基于土地綜合整治的河西地區實用性村莊規劃路徑探索
——以張掖市高家莊村為例

唐相龍,毛志龍

(蘭州交通大學 建筑與城市規劃學院,蘭州 730070)

一、引言

2019年12月,自然資源部發布的《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》指出,要按照《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》相關部署要求組織開展全域土地綜合整治試點工作,以科學合理規劃為前提,以鄉鎮為基本實施單元(整治區域可以是鄉鎮全部或部分村莊),整體推進農用地、建設用地整理和鄉村生態保護修復。2020年2月,甘肅省自然資源廳相繼印發《甘肅省自然資源廳關于組織申報全域土地綜合整治試點的通知》《關于公示全域土地綜合整治試點鄉鎮名單的公告》,2020年甘肅省獲批10個全域土地綜合整治試點地區,其中張掖市獲批試點最多(甘州區甘浚鎮、民樂縣六壩鎮)。

實際上,我國土地綜合整治始于20世紀90年代,“土地綜合整治”由“土地整理”“土地整治”概念演進而來[1]。1998年,新一輪修編的《中華人民共和國土地管理法》提出“國家實行占用耕地補償制度”“國家鼓勵土地整理”,以“土地整理復墾開發”為標志,高度強調耕地保護,核心在于提高耕地數量,提升耕地質量,逐步落實土地開發、整理和復墾工程?，F階段,“土地綜合整治”是指在一定單元內,以土地規劃、土地開發、土地整理、土地復墾、生態修復及城鄉建設用地增減掛鉤等政策工具和技術手段為載體,推動“田、水、路、林、村”六位一體綜合整治[2-3],改善農業生產條件、農民生活水平,優化農村生態環境,促進農業規模經營、產業集聚發展、人口適度集中、村莊布局優化[4]。

在土地綜合整治工作有序開展的背景之下,作為“多規合一”的實用性村莊規劃,如何有效銜接土地綜合整治,如何處理土地空間與規劃落地的關系,都將是基于土地綜合整治的實用性村莊規劃編制工作需要不斷探索的課題,特別是我國西部地廣人稀的土地綜合整治試點區域,如何在土地綜合整治基礎上編制適之有效的實用性村莊規劃更加值得思考。本文以河西地區張掖市甘浚鎮高家莊村村莊規劃編制為例,就河西地區實用性村莊規劃如何基于土地整治核心內容進行分區化引導,以及如何科學安排布局村莊“種-養-住”空間愿景展開探討,以期為同類村莊在土地綜合整治背景下編制實用性村莊規劃工作提供啟示和借鑒。

二、河西地區村莊發展與土地綜合整治概況

河西地區因地處黃河以西,且位于青藏高原與蒙古高原之間,南以祁連山和阿爾金山為界,北至馬鬢山、合黎山和龍首山,東起烏鞘嶺,西迄甘、新省界,且地勢自東南向西北傾斜的狹長平地,東西長約 1 120 km,南北寬 40～100 km,大部分海拔 1 000～2 500 m[5-6]。廣義上的河西地區涵蓋了甘肅省酒泉市、張掖市、武威市、金昌市和嘉峪關市5個地級市。

河西地區屬大陸性干旱氣候區,降水量少且蒸發量大,但在祁連山4 500 m以上的高山上有著豐厚的永久積雪和史前冰川覆蓋,冰雪融水豐富,形成了石羊河、黑河和疏勒河三大內流水系,沿河沖積平原為武威、張掖、酒泉等綠洲提供了大量源頭活水,為綠洲農業區提供了良好的水土資源[7]。而據《河西志》記載,河西地區2 000多年前已開始屯田墾殖,開渠筑壩,引水澆灌。時至今日,河西地區已然成為我國西北地區重要的現代制種、商品糧食基地和經濟作物的集中產地[8]。截至2020年年底,河西地區第一產業產值占甘肅省的36.57%,糧食播種、瓜果種植面積占甘肅省的18.48%和32.33%,產出甘肅省29%的糧食作物和37%的瓜果。此外,河西地區農牧業發達,大牲畜存欄量占甘肅省的28%,而肉類(牛肉31%、豬肉41%、羊肉53%)產品占甘肅省的38%[9]?？梢?河西地區是甘肅省今后經濟社會發展最具活力和潛力的地區之一[10]。

