低碳城鎮化“四位一體”多元協同治理研究

郭明雯，閆 建

（1.中共重慶市委黨校 研究生部，重慶 400041；2.中共重慶市委黨校 公共管理教研部，重慶 400041）

黨的二十大報告指出，推動經濟社會發展綠色化、低碳化是實現高質量發展的關鍵環節。如何建立健全中國低碳治理體系、有效推進新型城鎮化的低碳轉型成為不可回避的重要問題。2022 年底，我國常住人口城鎮化率達到65.22%，但由于能源資源利用粗放、環境承載有限以及低碳治理不足，城鄉建設依然呈現出“高碳”特征。從發達國家經驗來看，城鎮化率達到70%以后將由快速增長階段進入穩定發展階段，這意味著“十四五”時期，我國城鎮化仍將處于快速發展區間，人口、經濟、空間等結構的變動將對碳排放提出新的挑戰?；谥卫砝碚撘暯?，James［1］指出低碳治理作為一種管理活動，其治理主體不僅限于政府，治理目標的實現不必完全通過政府的強制力量。2020 年3 月，黨中央和國務院印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，強調明晰政府、企業、公眾等各類主體權責，暢通參與渠道，形成全社會共同推進環境治理的良好格局。在新的治理格局下，不斷提升新型城鎮化低碳轉型的競爭力和可持續性，促進政府、企業、社會和公民各歸其位、各司其職，進而形成國家治理和生態文明建設的整體效應。為打破低碳城鎮化生態空間和地域空間治理的局限性，本文擬通過協同治理理論，厘清政府、企業、社會組織和公民個人等治理主體之間的互動關系，協調各方發展目標和群體利益，探究如何推動治理機制從“一元”主導向“多元”共治轉變，積極構建低碳城鎮化“四位一體”協同治理體系。

1 文獻回顧與問題提出

由于生態環境具有公共物品屬性，羅一斌等［2］指出低碳治理的最終目標是要實現公共利益的最大化，低碳轉型離不開所有社會主體的積極回應?；诓煌芯恳暯?，學者對治理主體的劃分并不統一，但不約而同地將“政府”和“市場”視為低碳治理的兩股關鍵力量，將政府（政治組織）與市場（經濟組織）作為人類社會兩種最基本的組織形式，探討各治理體系、治理機制、治理模式的角色，其核心思想圍繞“政府主導論”和“市場主體論”展開。

一是關于低碳治理體系的研究。姚德文［3］認為一個好的低碳治理體系應當是政治組織和市場組織共同作用的結果，建立在國家、企業和產業的良性合作和互動上。武漢大學國家發展戰略研究院課題組［4］在系統化、集成化的低碳政策基礎上，進一步細化低碳治理體系，架構了一個“能源供給側、需求側低碳發展與碳吸收三端發力，碳市場與綠色金融兩大市場支撐”低碳治理體系。朱迪［5］聚焦消費端，構建了一個既不以消費者為核心、也不以政府為主導的GICL 低碳治理體系，旨在充分發揮政府、企業、社群、媒體、消費者的主觀能動性，激活社會治理（governance）、社會創新（innovation）、社會文化營造（culture）和社會生活方式（lifestyle）構成的結構動力系統，以低碳綠色消費行為轉型推動全社會系統高質量發展。

二是關于低碳治理機制的研究。低碳治理機制的探究多圍繞政府主體展開，包括政府行為轉變對低碳治理的作用機制、政府綠色轉型促進碳中和的機制設計、政府財政分權和地方政府競爭優化機制對于減少碳排放的正向影響。李宏偉等［6］基于技術體制的視角，通過“市場化-制度化-社會嵌入”的演化過程揭示了“碳鎖定”的形成機理，并構建治理整合機制、協調機制、決策機制和學習機制等的低碳治理保障機制。尤明青等［7］立足于政府主導下元治理視角，提出構建涉碳影響評價、風險防控、信息公開、績效問責等方面的規制機制，回應低碳治理在政策層面的需求。

