未決羈押的合理期限及其法律規制

孫長永

未決羈押是保障刑事訴訟順利進行所必不可少的強制措施,其本質是對公民人身自由的剝奪,實際效果與自由刑的懲罰類似,因而各國法律普遍規定,判決以前先行羈押的期限可以折抵自由刑的刑期。多年來的司法實踐表明,未決羈押的濫用問題尤其是不合理的長期羈押問題在很多國家都成為一大司法難題。(1)See Sarah Nagy, Use and Abuse of Pre-Trial Detention in Council of Europe States: A Path to Reform, 13 Loyola University Chicago International Law Review 159 (2016).我國也不例外。但究竟什么是未決羈押的“合理期限”?如何通過法治手段把未決羈押的期限控制在合理的限度以內,以防止未決羈押淪為未定罪之前的變相懲罰?我國對未決羈押期限的法律規制有哪些特點、存在哪些問題?如何完善相關制度和機制,實現我國未決羈押期限的合理化?認真研究并妥善回答這些問題,對于深入貫徹“少捕慎押”的刑事司法理念,切實加強人權司法保障,營造有利于經濟社會高質量發展的法治環境,具有極其重要的現實意義。

一、 什么是未決羈押的合理期限

未決羈押是指在最終判決之前,刑事案件的被追訴人被剝奪自由的狀態。在英美法中,通常被稱為審前羈押(pre-trial detention),在大陸法不同國家則有不同的稱謂,(2)如法國稱為“先行羈押”,德國稱為“待審羈押”,意大利稱為“預防性羈押”,日本稱為“羈押”。其內含也略有差異?；诓煌痉▊鹘y對無罪推定的不同理解,未決羈押期限的起止時間也有所不同。在英美,審前羈押期限一般是指自犯罪嫌疑人被拘捕之日起至一審案件開庭審理之前被剝奪人身自由的時間,一旦經初審判決宣告有罪,被告人即不再受無罪推定原則的保護,而由管轄法院依法裁量決定是否繼續予以羈押。在歐洲大陸,未決羈押期限一般是指犯罪嫌疑人被拘捕之日起至終審判決宣告之前被剝奪自由的時間,(3)See Recommendation Rec (2006) 13 of the Committee of Ministers to member states on the use of remand in custody, the conditions in which it takes place and provision of safeguards against abuse, Adopted by the Committee of Ministers on 27 September 2006, Sec.1.被告人在最終被宣告有罪之前一直被推定為無罪。日本法規定的“羈押”期限與大陸法系類似,它是指犯罪嫌疑人被拘捕后經檢察官申請羈押之日起至最終判決宣告之前被剝奪自由的時間。我國法律雖然未明確認可無罪推定原則,也沒有把未決羈押作為一種獨立于拘留、逮捕的強制措施,但關于未決羈押期限的實際理解與歐洲大陸大體一致。

為了保障公民的人身自由與安全,貫徹剝奪自由的正當程序原則和比例原則,現代國家一致要求未決羈押不得超過“合理期限”。例如,法國《刑事訴訟法》第144條之一規定:“先行羈押,應當考量指控受審查人犯罪事實的嚴重程度以及為查明事實真相而有必要進行的調查的復雜程度,不得超過合理期限?！币獯罄缎淌略V訟法》第275條第2款規定:“一切預防措施均應當同行為的嚴重性以及已經被判處的或者可能判處的刑罰相稱?！币獯罄稇椃ā返?3條不僅規定了剝奪人身自由的正當程序,而且要求以法律的形式明確規定預防性羈押的最長期限。隨著人權司法保障的國際化,禁止未決羈押超過合理期限已經成為一項國際準則。例如,1953年生效的《歐洲人權公約》第5條第3款規定: 任何因涉嫌犯罪而依法被拘捕的人,“應當立即送交法官或者其他經法律授權行使司法權力的官員,并應當在合理的時間內進行審理或者在審理前予以釋放”。1976年生效的《公民權利和政治權利國際公約》(以下簡稱《兩權公約》)第9條第3款規定:“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人,應被迅速帶見審判官或其他經法律授權行使司法權力的官員,并有權在合理的時間內受審判或被釋放。等候審判的人受監禁不應作為一般規則,但可規定釋放時應保證在司法程序的任何其他階段出席審判,并在必要時報到聽候執行判決?！?978年生效的《美洲人權公約》第7條第5款也有類似的規定。2002年生效施行的《國際刑事法院規約》第60條第4款規定:“預審分庭應確保任何人不因檢察官無端拖延在審判前受到不合理的長期羈押。發生這種拖延時,本法院應考慮有條件或無條件地釋放該人?！?/p>

問題在于,什么是未決羈押的“合理期限”?不同國家有不同的理解,而且有關國際人權組織很難給出統一的明確答案。但是,這并不意味著,未決羈押的“合理期限”僅僅只是一個抽象的概念,而缺乏實質性內涵,以至于無法在法律上進行有效規制。事實上,歐洲人權法院在審理《歐洲人權公約》締約國公民的申訴時做出了大量的判例,歐洲理事會根據這些判決和相關情況先后三次通過了關于未決羈押的決議,(4)即1965年第11號決議、1980年第11號決議和2006年第13號決議。其中就未決羈押的合理期限問題提出了明確的意見,這些意見對歐洲理事會成員國均具有約束力。聯合國人權事務委員會在根據《公民權利和政治權利國際公約任擇議定書》第5條受理審查締約國個人的申訴來文實踐中,就未決羈押問題也做出過大量的決議,在此基礎上先后形成關于《兩權公約》第9條的《第8號一般性意見》(已失效)和《第35號一般性意見》,其中不少意見也涉及未決羈押期限問題,它們對《兩權公約》的締約國同樣具有約束力。