(一)河西地區村莊發展概況

河西地區也是我國重要的農牧區,在地域經濟中占有重要地位。其中,河西地區玉米制種業已成為現代農業和農村經濟發展的特色優勢產業[11]。但是,河西地區大多數村莊仍然避免不了城鎮化虹吸的影響,繼而誘發村莊空心化、老齡化、產業脆弱、人口流失的問題。從實地調研可知,河西地區人口與住房方面明顯具有鄉村聚落空間布局稀疏的特征。此外,村莊人口衰敗嚴重,住房條件質量相對不高以及人口與住房匹配性不強,即建設用地量多質差的問題依然存在。由于河西走廊地形狹長,農村人口分布不均,村莊聚落宅院相對分散,耕地條塊化經營問題依然存在?？傊?河西地區村莊發展雖然有較為優越的光熱、水土資源,但長期以來所積累的生產關系、人地關系以及城鄉關系矛盾所引起的空心村問題十分突出。

(二)河西地區土地綜合整治概況

2020年9月,甘肅省自然資源廳公示了張掖市甘州區甘浚鎮、張掖市民樂縣六壩鎮、金昌市金川區寧遠堡鎮、酒泉市肅州區總賽鎮、酒泉市玉門市赤金鎮等10個全域土地綜合整治試點,其中河西地區獲批5個,占甘肅省2020年獲批試點的50%。如今,河西地區土地綜合整治試點工作穩步推進。同時,試點工作深入踐行“綠水青山就是金山銀山”理念,堅持最嚴格的耕地保護制度,守住耕地保護紅線,凡涉及耕地和永久基本農田調整的,嚴格確保數量有增加,質量有提高,生態有改善。從現階段實施來看,河西地區土地綜合整治試點工作探索性和實踐性成果較為顯著,主要整治內容包括農用地整理項目、建設用地整理項目、鄉村生態保護修復項目、鄉村振興與產業發展融合與特色旅游道路建設項目;項目前期實施內容主要有整村拆除老舊房屋、集中新建養殖小區、集中新建群眾安置房屋等。

三、甘浚鎮高家莊村土地綜合整治與實用性村莊規劃實踐

高家莊村隸屬于甘浚鎮,位于祁連山腳下,北臨星光村、工聯村,南依西洞村,東連中溝村,西靠肅南縣大磁窯村。全村共有8個合作社,總戶數322戶,總人口1 160人,共有耕地面積2 461畝,全村的經濟來源主要依靠玉米制種、養殖業以及少量勞務輸出。高家莊村規劃先集中建設5個高標準養殖小區,解決群眾畜禽養殖和農耕需求后,集中規劃建設拆遷群眾安置房屋。安置后整村將拆除238戶空置房屋、老舊房屋和“一戶兩宅”房屋。高家莊村村民傳統宅院普遍存在“前住后畜”或“前住側畜”的人畜混置的典型特征。因此,居民點拆遷置換、人居環境整治則是此次村莊規劃編制的重點。

(一)分區化導向的村莊國土空間總體布局

在落實上位規劃確定的永久基本農田、城鎮開發邊界、生態保護紅線等前提下,充分尊重山、水、林、田、草、沙自然地理格局,并結合高家莊村人口增長和流動規律、村莊產業發展等合理安排村莊建設用地增量與存量,合理劃好村莊建設邊界;統籌劃分村域生態用地布局、農業用地布局、建設用地布局,明確各類空間的管控要求。依托村莊空間格局和發展訴求劃分出相匹配的村域功能結構,即安置小區、養殖小區、玉米制種片區、鄉村旅游片區和鄉村田園生活片區等(見圖1 b段、c段、d段)?？傊?分區化導向的村莊國土空間總體布局是決定村莊產業發展、基礎設施與公共服務設施布局,以及影響村莊居民點建設布局的關鍵因素(見表1)。

