澳大利亞的關鍵礦產戰略：戰略取向、內在動因和潛在影響

許善品 羅雪妮

摘要：在關鍵礦產戰略地位顯著上升和中美戰略競爭不斷加劇的背景下，澳大利亞政府出臺了關鍵礦產戰略。該戰略以依托財政扶持拓展融資渠道、重塑印太關鍵礦產產業鏈供應鏈、爭搶關鍵礦產國際標準制定權、關鍵礦產工具化和武器化為戰略取向。澳大利亞出臺關鍵礦產戰略主要基于發揮礦產資源優勢、謀求成為印太關鍵礦產強國、占據對華關鍵礦產競爭優勢三方面考慮，未來將致力于提升關鍵礦產的安全化以及澳大利亞在全球關鍵礦產供應鏈中的地位。中國應及時把握澳大利亞關鍵礦產戰略的最新動向，準確認識澳大利亞將關鍵礦產“工具化”甚至“武器化”的實質，提前制定應對方案。

關鍵詞：關鍵礦產戰略；澳大利亞；戰略工具

中圖分類號：F461;D73?文獻標識碼：A?文章編號：1673-5595（2023）06-0064-09

一、引言

在能源產業轉型與科技變革漸成競爭態勢的大背景下，關鍵礦產在綠色能源、航天航空、電子工業等領域被廣泛使用。與此同時，受關鍵礦產地緣政治價值上升、大國戰略競爭愈演愈烈、俄烏沖突久拖不決的共同影響，關鍵礦產的全球供應與需求失衡，關鍵礦產供應鏈中斷的風險不斷上升。隨著關鍵礦產戰略價值的上升，世界主要大國認識到其戰略意義，遂提高對關鍵礦產的重視程度，制定相關政策，以應對供應鏈風險、維護經濟安全與國防安全，甚至將其作為戰略競爭工具，人為賦予關鍵礦產資源本身并不具備的政治屬性和工具屬性。

美國最先對關鍵礦產進行立法和調查研究，早在20世紀30年代就著手加強對鉬、鎢和釩等稀有金屬的保護。2019年由美國內政部、能源部、美國地質調查局等出臺的主要政策文本數量達到最高值。［1］拜登政府上臺以后陸續出臺了《關于確保關鍵礦物安全和可靠供應的聯邦戰略》《建立彈性供應鏈、振興美國制造業、促進廣泛增長》等政策報告，進一步強化美國在關鍵礦產領域的戰略自主與聯盟構建。歐盟、日本、澳大利亞等國也加強了對關鍵礦產供應鏈安全的關注，并出臺相關政策文本。2022年，澳大利亞政府出臺了《關鍵礦產戰略》（以下簡稱《戰略》），計劃到2030年將澳大利亞建設成為全球重要的關鍵礦產強國，成為全球關鍵礦產供應鏈中不可或缺的重要組成部分。澳大利亞財政部部長吉姆·查默斯（Jim Chalmers）將關鍵礦產視為21世紀的機遇。［2］澳大利亞在關鍵礦產方面具有得天獨厚的資源稟賦，這將助推其在對外經貿、國防軍工、能源轉型和對華戰略等方面獲得更大的戰略優勢。

國內外學者對大國的關鍵礦產戰略進行了比較充分的研究。俄烏沖突背景下國際大宗商品價格波動明顯，關鍵礦產供應鏈穩定問題的重要性日益凸顯，研究成果不斷涌現，主要分為以下幾個方面。

第一，將“關鍵礦產戰略”置于全球能源轉型與碳中和背景下，將戰略性新興產業的發展與關鍵礦產行業聯系起來，研究伴生性需求給關鍵礦產帶來的機遇與挑戰。成金華等認為中國亟需結合戰略性新興產業的發展現狀與趨勢，協同推進產業發展并保障關鍵礦產安全。［3］王歡等提出能源轉型依賴大量關鍵礦產的穩定供應，應可持續開發關鍵礦產。［4］布魯金斯學會學者分析了中國在關鍵礦產供應鏈的下游存在的優勢，認為美歐在供應鏈上與中國脫鉤將面臨挑戰。［5］

第二，關注一個或多個國際行為體關鍵礦產戰略的發展演變或某屆政府的具體戰略。于宏源等提出拜登政府將中國視為競爭對手，從國內、國際兩方面制定關鍵礦產安全戰略。［6］葛建平等對澳大利亞、日本、歐盟、美國四個國家（地區）的關鍵礦產戰略進行橫向比較，研究發現四個國家（地區）主要選擇規制性政策工具，政策定期更新，不斷系統化，它們的“關鍵性”指標均包含供應風險。［1］還有學者研究歐盟［7］和澳大利亞［8］的關鍵礦產戰略，分析它們在關鍵礦產方面的戰略規劃。

第三，分析大國博弈背景下關鍵礦產的戰略價值。王永中提出資源國進行關鍵礦產博弈將加劇資源爭奪、加大關鍵礦產供應風險。［9］一些學者認為中國、美國和歐盟的戰略性關鍵礦產種類高度重疊，中國應科學合理地應對大國競爭帶來的風險。［10-12］索菲亞·卡蘭察科斯（Sophia Kalantzakos）認為隨著世界經濟轉型的加速，關鍵礦產競賽將重塑地緣政治格局。［13］

