氣候變化風險的系統不確定性及其規范因應

杜健勛 黃一帆

摘要：風險的實證主義和相對主義揭示了氣候變化風險的系統不確定性，氣候變化風險互聯、級聯影響的系統化傾向及其在生成結構、發展過程、影響受體上的不確定性，對氣候變化風險的規范因應提出了挑戰?，F有政策和法律體系為氣候變化風險的應對提供了初步的規范基礎，而漸趨停滯的氣候變化綜合立法、分散游離的氣候變化相關立法、政策與法律的發展不均衡，又顯示出氣候變化風險因應規范體系應對系統不確定性的困境。在此雙重背景下，氣候變化風險的規范因應須重新審視氣候變化的風險特征與規范路徑，明晰系統不確定性對規范因應協同性、社會性、動態性的功能期待，以及系統不確定性下規范體系政策和法律交織的應然架構。在此基礎上，通過氣候變化風險因應政策話語的法制轉譯，實現氣候變化風險因應既有規范架構的系統優化，進而通過抽象性和實施性政策的協同轉化、政策法律化限度判斷的民意考量、政策法律化主體和結構的動態調整，實現對氣候變化風險系統不確定性的功能回應。

關鍵詞：碳達峰碳中和；系統性風險；不確定性；政策法律化

中圖分類號：D912.6?文獻標識碼：A?文章編號：1673-5595（2023）06-0073-11

一、引言

氣候變化作為在自然中生成的風險，對其因應的研究從來就不止是法學，甚至不主要是法學。只有當氣候變化風險的社會建構漸顯而具有價值判斷的色彩時，法學對氣候變化風險的研究才成為題中應有之義。所以，當我們以法學的規范視野為起點去思索氣候變化風險的規范意蘊時，更要從法學之外的知識和方法出發，去審視氣候變化風險特征對規范因應的功能期待。

自2021年9月中共中央、國務院頒布《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》以來，“雙碳”或“氣候變化風險應對”高頻作為研究背景或內容進入各個學科的視野。法學領域關于“雙碳”或“氣候變化風險應對”的論文數量較為豐富，大部分文獻聚焦于政策目標實現的整體性法治保障［1-2］，或是政策目標規范化的立法、司法、守法等具體路徑［3-6］。關于氣候變化風險特征對于政策目標法治化、規范化的影響的相關研究較少，涉及該領域的研究也僅僅片段性地對氣候變化的復雜性、跨界性、不確定性進行了描述，缺乏系統化的研究，鮮有的較為全面涉及氣候變化風險特征的文章也僅僅將其作為背景而非邏輯基點予以研究。［7-8］以風險特征為邏輯基點的氣候變化風險規范因應尚待深入、系統地研究。本文擬通過對氣候變化風險特征的全面剖析，嘗試揭示氣候變化風險特征的演化機理及功能期待，以此為基點，探索氣候變化風險因應的既有規范框架對氣候變化風險特征的回應。

二、系統不確定性：氣候變化風險規范因應的特殊難題

風險的特征分析為氣候變化風險的規范因應預設了情境，是本文的研究前提。Otway等較早提出了風險特征分析視角的實證主義與相對主義之分，前者將風險視為具有危險性質的物理屬性，一種獨立于主觀價值的客觀事實；后者將風險視為具有社會建構的屬性，一種不能夠獨立評估主體的客觀實體。［9］

氣候變化風險具有自然建構與社會建構的雙重屬性。自然建構的氣候變化風險本體以一種系統性的方式展開，其社會建構并未與本體分離，而以認識論視角納入的方式疊加在氣候變化風險的自然建構之上，隨著社會建構不確定性的凸顯，氣候變化風險由系統性發展為系統不確定性。故氣候變化風險系統不確定特征的揭示應綜合實證主義與相對主義視角，以展現氣候變化風險規范因應情境的全貌。

（一）氣候變化作為一種系統性風險

風險的實證主義認為，現實與觀察之間存在一種鏡像關系，風險被視作可能性的大小或否定性的范圍。從實證主義視角來看，氣候變化是一種典型的系統性風險［10］，聯合國減少災害風險辦公室（UNDRR）在《災害風險全球評估報告2022》中指出，系統性風險的概念界定應以以下觀念為基礎：政策、行動或災害事件的不良后果風險，取決于受影響體系的要素如何相互作用，組成要素之間的互動可能會加強或削弱體系的整體效應，互動進程的正反饋或負反饋也會相互影響。［11］系統性風險的主要特征為時間維度上的演變性和空間維度上的復雜性。氣候變化符合系統性風險的特征。首先，氣候變化是一個“風險—災害—危機”三位一體的連續綜合系統。［12］氣候變化的風險是指氣候變化引發某種損失的可能性，是未發生的可能性；氣候變化的災害是指氣候變化引發某種損失的狀態，是已發生的事件；氣候變化的危機則是指由氣候變化引發某種損失所造成的政治、經濟、社會后果，是已產生的影響。氣候變化的風險及其影響可能會隨著時間的推移逐漸累積和顯現，風險在前，災害與危機在后，經歷一個由剛開始的量變發展為質變，致使風險爆發為災害乃至危機的過程。其次，由于氣候系統與人類社會系統的緊密聯系和交互影響，氣候變化往往具有跨時空、跨部門的大尺度特征，這使得其風險及后果易在自然和社會系統內及系統間傳導、轉移，從而形成復雜的風險互聯與級聯系統。［13］例如，氣候變化風險會通過產業網絡在社會經濟系統中傳播，在食品—能源—水系統中產生直接風險和互聯風險。一方面氣候變化風險會對單一系統造成直接風險，例如，氣候變化引發的極端降雨和高溫會導致農作物減產，直接引發食品供應鏈風險，而氣候變化引發的極端高溫和干旱也會導致電力需求上升（尤其是空調降溫需求）、電力（尤其是水電）供給下降，引發電力供需不平衡的能源風險；另一方面，氣候變化風險會在系統之間傳遞而產生互聯風險，例如，氣候變化引發的極端干旱會造成水力發電量下降和冷卻水短缺，從而影響能源系統的安全，而能源供給量下降和能源價格上漲進而對食品的生產、倉儲、消費等環節造成影響，氣候變化引發的能源風險會間接傳導到食品系統中。