例如,歐洲人權法院在判例中指出,對未決羈押期限是否合理的問題,不能抽象地進行判斷,而必須根據每個案件的具體特點進行分析評估?！爸挥挟敶嬖谔囟ǖ嫩E象顯示,即使有無罪推定,但公共利益的真實需要仍然超過了尊重個人自由的原則時,持續性羈押才能被正當化?！?5)ECtHR, Labita v. Italy, No. 26772/95, 6 April, 2000, § 152.根據歐洲人權法院的判例,未決羈押的期限只有同時符合以下三個條件,才能被認為是“合理的”。

首先,未決羈押本身必須是合法有效的,即被羈押人必須持續存在合理的犯罪嫌疑和充分的羈押理由。合理的犯罪嫌疑不僅是合法拘捕的前提條件,也是批準和維持羈押的前提條件。然而,對犯罪嫌疑人批準和繼續羈押,除了必須存在合理的犯罪嫌疑之外,還必須有充分的羈押理由。(6)See ECtHR, Merabishvili v. Georgia[GC], No. 72508/13, 28 November 2017, § 222; Buzadji v. the Republic of Moldova[GC], No. 23755/07, 5 July 2016, § 102.迄今為止,歐洲人權法院認可的羈押理由包括以下四種: (1) 逃跑的風險;(2) 妨礙訴訟的風險;(3) 繼續犯罪的風險;(4) 引起社會騷亂的風險。(7)See ECtHR, Buzadji v. the Republic of Moldova[GC], No. 23755/07, 5 July 2016, § 88; Smirnova v. Russia, No. 46133/99 and No. 48183/99, 24 July 2003, § 59; Piruzyan v. Armenia, No. 33376/07, 26 June 2012, § 94.其中,可能逃跑的風險不得僅僅根據可能判處的刑罰輕重進行推斷,(8)See ECtHR, Panchenko v. Russia, No. 45100/98, 26 June 2012, § 106; Idalov v. Russia[GC], No. 5826/03,22 May 2012,§ 145; Garycki v. Poland, No. 14348/02, 6 February 2007,§ 47; Chraidi v. Germany, No. 65655/01, 26 October 2006, § 40; Ilijkov v. Bulgaria, No. 33977/96, 26 July 2001,§§ 80-81.也不得僅僅因為被追訴人無固定住址就認為其可能逃跑。(9)See ECtHR, Sulaoja v. Estonia, No. 55939/00, 15 February 2005, § 64.羈押理由的存在以及持續存在,必須由控訴方加以證明,并在羈押裁判中予以明確記載;而且這種證明責任不得轉移給被羈押人,要求他證明自己應當被釋放的理由。(10)See ECtHR, Merabishvili v. Georgia[GC], No. 72508/13, 28 November 2017, § 234; Bykov v. Russia[GC], No. 4378/02, 10 March 2009, § 64.歐洲人權法院強調,《歐洲人權公約》第5條第3款不能被理解為只要不超過一定的期限,就可以無條件地羈押被追訴人;相反,任何羈押,無論其期限如何短暫,都必須由控訴方令人信服地證明存在羈押理由。(11)See ECtHR, Idalov v. Russia[GC], No. 5826/03, 22 May 2012, § 140; Tase v. Romania, No. 29761/02, 10 June 2008, § 40; Castravet v. Moldova, No. 23393/05, 13 March 2007, § 33; Belchev v. Bulgaria, No. 39270/98, 8 April 2004,§ 82.

其次,專門機關必須“特別勤勉”地推進訴訟(displayed special diligence in the conduct of the proceedings)。所謂特別勤勉地推進訴訟,即專門機關在履行法定職責方面不存在懈怠或不作為的情況,羈押期限沒有因為專門機關的懈怠或疏忽而被“不合理”地延長。一般來說,在具體案件中影響未決羈押期限合理性的主要因素有三個: 一是案件在事實或法律上的復雜程度,比如涉案人數、需要到域外調查取證的情況、查明犯罪事實的難度、需要出庭作證的證人數量等。二是被告人逃避或者妨礙訴訟的風險大小,有無故意拖延訴訟的情況。三是專門機關尤其是控訴方對于推進訴訟是否特別勤勉,這一點與前兩項因素往往交織在一起。一方面,在押被告人獲得迅速審判的權利要求專門機關依法勤勉履行職責;另一方面,如果因為臨時出現的緊急情況導致訴訟被迫中止,只要專門機關在緊急情況出現前后依法履行了應盡的職責,就不能認為其違背了特別勤勉履職的義務。(12)See ECtHR, Fenech v. Malta (dec.), No. 19090/20, 30 March 2021, § 96.然而,偵查機關或者司法機關工作任務太重,或者人手不足,不得作為訴訟遲延或者羈押延期的正當依據。(13)See ECtHR, Gosselin v. France,No. 66224/01, 13 September 2005, §34.

