立法的穩定功能，較好地平衡了改革與發展之間的關系。[15]與此相應，試驗性法規在黨內法規制度體系建設中同樣具備獨特的優勢，盡管試驗性法規并非法規制定的必經階段或表現形式，但可以憑借自身的靈活性、實驗性、針對性與實效性強等特點，成為正式黨內法規的必要補充，扮演著輔助性的角色。應當認識到，現行黨內法規制定體制并未給予試驗性法規的制度功能及制度價值以必要的重視，并賦予其應有的地位，實質上遮蔽了試驗性法規探索檢驗功能的實驗屬性。因此，明確試驗性法規在黨內法規制度體系中的定位，確立專門化的制度規范是十分必要的。具體而言：第一，進一步明確試驗性黨內法規的制定條件，細化制定規則，最大限度明晰制定工作的客觀標準。第二，在立足于試驗性立規規則填補功能的同時注重其探索試驗功能的發揮，特別是針對某些需要先行先試的特定的領域和事項，充分發揮試驗性法規的探索性、試錯性、經濟性優勢。第三，增設闡釋說明條款，在發布前的各個階段（包括立項、起草、備案、審批等），嚴格試驗性黨規的必要性分析及其論證。制定機關應重點就試行的目的、事項、期待實施效果、可能出現的問題等作出判斷，即對試驗性法規的必要性與合理性進行全方位的闡釋。備案機關與審批機關應重點就試驗性法規的必要性與合理性進行實質審查。第四，明確試驗性法規適用的黨內法規效力位階。黨內法規試驗性法規是否應當有效力位階限制，特別是對于高位階黨內法規是否適用試驗性立規，抑或確立更高更嚴格的試驗性立規標準，理論上有探討的必要。例如，準則作為僅次于黨章的最高效力位階的黨內法規，是對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為等作出的基本規定，原則上應當以正式黨內法規的方式頒布施行。第五，有條件的試驗性法規，可以考慮引入“日落條款”的方式，對其存續期進行明確的限定。

（二）健全試驗性黨內法規的評估機制，接受廣泛性反饋

法律的反思化，是指法律通過實踐的試錯過程來加強自身的認知性或學習能力，并通過反饋系統來實現自我修正。[16]從制度功能上看，“黨內法規實施后評估體系是黨內法規制度體系建設的重要部分，與黨內法規制度的備案與清理共同組成了保障制度質量與實施效果的反饋機制”[17]。試驗性法規作為具有探索實驗屬性的黨內法規，為其構建健全的評估機制是推動立規活動及時反饋實踐經驗、構建完備的黨內法規體系的題中之義。首先，積極探索針對于試驗性黨內法規的實施后評估指標體系。這一體系不僅需要納入一般性黨內法規實施后評估的普遍性要求，如合法性、合理性、合規性、技術性等方面，更應增加針對試驗性法規的特殊性要求，如立規目的的實現情況、問題及其原因、可供總結的經驗及教訓等等，以及建議采取的處置方式（進一步修訂、修訂后正式頒布、廢止等）。其次，完善試驗性法規評估程序，包括評估主體、評估方案、評估流程、評估成果的應用等等。同時，針對試驗性法規的“試驗”性質，評估工作應靈活運用多種評估方式，如定期評估與隨機評估，綜合評估與專項評估、制定主體評估與第三方評估等。最后，構建全方位的公開反饋機制，及時關注并發現法規試行中的新情況和新問題，有利于決策機關有針對性地進行調整完善。

（三）完善試驗性黨內法規的處置機制，維護法規穩定性

法規制度是一種經驗產物，這就意味著法規制度具有與生俱來的滯后性——我們“現在”進行的立規活動是對發生在“過去”的實踐經驗的提煉總結，而它出臺后卻要適用于“將來”。[18]中共中央《關于加強黨內法規制度建設的意見》明確提出，“制定黨內法規制度必須牢牢抓住質量這個關鍵”。黨內法規的質量不僅體現在制定的質量上，還要體現在科學把握好法規的“生命周期”上，為此，在完善黨內法規的“立改廢釋”工作中，改、廢、釋工作同樣是提高黨內法規制度建設質量的關鍵環節，這一點在試驗性黨內法規中體現的更為明顯。因此試驗性立規必須更加重視法規處置機制的制度建設，條件成熟的必須及時履行修訂程序后轉化為正式的黨內法規。對于試驗效果未達預期或實踐中主客觀條件發生變化的，更應及時采取處置措施，避免黨內法規體系內的規范沖突以及與國家法律法規體系的可能沖突。試驗性立規的性質就決定了，其必然會面臨著主客觀條件的不斷變化，對此更應當以審慎的態度維護好黨內法規制度體系的嚴肅性、科學性和穩定性。

試驗性法規作為黨內法規體系的重要組成部分，對于完善黨內法規制度體系建設、實現依法治國與依規治黨有機統一具有重要意義。黨內法規試驗性立規有效運用其靈活性、實驗性、針對性強的制度優勢，立足現實、聚焦當下、規劃長遠，確保了黨內法規制度體系建設在理論與實踐、規范與經驗之間良性互動，充分體現我們黨實事求是、與時俱進、求真務實的思想品格，為推進黨內法規制度體系建設的“供給側改革”提供了強大的助力。