（二）從系統性風險到系統不確定性風險

實證主義視角主要通過共識性較強的科學知識來認識氣候變化風險，揭示氣候變化風險的系統性，但簡化了對氣候變化風險不確定性的分析。而風險在一定程度上具有社會性，現實觀察并不是在自然世界的“真空”中進行的，風險的可能性與否定性后果受到認知、文化等因素限制。風險認知、風險文化是相對主義視角分析的重要方面①，由于社會建構要素的考量，相對主義視角下氣候變化系統性風險的“可計算性”②受到質疑，氣候變化風險的不確定性凸顯，系統性風險向系統不確定性邁進。

1.風險生成結構的不確定性

從風險的生成來看，風險有社會建構的屬性。世界本無風險或遍布風險，風險的重要性不在于風險本身，而在于其附著對象，風險是被“制造”出來的。［14］在Fischhoff的風險感知—認知理論下，風險不僅與現象本身的概率和后果相關，也與風險感知者的心理因素相關。［15］心理測量主要是一種基于情感體驗的分析模式，而情感“從來就不是判斷真理的標準，它取決于教育、習慣、職業、稟性等， 總而言之是一種偶然”［16］。當氣候變化風險進入個人情感敘事后，主觀性和變動性的增強使得對風險感知者“多安全才算安全”（how safe enough is safe）的分析將更具不確定性，風險的生成結構從自然不確定占主導向更加復雜的社會不確定占主導轉變。

2.風險發展過程的不確定性

從風險的發展來看，如前所述，氣候變化是一個“風險—災害—危機”

三位一體的連續系統。然而風險發展為危機的因果關系往往是隱匿的，只有當作為損害狀態的災害事件爆發之后，這種因果關系才會顯露出來。在這個過程中，氣候變化風險作為“信號”會受到公眾、科學家、規制系統等“放大站”的影響而使得不確定性“劇增”或“衰減”，風險的社會放大理論揭示了風險不確定性的加劇。［17］例如，在公眾層面，受制于知識有限和信息短缺，一般民眾不會將社會公共安全與氣候變化風險聯系起來，更多是將其與社會關系失調、社會結構失衡相聯系，氣候變化風險與社會公共危機的因果關系是隱性的。與此相對，這種因果關系對科學家則是顯性的，一項科學研究表明，“當氣候變化向極端高溫趨勢變化時，人際間暴力頻率會增加4％、群體間沖突頻率會增加14%”［18］，在科學家的視野里，氣候變化風險會間接地影響社會公共安全。在整體社會層面，只有當氣候變化風險以極端天氣等災害性事件的方式，被規制主導者重視、被普通老百姓接受時，氣候變化由風險演變為社會公共安全危機的因果鏈條，才在全社會層面得以顯現。③

3.風險影響受體的不確定性

從風險的影響來看，由于自然、社會系統間與系統內的交互，氣候變化風險自身呈現出互聯和級聯的系統化樣貌。然而，氣候變化風險發展為災害后的損害范圍和程度不僅與風險本身相關，還與風險受體的脆弱性相關。脆弱性通常是指受體在外界干擾下容易受到損害的可能性、程度或狀態。［19］以氣候變化風險造成的貧困危機為例，在《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》確定的集中連片區域中，有11個與生態環境脆弱區域重合，這些地區多位于胡煥庸線以西，生態環境承載能力弱、敏感性強，導致氣候災害暴露性高、適應能力弱，由生態環境條件引發的氣候變化脆弱性加劇了貧困危機的爆發。［20］由于氣候變化脆弱性在自然和人類系統的動態分布，較大的區域差異使得氣候變化風險更加難以分析和規制，氣候變化風險向系統不確定性發展。例如，華北地區、華中地區作為重要的農業產業基地，農業產業面積廣但基礎條件差，面臨著氣候變化風險與農業脆弱性疊加的風險。但是，華北地區因水資源承載力不足而常年缺水，其農業脆弱性更多與氣候變化加劇的干旱災害疊加，而華中地區位于長江流域，氣候變化加劇了長江流域的豐水期暴雨、枯水期干旱，其農業脆弱性更多與氣候變化引發的干旱和暴雨洪澇災害疊加。再如，華南地區、華東地區人口稠密、城市化比重高、大型與特大型城市較多，都面臨著氣候變化風險與城市脆弱性疊加的風險，而城市化進程中的城鄉發展不均衡、人地矛盾突出等問題也加劇了氣候變化風險不確定性的疊加。［21］總而言之，氣候變化脆弱性因植根于特定地區的自然、人文狀況而具有“當地”的特殊性，對其脆弱性的分析也會受到“當地文化的自然而然的、固有的東西”影響而成為人類學意義上的“地方性知識”［22］，脆弱性的不均衡分布和闡釋的地域性關聯使得氣候變化風險轉向系統不確定性。

三、系統不確定性下氣候變化風險規范因應的實然狀況

一方面，因應氣候變化風險的規范體系應當對系統不確定性予以回應，并且這種回應須建立在我國現有的政策和法律體系之上，這意味著，現有的政策和法律體系成為應對氣候變化風險系統不確定性的客觀基礎；另一方面，其困境又成為應對氣候變化風險系統不確定性的現實阻礙。