表1 實用性村莊規劃“六化”普適性路徑匯總表

圖1 高家莊村村莊規劃編制路徑分析圖

(二)規?；瘜虻拇迩f產業發展連片布局

結合高家莊村所處區位、資源稟賦、用地條件和村莊發展訴求,科學劃定產業功能分區,打造“兩軸四區”的村域空間產業結構,合理確定村莊各特色產業空間布局,促進生產經營適度規?；B片布局,明確村莊產業以推進現代規?；N植、養殖業為村莊產業突破口(見表1),并結合七彩丹霞景區東入口(開發中)優勢區位,順勢發展鄉村旅游,從而推動村莊第一、三產業融合發展。規劃中,依托高家莊村現有種植、養殖基礎,積極借助土地綜合整治項目推動種、養規?；B片發展。首先,在種植方面借助土地整治項目大力推進高標準農田建設,實現玉米制種規?；B片布局;其次,在養殖方面,規劃前期廣泛征求村民意愿,按照農戶的需求以及自身經濟實力水平,每座養殖小區按“大-中-小”的規模進行集中布局和統一建設。而村內七社、八社則同山、田、沙、房一并進行統籌保留和保護,并考慮遠期同張掖七彩丹霞景區融合發展,打造為景區東入口上的重要“客驛節點”。

(三)功能化導向的村莊基礎設施精準布局

高家莊村莊規劃配套的基礎設施依據上位國土空間規劃的要求,積極響應“人畜分離”政策,由此基礎設施布局便側重居住、養殖、種植功能導向進行精準布局和優化(見表1)。具體來說,在安置點內,按照“宜居性”的規劃訴求,同步完善村莊給水工程、排水工程、供熱工程以及環境衛生等設施建設;在養殖小區內,按照“生產性”的規劃訴求,相應完善排水、配電、消防和畜禽糞污處理設施等。同時,將養殖小區內的綠化工程與防護綠地等一并考慮;而在種植層面,依托村莊現有生產性道路網絡,進行道路展寬和道路分級(見圖1e段)。此外,對農業灌溉給水設施以及相關農業配套設施如塘壩建設等提出建設性意見。所以,實用性村莊規劃配套的基礎設施,要依據土地綜合整治的結果及上位國土空間規劃的要求,結合鄉村自身需求而精準布局,避免重復規劃建設。

(四)中心化導向的村莊公共服務設施集約布局

隨著安置點位置、規模的確定,高家莊村公共服務設施則按照“中心化”導向,采用“社區生活圈—基本居民點”兩級進行配置,充分結合村莊現有黨群服務中心、鄉村大舞臺、小游園現狀設施,與新建廣場、衛生室等按照“集約布局”的要求一同構建高家莊村公共服務基本居民點。另外,由于高家莊村七社、八社位于未來七彩丹霞景區東入口的開發邊界之內,公共服務設施則相應提出了建設性意見如停車場、污水處理站等。此外,規劃注重考慮村民需求特別大的設施建設,反之亦然。需要說明的是,在規劃初期,考慮到高家莊村與中溝村相鄰,欲借助土地整治項目實現兩村公共服務“共建共享”,以此減少公共服務設施等的投入(見圖1f段)。中心化導向的村莊公共服務設施集約布局,就是要根據人口和服務半徑分級配置公共服務設施。鼓勵各類設施共建共享,提高使用效率,節約集約用地,降低建設成本,避免重復建設和浪費(見表1)。

通過對公路施工技術及道路路面施工的質量控制措施，不斷提高公路施工技術水平，加強道路施工質量控制，是我國公路工程能夠高效、穩定、快速發展下去的必要條件。

(五)個性化導向的村莊居民點建設適宜管控

按照“多規合一”實用性村莊規劃的建設要求,開展農村宅基地置換或復墾,全面推進農村居民點集中化、規?；l展。重點對散亂的低效利用的農村建設用地進行搬遷、整治、復墾,用于保障農村發展用地,改善村莊人居環境,提高農村土地利用效率,助力鄉村振興。

在落實建設用地管控、建設需求、發展空間以及充分利用村莊存量用地的前提下結合村民生活習慣、地形地貌特征和傳統文化特征構建有一定規模、鄉土文化和地域文化特征濃厚的村莊居民點。規劃中,依據家庭人口數量、經濟能力和村民意愿,并結合村莊的發展歷史、民俗風情設計出造型簡潔、適用美觀和識別性強的多種住宅模式,即6種戶型分別為27.37、43.92、58.92、81.39、113.12、130.88 m2。與此同時,將高家莊村塘壩建設與居民點內水系耦合設計,同山、水、田和房有機融合,摒棄了傳統呆板、僵硬的安置布局模式(見圖2)。為村民創造了一個可選擇、可宜居的個性化家園(見表1),同時明確提出了村民住宅建設標準和居民點總體風貌等管控性內容。