三是關于低碳治理模式的研究。Rennings等［8］指出市場激勵型、強制命令型和自愿型低碳治理模式均存在局限，為了提升低碳治理的實效，孫健等［9］、陸小成［10］、陳曉春等［11］基于政府、市場和社會主體的共同參與提出網絡化治理、整體性治理、多中心治理等低碳治理模式。郭永輝［12］著眼于現階段我國生態產業鏈治理的困境，以利益相關者理論為基礎，分析各方主體的治理功能和治理特征，構建了一個包含政府、企業、行業協會等7 個主體的利益相關者低碳治理模式。劉新民等［13］則認為不存在適合所有城市的低碳治理模式，應該基于低碳城市分類視角，針對不同城市能源利用情況制定針對性的三方主體（政府、市場、社會）低碳治理模式。盡管大多數國內外學者認可提升公眾參與低碳治理水平的觀點，也有學者持相反意見，Hasan 等［14］認為公眾參與政府低碳治理項目并未產生顯著的正向影響。

綜上可見，從國家層面來看，低碳治理正在由政府壟斷轉向多主體合作，主要包括各級政府、市場和社會等領域各主體的合作治理，合作的關鍵就是要處理好“中央與地方”“地方與地方”“政府管理與社會治理”這三對關系。當前實踐中，往往過分強調政府和市場二者的治理地位，治理主體的多元屬性被弱化，相較于政府和市場強主體而言，社會組織與公民個人兩個弱主體所扮演角色及其相互關系沒有受到足夠的重視。低碳城鎮化是新時期城鎮化發展與“雙碳”的共同目標，低碳治理公共事務的發展超出了政府和市場合作處理的能力范圍，急需社會組織和公民個人等其他更加廣泛的力量加入。鑒于此，本研究主要分析新型城鎮化進程中低碳治理的主體類型、突出特征及其扮演角色，理順主體關系與治理困境，并將其置于協同理論框架下，探討實現政府、企業、社會組織、公民個人“四位一體”低碳協同治理的可能性。

2 低碳城鎮化“四位一體”多元協同治理：一個分析框架

低碳城鎮化建設與規劃不僅需要土地、建筑、交通、生態等環節的協同管控，同時需要保障本地居民、產業從業者、有關管理機構等利益攸關方的充分參與。不同于共治形態中的“替代模式”和“補缺模式”，“協同模式”強調主體間利益協調、資源互補、責任共擔，各主體在低碳治理環節力量或許不均衡，但不可缺位。厘清政府、企業、社會組織、公民個人等各個主體在低碳治理系統中的角色定位和相互關系（圖1），是實現低碳城鎮化的前提和基礎。

圖1 低碳城鎮化“四位一體”多元協同治理分析框架Fig.1 Analytical framework for Four-In-One multiple players and collaborative governance of low-carbon urbanization

2.1 政府統籌主導：兼具資源優勢和協調能力

曹姣星［15］指出政府在低碳治理系統中扮演著“公共資源調配者”和“公共利益代言人”的雙重角色。在治理理論視角下，政府在低碳治理系統中特有的強制管理權力屬性雖趨于淡化，但仍始終處于主導者地位，并負有領導、組織、協調、監督等多方位職責。政府機制是實現低碳城鎮化協調發展的重要機制，作為強制公權力的擁有者，政府有責任運用國家權力系統制定行政法令，引導企業、社會、公民等主體行為。中央政府要著眼于低碳城鎮化發展的長遠性和艱巨性，做好低碳治理的頂層設計。地方政府及其相關部門則應在低碳規劃和政策框架下，結合城鎮區域經濟實際，鼓勵低碳技術創新研發，給予風電、水電、核電以及分布式光伏稅收優惠，以社會效益和環境效益最大化為目標，合理配置核心資源。但實際上，僅僅依靠政府機制難以保障經濟社會和生態環境的協調發展。韓春虹等［16］學者就指出，由于地方政府在新型城鎮化低碳轉型中存在政績、目標方面的府際博弈，因而也存在“理性經濟人”的利益訴求，政治效益往往會擠壓環境效益和社會效益。