（一）法律體系化程度不足，難以發揮因應的法制性力量

從憲法中生態文明的納入、國家環保義務的規定，到部門法中散見的減排、適應氣候變化、能源低碳發展等條款，逐步形成了以《中華人民共和國憲法》為支撐，以控制溫室氣體排放和提高氣候變化適應能力為重點，推進應對氣候變化的初步法律體系。然而，體系化法律的形成應當符合內容完整、前后一致、結構合理、邏輯嚴密的形式理性要求和以法律理念為基石的價值理性的融貫。［23］在上述初步體系之中，雖然法律條款繁多，但體系化程度不足。

1.漸趨停滯的氣候變化風險應對綜合立法

2009年全國人大常委會提出，要把加強應對氣候變化的相關立法納入立法工作議程。然而由于多種原因，我國至今尚未出臺直接針對氣候變化影響及其風險應對的法律。一方面，學界對氣候變化應對綜合性立法的制定已經進行了相對系統的研究，雖未考量到氣候變化不確定性的深層維度，但也對氣候變化風險的系統性和社會復雜性要素進行了考量④。然而由于綜合性法律文本的缺失，無法將應對氣候變化的直接目的確立下來，更不能滿足對氣候變化立法精細化構建和體系性融貫的需求。另一方面，由于綜合性立法的缺失，分散的地方立法規范和間接規制規范也缺乏上位法依據和全局性統籌。例如，山西省、青海省分別出臺了氣候變化應對的地方性法規，對適應氣候變化、減緩氣候變化、溫室氣體排放管理等內容作出了規定，突出了氣候變化風險的系統應對和地方性特色，但由于溫室氣體排放管理涉及碳排放總量控制、碳排放核算技術標準、碳排放交易市場運行等事項，需要國家層面的立法予以頂層建構，綜合性的國家立法缺失反映了法律的體系化不足，難以應對氣候變化風險的系統不確定性。

2.分散游離的氣候變化風險應對相關立法

氣候變化風險應對的相關立法，是指沒有直接針對氣候變化風險應對的立法目的，但其協同效應足以產生氣候變化風險規制功能的法律。按照氣候變化風險系統性演化的時空之分，大致可分為兩類。

一類是與氣候變化所致災害、危機管理相關的法律，主要為《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）和《中華人民共和國氣象法》（以下簡稱《氣象法》）。2007年出臺的《突發事件應對法》主要針對2003年“非典”疫情中暴露出來的應急管理制度統籌不利、協調不足、配合不夠等問題，能夠較好地應對一般性常規突發事件，然而在高度不確定、全面、復雜、長期的全球性危機面前展露出不足。［24］此外 ，《突發事件應對法》也未能協調好與風險管理的關系，例如，該法第2章“預防與應急準備”中，將應急預案制度置于風險評估制度之前，使得風險評估制度長期被架空。重事中事后處置、輕事前預防的《突發事件應對法》，難以有效規制作為全球性危機的氣候變化風險?！稓庀蠓ā返?條規定：“為了發展氣象事業，規范氣象工作，準確、及時地發布氣象預報，防御氣象災害，合理開發利用和保護氣候資源，為經濟建設、國防建設、社會發展和人民生活提供氣象服務，制定本法?！边@表明該法更多是將氣候作為一種資源予以合理利用，而忽視將氣候作為一種風險予以規制，《氣象法》對氣候變化風險應對的支持不足。

另一類是環境保護法、自然資源法、能源法等法律。一是環境保護法體系。首先，作為環境保護法體系的基礎性法律，《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）第1條規定，立法目的為“保護和改善環境、防治污染和其他公害、保障公眾健康、促進經濟社會可持續發展”，這為氣候變化風險的系統性應對提供了基礎。但從立法技術和規范上來看，立法目的的彰顯應當有一定的法律規則作為支撐，《環境保護法》中關于氣候變化風險應對的具體規則付之闕如，難以為氣候變化風險規范因應提供有效支持。其次，由于減污降碳在總體上有顯著的正協同效應，《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）是與氣候變化風險應對關聯緊密的法律，該法第2條第2款規定“將大氣污染物與溫室氣體實施協同控制”，明確了應對氣候變化的任務，從體系解釋上來說應當服務于該法第1條“改善大氣環境質量”的目的。然而，由于減污降碳在某些領域不具有協同效應甚至是負效應［25］，再加上溫室氣體是否屬于大氣污染物，在立法上語焉不詳、在學界存在較大爭議⑤，無論是從科學上還是規范上，溫室氣體減排并不應然地指向改善大氣環境治理。再次，環境影響評價法律體系為氣候變化環評提供的支持并不全面?！吨腥A人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱《環境影響評價法》）第2條規定，“環境影響評價是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估”，從法律實踐來看，評價范圍限于氣候變化通過規劃和建設項目間接造成的環境污染或生態破壞，加之由于溫室氣體未被納入“污染物”的范圍，規劃或建設項目的環評很容易排除氣候變化對生態環境的間接影響；即使未排除氣候變化間接造成的生態環境影響，但由于氣候變化風險造成的生態或環境影響往往是跨國境、大尺度的，這使得個別計劃導向（從戰略環評在我國的發展受阻可看出）、議題處理方式分割化的《環境影響評價法》難以承擔對氣候變化風險有效規制的制度功能。［26］ 二是自然資源法體系。以發揮固碳作用的《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）和《中華人民共和國草原法》（以下簡稱《草原法》）為例，《森林法》和《草原法》分別在第28條和第42條對森林和草原“調節氣候”的功能予以明確，從法律實施的效果來看，兩部法律通過提升生態系統碳匯能力的方式間接減輕了氣候變化風險，但由于具體規則的缺失，規范的指引功能是有限的。另外，《森林法》《草原法》的立法目的主要是“合理利用資源”“保障生態安全”“改善生態環境”，并未明示應對氣候變化風險的立法意圖。三是能源法體系?！吨腥A人民共和國節約能源法》通過“節約能源”“提高能源利用效率”的立法表述，明確了“碳減排”“低耗能”的意愿，發揮著氣候變化風險規制的間接作用。然而，該法未能及時回應“雙碳”背景下不斷推進的能源體制改革，存在立法滯后性，也未能將應對氣候變化的意圖置于法律體系之中?！吨腥A人民共和國清潔生產促進法》旨在通過“促進清潔生產，提高資源利用效率”“減少和避免污染物的產生”等方式，實現“保護和改善環境”的目的，暗含推動“碳減排”的意愿，但其立法的主要目的仍是減少污染物的產生和排放，而溫室氣體在現行法中未被規定為“污染物”。此外，《中華人民共和國煤炭法》《中華人民共和國可再生能源法》《中華人民共和國電力法》等其他能源單行法的立法目的更多旨在合理利用資源、保障能源安全，未直接就氣候變化應對作出規定，難以為氣候變化風險規制提供法律保障。