圖2 高家莊村集中安置點效果圖

(六)冗余化導向的村莊發展用地彈性留白

村莊規劃雖說能夠較為系統地解決村民的住房需求、產業發展等現實需要,但不免因新建項目、村莊公益設施、鄉村文旅設施以及鄉村新業態等新需求而陷入“用地不足”的窘境?？紤]到高家莊村七社、八社客驛節點發展的不確定性以及高家莊村規劃化標準化“種植-養殖”主導下新業態的用地需求,最后根據“指標留白+暫未明確用途的空間留白”的冗余化配置進行雙向留白[12](見表1),對一時難以明確具體用途、建設時間、建設地點的項目,可通過“定空間不定用途、定空間不定時序、定指標不定空間”等方式進行規劃“雙留白”管控,并依據“可在村莊規劃中預留不超過5%的建設用地機動指標”要求,即對高家莊村村委會北側 1.60 公頃用地進行空間留白,以此增強村莊規劃的彈性,作為村莊居住、農村公共公益設施、零星分散的鄉村文旅設施及農村新產業、新業態等用地指標。

四、基于土地綜合整治的河西地區實用性村莊規劃路徑選擇

(一)土地綜合整治與實用性村莊規劃關聯耦合分析

結合高家莊村規劃實踐和梳理,土地綜合整治與實用性村莊規劃“六化”(分區化、規?；?、功能化、中心化、個性化、冗余化)路徑之間有著密切的關聯,并有較強的支撐作用,最為關鍵的是兩者在目標、內容、價值層面具有明顯的耦合特征(見圖3)。

圖3 村莊規劃“六化”特征與土地整治關聯耦合分析圖

1.從目標來看,共促鄉村振興

我國經過20多年的土地綜合整治探索,不同地區的發展環境、條件基礎等差異形成不同的土地整治目標:東部經濟發達地區,土地整治側重服務城鄉融合發展,保障農村新產業新業態發展用地,統籌產業發展空間;中部地區則側重助推鄉村振興戰略實施,著重解決現代農業發展、空心村整治問題;西部貧困地區側重服務于國家鞏固脫貧攻堅成果,能夠較好地解決耕地保護、易地扶貧搬遷、基礎設施建設、產業扶貧等問題?？偟膩碚f,通過土地綜合整治來激發村莊內部要素和吸納外部資源,從而達到優化村莊要素結構,重塑鄉村形態,實現鄉村經濟、社會及生態全面復興的目的[4]。而村莊規劃是與社會經濟發展相適應,依托土地整治激活鄉村人口、土地和產業等關鍵要素,統籌鄉村物質空間與精神內核,齊力助推鄉村振興。

2.從內容來看,二者互為表里

由于土地綜合整治涉及農用地、建設用地以及生態修復多項任務,并對整治片區的“田、水、路、林、村、房”進行系統盤活和優化。以建設用地為例,在充分利用現狀建設用地、存量建設用地以及避讓各類管控紅線的前提下進行要素梳理,并確定了宅基地、污水處理等的規模和布局,也相應提出對廢棄工礦用地等低效建設用地按復耕、復綠、盤活、處置、騰退進行分類整治的方法。同時,土地整治針對耕地質量、生態修復等內容也能夠提出相應的整治方案,其操作性和實施性更為具體。對于村莊規劃而言,能夠明確村莊發展目標,并對村莊基礎設施和公共服務設施短板問題進行直面響應,對村莊生產、居住、商業、休閑以及行政等用地進行綜合性布局和優化?？梢哉f,土地綜合整治與村莊規劃在內容架構方面就已決定了二者相輔相成、互為表里。