2.2 企業互利共贏：兼顧經濟利潤和生態效益

市場在低碳城鎮化中起到了基礎性和根本性作用。降能耗、減碳排已不再限于企業道德和倫理范疇，而是關乎企業生存和發展的核心領域。在市場機制作用下，企業生產端和公民消費端形成“雙向引導”關系。低碳發展要求和低碳消費觀念的深入人心、消費市場對低碳綠色產品的青睞，倒逼企業生產技術升級。受資本運行邏輯和逐利原則驅動，企業技術研發成本攀高導致創新動力不足，選擇漠視環境資源消耗和碳排放帶來的負面效應。此時，政府機制便會規制、糾正“市場失靈”，在此過程中，企業重新承擔起低碳治理的社會責任，通過積極參與低碳治理，主動創新碳減排、再資源化、共生鏈接等生態技術，實現傳統高能耗和高污染產業的全面低碳轉型升級，不僅能夠獲得來自政府部門的財政補償、科研機構的基礎性技術支持，還能夠樹立企業形象、贏得社會聲譽，提升企業在行業間的競爭力和長期發展能力。由此可見，企業的低碳治理行為并非使經濟效益完全讓步于環境效益，而是兼顧了市場經濟效益和生態環境保護的社會責任。

2.3 社會組織參與共享：兼備道德力量和紐帶功能

國務院印發的《中國應對氣候變化的政策與行動》以及相關政府部門文件明確指出，均支持社會團體發起組織的各類低碳、環境、公益活動?；谧栽感?、專業性、自治性和非營利性等特點，社會組織在低碳治理中得到廣泛認可，成長為重要治理主體，維持著各主體之間的紐帶關系。其工作核心就是通過社群機制依法監督企業、公民主體碳排行為，接受并傳達訴求，維護生態環境保護的完整性。社會組織之所以能在城鎮化低碳轉型中扮演紐帶角色，有三個原因：首先，低碳治理社會組織受利他主義、公共精神等道德力量驅動成立，以環境效益和社會效益為導向，組織目標具有服務性和公益性，會公正、充分考慮不同主體的低碳訴求。其次，例如低碳行業協會、科研機構、基金會等社會組織，多具備一定的經濟實力、技術優勢和專業能力，能為政府、企業、公民開展低碳實踐、實現碳減排提供特色服務。最后，社會組織不依附于市場主體或者政府部門，因其獨立性和草根特質而保持相對較高的公信力，來自各行各業的組織成員更是使其擁有廣泛的社會動員和信息傳遞能力，成為政府、企業和公眾之間聯系的紐帶和橋梁。

2.4 公民個人實踐推動：兼有環境權利和消費行為

《人類環境宣言》在充分肯定人類享有不可剝奪的環境權利之余明確指出，人類“負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環境的莊嚴責任”。作為生態文明建設的主體，生態公民指具備人與自然和諧共生的理念，具有責權對等的生態權利和義務意識，并積極付諸實踐的現代公民。生態道德要求公民低碳合理生產、生活和消費。作為經濟活動的終端，公民是消費領域中最廣泛的碳排放主力，一是公民在生活、出行中消耗能源產生的直接碳排放，二是公民在購買市場產品和服務中產生的間接碳排放。王長波等［17］指出，公民消費領域的間接碳排放明顯大于直接碳排放。在低碳協同治理框架中，公民亟待轉變消費習慣，選擇簡約適度、低碳綠色的生活方式。除自身約束以外，公民也會接受來自政府和社會的依法監督，同時對企業生產進行監督和行為引導。充分發揮公民個體在參與低碳治理過程中具備的“天然優勢”：一方面，公民來自各區域、各行業，是低碳治理體系中最具活力的因子，擁有的資源和信息將有效緩解政府碳排放監管的壓力；另一方面，公民低碳生活方式和消費偏好將與企業的生產經營構成正向引導關系。