（二）法律與政策發展不均衡，難以形成規范的體系性合力

1.氣候變化風險應對政策的主導性地位

相較于法律的體系化不足，氣候變化風險應對的政策體系較為成熟，在氣候變化風險規范因應中發揮著主導作用。從《中國21世紀議程》提出氣候變化風險應對開始，我國從戰略布局、目標宣示、總體規劃等宏觀謀劃到溫室氣體控制、碳排放權交易、林業碳匯交易等具體行動，全方位為氣候變化應對提供了政策指引。在“雙碳”目標驅動下，氣候變化風險規制政策以氣候變化減緩或適應的戰略行動為主線，在國家、部委、地方、產業層面已經相對系統地展開?，F有的氣候變化風險應對政策是相對體系化的。從減緩政策來看，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》直接對氣候變化減排目標進行了設定，作出碳排放強度和總量雙控、減污降碳協同推進、生態碳匯系統提升等總體部署，全國18個省在其指引下發布了“控制溫室氣體排放”工作方案或相關規劃；同時，生態環境部、國家發展和改革委員會、工業和信息化部、住房和城鄉建設部等部委就碳交易市場、產業政策、能效政策也作出了具體規定。從適應政策來看，生態環境部、自然資源部、應急管理部、國家發展和改革委員會、農業農村部、林業和草原局、氣象局、能源局等部委聯合制定的《國家適應氣候變化戰略2035》，為當前階段氣候變化風險的適應作出總體謀劃，在其指引下，生態環境部、國家發展和改革委員會、林業和草原局、能源局等部委就碳匯政策、農業政策、水資源政策、林業和生態政策、環保政策、金融政策也作出了具體部署。

2.政策與法律發展不均衡的體系性困境

法律與政策的不均衡發展使得氣候變化風險規范因應難以發揮制度合力。首先，超前于立法的政策缺少明確的法制約束，使得氣候變化風險應對的行動只是臨時、短期的政策性規定，難以為其行動目標的實現提供穩定、有效的法律預期，容易滋生不符合經濟、社會發展規律的違法行為。其次，滯后于政策的法律難以貫徹政策的要求。實際上，政策發展較為成熟的原因很大程度上在于政策工具本身的靈活性，面對氣候變化風險的系統不確定性，靈活的政策工具可以適時地因應氣候變化風險在時空維度上的延伸和拓展，逐漸形成相對完備的政策體系并可靈活調整。而法律的調控具有確定性和有限性，其制定和修改也有更嚴格的程序，難以對相對不確定和系統性的政策要求予以適時回應。例如，自2020年碳達峰碳中和的目標提出以來，相關政策體系不斷向縱深發展，但2021年提請審議、2022年實施的與濕地碳匯相關的《中華人民共和國濕地保護法》，僅在“濕地修復”中片段性地提到修復措施的碳匯功能，未能較好回應碳達峰碳中和目標的要求。同時，2021年修訂的與草原碳匯相關的《草原法》也未對碳達峰碳中和的政策要求作出回應。

四、系統不確定性對氣候變化風險規范因應的要求

氣候變化風險規范因應對系統不確定性的回應不足，反映了規范體系對于風險特征的審視不夠。故應當重新審視氣候變化的風險特征，以明晰系統不確定性對氣候變化風險規范因應的功能要求和系統不確定性下氣候變化風險規范因應的基本架構。

（一）規范因應的協同性

從時間維度上看，由于氣候變化風險—災害—危機是一個演變的連續系統，與此相對，氣候變化風險、災害、危機的管理也理應是一個全過程的應對體系：風險管理在前端，災害應急和危機管理在末端，氣候變化風險管理應當與災害應急、危機管理協同，以發揮制度合力。這就要求“擬議形成”的氣候變化應對法、“風險預防轉身后”的環境保護法［27］、“雙碳目標”和“氣候變化風險應對”的相關政策作為“閥門”，在前端發揮好風險的預先規制功能，同時與具有災害應急和危機化解功能的《突發事件應對法》《氣象法》等法律以及相關政策實現功能上的配合。

從空間維度上看，氣候變化風險在自然與人類系統交互的過程中形成了互聯和級聯風險。故在風險應對過程中，一方面，應當協同考慮氣候變化引發的氣候系統風險與其他自然和社會系統的雙向交互，這不僅要求應對氣候變化風險的立法，在規范制定和優化時應當綜合考量環境污染防治、自然生態保護、能源合理利用的目標；也要求環境法、自然資源法、能源法、氣象法等既有實證法律，在實現自身特定目標時兼顧氣候變化風險應對的目標實現。另一方面，由于氣候變化所致自然風險會通過其他系統傳遞到次級系統，應當對風險跨系統后級聯傳導的潛在鏈條予以梳理，在氣候變化風險應對立法綜合其他環保領域目標時，審慎探索其具體路徑；在其他環保領域立法兼顧氣候變化風險應對時，嚴格劃定其具體邊界。