最后,不存在其他替代措施,即為了保證刑事訴訟的順利進行,除了適用未決羈押措施,沒有其他功能相同的措施可以適用。在歐洲人權法院看來,無論是在批準羈押還是在延長羈押期限時,司法機關必須認真審查適用替代措施的可能性,只有當羈押是必不可少的唯一手段時,才能批準羈押或者延長羈押期限。(14)See ECtHR, Ladent v. Poland, No. 11036/03, 18 March 2008, §§55&83.

歐洲理事會成員國部長委員會于2006年9月27日通過了第13號決議,即《關于未決羈押的適用、條件和防范濫用的保障的建議》(以下簡稱《2006年13號決議》),要求各成員國在立法和實踐中予以貫徹?！?006年13號決議》就未決羈押的期限問題從合法性、比例性、合理性、定期審查、勤勉性五個方面做出了以下規定: (1) 只有當該建議第6條和第7條規定的各項條件完全具備時,才能延續未決羈押,這些條件包括: 有合理的犯罪嫌疑;對犯罪嫌疑人涉嫌的犯罪可以判處監禁刑;有相當理由認為如果不予羈押,犯罪嫌疑人可能會逃避、實施嚴重犯罪、妨礙司法或者給公共秩序帶來嚴重威脅,而且這些風險不可能通過替代措施予以化解。(2) 在任何情況下,未決羈押的期限不得超過對相關犯罪可以判處的刑期,一般也不得與此不成比例。(3) 在任何案件中,未決羈押不得損害被羈押人在合理期間內接受審判的權利。(15)See supra note 〔3〕, Sec. 22.(4) 不得因為規定了未決羈押的最長期限而拒絕根據案件的具體情況就是否存在繼續羈押的必要性進行定期審查。(16)Ibid., Sec.23.(5) 追訴機關和預審機關有責任勤勉地推進案件調查,并且確保未決羈押的理由是否存在的問題受到持續審查,優先辦理被追訴人受到羈押的案件。(17)Ibid., Sec.24.以上規定較之歐洲人權法院的判例關于未決羈押合理期限的立場更加具體,特別是對未決羈押的最長期限以及定期審查提出了明確的要求,對一些歐洲國家完善相關法律制度產生了直接的影響。

2022年12月8日,歐洲委員會通過2022年第8987號決議,即《關于被審前羈押的犯罪嫌疑人或被告人的訴訟權利以及物質性羈押條件的委員會建議》,并要求成員國在18個月之內報告實施情況。該決議匯總了歐盟議會、歐洲理事會等機構既往的相關規定,對審前羈押的法定條件、程序、期限等問題做出了系統的規定,其中在“基本原則”部分明確要求成員國把審前羈押作為最后手段適用,盡可能適用替代羈押的措施;在“被羈押的犯罪嫌疑人或被告人訴訟權利最低標準”部分,要求成員國適用“釋放推定”,由國內當局承擔審前羈押必要性的證明責任,重申未決羈押必須以存在犯罪嫌疑以及特定的四項危險之一(即羈押理由)為合法前提,并進一步建議成員國將未決羈押僅僅適用于可處1年監禁刑以上刑罰的案件;要求成員國確保羈押被追訴人的理由的持續有效性受到司法機關的定期審查,并保障被追訴人或其律師對羈押聽證的參與權、對羈押裁判的上訴權。關于未決羈押期限問題,該決議重申了基于比例原則的以下立場: 不得超過將會判處的刑罰;不得與刑罰不相稱;不得與在合理期限內接受審判的權利相沖突;優先處理在押人的案件。(18)See Commission Recommendation of 8.12.2022 on procedural rights of suspects and accused persons subject to pre-trial detention and on material detention conditions, C (2022) 8987 final, Sections 10-32.

2014年12月16日通過的聯合國人權事務委員會《第35號一般性意見》,對《兩權公約》第9條關于保障人身自由與安全的規定做出了全面、系統的解釋,其中與未決羈押期限相關的內容包括: (1) 在刑事調查和訴訟中,對一個人的審前羈押必須置于司法管制之下,檢察官不能被看作是第9條第3款所說的行使司法權力的官員;(19)參見聯合國人權事務委員會《第35號一般性意見》,第32段。(2) 任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人原則上應當在48小時內被帶見法官,超過48小時的任何拖延只能是例外,而且根據當時情況應當是有道理的;(20)同上注,第33段。(3) 對被帶到面前的被拘捕人,如果不存在繼續羈押的法律依據,法官必須命令予以釋放;(21)同上注,第36段。審前羈押必須基于個別決定,考慮到所有情況是合理的、必要的,其目的是防止逃跑、干涉證據或再次犯罪;(22)同上注,第38段。(4) 對被審前羈押的人應當盡快審判,過長的審前羈押會損害無罪推定;(5) 完成調查的障礙可以是延長時間的理由,但人手不足或預算限制等一般條件不應成為理由;(6) 在有必要延后時,法官必須考慮審前羈押的替代辦法;(7) 應避免對少年實行審前羈押,但如果已經羈押,根據《兩權公約》第10條第2款(乙)項,他們有權以最快的方式接受審判。(23)同上注,第37段。在關于《兩權公約》第14條的一般性意見中,聯合國人權事務委員會在解釋“受審時間不被無故拖延的權利”時指出,這一權利不僅是為了避免使被告人過長時間處于命運不定的狀態,確保那些被羈押的被告人不被剝奪自由至超過具體案情所需要的程度,也是為了符合司法利益。至于什么是合理期限,需要根據每個案件的具體情況進行評估,“主要兼顧到案件的復雜性、被告人的行為以及行政和司法當局處理案件的方式。在法院不允許保釋被告人的情況下,必須盡可能快地審判他們”。這一保障不僅適用于正式提出指控與開庭審判期間,而且也適用于上訴后至最后判決的時間。換言之,“所有階段,無論是初審或上訴,都不得‘不當拖延’”。(24)聯合國人權事務委員會《第32號一般性意見》(2007年7月9日至27日),第35段?？梢?聯合國人權事務委員會關于未決羈押合理期限的要求,與歐洲人權法院、歐洲理事會和歐洲委員會的立場基本一致,都強調未決羈押的合法性、合比例性,在此前提下根據案件具體情況、被告人的行為、專門機關的勤勉性等判斷未決羈押期限的合理性,并且特別強調未決羈押的司法控制以及迅速審判權利對訴訟全過程的適用性。由此表明,國際社會關于什么是未決羈押的“合理期限”的判斷標準已經達成共識。