3 低碳城鎮化“四位一體”多元協同治理實現困境

在城鎮化深入推進過程中，工業快速發展、建筑面積擴張、交通出行需求劇增，并伴隨農民進城帶來的消費行為轉變，城鎮化發展由此呈現“高碳”特征，亟待向“低碳”轉型。政府、市場、社會組織、公民個人等四方主體在低碳城鎮化中各自扮演了不同的角色，但角色的成功與否、質量高低有賴于多主體能否有效聯動。從實踐經驗來看，深層次的聯動受制于主體之間的利益格局、權責關系和信息溝通，往往導致低碳治理陷入結構性困境。

3.1 利益格局偏差導致治理目標不一致

何雄偉等［18］認為低碳城鎮化治理目標建立在治理主體對于自身相關利益的判斷之上?，F階段，我國新型城鎮化的低碳轉型主要依賴于中央政府“自上而下”的垂直模式。中央政府以公共效益最大化為導向進行頂層設計，但地方政府在執行過程中卻難以脫離“理性經濟人”屬性，尋求地方公共效益甚至是政治效益最大化。當央地政府之間治理目標相抵觸時，地方政府往往會在碳減排指標上“討價還價”以博得邊際收益。地方政府因“唯GDP”政績觀，默許環境效益讓步經濟效益的傾向，也為高碳排企業與地方政府之間“利益合謀”提供機會?；谖鞣浇洕鷮W理論，企業是遵循利潤最大化原則的經濟人，為保持成本優勢而選擇規模經濟，而將“高產量、高碳排”產生的環境成本轉嫁給公民和社會。地方政府為了短期財政收益和政治效益，對企業污染行為采取隱瞞、默許態度，導致低碳政策實施效果大打折扣。相較于企業和地方政府，社會組織是較為純粹的公共利益代表者。在政府主導的低碳治理網絡中，政府對社會組織服務、技術購買關系原本是平等的契約關系，但在面對無形的政府權威時，便容易異化為失衡的隸屬關系，社會組織的低碳治理目標可能因此異化為滿足政府需要而非公眾需求。

3.2 權責邊界模糊導致治理行為不積極

生態環境同各主體息息相關，各主體需要堅持“共同但有區別的責任”原則，參與碳減排運動。但在實踐中，主體間的權責邊界卻表現出模糊性，而環境產權制度的缺陷是導致環境治理責權邊界模糊的重要因素。由于環境容量資源的所有權、使用權、占有權、收益權和處置權界定并不明晰，導致產權所有人和收益人、環境貢獻者和受益者錯位。因此，出現了企業為逃避治理責任將污染成本轉嫁于社會，政府以“屬地管理”為懶政借口將減碳責任轉嫁給基層等不良現象，挫傷低碳治理主體行動的積極性。從主觀認識視角來看，受到不同文化信仰、價值理念的影響，部分主體存在主體認知偏差和關系認知偏差。生態環境部數據顯示，2022 年我國居民消費行為能耗約占能源消費總量的45%～ 50%，公民個人消費端減碳潛力巨大。然而，涉及公共場域低碳治理時，公民個體的反響卻并不熱烈。原因之一在于，碳排放產生的遠期后果無法影響個人近期抉擇，公民未正視自身肩負的低碳治理責任，反而希望通過“搭便車”行為獲取環境效益，由此產生了主體認知偏差。除此之外，其他主體對于自身和政府關系認知也會存在偏差。例如，基于傳統政府管理模式的路徑依賴，社會組織往往無法轉變為治理角色，而對地方政府產生依附觀念，習慣將自身定位為地方政府的“外圍組織”，因而在低碳治理活動中缺乏獨立性和自主性。