（二）規范因應的社會性

氣候變化風險不僅關乎自然事實，其生成、發展、爆發的全過程都受到風險感知、風險文化、社會背景要素的影響，這意味著氣候變化風險的規范因應不僅僅是一個事實識別的過程，還應當是一個價值判斷的過程。氣候變化風險的規范因應不僅要從整體上凸顯其規范立場，在風險規范因應的具體環節也要實現氣候變化風險的社會性回應。

首先，在氣候變化風險識別環節。作為客觀事實的氣候變化風險在規范意義上由法律界定，根據剩余風險、風險、危險的三分理論，法律所應對的風險范疇是指既在損害的生成概率上不具高度蓋然性、又可通過適當的預防和控制措施予以排除的風險。前者通過經驗法則判斷與具有高度蓋然性的危險加以區分，后者通過經濟、社會的成本效益分析與社會應當忍受的剩余風險加以區分。實際上，無論是作為已知事實或生活經驗的經驗法則，還是經濟、社會成本效益分析的過程和結果，都是一個范圍而非一個確值，為法律確認和界定留下了空間。進而，由于氣候變化風險的生成受制于受眾的風險感知，即如果某一風險是受眾自愿承受的，那么其損害生成概率大小在某種程度上就無關緊要了；同理，如果某一風險是強制施予受眾的，那么其損害生成概率在某種程度上就無須考量了［28］173。這就要求氣候變化風險規范因應在對風險定義和范圍規定的過程中，應當對于“自愿性”等受眾的心理要素進行特別考量。

其次，在氣候變化風險評估環節。氣候變化風險的社會建構使得價值中立的定量分析方法存在局限，不同主體的價值偏好應當被納入風險評估的過程中。實際上，環境影響評價制度調整經“氣候變化—擬議項目—環境影響”間接產生的環境污染或生態破壞，氣候可行性論證制度調整“氣候變化—擬議項目”中的氣候影響，在氣候變化風險因應的規范框架下，二者都應評估公眾對于氣候變化風險的“關注度”［29］，將風險受眾對氣候變化風險的熟悉度和既往經驗、對氣候變化風險本質和影響的理解、對風險規制者的信任程度等要素［28］173納入氣候變化風險評估的范圍中。

最后，在氣候變化風險決策環節。面對系統不確定的氣候變化風險，政府不再是唯一的專家：一方面政府會因為沒有充分審視內部或周圍環境，存在對風險特征感知缺乏的問題［30］；另一方面，“民眾的知識也許欠缺清晰的科學思維與邏輯，但這恰恰可能是真實世界的運作生態與寶貴的生活經驗”［31］。 所以氣候變化的風險決策不應僅由科學理性主宰，社會理性也應當參與到風險的決策和行動中。具體來看，一是作為規制主導者的政府官員，在制定和實施氣候變化應對法律或政策的過程中，不僅應從技術和經濟維度考慮，以尋求真相和經濟效益，也要從政治和道德的維度考慮，以回應民意、衡平民眾的價值沖突；二是作為規制相對方的公眾，不能僅消極地接受風險，而應當作為主動的規制主體，參與到氣候變化風險的規范因應過程中，這要求優化氣候變化風險應對既有規范框架中的公眾參與制度，在制度建構、實施中確保公眾對氣候變化風險決策的參與，使得社會理性可通過制度化的方式得以表達。

（三）規范因應的動態性

從實證主義模式到相對主義模式，氣候變化風險社會建構性的揭示是對風險結構的再認識，由于氣候變化風險感知的難以測量、風險文化的非線性放大、社會背景要素的不均衡分布，這種再認識需要不斷面對風險“可計算性”的降低。因此，全面、準確地掌握風險的真實圖景逐漸成為氣候變化風險規制難以實現的事情，這使得知識有限和信息短缺成為氣候變化風險規制的重要場域。在這種場域下，氣候變化風險的規范因應應盡可能地將特定時空的風險受眾、社會理性納入到規制的主體和知識結構之中，通過規范的社會性因應，最大范圍地補足風險規制所需的信息和知識。

更重要的是，應意識到特定時空上“有限”的信息和知識會隨著時間的流變而更新，從不確定走向相對確定或更加不確定的狀態，所以氣候變化的風險規范也應當隨之進行動態調整，以實現風險的適應性管理。［32］根據復雜適應系統理論，面對系統不確定性的動態調整應當是一個“刺激—反應”的過程，在系統及其環境面臨不確定性變化時，主體應通過自動調整主體結構和系統結構，在與變動環境的交互中分化、聚合而產生新的主體和系統，以保持結構平衡，進而減少不確定性。［33］為了實現這種動態調整，一是作為氣候變化風險因應規范結構的政策和法律，應當處理好確定性與靈活性的關系：政策通過法律化和自身穩定性機能的發揮、法律通過政策化和自身適應性機制的發掘，不斷以自調和互動的方式實現對于氣候變化變動事實的調整［34］；二是作為氣候變化風險規范因應主體的決策者和公眾，應當放棄風險決策的“畢其功于一役”，轉而通過不斷學習和持續反思來面對知識和信息的拓展［35］；三是應回應風險受體脆弱性的不確定性分布，氣候變化風險的規范因應在架構和實施過程中，要對風險脆弱性的分布狀況及其“地方性知識”予以挖掘，在地方政策試點或中央立法經驗成熟后致力于橫向、縱向拓展的過程中，應考量特定地域自然和人文的脆弱性差異，同時基于“地方性知識”難以全然普遍化的特質，還要對地方性特色加以突顯。