在上述研究成果的基礎上，本文將剖析澳大利亞《戰略》的戰略取向，研究《戰略》出臺的動因，研判澳大利亞將關鍵礦產作為大國博弈工具的未來前景，以期進一步深化對澳大利亞關鍵礦產戰略的認識，從而為制定中國的關鍵礦產戰略提供參考。

二、澳大利亞《戰略》的戰略取向

不同的國家會根據自身戰略需要、資源稟賦、新興產業趨勢等對關鍵礦產進行評估，在相關戰略報告和政策文本中界定關鍵礦產內涵、發布關鍵礦產清單，并根據現實情況進行動態調整。

澳大利亞2019年首次發布《戰略》，將關鍵礦產定義為在可再生能源、航天航空、國防等多個領域的一系列新興高科技應用中使用的礦物，這類礦物被認為對主要經濟體和新興經濟體的經濟和工業發展至關重要。［14］澳大利亞地球科學局對此進一步作了補充說明，關鍵礦產是指由于地質稀缺性、地緣政治問題、貿易政策或其他因素導致的在供應上可能面臨風險的金屬或非金屬。［15］由此可見，澳大利亞所言關鍵礦產主要指滿足以下兩種特征的金屬或非金屬：一是其發展對經濟體來說至關重要，二是其供應鏈可能存在中斷的風險。

澳大利亞政府發布的2022年《戰略》是對2019年《戰略》的更新。在戰略愿景方面，2019年《戰略》是“爭奪在關鍵礦產生產各個產業鏈上的領先地位”，2022年發布的《戰略》將其升級為“到2030年發展成為全球重要的礦產強國，成為對全球經濟至關重要的國際關鍵礦產供應鏈上不可或缺的一部分”；在戰略目標方面，除了重申2019年確定的拓寬關鍵礦產產業鏈至產業末端和發展制造業目標外，2022年又新增了增加供應來源多樣性和確保產業知識產權留在澳大利亞、提高關鍵礦產產品附加值的目標。澳大利亞政府在2019年發布第一個《戰略》后就宣布成立關鍵礦產辦公室，希望通過出臺關鍵礦產政策文本和提供戰略建議，最大限度地創造戰略機遇并延伸產業鏈。2019年以后，澳大利亞政府又陸續出臺有關關鍵礦產的政策文件，對關鍵礦產的戰略規劃逐漸落實為實際行動。

結合2022年《戰略》中的主要內容以及實際成果可以看出，澳大利亞關鍵礦產戰略的戰略取向主要包括四個方面內容。

（一）依托財政扶持，拓展融資渠道

澳大利亞關鍵礦產辦公室主任杰西卡·羅賓遜（Jessica Robinson）曾表示，澳大利亞擁有許多世界領先的關鍵礦產礦藏，但是還沒有大規模發展關鍵礦產產業；澳方渴望抓住這個重要的機會，將其發展成為全球關鍵礦產的可靠供應商。［16］為了提升關鍵礦產項目的生存能力并促進項目落地，澳大利亞政府通過財政扶持，促進融資渠道多元化。

澳大利亞政府在2021年建立了20億澳元的關鍵礦產基金，對與關鍵礦產戰略目標一致的相關項目進行專項資金扶持，以填補私人融資的缺口，從而降低項目的市場風險，充分保障項目的啟動和推進。澳大利亞前總理斯科特·莫里森（Scott Morrison）將基金視為幫助關鍵礦產生產商站穩腳跟、與印太同處供應鏈中“志同道合”國家建立聯系的重要紐帶。［17］該基金從2021年成立至今，共計發放了3批貸款，分別面向石墨開采、電池陽極材料生產設施的擴建、綜合稀土精煉等被澳大利亞政府認為具有重要戰略價值的關鍵礦產領域。2022年2月，關鍵礦產基金發放了首批貸款，一家總部位于南澳大利亞州的雷納斯克（Renascor）公司獲得了貸款，該公司表示貸款將有助于獲得世界領先的、具有全球競爭力的關鍵礦產下游加工能力，這是電動汽車革命發展的基礎。［17］

澳大利亞還發起了兩項規模大、投入資金多、覆蓋范圍廣的倡議，分別是“關鍵礦物加速器倡議”（CMAI）和“現代制造業倡議”（MMI）。這兩項倡議將通過發放贈款的方式支持處于開發早期和中期的關鍵礦產項目，扶持初創型企業積累資金，推進項目發展，為澳大利亞關鍵礦產產業增加融資渠道，在一定程度上分攤資金風險，幫助關鍵礦產行業發展。在《關鍵礦物加速器計劃行動指南》草案中，澳大利亞政府還特別規定，撥款的申請者除了在申請書中要證明能夠交付擬議的關鍵礦產項目外，還需要概述該項目能夠為提升“主權能力”①作出的貢獻，并支持具有戰略意義的供應鏈重塑。［18］

“現代制造業倡議”則更側重對中期項目的財政扶持，幫助企業拓展融資渠道，以此克服項目推進中的技術障礙和市場障礙。

通過政府直接贈款、銀行等中介機構發放貸款、設立專項融資等渠道，澳大利亞政府在多個層面為關鍵礦產企業創設融資平臺，對被政府評估為具有戰略意義的企業進行財政扶持，從而防范和化解項目推進風險，促進關鍵礦產產業潛力的全面釋放。