3.3 信息溝通障礙導致治理效益不顯著

低碳治理的實質是政府和多元社會主體圍繞碳減排問題開展持續有效對話的過程，低碳信息資源是治理對話中的基礎性、公共性資源。在理想的語境下，溝通范圍包括每類主體、每個人都能夠平等擁有獲得信息和發表意見。而實際上，理想的言語場景并不存在，信息溝通總是伴隨著“噪音”干擾。分權式組織架構和多元化參與主體引發了跨部門間的信息共享難題，成為掣肘低碳治理效益的根本因素之一。鐘廷勇等［19］認為分權治理是低碳治理體系現代化的顯著標志之一。從縱向分權來看，央地政府在低碳治理活動中產生“委托—代理”的關系，委托方和代理方之間的信息不對稱，導致地方政府在低碳治理中可能背離中央政府委托意圖，只謀求局部地方利益。從橫向分權來看，低碳治理職責和信息資源分散在生態環境相關職能部門之間，部門改革始終無法消解跨部門低碳信息共享的屏障，溝通渠道、溝通秩序的缺陷進一步導致政府與其他治理主體在信息傳遞、接收、反饋等環節出現噪音和偏差，最終阻礙了低碳治理進程。同時，還在存在基于群體利益考量刻意隱瞞碳減排信息的風險。尤其是在市場領域，盡管《企業環境信息依法披露管理辦法》的頒布首次使碳信息披露由“自愿”走向“強制”，但碳披露的終端依舊在企業，為了維持形象和宣傳業績，碳減排信息的“亂披露、假披露、漏披露”將直接對低碳治理決策產生誤導。

4 低碳城鎮化“四位一體”多元協同治理實施路徑

“跨界”問題是多元主體參與城鎮化進程中低碳治理所面對的現實問題。低碳治理本質并非一種正式制度，而是有賴于多元主體就減污降碳問題的相互作用。在協同治理理論視角下，若將低碳城鎮化治理視為一個開放系統，那么政府、企業、社會組織、公民個人就是整個治理系統中的子系統，新型城鎮化低碳化發展則建立在各子系統充分溝通和有效合作的基礎之上。這就要求加快構建“政府主導、企業主體、社會組織參與、公民個人踐行”的低碳城鎮化“四位一體”多元協同治理體系（如圖2）。

圖2 低碳城鎮化“四位一體”多元主體協同治理路徑選擇Fig.2 Path for Four-In-One multiple players and collaborative governance of low-carbon urbanization

4.1 完善科學合理的低碳協同治理頂層設計

立足于新型城鎮化轉型的基本需要，緊抓綠色低碳發展的關鍵問題，以系統性、科學性思維布局謀篇。一是著眼宏觀層面，構建低碳協同治理戰略體系。以建設“人與自然和諧共生的現代化”為指引，貫徹黨中央關于生態環境保護的總體要求，堅持黨對低碳治理工作的集中統一領導，形成全社會、各主體共同推進低碳發展的良好格局，構建多元參與、系統科學、良性互動的現代化低碳協同治理體系。二是著眼中觀層面，完善低碳協同治理制度體系。一方面要以低碳發展目標為剛性約束，調整并修改清潔生產促進法、節約能源法、環境保護法等專門法，并健全碳排放權相關法律體系，明確政府、企業、社會組織和公民個人參與低碳協同治理的法定義務與責任。另一方面要構建包括利益協調機制、責權劃定機制、信息共享機制、監督反饋機制等的低碳協同治理機制體系，保障協同主體間的互動有制可依、有章可循。三是著眼微觀層面，明確低碳協同治理指標體系。構建覆蓋節能減排和低碳全領域，涵蓋低碳協同治理理念、低碳協同治理水平、低碳協同治理進展、低碳協同治理效能等四大類別的評價指標體系，實現低碳與經濟、低碳與健康、低碳與人居、低碳與文化、低碳與科學的融會貫通。