五、系統不確定性下氣候變化風險規范因應的應然路徑

氣候變化系統不確定性的風險特征對其規范因應提出了協同性、社會性、動態性的功能要求，應當在氣候變化風險因應政策和法律發展不均衡的既有困境中展開。一方面通過政策法律化實現既有規范框架的系統優化；另一方面，在規范框架優化的過程中實現對系統不確定性的協同性、社會性、動態性回應。

（一）系統不確定性下氣候變化風險規范因應的基本架構

1.政策與法律相交織的規范架構

法律與政策在經濟基礎、社會目標等方面具有一致性，在實施方式和穩定性等方面存在區別［36］，政策和法律不斷交織、互動所共同構成的規范體系，對于系統不確定性下氣候變化風險的規范因應十分重要。

一是由于氣候變化風險是依托在自然和社會交織的空間結構與不斷流變的時間結構之上的，一方面氣候變化風險的規范因應應在廣闊場域中對經濟發展、污染防治、生態環境保護等目標綜合考量，除了直接、強制式的法律規制手段外，還需要經濟規制等間接、協商式的手段，這就為政策的宏觀指導留下了空間；另一方面，由于法律的確定性和普適性追求，有關氣候變化風險因應的法律總是在有限的時空中生成，難以在因應氣候變化時布局長期性目標、動態調整階段性任務，而政策可以以其宏觀性和靈活性對此予以補足。

二是雖然法律與政策由于實施方式和穩定性的差異而具備分化的制度功能，但在氣候變化風險規范因應的過程中，二者應呈現出互動的狀態。一方面，為應對氣候變化風險的不確定性，相對穩定的法律會出于靈活性的考量，在法律建構和實施中應對相關政策予以偏好和適用，以法律政策化的方式拓展法律的治理功能；另一方面，為回應氣候變化風險因應的規范化訴求，氣候變化因應政策的制定和實施也需要合理配置相關權利（力）和義務、厘清因應行動的法治邊界，通過政策法律化的方式對符合條件的政策進行立法化處理。在氣候變化風險規制領域，政策與法律作為具有內在合理性的指引工具，應共同作為規范架構的主體為氣候變化風險治理目標的達成貢獻力量。

2.政策話語法制轉譯的路徑選擇

政策和法律交織互動基本架構的厘定為氣候變化風險系統不確定性的規范因應提供了框架性基礎，而框架性路徑的具體選擇又應當在法律體系化程度不足、政策與法律發展不均衡的既有困境中展開。盧曼的法律系統理論為此指明了出路，他認為政治系統與法律系統之間必然存在相互開放、聯系的關系［37］，這意味法律與政策之間存在銜接和互動的通道，即可溝通性。具體到氣候變化風險系統不確定性的規范因應，表現為氣候變化風險應對的政策法律化和法律政策化。法律政策化具體是指法律通過框架性結構的設定、管制性制度的弱化，從而突出政策的整體方向、原則和基礎性制度；政策法律化是指將政策的目標和規定以法的價值、目的、原則、規則等形式予以規范。［38］在氣候變化風險規制政策主導、法律體系化不足的現實境況下，政策法律化具有對公共政策所涉權力合理約束、以條款轉化推動法律體系化的功能，理應成為改善政策與法律發展失衡的良方，是規范因應氣候變化風險系統不確定性的合適路徑。

（二）政策法律化對系統不確定性氣候變化風險的回應

1.抽象性和實施性政策的協同轉化

政策是指“黨和國家為了實現一定歷史時期的路線而制定的行動準則，或是黨和國家為了完成某一歷史時期的任務而制定的行動計劃和方案”［39］。在此定義基礎上，氣候變化風險應對政策可分為抽象性政策和實施性政策，兩者在政策法律化的具體路徑上存在區別。

抽象性政策多以條款形式（不具備行為模式+法律后果的法律結構）將政策中的話語、目標、規定直接轉化在立法中，這種轉化雖不具備直接調整氣候變化風險應對法律關系的功能，但可以通過立法價值、立法目的宣示的方式，為后續立法和規則的細化提供指引。故應當通過條款形式將現有政策中調整產業結構、優化能源結構、加強能源節約、增加生態系統碳匯、控制重點領域（工業、城鄉建設、交通領域）溫室氣體排放等減緩氣候變化的總體部署，以及農業、林業、水資源、海洋、衛生、住房和城鄉建設、生態系統保護等適應氣候變化的宏觀要求，規定在正在形成中的氣候變化應對法之中。同時，在考量氣候變化應對與相關法律協同和排斥效應的前提下，選擇合適路徑將“雙碳”“氣候變化風險應對”的政策目標融入環境保護法、自然資源法、能源法等法律之中。例如，由于《大氣污染防治法》的立法目的主要是保護和改善大氣環境、《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）的立法目的主要是合理利用水資源，氣候變化風險應對的目標可以直接納入《大氣污染防治法》的立法目的條款，而《水法》只有在涉及水資源、水工程保護的具體制度時才有必要和可能將氣候變化風險應對的政策目標納入。

實施性政策多以條款實質轉化的方式將部分政策以“行為模式—法律后果”的結構轉化在法律規定之中。例如，2021年1月生態環境部發布了《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》，提出“將氣候變化影響納入環境影響評價”；隨后，2021年5月生態環境部發布了《關于加強高耗能、高排放建設項目生態環境源頭防控的指導意見》，指出要在“兩高”項目內將碳排放納入環境影響評價；同年7月，生態環境部發布了《關于開展重點行業建設項目碳排放環境影響評價試點的通知》，確定重慶、浙江、山西、河北、吉林、廣東等地為試點地區，在電力、鋼鐵、建材、化工等重點行業開展將溫室氣體排放納入環境影響評價制度的試點。經此，將碳排放納入環境影響評價制度成為明確的政策目標，中央和地方也出臺了具體的行動計劃和方案。將碳排放等氣候變化因素納入環境影響評價制度的政策及其實踐，涉及評價對象、評價主體、評價程序、公眾參與、法律責任等一系列具體事項，在其試點成熟、滿足立法條件時，應在環境影響評價法律制度的既有結構之上，以“行為模式—法律后果”的結構將氣候變化因素納入環境影響評價立法之中。