（二）重塑印太關鍵礦產產業鏈供應鏈

澳大利亞主要通過兩種方式重塑印太關鍵礦產產業鏈供應鏈：一是專注于國內關鍵礦產行業的研發與區域中心構建，打造本土化全產業鏈生態圈；二是向外輻射至印太，發揮供應鏈競爭優勢，謀求成為印太關鍵礦產強國。由此，澳大利亞以關鍵礦產為重要抓手，加大本土化布局，希望從單一的關鍵礦產資源供應國轉變為印太關鍵礦產產業鏈供應鏈的核心國家。阿爾巴尼斯政府上臺后追隨美國的步伐，與日本、印度等“志同道合”的伙伴立足于地緣政治的考量，聯手重塑印太關鍵礦產產業鏈供應鏈。

在2022年《戰略》中，澳大利亞政府承諾在3年內投資5 000萬澳元建立國家關鍵礦產虛擬研發中心，匯集澳大利亞聯邦科學與工業研究組織（CSIRO）、澳大利亞地球科學組織（Geoscience Australia）和澳大利亞核科學技術組織（ANSTO）的專業知識，為整個關鍵礦產部門服務。［19］該中心致力于拓展新的關鍵礦產供應來源、提高礦業加工與回收能力，保護澳大利亞在關鍵礦產加工領域的知識產權。2020年6月，澳大利亞對“探索未來”計劃追加投資1.25億澳元，使總投資達到2.25億澳元，并將計劃延長至2024年，勘探的重點向關鍵礦產資源傾斜，希望發現新的關鍵礦產資源。同時，澳大利亞規劃建立涵蓋從勘探到制造整個采礦產業鏈的區域中心，密切全產業鏈各環節之間的聯系。

在2022年《戰略》中，澳大利亞政府注重區域中心的建立，計劃聯接關鍵礦產生產商、目標用戶和潛在出口商，通過技術研發和建立區域中心等措施，減少對于“非友好國家”的技術依賴和市場依賴，在國內自主構建完整的礦業市場。

在進行關鍵礦產本土化布局的同時，澳大利亞在“印太戰略”的大背景下不斷提升自身在關鍵礦產產業鏈供應鏈中的地位，強化與美、日、印等國的關系，持續調整并優化本國的關鍵礦產戰略?！坝√珣鹇浴碧岢龊?，澳大利亞的戰略地位逐漸提升，從之前偏居一隅的后方保障基地變成了美國“印太戰略”之下的前進堡壘。［20］澳大利亞希望在美國主導的“印太戰略”布局中扮演“戰略樞紐”“關鍵節點”的角色，企圖在印太重塑（排除中國在外的）產業鏈供應鏈網絡。在關鍵礦產方面，澳大利亞先后加入美日印澳四邊機制（QUAD）、“日澳印供應鏈韌性倡議”、“印太經濟框架”（IPEF）等多個“排他性”小多邊合作機制，企圖借助“小多邊聯盟”的力量重塑印太關鍵礦產產業鏈供應鏈。

在印太地區，澳大利亞格外重視與地區內“志同道合”伙伴建立合作關系。澳大利亞在2022年3月10日簽署了諒解備忘錄，正式確定與印度在關鍵礦產方面的伙伴關系。［19］2022年3月澳大利亞向“澳印關鍵礦產投資伙伴關系”撥款580萬澳元，用于支持印度對澳關鍵礦產的投資并建立更為廣泛的合作關系。同時，澳大利亞大力發展國內關鍵礦產的開采和深加工能力，不斷完善監管體系，以期成為印太地區國家首選的關鍵礦產合作國，加速全球關鍵礦產價值鏈的印太區域布局。

（三）爭搶關鍵礦產國際標準制定權

關鍵礦產戰略價值的上升對行業標準化工作提出了更高的要求。當前正處于能源轉型的關鍵時期，礦產行業的標準需要更加符合聯合國《2030可持續發展議程》中的減排和可持續發展目標，以應對氣候變化并確保人人獲得負擔得起、可靠且可持續的現代能源；需要更加符合改善脆弱的關鍵礦產全球供應鏈、維護供應鏈安全和穩定的目標；需要更加符合快速反映市場需求、引導建立公平競爭環境的目標。因此，建設關鍵礦產強國對制定行業標準提出了緊迫需求。未來，誰制定行業國際標準，誰就掌握了關鍵礦產產業鏈的話語權。

澳大利亞從參與、制定、推廣世界級標準和加入國際組織兩方面發力，提升在關鍵礦產行業的領導力和話語權。澳大利亞制定的行業標準主動迎合國際社會需求，成為吸引外國投資者、幫助本土公司進入國際市場的重要工具。一方面，澳大利亞將環境、社會和管治標準（ESG）納入國家核心戰略，并持續宣傳、推廣澳大利亞世界級的ESG標準。由于氣候變化給生態系統的維護和恢復帶來負面影響，礦產行業的消費者開始關心關鍵礦產的勘探、開采環節能否使礦山生產周期具有可持續性，以此來保持自身所依賴供應鏈的彈性和韌性。因此，澳大利亞政府正在與各州、地區密切合作，為關鍵礦產制定“國家環保認證計劃”，成立未來電池工業合作研究中心（FBICRC），并以此作為實現目標的關鍵平臺。［14］該中心通過建立強有力的環境政策體系和監督框架使具有市場優勢的礦物生產周期可視化。澳方還通過對關鍵礦產的開采和運輸階段進行“數字認證”的方式幫助消費者溯源。澳大利亞通過公開產品溯源信息、開放查詢渠道、提高消費者消費信心，來提升澳大利亞作為關鍵礦產供應商的聲譽，進而促進澳大利亞ESG標準的推廣。另一方面，澳大利亞積極與其他國家合作，開展關鍵礦產的標準化工作，例如，澳大利亞政府在國際標準化組織（ISO）、“能源資源治理倡議”（ERGI）、可持續發展會計準則委員會基金會（SASB）等國際組織中牽頭或參與關鍵礦產相關國際標準的制定，企圖掌握關鍵礦產國際標準制定權和話語權。