二、 未決羈押期限法律規制的域外經驗

雖然關于未決羈押合理期限的判斷標準有國際共識,但由于這些共識總體上看還比較抽象,具體到各國國內法,如何將未決羈押期限控制在合理的必要限度內,則因各國對未決羈押的功能定位以及司法傳統和犯罪情勢等的不同,存在多種不同的做法。

一般認為,英美法系的審前羈押傳統上以確保被告人到庭為目的,其基本功能是羈押候審。因此,除叛國罪案件以外,可以保釋手段代替羈押。從制度設計上看,英美法在憲法上賦予被告人迅速審判權,以無罪推定原則和迅速審判權統領審前羈押期限的法律規制。在具體程序上,英美法區分“指控前”羈押與“開始審判前”的羈押。對于指控前的羈押期限,立法或者判例有明確、嚴格的限制。例如,英國普通警察對犯罪嫌疑人的拘捕權只有24小時,經過警長(Superintendent)以上的警官同意,可以對涉嫌可訴罪的犯罪嫌疑人延長羈押期限至36小時;如果還需要延長,必須在履行告知和聽審程序后,由治安法官批準,但經過治安法官批準延長后的起訴前羈押期限累計不得超過96小時。對恐怖主義犯罪嫌疑人,警察可以無證拘捕后羈押48小時,經指定的法官或常任治安法官書面批準后,在起訴前可以繼續羈押至7日。(25)參見英國《1984年警察與刑事證據法》第37條第8B款、第42條第1款、第43條第2款和第44條第3款以及《2000年反恐法》第41條和附件八第29條。美國聯邦判例法要求,警察拘捕犯罪嫌疑人后必須盡快帶見法官,至遲不得超過48小時,以便由法官審查拘捕行為是否存在合理根據。(26)See County of Riverside v. McLaughlin, 500 U.S. 44 (1991).由于英美刑事指控的證據標準較低,犯罪嫌疑人的訴前羈押期限非常短暫,而當事人主義訴訟又要求控辯雙方為正式審判進行大量的準備工作,因而英美法對審前羈押期限的規制主要針對指控后、開庭審理前的羈押,即“對被告人的羈押”,這也是英美法“審前羈押”(pre-trial detention, remand on detention)的本意。根據英國1987年《犯罪追訴(羈押期限)規章》第4條至第6條的規定,對被告人的羈押期限因案件管轄法院的不同而有所不同。治安法院管轄權限內的可捕罪案件,除叛國罪以外,對被告人的羈押期限,自拘捕后初次到庭起到開始簡易審判或者到治安法院決定交付刑事法院審判為止,原則上不得超過70日。刑事法院管轄權限范圍內的案件,對被告人的羈押期限,自治安法院決定將被告人交付刑事法院審判或者經法官許可提出正式起訴書起,到“罪狀認否程序”要求被告人答辯為止,不得超過112日;被告人犯數罪時,經過預審后如果沒能在同一起訴書中一并起訴的,上述期限對于各罪分別計算。如果被告人在押的,必須在期限以內交付審判,期限屆滿未能開始簡易審判或“罪狀認否程序”的,對被告人必須準予保釋。美國《聯邦憲法修正案》第6條規定,在任何刑事案件中,被告人享有“迅速及公開審判”的權利。據此,1974年《迅速審判法》要求,在任何刑事案件中,法官在與辯護律師和檢察官協商之后,應當盡早確定在本司法區審判該案的具體期日或者把它列入一個星期制或其他短期的審判日程表,以確保迅速審判。自逮捕或者傳喚之日起,控方必須在30日之內提出簡易起訴書或者正式起訴書,在此30日內如果沒有大陪審團履職的,對重罪案件提交起訴書的時間可以延長30日。在被告人做出無罪答辯的任何案件中,對被告人的審判,應當在簡易起訴書或正式起訴書提出之日或者自被告人出現在受理指控的法院的司法官面前之日(以晚到的一個為準)起70天以內開始。如果被告人書面同意由治安法官根據控告書進行審判,審判應當自同意之日起70天以內開始。但除非被告人以書面方式另行同意,否則審判不得自被告人通過律師初次到庭或者明確放棄律師幫助權并決定自行辯護而初次到庭之日起少于30天以內開始。(27)參見《美國法典》第3161條第1款至第3款。為了防止不適當的審前羈押,美國聯邦成文法特別規定: 對于僅僅因為等候審判而被羈押的人,審判應當在連續性羈押開始后90日內開始,期滿未開始審判且被告人或者其辯護律師對此沒有責任的,法庭必須自動審查附帶何種條件將被告人釋放,不得在審判前繼續羈押被告人。(28)同上注,第3164條。這意味著,美國聯邦司法系統對被告人的審前羈押原則上不得超過90日。如果控方沒有在規定的時間內提出起訴書,將面臨指控被駁回的不利后果;如果起訴案件未在規定期限內開始審判,被告人有權申請法庭駁回簡易起訴或正式起訴;檢察官存在同意確定審判期日時故意隱瞞必不可少的證人無法到庭這一事實,或者純粹出于拖延訴訟的目的而提出明知是無意義的和無根據的申請等行為的,法官還可以處以檢察官250美元以下的罰款。(29)參見《美國法典》第3162條。英美法對審前羈押期限的規定不包括“審判階段的羈押期限”,即初審開庭以后至判決以及判決后上訴至終審判決為止的羈押期限,其理由是,審判開始以后何時能夠結束,受到案件具體情況等多種因素的影響,很難對“審判階段的羈押期限”做出統一的規定。