4.2 構建權責明確的低碳協同治理框架

將低碳發展的外部壓力轉化為內生動力，關鍵在于釋放各協同主體的活力。一是以堅持黨的集中統一領導為統領。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，各地區、各主體深入學習貫徹習近平生態文明思想，加快實現低碳治理領域黨政同責、一崗雙責的“中國特色問責模式”，同步壓實碳減排的政治責任和行政責任。二是以強化政府主導作用為關鍵。政府主導的關鍵是要厘清央地、地區、部門之間的相互關系和權責邊界，由中央統籌制定多元主體環境保護、減污降碳協同治理的總體目標和戰略謀劃，由省負總責結合本地區能源結構、碳排強度和經濟運行現狀制定具體的低碳協同治理目標和政策規劃，組織政府、企業、社會組織和公民個人各方力量積極貫徹、細化落實低碳治理各項指標。三是以深化企業主體作用為根本。企業是市場主體，在低碳治理中承擔著主體責任，為追求生態環境和經濟利益的最佳平衡，應將環保理念納入企業經營戰略決策，從排放來源、生產技術、管理手段等角度落實節能減排和低碳治理。四是以動員社會組織共同參與為支撐。環保組織、科研院所以及行業協會、商會要主動承擔環境保護和低碳治理的第三方責任，履行法律賦予或者是合同約定的環保義務和減碳責任，發揮橋梁紐帶作用、專業技術支撐和社會倡導功能。五是以推動公民個人主動實踐為基礎。公民既有參與低碳治理集體行動的權利，也負有低碳生活和低碳消費的責任，應將建設美麗中國、促進低碳發展目標轉化為全體公民自覺行動。

4.3 搭建動態高效的低碳信息共享平臺

低碳信息共享是科學研判碳排放問題的前提，是提升多主體低碳協同治理能力的重要支撐。一是明確界定低碳信息共享的主體、內容和范圍。通過政策法規明確低碳治理主體皆負有共享低碳信息的責任與義務，尤其強調處于主導地位的政府以及發揮主體作用的企業，各主體低碳信息公開當以“目標導向、按需共享”為原則，制定清晰的信息共享內容指標和范圍邊界，全面公開能源使用效率、碳排放強度、碳減排活動、減污降碳規劃等信息。二是設立多元主體低碳信息共享平臺。在已有信息共享渠道的基礎上進行資源整合和優化設計，在避免重復收集低碳主體信息的前提下統籌構建協同治理信息共享平臺，依托平臺建設面向各主體，定期開展對話，各主體通過針對低碳治理提出意見、表達訴求，充分調動各方力量參與的積極性。三是充分利用數字工具賦能低碳信息共享。通過信息化手段的廣泛鏈接、精準對接、數智聯動，利用云計算和大數據管理等新興技術高效完成低碳治理數據的動態采集和實時更新，實現跨部門跨層級的信息協同和行動協同。四是建立健全低碳信息共享對賬監管。各主體要自覺扮演低碳信息“對賬人”的角色，核實其他主體共享信息的真實性、全面性、準確性，也要對自身共享信息開展自查，以減少誤差。

4.4 推動開拓創新的低碳協同治理實踐行動

碳標簽是推動低碳消費的重要工具，中國的碳標簽制度探索已有十余年，但目前碳標簽的施行范圍多局限于進出口產品以及電子、能源等重點行業。加快碳足跡認證和碳標簽制度建設，一方面，政府部門、企業和智庫要積極研究多行業的碳排放核算方法和綠色產品標準，推動碳足跡標準更加科學、完善，提升綠色標識的市場和社會的認可度；另一方面，促進碳標簽覆蓋產品從原材料到設計研發再到進入市場的全周期碳排放量，讓產品的碳足跡可視化、透明化。碳標簽將會是企業進入市場的下一個“綠色通行證”，抓住綠色低碳技術攻關就是抓住機遇。企業應針對自身產品的碳足跡信息進行升級轉型，把握低碳能源發展、產業低碳轉型、碳匯能力提升三大“主攻方向”，主動尋求與高校、科研院所等第三方組織合作攻克碳捕集利用與封存（CCUS）等低碳技術，通過構建綠色低碳產業鏈和消費鏈，主動承擔減污降碳的社會責任?，F階段，碳市場的參與主體包括政府（政策制定者、配額分配者）、企業（市場配額的倒賣者和需求者）、第三方機構（盤查核證人、市場監督人），如何讓消費端進入碳市場是促進低碳協同治理的重要環節。推廣完善個人碳賬戶建設，是讓低碳發展進入全民時代的關鍵之舉?？赏ㄟ^評估個人衣、食、住、行中的減排行為發放“碳積分”，用戶可通過“碳積分”兌換地鐵卡、公交卡等，在培養公眾綠色消費理念和行為的同時，倒逼企業低碳化轉型，推動“碳普惠”市場化進程。