（四）將關鍵礦產工具化、武器化

在2022年《戰略》中，關鍵礦產已經成為澳大利亞政府強化“主權能力”、謀求“志同道合”關系、構建關鍵礦產聯盟、打壓“不友好國家”的外交工具。澳方在注重提升關鍵礦產供應能力的同時，承諾優先與“志同道合”國家開展合作。據2022年11月24日《澳大利亞人報》報道，財政部部長吉姆·查默斯聲稱，未來關鍵礦產將日益成為地緣經濟競爭的焦點；呼吁澳大利亞抓住機遇，防止中國控制關鍵礦產，從而控制未來的全球科技產品供應鏈。［2］這意味著澳大利亞已將關鍵礦產視為爭奪供應鏈主導權的重要手段。

事實上，從2019年發布首個《戰略》以來，澳大利亞就已經以關鍵礦產為工具增進與“志同道合”國家的雙邊、小多邊合作。澳大利亞也因此獲得了戰略增長點和新的戰略工具，向著謀求印太關鍵礦產強國的目標邁進。

在低碳經濟持續發展的背景下，新南威爾士州財政部部長馬特·基恩（Matt Kean）宣稱：“作為一個擁有豐富自然資源的國家，沒有什么能夠阻止我們成為可再生能源超級大國?！保?1］澳大利亞特別重視與友好國家在關鍵礦產領域的合作，認為“與志同道合、技術能力強的伙伴合作是快速建設澳大利亞關鍵礦業的唯一現實途徑”［14］。澳大利亞和美國、英國、印度、韓國、歐盟一起是“關鍵礦產工作組”的成員，他們在關鍵礦產領域已經建立了比較密切的聯系。例如，2019年11月，澳大利亞地球科學局和美國地質調查局簽署了“美澳關鍵礦產合作伙伴關系協議”，以深化對關鍵礦產的認識和擴大關鍵礦產供應；2020年3月，澳大利亞和美國推進一項聯合行動計劃“以增加全球關鍵礦產供應鏈的彈性和多樣性” ［15］； 2022年10月，日本與澳大利亞政府簽署了“關鍵礦產新伙伴關系協議”，雙方都將保障關鍵礦產供應鏈安全視為核心利益關切［22］。此外，澳大利亞政府還特別注重與印太國家的合作，并認為可憑借關鍵礦產在印太事務中掌握戰略主動權、拓展戰略空間。

“奧庫斯”將澳大利亞推到印太軍事對抗、戰略競爭的前沿?！皧W庫斯”作為美國聯合英國和澳大利亞組建的進攻性軍事聯盟，主要服務于美國對華戰略競爭。其中，美英兩國幫助澳大利亞部署核動力潛艇，強化美英澳三國在印太地區的戰略存在成為“奧庫斯”的戰略目標之一。而部分關鍵礦產（如鈾、鈦）是建造核動力潛艇必不可少的材料，因此，關鍵礦產被美英澳賦予武器化的屬性。澳大利亞前國防部長金·比茲利（Kim Beazley）呼吁將關鍵礦產作為“奧庫斯”協議的“另一支柱”，以打破西方民主國家對中國的過度依賴；他還指出“澳大利亞有能力在5至10年內‘完全取代’美國和歐洲對中國提取與加工稀土的依賴”［23］。澳大利亞通過加入“奧庫斯”將關鍵礦產與供應鏈安全、國防安全和軍事競爭進一步掛鉤，增強其在印太地區的戰略存在。

三、澳大利亞實施關鍵礦產戰略的內在動因

澳大利亞實施關鍵礦產戰略是對本國礦產行業的戰略性干預，希望借此將礦產資源轉化為外交工具和戰略工具，將其工具化、安全化，甚至武器化。關鍵礦產戰略的提出是澳大利亞為了實現成為印太關鍵礦產強國目標、在印太地區發揮重要作用的愿景。

（一）發揮資源優勢、掌握供應鏈主動權

能源行業轉型、綠色產業興起等因素正在重構全球關鍵礦產供應鏈體系，新冠肺炎疫情期間不斷升級的防疫措施進一步倒逼能源轉型的加速。關鍵礦產資源分布的地域集中性和市場分散性造就供需分離的現狀，多種因素的疊加使關鍵礦產供應鏈呈現復雜調整和震蕩，加劇了全球關鍵礦產供應鏈的風險和脆弱性。此種背景，為具有關鍵礦產資源稟賦優勢的澳大利亞創造了搶占全球關鍵礦產供應鏈主動權的歷史機遇。