最終，滿足政策法律化條件的抽象性政策和實施性政策，分別通過形式和實質轉化進入法律的政策條款和管制條款之中，政策條款以價值目標引領管制條款，管制條款以規范手段約束具體行為［40］，協調統一地回應系統不確定性對氣候變化風險規范體系的要求。

2.政策法律化限度判斷的民意考量

氣候變化風險因應的政策法律化存在條件限制，只有在相關政策符合法律系統的標志或對法律系統產生有效“激擾”時［41］，法律這種“條件性程式”才會開放，有學者將該條件界定為：全局、成熟、穩定、立法必要［42］。全局是指法律作為具有最高位階的社會規范，往往以一種普遍化的姿態納入最大范圍的社會生活整體，所以擬法律化的政策也應當具有對全局和長遠利益予以規制的功能。氣候變化風險應對作為一場廣泛而持久的深刻變革，需要在法治軌道上不斷推進，相關政策應滿足法律化全局性、必要性的要求。成熟是指氣候變化風險應對政策被社會公眾普遍認可、默許、接受和遵行，“認可”“默許”“接受”的判斷具有很強的主體性特征，不能獨立于事實，作為政策法律化的內在限度而具有價值判斷的空間。因此，在判斷是否成熟的過程中，一方面，政府和立法者應當對公眾的心理要素予以切實考慮，在一定時間內公開征集公眾意見，以反映民意；另一方面，政府和立法者也應當提供制度化的通道，使得社會理性可以多渠道、多方式地進入立法和政策的視野。穩定是指氣候變化風險因應政策自身并非“朝令夕改”，而具有一定的權威性和嚴肅性，實質上是一種外在限度，作為實然的狀況而無需價值加以衡量。

3.政策法律化內在結構的動態調整

一是主體間的互動。鑒于在氣候變化風險規范因應中政府的主導地位，在政策法律化的過程中，主體結構的動態調整并非要對科層制組織機制徹底顛覆，而是在科層制基礎之上通過對利益相關者、風險分擔者最大程度的包容性面向予以實現。其一，政府的自我反思。政府與官員個人要加強對氣候變化風險的學習，由于危機后政府學習與變革的能力受限于政府危機管理的迫切性［43］，一方面，系統不確定性的規范因應需要對既有權力結構進行較大的改變，或許會帶來某些政治激勵，但更可能會帶來巨大的政治風險，政府在較低預期的政治激勵與較大的政治風險衡量下，往往選擇不反思和不行動；另一方面，在知識和信息有限的場域下，風險演化為危機的因果關系往往是隱匿的，科學家給出的風險危機信號經由政府和民眾系統等“社會放大站”的“熵增”或“熵減”而變得模糊、不確定，這更加使得政府對危機反思和采取行動的“迫切性”不足。所以在政策法律化的過程中，需要通過明確規定政府的風險治理責任、建立健全持續的跟蹤反饋機制和政府的考核評價機制等方式予以補足。其二，社會的共同學習。在政策法律化的過程中，由于政府主導的風險治理發揮了對于科學理性、社會理性的吸納功能，政府應與社會公眾共同加入這個社會學習過程，協同進行知識生產，以盡可能地推動風險從不確定向相對確定的狀態邁進。然而，受限于對知識和信息的掌握，社會的共同學習只能“逼近”而非“到達”確定的狀態。在這種狀況下，上述考量風險受眾的心理要素、提供民意制度化表達的渠道，以實現社會性回應的目的不再是作出最符合科學理性的決定，而是作出最符合民眾期待的決定［44］，故對知識有限的考量和社會性的回應，也成為政策法律化過程中對知識和信息的流動進行回應的合適路徑。

二是新結構的生成。為實現動態調整，政策和法律交織互動的規范結構要根據“外部環境的劇烈變化，發生自組織化相互作用”［45］。政策法律化作為規范結構內部互動的重要方式，需要對外部變動的社會經濟發展狀況和民眾的生產生活需求予以回應?！半p碳”和“氣候變化風險應對”作為政策目標，需要通過貼合實際的政策試點、回應民眾需求的制度探索，來推動政策的不斷成熟，為氣候變化風險因應的政策法律化提供源頭活水，從政策法律化到法律體系化，最終形成氣候變化風險規范因應結構的閉環更新。

三是脆弱性的考量。在政策法律化的過程中，要對各個地方的特殊性予以考量，在試點推廣的過程中要考量其“地方特質”。例如，《關于開展重點行業建設項目碳排放環境影響評價試點的通知》提出在河北、吉林、陜西等地開展試點，陜西以煤化工為重點行業，吉林以電力、化工為重點行業，由于重點行業同屬于高能耗高污染，所以試點之間有一定的借鑒性。但由于電力和煤化工在能源類型、碳排放標準等方面存在巨大差異，既使在某地試點相對成熟，在進行推廣時還要考慮地方之間的差異性，并且政策的“地方性知識”是獨特生長于地方之上的，在將較為成熟的地方試點模式上升為普遍化的立法時，應當保留一定限度，對難以普遍化的地方性特色政策條款予以保存。