大陸法系的未決羈押除了防止被追訴人逃避偵查和審判以外,還有一個重要功能在于保障查證,這主要指防止被追訴人以串供、干擾證人或被害人如實作證或者妨礙鑒定人依法鑒定等方式,妨礙偵查機關調查案件事實真相?；诜ǘㄔ瓌t的傳統以及自由干預處分的憲法性質,大陸法系國家普遍以具有憲法意義的無罪推定原則和比例原則統領未決羈押措施的適用,并以成文法對未決羈押的期限做出相對嚴格的規定,但具體模式不盡相同,大體上可以分為三種情況:

1. “最長期限統一控制模式”,即根據比例原則的要求對未決羈押的最長期限做出統一的明確規定。例如,根據德國《刑事訴訟法》第121條的規定,在判處自由刑、剝奪自由的矯正處分和保安處分的判決做出之前,只能在因為特別的偵查困難或者偵查范圍或其他重要理由使得判決無法做出,并且使得繼續羈押確有必要時,才能基于同一犯罪維持待審羈押超過6個月。超過6個月的待審羈押,必須經過州高等法院依法批準延長,每次延長期限不得超過3個月。(30)同上注,第122條。但是,基于預防再犯之虞而命令的待審羈押,羈押執行不得超過1年。(31)同上注,第122a條。法國《刑事訴訟法》第145條之一和第145條之二分別針對輕罪和重罪案件的不同情形規定了不同的羈押期限,根據犯罪的輕重、行為人前科、犯罪地、犯罪性質等具體情況,輕罪案件中先行羈押期限分別不得超過4個月、8個月、1年、2年和2年4個月;重罪案件中先行羈押期限分別不得超過1年、1年半、2年、3年和4年。

2. “最長期限分段控制模式”,即根據羈押對象是犯罪嫌疑人還是被告人分別規定偵查階段和審判階段的最長羈押期限。例如,日本法規定,對犯罪嫌疑人的羈押自檢察官請求羈押之日起不得超過10日;如果存在不得已的事由,法官可以根據檢察官的請求批準延長羈押期限,但延長的期限累計不得超過10日;涉嫌內亂、外患、危害國交等四類特定犯罪的案件,法官可以應檢察官請求再次批準延期,但再次延長的期限不得超過5日。(32)參見日本《刑事訴訟法》第208條、第208條之二。這樣,日本對犯罪嫌疑人的羈押期限(即訴前羈押期限)一般不超過20日;檢察官如果沒有在此期限內提起公訴,則必須釋放犯罪嫌疑人。關于對被告人的羈押期限,日本《刑事訴訟法》第60條規定,自提起公訴之日起,對被告人的羈押不得超過2個月,特別有必要繼續羈押的,可以附具理由的裁定每隔1個月延長一次,但除法定特殊情形外,(33)即日本《刑事訴訟法》第89條第1項、第3項、第4項和第6項規定的下列情形: (1) 被告人所犯系相當于死刑、無期懲役或無期監禁以及最低刑期為1年以上的懲役或監禁的犯罪;(2) 被告人為慣犯而犯有相當于最高刑期為3年以上的懲役或監禁的犯罪;(3) 有相當的理由足以懷疑被告人將隱滅罪證;(4) 被告人的姓名或者住所不明。延長以一次為限。不過,一旦被告人被宣告判處監禁以上刑罰的判決,羈押期限的延長次數即不受上述限制。(34)參見日本《刑事訴訟法》第344條。

3. “最長期限與分段期限相結合的控制模式?！币獯罄床捎眠@種模式。該國法律既規定了審前階段、正式審判和簡易審判案件一審的羈押期限、普通上訴審階段的羈押期限以及向最高法院上訴階段的羈押期限,(35)參見意大利《刑事訴訟法》第297條和第303條第1款。又規定了未決羈押期限的累計上限。(36)同上注,第303條第4款。同時,考慮到預防性羈押的總期限可能因為出現某些中斷計算的情形而被延長,意大利《刑事訴訟法》第304條第6款進一步規定: 在任何情況下,各個訴訟階段預防性羈押的期限不得超過法定期限的2倍(不包含因訴訟針對第407條第2款第1項的犯罪而延長的期限),累計羈押期限不得超過法定最長羈押期限的1.5倍,或者所指控之罪或判決認定之罪法定最高刑的三分之二。(37)在這種情況下,無期徒刑以最長期限的有期徒刑對待。根據這些規定,意大利未決羈押的累計最長期限可以達到9年。