擁有豐富的關鍵礦產資源并不意味著在全球供應鏈重構中自動享有主動權，澳大利亞只有將資源優勢轉化為在全球關鍵礦產供應鏈網絡中的供應能力，才能夠獲得在國際供應鏈中的影響力、議價權、話語權和主動權。降低潛在的供應鏈風險、掌握在國際大宗貨物交易中關鍵礦產的議價權，既符合澳大利亞的國家經濟利益，也是澳大利亞實現關鍵礦產戰略、搶占供應市場的主要動因。

目前，澳大利亞生產世界上大約一半的鋰，也是世界第二大鈷生產國和第四大稀土生產國，同時還是鋅、鈦等礦產品的主要生產國。此外，還有許多附屬性關鍵礦物作為副產品從關鍵礦產礦石中提取出來。豐富的礦產資源地質儲量和歷史悠久的采礦業傳統，為澳大利亞發展關鍵礦產行業提供了可能性和必要條件。然而，澳大利亞的礦產除了滿足自身國內市場的需求外，大部分用于出口，行業的整體對外依存度較高。在全球供應鏈中，澳大利亞的礦產品因透明、廉潔的監管體系而享有較高的聲譽。但是本土礦業更多地集中在產業鏈的上游開采和粗加工領域，中游提煉、下游應用與服務端在很大程度上受制于跨國資本和買方市場；國內高昂的人工成本、環境保護支出、新開礦山項目漫長的交付周期，則進一步延長了行業的投資回報周期。

總體而言，澳大利亞雖然擁有豐富的資源儲量，也是高效的礦產資源生產者，但是在全球關鍵礦產供應鏈中的優勢地位并不明顯。掌握供應鏈主動權或將供應鏈盡可能地保留在“友好國家”，有利于澳大利亞實現供應鏈“去風險化”、維護供應鏈安全與穩定的目標。因此，發揮資源稟賦優勢、掌握供應鏈主動權成為澳大利亞政府實行關鍵礦產戰略的重要動因。

（二）謀求成為印太關鍵礦產強國

關鍵礦產具有潛在的地緣政治屬性。在產業轉型、國防安全、綠色能源、俄烏沖突等因素疊加的背景下，關鍵礦產地緣性與政治性的耦合呈現更加復雜的關系。關鍵礦產在國家間的存量分配和增量對比，對國家的力量投射具有重要戰略意義，對國際政治格局的演變也起著十分重要的作用。包括澳大利亞在內的西方國家紛紛出臺一系列政策，將關鍵礦產視為國家綜合實力的“倍增器”，運用政策工具應對關鍵礦產的供應風險。澳大利亞通過不斷提升本國在關鍵礦產上的議價能力，進而以關鍵礦產為工具加大在行業與地區的影響力，實現成為印太關鍵礦產強國的目標。

國際能源署2022年發表的《世界能源展望》，不僅加速了能源轉型的步伐，還進一步提升了關鍵礦產在產業轉型中的需求和利用率。傳統化石能源產地的地緣政治價值下降，并不代表著能源的地緣政治屬性消失，而是轉移到了能源產業鏈條上的其他環節，甚至在新的環節上會更加突出。按照目前能源技術發展程度來看，地緣政治競爭從能源資源本身轉移到了與新能源的充分利用緊密相關的礦產資源上。［24］局勢變化催生了市場對關鍵礦產的大量需求，而國際社會對彈性供應鏈的強勁需求成為澳大利亞占據戰略主動的良機。關鍵礦產具有天然的地緣屬性，地緣上的高度集中與市場需求的分散之間的矛盾，可能導致地區甚至全球關鍵礦產權力的重新配置與重構。只有在關鍵礦產與地緣政治之間建立更為緊密的聯系，澳大利亞作為資源國的資源優勢才能有效轉化為配置關鍵礦產的關系性權力。

受美國主導的“印太戰略”影響，印太地區正在成為國際地緣政治中心、大國戰略競爭場域、未來世界經濟中心。澳大利亞一旦成為印太關鍵礦產強國，在地緣政治與關鍵礦產間建立有效聯系，既能最大程度地將關鍵礦產資源轉化為關系性權力，又能提升自身戰略價值與戰略地位。澳大利亞雖然在地緣上處于印太的地理樞紐，但在綜合國力尤其是軍事實力上遠不及日本和印度。成為印太關鍵礦產強國，可以提升澳大利亞在美日印澳四邊機制下的相對地位與相對優勢，澳大利亞發布關鍵礦產戰略正是受此目標驅動。

（三）占據對華關鍵礦產產業鏈競爭優勢

澳大利亞與中國在關鍵礦產產業鏈中的競爭愈加激烈，澳大利亞及其盟友認為，如果產業鏈的某個或某些環節在地理上高度集中，甚至由個別“不友好”國家主導，澳大利亞及其盟友的關鍵礦產交易就可能存在經濟脅迫和貿易中斷的風險。這些風險會阻礙澳大利亞成為關鍵礦產強國，在一定程度上削弱澳大利亞在關鍵礦產全球競爭中的競爭優勢。