六、結語

盡管氣候變化風險的因應應當在規范的視野中，但氣候變化風險作為一個由自然科學研究漸次進入社會科學研究的問題，并非自生成之初就直接進入了規制領域。事實上，氣候變化風險具有自然和社會建構的雙重屬性，自然建構下的氣候變化風險是一個“風險—災害—危機”的連續系統，并對自然和人類社會產生了系統性的互聯和級聯影響，而社會建構下的氣候變化風險受到風險感知、社會文化、社會狀況的影響而具有不確定性，自然和社會建構下的系統不確定特征成為氣候變化風險規范因應的邏輯起點和現實挑戰。因此，現有規范體系既要在系統不確定性下檢視自身困境，又要回應系統不確定性的功能期待。據此，應從風險特征出發，以政策法律化的規范框架優化以及過程中協同性、社會性、動態性的功能回應來實現系統不確定性因應。此外，本文更多從宏觀上討論了氣候變化風險特征的演化機理及其進入制度的合適路徑，而對于具體制度的建構和調適還有待進一步深耕。

注釋：

① 隨著風險的研究進入風險感知和風險溝通等領域，社會建構要素的考量成為相對主義視角的核心。雖然相對主義視角下的風險感知—認知的心理測量范式、風險文化的研究范式、風險社會的研究范式、風險的社會放大理論的分析模式存在差異，但都強調由于社會建構要素的增強使得風險的不可計算性增強。

② “可計算性”是富蘭克·奈特總結出的對“風險” 和“不確定性”的區分標準，前者所涉情境可通過先驗概率計算或以往經驗統計，所以結果的分布是已知的；后者由于所涉情境的唯一性使得無法對其進行分類，所以結果的分布是未知的。參見富蘭克·奈特《風險、利潤與不確定性》，王宇、王文玉譯，中國人民大學出版社2005年版，第232-234頁。

③ 自2022年下半年以來，極端高溫直接威脅社會公共健康，據世界衛生組織歐洲區域辦事處消息：歐洲遭遇罕見高溫天氣，僅在西班牙和葡萄牙就已經造成1 700多人死亡，世衛組織呼吁各國民眾和政府遠離高溫，共同面對氣候變化。據咨詢公司益普索（Isop）集團的民調：20多個歐洲國家2.2萬多名年輕人列舉了“人類面臨的三大嚴重問題”，其中近50%選擇了“全球氣候變暖”，排名第一位。

④ 法學相關研究逐漸意識到氣候變化風險是嵌入經濟社會結構之中的，氣候變化風險的應對不僅需要減緩和適應風險本身，也需要協同化解社會經濟發展、人類命運共同體建設等社會問題。例如，在應對氣候變化的立法目的上，馮帥提出“碳減排+經濟社會可持續發展”；梁平等提出“促進低碳發展，減緩和適應氣候變化”；常紀文等提出“促進低碳發展、實現2030年碳達峰目標和2060年碳中和愿景，減緩和適應氣候變化，共同推進人類命運共同體建設”。具體參見：馮帥《論“碳中和”立法的體系化建構》，刊載于《政治與法律》2022年第2期，第15-29頁；梁平、潘帥《“碳中和”愿景下應對氣候變化法律體系的完善》，刊載于《重慶社會科學》2022年第4期，第6-22頁；常紀文、田丹宇《應對氣候變化法的立法探究》，刊載于《中國環境管理》2021年第2期，第16-19頁。

⑤ 關于溫室氣體與大氣污染物關系的研究，學界主要分為三種觀點：一是應將溫室氣體納入“大氣污染物”，理由是這種方式是《大氣污染防治法》應對氣候變化最便捷的途徑，也是以美國為代表的發達國家的司法經驗（參見唐雙娥《美國關于溫室氣體為“空氣污染物”的爭論及對我國的啟示》，刊載于《中國環境管理干部學院學報》2011年第4期，第1-4頁）。二是不應將溫室氣體納入“大氣污染物”，理由是這不利于我國工業的發展（參見常紀文《二氧化碳的排放控制與〈大氣污染防治法〉的修訂》，刊載于《法學雜志》2009年第5期，第74-76頁；胡苑、鄭少華《從威權管制到社會治理——關于修訂〈大氣污染防治法〉的幾點思考》，刊載于《現代法學》2010年第6期，第150-156頁）。三是不討論是否將溫室氣體納入“大氣污染物”，轉而尋求兩者協同效應的最大化（參見徐以祥、劉繼琛《論碳達峰碳中和的法律制度構建》，刊載于《中國地質大學學報（社會科學版）》2022年第3期，第20-31頁）。

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Systemic Uncertainty and Normative Responses to Climate Change Risk

DU Jianxun， HUANG Yifan

（Economic Law School， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：The positivism and relativism of risk reveal the systematic uncertainty of climate change risk， and the systematic tendency of climate change risk to interconnect and cascade impacts， as well as its uncertainty in the structure of generation， the process of development，and the recipients of impacts， have posed a challenge to the normative response to climate change risk. The existing policy and legal system has provided an initial normative basis for climate change risk response， while the stagnant comprehensive climate change legislation， the fragmented climate change-related legislation， and the uneven development of policy and law show the dilemma of the climate change risk response normative system in coping with systematic uncertainty. Against this dual background， the normative response to climate change risks must reexamine the risk characteristics and normative path of climate change， and clarify the functional expectations of systematic uncertainty for synergistic， social， and dynamic normative response， as well as the apodictic structure of the normative system that interweaves policy and law under systematic uncertainty. On this basis， the systematic optimization of the existing normative framework of climate change risk response should be realized through the legal translation of the policy discourse on climate change risk response， and then the functional response to the systematic uncertainty of climate change risk should be realized through the synergistic transformation of abstract and implementable policies， the public opinion’s consideration of the judgment of the limit of legalization of policies， and the dynamic adjustment of the main body and structure of legalization of policies.

Key words：emission peak and carbon neutralization; systemic risk; uncertainty; legalization of policy