河西地區是我國重要的綠洲農業區,農業資源一方面受到自然條件的約束,另一方面受到城鎮化,鄉村空心化、老齡化的多重影響,使得耕地資源的保護和利用壓力上行[13]。眾所周知,農業生產經營方式決定了鄉村產業和空間格局,“擇田而居”的自產行為使得村莊生產與生活具有分散的特質,建設用地量多質差、耕地破碎化等都將影響到生產效率和居住環境的品質[14]。顯然,借助土地綜合整治,村莊產業與居住通過“分離-升華”的措施助推村莊產業規模連片布局,實現鄉村產業業態升級以及全面優化村莊人居環境。事實上,土地整治是通過盤活和優化村莊資源,以凸顯出村莊各要素資產的價值,同時激增新的“價值”。對于村莊規劃而言,更加關注村莊產業、村民生活等是否“宜居樂業”,也就是說,以土地整治為契機,對村莊內部結構進行重構,同時展現出村莊對外價值輸出的邏輯,都將推動和引領村莊轉型發展。

(二)基于土地綜合整治的實用性村莊規劃愿景

基于土地綜合整治的實用性村莊規劃就應該因地制宜、實事求是、客觀準確,做到整治目標可量化、可統計、可考核,并將整治任務、指標和布局要求落實到村莊規劃指定的具體地塊上去,重點突出種、養、住的空間謀劃和項目安排。

1.種植規?；?從條塊向“大農業”轉變

河西地區的氣候屬大陸性干旱氣候,盡管降水很少,但發展農業的光熱條件仍然非常優越。區內地勢平坦,河西地區整體耕地布局合理,并且分布集中,有利于集中連片整治,此外,祁連山冰雪融水又提供充足的活水水源,為河西地區綠洲農業的發展提供了豐富的水土資源。通過特色農業產業項目的實施,可更好地利用項目區的水土資源條件,促進農業生產,增加農民收入。因此,基于土地綜合整治的實用性村莊規劃一定要突出耕地保護和挖潛,通過全域土地綜合整治,確保整治區域內耕地數量、質量均有提升。統籌推進低效林草地和園地整理、農田基礎設施建設、現有耕地提質改造等,傳承傳統農耕文化,改善農田生態,進一步耦合內外要素,提高基礎設施的規?；б?推動農業規?；?、產業化、現代化經營,提高耕地的經濟利用效率,最終實現河西地區農業種植從條塊模式向規?；按筠r業”轉變。

2.養殖標準化:從散養向高效集約轉變

河西地區農牧業發達,養殖業成為村民主要的經濟來源之一,但在環保壓力和種養結合的背景下,農村散養戶逐漸減少。因此,基于土地綜合整治的實用性村莊規劃應當優先解決養殖與用地矛盾問題,如村域單元內不能調適時,通過村—村、村—鎮協商共建高標準養殖圈舍小區,并同步完成水電管網敷設、內外道路硬化、圍墻大門建設、養殖小區綠化及青貯窖建設等配套基礎設施。與此同時,積極探索精準化與智慧化養殖之路,充分考慮周邊環境、用地的限制,在場地設計中突出適應性、前瞻性。當然,也要嘗試探索種養結合,按照高產、高效、優質、生態、安全的畜禽養殖體系發展要求實現生產空間要素的復合利用,最終實現農村傳統養殖業盡快從散養狀態向高效集約模式轉變。

3.居住現代化:從散居向集中安置轉變

在區域經濟發展和新型城鎮化背景下,河西地區鄉村人口受到內、外部城鎮化動力的推拉影響,加之傳統的生產關系綜合表現為鄉村聚落空間布局疏落、閑置房屋眾多,致使鄉村基礎設施與公共服務配置成本較大以及鄉村活力失衡。這便需要在土地整治背景下從規劃程序和規劃路徑層面積極落實和加強村莊居住功能。在規劃程序方面,充分尊重村民意愿,并結合村民自身經濟實力,為村民提供可選擇的多種住宅模式。在規劃路徑層面,要依托村莊歷史環境、地理格局,設計出所在地域的住宅形制,不能盲目跟風,脫離實際。當然,需要避免出現采用單一的住房模式,摒棄以往兵營式集中安置的居住布局。同時,積極補齊村莊基礎設施、公共服務設施短板?？傊?從散居向集中安置轉變,不僅僅是自然居住空間的改善,更是經濟空間、政治空間、文化心理空間和社會空間的消解與再造過程。