中國在關鍵礦產產業鏈中的優勢主要集中在對關鍵礦產的冶煉和加工環節，被歐美國家稱為在關鍵礦產中下游產業鏈中的主導國家。中國提煉全球68%的鎳、40%的銅、59%的鋰和73%的鈷。［5］在中美戰略競爭不斷加劇、經濟“安全化”愈演愈烈的背景下，包括澳大利亞在內的西方國家都致力于構建一套“去中國化”的關鍵礦產供應鏈，將產業鏈的上、中、下游都聚集于歐美國家或 “友好國家”之中，以確保在能源轉型和產業升級過程中關鍵礦產的開采、提煉、加工、運輸全過程不受制于中國。在布魯金斯學會2022年8月發布的《全球能源轉型背景下關鍵礦產供應鏈中的中國角色：未來前景？》指出，關鍵礦產及其衍生產品繼續依賴中國是最壞的情形，這將使能源轉型面臨巨大的地緣政治風險，并增加對環境或社會的其他風險。［5］

澳大利亞雖然擁有可觀的關鍵礦產資源儲量，在產業鏈的上游占據優勢地位，但是長期以來澳大利亞國內的冶煉廠、精煉廠加工關鍵礦產的能力無法與其上游的優勢地位相匹配。即使是在澳大利亞具有資源優勢的關鍵礦產開采環節，中資企業的占比也在上升，在稀土元素、鈦礦和鋰礦生產中，中資企業已經深度參與這些關鍵礦產產業鏈的上、中、下游全鏈條，澳大利亞在關鍵礦產行業中的份額在減少。為了改變中國占據全球關鍵礦產產業鏈中心的現狀，據英國廣播公司（BBC）2022年10月報道，澳大利亞礦業公司阿拉弗拉資源（Arafura Resources）正計劃投資生產稀土元素中釹和鐠的礦山和加工設施。［25］澳方正在著力提升在稀土領域的開采和加工能力，稀土領域成為澳大利亞與中國展開關鍵礦產供應鏈競爭的“主戰場”。澳大利亞戰略政策研究所（ASPI）2022年3月發布報告稱，澳大利亞內陸地區已經成為保護西方工業前景的最新平臺，并將致力于打破西方對中國關鍵礦產近乎完全依賴的現狀；還聲稱中國此前對日本停止供應稀土的行為是對日本實行經濟脅迫的一部分，澳大利亞要吸取教訓，思考如何將關鍵礦產作為免受中國經濟脅迫的外交武器。［26］澳大利亞通過對礦業公司發放贈款、追加貸款等方式扶持礦產企業發展，以培育關鍵礦產的加工能力，致力于在發揮勘探和開采傳統優勢的同時，將產業鏈擴展至產業中游甚至下游，增加工作崗位，與中國競爭市場份額。

中澳在關鍵礦產產業鏈中日趨激烈的競爭態勢，成為澳大利亞出臺關鍵礦產戰略的“催化劑”，進一步推動了澳大利亞關鍵礦產戰略的更新。澳大利亞通過加強與日本、印度、美國等“志同道合”國家的合作關系，組建關鍵礦產聯盟，希望在印太地區形成相較于中國的產業鏈優勢。

四、澳大利亞關鍵礦產戰略的潛在影響

澳大利亞政府發布《戰略》與其全球資源戰略、現代制造戰略、技術投資路線圖等舉措相輔相成。澳大利亞將關鍵礦產作為大國博弈的重要工具，既是對國際市場呼吁可靠、安全、有彈性供應商需求的回應，也是應對中國在關鍵礦產供應上的潛在“威脅”、提升其在印太地區話語權的戰略規劃。

（一）關鍵礦產安全化傾向上升

澳大利亞關鍵礦產戰略將會導致其關鍵礦產安全化傾向不斷上升。2016年以來，澳大利亞政府出臺與關鍵礦產相關的政策數量不斷增多，2019年發布了第一份《戰略》并列出關鍵礦產清單。此后，相關政策的數量愈加增多，政策的關注重點也愈加傾向于供應安全與國防安全。2022年澳大利亞更新了《戰略》，將愿景升級為將澳大利亞轉變為滿足日益增長的關鍵礦產需求的中心、最終成為全球重要的關鍵礦產強國。從愿景的基本表述上不難看出，澳大利亞政府越來越多地將關鍵礦產作為一種外交工具，從注重爭奪供應端的經濟地位變為謀求成為滿足全球關鍵礦產需求的中心。經濟領域的供應風險被建構為威脅國防安全的因素，關鍵礦產也成為澳大利亞實現印太關鍵礦產強國身份訴求、提升行業話語權的重要工具。

在能源轉型之前，化石能源在市場上占據絕對主導地位。傳統資源型能源大國憑借其資源優勢將能源政策直接與國家安全掛鉤，維持了其優勢地位乃至掌握了政治權力。能源轉型和新能源蓬勃發展給關鍵礦產行業帶來巨大機遇，價格上漲在促進關鍵礦產升值的同時，也引發了資源國和需求國對產業供應鏈安全與穩定問題的關注。美國、歐盟、加拿大等發達經濟體都格外注重能源供應安全，制定多項兼具經濟與政治雙重屬性的關鍵礦產政策，關注關鍵礦產供應安全問題。2021年6月，美國白宮發布《建立彈性供應鏈、振興美國制造業、促進基礎廣泛增長》，指出關鍵礦產與原材料是影響美國國家安全的重要因素，并明確提出供應鏈“去中國化”。［27］澳大利亞緊隨其后，出臺一系列政策以提升供應鏈彈性，其中就包括通過實施“現代制造倡議”為關鍵礦產企業提供資助，激發礦石礦物加工潛力，提升澳大利亞的供應能力。與此同時，澳大利亞政府投入大量資金用于發展關鍵礦產行業。澳大利亞能源與工業部部長安格斯泰勒（Angus Taylor）在一份聲明中表示，政府將斥資2.4億澳元在澳大利亞本土發展稀土礦產業。［26］這項倡議旨在打破中國在稀土領域對供應鏈的壟斷地位，以最大限度地降低供應風險。