對未決羈押期限在立法上進行明確限制,雖然符合“羈押法定原則”的要求,但從實踐角度看,每個案件的具體情況都有所不同,在具體案件中“合理的”羈押期限未必都需要達到法定的最長限度,也可能存在不宜連續計算羈押期限的情形。為了因應實踐需要,大陸法系國家立法在設定未決羈押期限上限的同時,還對未決羈押的延期、停止執行、變更、定期復查等做出了大量靈活性規定,以避免個案中被追訴人受到不合理的長期羈押。例如,德國法對未決羈押規定了停止執行逮捕令、停止計算期限、延長期限和定期復查等措施。(38)參見德國《刑事訴訟法》第116條、第121條和第122條。法國《刑事訴訟法》就不同輕罪或重罪案件延長羈押期限作了詳盡的規定,實際上相當于確立了對未決羈押的定期復查制度;(39)參見法國《刑事訴訟法》第145條之一、第145條之二。此外,法國法還規定了羈押變更制度,要求預審法官或者自由與羈押法官等司法官員在規定條件下依據法定程序決定將待審羈押變更為司法監督或者釋放被審查人。(40)同上注,第147條、第147條之一、第148條。意大利法也對羈押期限的計算方法(包括停止計算、重新計算等)、延長以及羈押的暫停執行、撤銷與變更等做出了詳細的規定。(41)參見意大利《刑事訴訟法》第297條、第303條第2款和第3款、第304條、第305條、第298條和第299條。日本《刑事訴訟法》除了規定羈押期限的延長、停止執行等措施以外,還吸收美國法的經驗規定了針對被告人的保釋制度。(42)參見日本《刑事訴訟法》第60條、第208條、第208條之二和第88至第94條。

比較兩大法系主要國家關于未決羈押期限的規定,不難發現,各國都對審判開始以前的羈押期限進行了非常嚴格而又明確的規定,而對審判階段羈押期限的規定則存在較大的差異。有的國家如意大利分階段作了與審前羈押期限一樣嚴格的規定,但多數國家則沒有專門針對審判階段羈押期限的規定,少數國家如日本只針對一審階段規定了相對明確的羈押期限。不同的規定反映了各國憲法原則、訴訟傳統、司法理念等方面的特點,其效果如何,需要結合實踐情況進行考證,很難抽象地做出簡單的價值判斷。無論立法上對未決羈押期限如何規定,基本意圖都是要在無節制地延長羈押期限的風險與提前釋放社會危險性極大的被羈押人的風險之間尋求一個適度的平衡點,而這種良好的愿望很難單純通過規定一定的期限來實現。事實上,就未決羈押期限合理性的有效規制而言,兩大法系國家除了立法上以不同方式對未決羈押的期限做出明確的規定以外,更重要的是建立并實施未決羈押期限的常態化審查機制,這一機制主要體現為三項具體原則:

第一,羈押權力司法化原則。為了防止恣意和非法的羈押,兩大法系在人身自由與安全的法治保障方面,普遍以分權制衡的憲法原則為基礎,將未決羈押的批準決定權賦予獨立于追訴機關的司法官,禁止檢警機構長時間控制犯罪嫌疑人的人身自由。正如法國高等司法研究所副秘書長撒勒斯所言,“只有法官有權批準采取強制措施,不管是審前約束性命令還是待審羈押”,這是兩大法系刑事訴訟制度最重要的相似之處。(43)See Denis Salas (Revised by Alejandro Alvarez), The Role of the Judge, in Mireille Delmas-Marty and J. R. Spencer eds., European Criminal Procedures, Cambridge University Press, 2002, p.517.可以說,將未決羈押問題從定罪量刑的實體問題相對獨立出來,由中立的司法官依據正當程序的精神進行單獨審查,這是現代未決羈押制度區別于傳統羈押制度的最大特點,也是防止被追訴人受到不合理的長期羈押甚至非法羈押的關鍵制度性保障。