(三)土地綜合整治支持實用性村莊規劃的適宜性

由此可知,河西地區全域土地綜合整治試點工作順利推進的前提條件分別是:(1)區域內耕地分布相對集中,有利于集中連片整治;(2)區域內水土條件有利于農業生產,供水便捷,灌溉水源有保障;(3)地形條件及交通條件優越,有利于項目的實施和后期運行及管理;(4)區域內群眾基礎好,群眾對項目實施的愿望迫切,積極性較高。

但是,拋開運行良好的整治試點,放眼整個河西走廊地區,這種土地綜合整治—實用性村莊規劃—助力鄉村振興路徑模式能否推廣,當著眼于不同主體利益時,能否實現相關利益者的最大公約數?首先,依托河西地區豐富的光熱、水土資源條件,河西地區具有天時、地利、人和的顯性特征。此外,從現階段甘肅省域土地綜合整治試點鄉鎮分布來看,又進一步佐證了這種路徑的可行性。當然,需要說明的是,在具體實施過程中不能一蹴而就,一些村、社房屋質量相對較好或是一些民族社、組,村民個體經濟承受能力狀況等系列問題,則需要在頂層設計中展現出足夠的包容性,或是時間與空間影響下的漸進式優化。更為深層次的要求是,依托河西地區不同的整治環境,不僅要從整治模式方面做足文章,而且要在探索路徑上求“同”存“異”。

最后,筆者發現在土地綜合整治背景下村莊規劃實踐是鄉村社會、經濟結構轉型的重要手段和媒介,是鄉村空間全面優化的基礎平臺,也是區域經濟適應社會發展過程中的產物。換言之,土地綜合整治背景下村莊規劃實踐是“地-業-人”在鄉村環境中的再調試和再優化,也是實現村莊空間優化、強化村莊資產、補齊村莊基礎設施和公共服務設施短板的有效途徑,其基本邏輯就是利用鄉村布局引起的變化對鄉村生產、生活進行空間集聚和優化,最終凸顯村莊特色塑造和鄉村活力再現。

五、結論與討論

本文結合張掖市甘浚鎮高家莊村實用性村莊規劃成果,梳理土地綜合整治試點工作推進下的圖底特征和“六化”村莊規劃編制實踐,以期為類似高家莊村這樣的村莊實現轉型發展提供“翹板”,旨在能夠為鄉村發展“多病纏身”的現實困境提供了一條可復制、可推廣的轉型路徑。從土地綜合整治和村莊規劃的耦合關系來看,在目標層面,土地整治與村莊規劃共促鄉村振興,實現安居樂業;在內容層面,兩者相輔相成,互為表里;在價值層面,都將推動和引領村莊轉型持續發展。

如今土地綜合整治逐漸從“補充耕地數量、提高耕地質量的重要措施手段”發展為“以農用地整治、農村居民點整理、促進生態功能提升為核心的綜合實踐模式”[15]。其實,土地整治的本質是人地關系的再調試,是對鄉村生產、生活和生態空間的再組織和優化,也是落實村莊發展、村民生計和鄉村穩定的系統復雜工程[16]。各地探索推動土地整治與多種要素的綜合跨界融合,以“多目標定位、多模式實施、多元化投入”為特點的土地綜合整治逐步形成[17]。

因此,面對全域土地綜合整治的鄉鎮、村莊時,要首先明確全域土地綜合整治的目標任務、整治區域、主要內容、空間布局等,按照“宜農則農、宜建則建、宜留則留、宜整則整”的原則,整治區域可以是鄉鎮的全部或者部分村莊,該整的整,不用整的不整。要將各項整治任務納入實用性村莊規劃,將整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊,明確組織管理、實施時序、項目安排等。通過全域土地綜合整治騰退的建設用地,優先保障項目區的農民安置、農村基礎設施建設、公益事業等用地,重點用于農村一、二、三產業發展,促進產業全面振興,逐步顯化農村土地資產價值。節余出來的建設用地指標則按照城鄉建設用地增減掛鉤政策使用,流轉范圍可以從縣域擴大到河西地區乃至省域,進一步促進土地要素科學配置、合理流動,為村莊規劃、鄉村振興戰略實施提供應有盡有的土地供給和堅實可靠的多元支持。