澳大利亞政府發布的礦產政策已經脫離單純的經濟屬性，轉而向過度安全化方向發展；財政撥款和金融資源大幅向關鍵礦產行業傾斜；政府在評估關鍵礦產時夾雜著戰略安全眼光，用看待安全問題的方式來界定本屬于經濟領域的關鍵礦產。這些都表明，為滿足戰略競爭和經濟外交的需要，澳大利亞關鍵礦產的安全化傾向在逐步提升，從國家安全戰略的高度出發，澳大利亞認為關鍵礦產已關系到國防安全和“主權能力”。

（二）澳方全球關鍵礦產供應鏈地位有望提升

澳大利亞將關鍵礦產作為戰略博弈工具，勢必會運用政策工具和金融手段促進澳大利亞本土關鍵礦產企業的發展。澳大利亞在《戰略》中計劃多措并舉，發揮澳大利亞礦業的上游加工優勢，同時釋放中游產能、推動下游制造業的發展，以提升澳大利亞關鍵礦產在全球市場中的競爭力，實現對關鍵礦產的“全鏈條”控制。

近年來，澳大利亞采礦業發展勢頭持續向好。澳大利亞采礦的總產值從2017年的1 799.8億澳元增加到2021年的1 986.7億澳元；2017—2021財年，澳大利亞礦產部門稅息折舊及攤銷前利潤從834.8億澳元增加到1 637.5億澳元。②礦業經濟穩定增長的背后離不開政府部門的大力支持，以關鍵礦產戰略為導向，澳大利亞抓住關鍵礦產行業在能源轉型中的巨大機遇，利用自身資源優勢發展本國采礦業。同時，澳大利亞還積極樹立在關鍵礦產行業作為可靠、透明供應商的聲譽。作為世界上經濟韌性強、社會治理水平高的國家之一，澳大利亞不斷向國際合作伙伴宣傳其關鍵礦產行業的環境、社會和治理資歷，宣傳其優質的服務意識和先進管理，幫助澳大利亞的礦業公司進一步占領國際市場。

為了進一步提升在全球關鍵礦產供應鏈中的地位，澳大利亞還陸續與日本、印度、美國簽署共同建立關鍵礦產安全供應鏈的相關協議或諒解備忘錄，以關鍵礦產為紐帶密切盟友關系，尋求與印太“志同道合”的國家建立友好伙伴關系。2022年10月，澳大利亞和日本簽署了“關鍵礦產的伙伴關系協議”。澳大利亞資源部部長馬德林·金（Madeleine King）表示，新的伙伴關系將有助于推動澳大利亞關鍵礦產部門的發展，澳大利亞作為全球關鍵礦產供應商的作用正在日益增強。［22］這些舉措將有效提升澳大利亞在關鍵礦產供應鏈中的地位，幫助澳大利亞將資源優勢轉化為在國際供應鏈中的優勢地位。

誠然，澳大利亞通過強化聯盟特別是澳美同盟，大幅提升了其在關鍵礦產全球供應鏈中的地位。不過，“美主澳從”的聯盟也將嚴重制約澳大利亞實現成為印太關鍵礦產強國的目標。一方面，關鍵礦產已經成為美國對華競爭的重要抓手，印太則是美國遏制中國的“主戰場”之一，美國自身擁有豐富關鍵礦產資源和管理經驗，因此不會坐視其在印太關鍵礦產供應鏈中的主導權旁落，即使“挑戰者”是作為重要盟友的澳大利亞。另一方面，美國聯合澳大利亞等國構建關鍵礦產聯盟，除了對供應鏈安全的考量外，還希望借助澳大利亞世界一流的礦業生產和管理能力，發展美國的關鍵礦產行業，促進制造業回流和增強關鍵礦產供應鏈自主可控能力，美國的相關政策必將對澳大利亞謀求成為印太關鍵礦產強國、提升其在全球關鍵礦產供應鏈中的地位產生一定阻礙。

五、中澳供應鏈競爭與澳大利亞關鍵礦產政治化

在清潔能源產業不斷崛起和能源轉型不斷加速的背景下，未來10年是澳大利亞發展關鍵礦產行業、成為印太關鍵礦產強國的歷史機遇期。澳大利亞政府出臺的《戰略》，錨定本國關鍵礦產資源優勢精準發力，試圖通過建立與“志同道合”國家的伙伴關系，實現其成為印太關鍵礦產中心的“雄心壯志”。