第二,羈押理由個別化原則。羈押理由個別化原則是羈押法定原則和比例原則在羈押理由方面的具體落實,其基本要求是,法官在批準和延長未決羈押時,必須在司法裁判中具體指明被羈押人符合法律明確規定的何種羈押理由,并且告知被羈押人。個別化的羈押理由是對具體被追訴人批準和維持未決羈押的正當依據。例如,根據德國《刑事訴訟法》第112條和第112a條的規定,待審羈押可以出于以下四種理由之一: (1) 逃匿或者逃匿之虞;(2) 妨礙調查事實真相之虞;(3) 涉嫌特定范圍內的重大犯罪;(4) 再犯(僅限于重復或者連續實施的特定犯罪)之虞。為了防止恣意的或者無根據的羈押,德國法進一步要求,法官在批準待審羈押的令狀中,除應寫明“犯罪嫌疑人”“有重大嫌疑的行為、實施行為的時間與地點、犯罪行為的法定特征和應當適用的刑法規定”以外,還必須寫明“羈押理由”以及“在不危及國家安全的限度內,寫明重大嫌疑和羈押理由所依據的事實”;如果犯罪嫌疑人援引德國《刑事訴訟法》第112條第1款第2句規定的比例原則說明自己不符合羈押條件,羈押令還必須說明未適用這一規定的理由。(44)參見德國《刑事訴訟法》第114條。延長羈押期限時,也必須寫明繼續羈押的理由。(45)同上注,第122條第3款。根據德國《刑事訴訟法》第114a條,執行羈押時,必須向犯罪嫌疑人交付羈押令副本。從德國司法實踐情況看,大約92%—94%的待審羈押系基于第一種理由(逃匿之虞)。(46)例如,2013年,德國法官共批準待審羈押25135人,其中基于逃匿之虞而批準羈押的為23296人,占92.68%;基于妨礙調查事實真相之虞、涉嫌重大犯罪、再犯之虞批準羈押的分別為1911人、374人和1476人。2017年,德國法官共批準待審羈押29 558人,其中基于逃匿之虞而批準羈押的為27 836人,占94.17%,基于妨礙調查事實真相之虞、涉嫌重大犯罪、再犯之虞批準羈押的分別為1726人、458人和1646人。See Jorg-Martin Johle, Criminal Justice in Germany: Facts and Figures, Published by the Federal Ministry of Justice and Consumer Protection, 6th ed. (2015),7th ed. (2019),載德國聯邦司法和消費者保護部網站,http://dnb.ddb.de,2020年3月26日訪問。英國2000年《刑事訴訟規則》第13.4條和第13.5條、《美國法典》第3142條第9款、法國《刑事訴訟法》第137條之三、日本《刑事訴訟法》第64條和第207條、意大利《刑事訴訟法》第292條和第293條等,都有關于羈押理由個別化的相應規定。實行羈押理由個別化原則,一方面有利于防止控訴方濫用羈押請求權以及法官濫用羈押審批權,另一方面也有利于保證每一個被羈押人都能及時了解自己受到未決羈押的真實原因,便于其就解除或者變更羈押問題尋求司法救濟。

第三,羈押程序正當化原則。羈押程序正當化原則是保障被追訴人及其辯護律師參與到羈押過程中的一項原則,其核心要求包括三個方面: 一是控訴方申請羈押的事實和法律依據必須以適當方式告知被申請羈押的被追訴人及其辯護律師;二是被追訴人及其辯護律師有權參與羈押審查的全過程;三是對司法官批準和延長羈押的決定,被羈押人及其辯護律師有權以申請復議、提出上訴等方式申請上一級司法機構進行審查。目前英、美、德、法、意等國家普遍對未決羈押舉行司法聽證程序,并且保證被追訴人及其辯護律師的知情權和參與權;日本對羈押實行法官訊問程序,并在羈押之后應申請進行羈押理由告知程序。所有法治國家均允許被羈押人對司法官的羈押裁判提出上訴、申請變更或撤銷,直至上訴到最高法院甚至憲法法院(如德國、意大利)。在歐洲,《歐洲人權公約》締約國的被追訴人如果認為自己受到了不適當的長期羈押,在窮盡國內法規定的救濟手段后仍然不服的,可以根據《歐洲人權公約》的相關規定申請歐洲人權法院進行審查和裁判。(47)參見《歐洲人權公約》第5條、第6條和第34條。

由上述三項原則構成的未決羈押期限常態化審查機制本質上是要求將關于羈押決定或羈押期限延長的問題作為一個相對獨立的“訴”來對待,使羈押的授權、審查和救濟呈現出針對自由權干預措施的“訴中之訴”的特點,它體現了以獨立的司法權制約追訴權、以有效的辯護權抗衡追訴權的現代憲法精神,有利于從根本上杜絕控訴方單純基于追訴利益濫用羈押措施以及司法官隨意延長羈押期限的現象。例如在德國,根據逮捕令逮捕犯罪嫌疑人之后,應當毫不遲延地向負責管轄的法院解交,此后法官至遲應在次日對犯罪嫌疑人就指控事項進行訊問。訊問時,應當告知犯罪嫌疑人對其不利的情況和其擁有對指控進行陳述或者保持沉默的權利,給予犯罪嫌疑人消除犯罪嫌疑、反駁羈押理由以及提出對自己有利的事實的機會。訊問后繼續羈押的,應當告知犯罪嫌疑人其有申請復議和提出其他法律救濟的權利。申請復議是指,在待審羈押期限,犯罪嫌疑人可以隨時申請法院進行羈押審查,以決定是否應當撤銷羈押令或者停止執行羈押。對此項申請,法院應當在檢察官、犯罪嫌疑人和辯護人在場的情況下,毫不遲延地(未經犯罪嫌疑人同意,不得晚于收到申請的兩周)通過言詞審理后做出裁定。審理后維持羈押的,犯罪嫌疑人有權在2個月以后再次提出審查申請。(48)參見德國《刑事訴訟法》第115條、第117條、第118條、第118a條和第118b條。在司法實踐中,犯罪嫌疑人的復議申請往往導致待審羈押被依法停止執行,從而使在押犯罪嫌疑人獲得釋放。(49)參見[德]魏根特: 《德國刑事訴訟程序》,岳禮玲、溫小潔譯,中國政法大學出版社2004年版,第102頁。犯罪嫌疑人也可以針對待審羈押向上級法院提出上訴,直至上訴到聯邦最高法院和聯邦憲法法院,以期撤銷待審羈押。上級法院根據犯罪嫌疑人的申請或者依職權對該項上訴適用言詞審理方式做出裁定。(50)參見德國《刑事訴訟法》第118條第2款、第304條、第310條。這種體現了正當程序精神的司法審查程序,對于防止未決羈押期限的不合理延長起到了極其重要的作用。從司法實踐情況看,德國大約四分之三的被追訴人待審羈押期限在6個月以內,四分之一的被追訴人待審羈押超過6個月,其中待審羈押期限超過1年的被追訴人大約為6%左右。