值得一提的是，在綜合運用多重政策工具推動本國關鍵礦產行業發展的過程中，澳大利亞十分關注供應鏈的安全與穩定問題，并將中國視為其行業內的競爭對象，認為中國對部分關鍵礦產的供應實施“壟斷”，運用“經濟脅迫”實現政治目的。在洛伊研究所（Lowy Institute）2022年的民意調查中，有63%的澳大利亞人認為中國“更像是一個安全威脅”，只有33%的澳大利亞人表示中國“更像是一個經濟伙伴”。［28］這意味著澳大利亞開始日漸將中國界定為安全威脅來源而非經濟貿易伙伴。未來，澳大利亞將加快促使關鍵礦產“政治化”甚至“安全化”的步伐。在第30屆澳美“2+2”部長級磋商中，澳美認為雙方在關鍵礦產中的合作有利于供應鏈的“去中國化”，為印太建設一個安全、繁榮的未來。［29］2023年5月20日，美國白宮發布《澳美氣候、關鍵礦產和清潔能源轉型契約》，美澳雙方強調關鍵礦產在清潔能源轉型中的核心作用，承諾兩國相關部門將協調實施各自的清潔能源供應鏈戰略。［30］2023年5月在日本舉行的G7國家峰會強調關鍵礦產供應鏈中斷的威脅與風險，呼吁各國聯合一致，以排除中國對關鍵礦產供應的影響，澳大利亞總理阿爾巴尼斯也出席了峰會。［31］在深化與美、日等國合作的同時，澳大利亞與韓國舉行能源、資源和可持續發展的圓桌會議，與印度簽署關鍵礦產備忘錄，并于2023年4月4日與英國達成“澳大利亞和英國關于關鍵礦產合作的聯合意向聲明”。［32］澳大利亞通過建立一系列在關鍵礦產領域的雙邊、多邊渠道，不斷加強與全球主要經濟體的聯系，將關鍵礦產合作嵌入大國政治博弈之中，旨在借此逐步擺脫對華經濟依賴。2022年11月《澳大利亞人報》報道，阿爾巴尼斯政府正在考慮以“國家安全”為由，對中國在澳大利亞關鍵礦產和相關加工行業的投資進行人為設限。澳大利亞嘗試運用關鍵礦產工具直接打壓中國，借助印太國家對關鍵礦產供應風險的重視構建與“志同道合”國家的議題聯盟，應對來自中國的潛在“威脅”。

澳大利亞發布《戰略》，已經初步顯現出以關鍵礦產為政治工具遏制中國崛起的戰略傾向，這將在一定程度上消解雙方在長期經貿合作中形成的相互依賴關系，進一步降低兩國的政治互信。中國作為全球第二大經濟體，也是澳大利亞的最大貿易伙伴。雖然“以經促政”方式對于提升中澳政治互信成效有限，但是中澳之間密切的礦產品貿易和穩定的供應鏈合作仍舊不可忽視。后疫情時代，全球經濟恢復緩慢，中澳關系逐漸回暖，中澳在關鍵礦產領域仍舊高度互補、相互依賴。針對澳大利亞關鍵礦產戰略的新動向，中方可以嘗試通過推動小型民營礦產企業對澳投資合作，降低澳方對中國大型國有礦產企業收購礦產礦山的不必要擔憂；還可以探索中澳在關鍵礦產企業的聯合生產、聯合運營、聯合管理。中國擁有完備的工業體系和強大的制造業，澳大利亞擁有豐富的礦產資源儲備和礦業部門管理經驗，中澳在關鍵礦產領域具有高度互補性，合作空間大且預期收益高。同時，中國也需要時刻關注澳大利亞關鍵礦產的最新動向，警惕澳大利亞與美國等國家進行排他性合作，以犧牲經濟利益為代價換取戰略回饋。未來，如何實現中澳在關鍵礦產領域的互利共贏，如何管控兩國在關鍵礦產部門的過度競爭，如何實現關鍵礦產的“去安全化”而非“去中國化”，有待學術界進一步做深入的學理探討。

注釋：

① “主權能力”意為擴大澳大利亞對關鍵礦產的認識，提高相關制造方面的能力；保護關鍵礦產方面知識產權；進入下游加工，出口高附加值產品從而在價值鏈中獲得更多利益。參見2022 CriticaL Minerals Strategy ， https：//www.industry.gov.au/publications/critical-minerals-strategy-2022.

② 數據來源于Australian Bureau of Statistics.

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Australia's Critical Minerals Strategy： Strategic Orientation，

Intrinsic Motivations and Potential Impacts

XU Shanpin1，2， LUO Xueni1

（1.School of Maxism， Xiangtan University， Xiangtan 411105， Hunan，? China;

2.Center for East Asian Studies， Xiangtan University， Xiangtan 411105，? Hunan， China）

Abstract： Against the backdrop of the significant rise in the strategic importance of critical minerals and the increasing strategic competition between China and the United States，the Australian government has launched the Critical Minerals Strategy.It is strategically oriented towards expanding financing channels through financial support， reshaping the supply chain of the Indo-Pacific critical minerals industry， competing for the right to set international standards for critical minerals， and instrumentalizing and weaponizing critical minerals.Australias strategy is based on the following three considerations： giving full play to its advantages in mineral resources，seeking to become a key minerals power in the Indo-Pacific，and occupying a competitive advantage over China in critical minerals.It will lay foundation for enhancing Australias security orientation of critical minerals and position in the global critical minerals supply chain in the future. China should timely grasp the latest trend of Australias newly launched strategy， accurately understand the essence of Australias"instrumentalization"and even"weaponization"of critical minerals，and formulate countermeasures in advance.

Key words： critical minerals strategy;Australia;strategic tool