表1 德國待審羈押期限一覽表(51)數據來源: Jorg-Martin Johle, Criminal Justice in Germany: Facts and Figures, Published by the Federal Ministry of Justice and Consumer Protection, 5th ed. (2009), 6th ed. (2015), 7th ed. (2019),載德國聯邦司法和消費者保護部網站,http://dnb.ddb.de,2020年3月26日訪問。

三、 中國未決羈押期限制度的特點和問題

我國《憲法》和《刑事訴訟法》沒有區分強制到案與羈押候審措施,未決羈押不是一種獨立的強制措施,而是刑事拘留、監察留置、逮捕等強制措施實施后被追訴人在終審判決宣告前被剝奪人身自由的實際狀態,因而未決羈押的期限在具體案件中實際上表現為刑事拘留期限、監察留置期限、捕后偵查羈押期限、審查起訴期限以及一審、二審案件的審判期限。與西方兩大法系相比,我國法律關于未決羈押期限的規定呈現出以下四個特點。

(一) 未決羈押及其期限延長的決定權主要掌握在偵查、調查機關和公訴機關手中

在我國刑事訴訟中,刑事拘留屬于逮捕之前的“先行”措施,主要由公安機關決定。根據《刑事訴訟法》第93條,公安機關拘留犯罪嫌疑人后,認為需要逮捕的,應當在3日以內提請人民檢察院審查批準逮捕;在特殊情況下,提請審查批準的時間可以延長1日至4日;對于流竄作案、多次作案、結伙作案(以下簡稱“三類特殊案件”)的重大嫌疑分子,提請審查批準的時間可以延長至30日;人民檢察院應當自接到公安機關提請批準逮捕書后的7日以內,做出批準逮捕或者不批準逮捕的決定。由此形成了刑事拘留的三個不同期限,即通常情況下不超過10日,經延長后不超過14日,“三類特殊案件”中不得超過37日。無論是初始的刑事拘留,還是拘留后延長提請批準逮捕的期限,都由縣級以上公安機關負責人批準,(52)參見《公安機關辦理刑事案件程序規定》第125條和第129條。不需要報經人民檢察院或者人民法院批準。

2018年制定的《監察法》適應反腐敗斗爭法制化的需要,明確賦予了監察機關“留置”的權力。根據《監察法》第22條,對于涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪的被調查人,以及涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員,監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據,仍有重要問題需要進一步調查,并有法定情形之一的,經監察機關依法審批,可以將其留置在特定場所?！侗O察法》第43條規定:“監察機關采取留置措施,應當由監察機關領導人員集體研究決定。設區的市級以下監察機關采取留置措施,應當報上一級監察機關批準。省級監察機關采取留置措施,應當報國家監察委員會備案。留置時間不得超過三個月。在特殊情況下,可以延長一次,延長時間不得超過三個月。省級以下監察機關采取留置措施的,延長留置時間應當報上一級監察機關批準。監察機關發現采取留置措施不當的,應當及時解除?！睋⑴c立法的人員解釋,這一規定的“主要目的是強化監察機關使用留置措施的程序制約,通過審批權上提一級,嚴格限制留置期限,要求采取該措施不當時應當及時解除等,防止監察機關濫用留置措施”。(53)中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會法規室編寫: 《〈中華人民共和國監察法〉釋義》,中國方正出版社2018年版,第197頁。這一立法意圖固然是良好的,但集體研究和審批權上提一級并沒有改變一個事實: 即無論是決定適用留置措施,還是決定延長留置期限,權力都掌握在監察系統內部,無須其他機關審批,這與作為主要偵查機關的公安機關逮捕犯罪嫌疑人必須提請檢察機關批準的法律規定完全不同。

至于逮捕的權力,《憲法》第37條明確將逮捕的批準、決定權賦予了人民檢察院和人民法院。從司法實踐情況看,絕大多數逮捕是由人民檢察院在偵查階段根據公安機關的提請而批準的,極少數逮捕是由人民檢察院在審查起訴階段決定的或者針對自行偵查的犯罪嫌疑人決定的。即使是審判階段處于羈押狀態的被告人,絕大多數也是因為人民法院通過“換押”手續延續了人民檢察院逮捕決定的效力,(54)參見《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關于羈押犯罪嫌疑人、被告人實行換押和羈押期限變更通知制度的通知》,公監管〔2014〕96號,2014年3月3日。而人民法院自行在審判階段決定逮捕的被告人數量很少。

(二) 未決羈押期限與辦案期限基本上合二為一,各種有關未決羈押期限的規定主要反映每個辦案環節或訴訟階段的辦案需要

首先,刑事拘留期限的規定主要是為了滿足公安機關圍繞批準逮捕的條件開展偵查取證的需要。1954年《逮捕拘留條例》曾經把刑事拘留作為公安機關在緊急情況下臨時剝奪人身自由的強制措施,要求公安機關在拘留后的24小時以內把拘留的事實和理由通知本級人民檢察院,如果人民檢察院在48小時內沒有批準逮捕,公安機關應當立即釋放被拘留人,但這一規定并未得到完全落實。(55)參見吳德峰、武新宇: 《關于〈刑事訴訟法草案(初稿)〉的修改情況和幾個主要問題的報告》(1963年4月12日),載吳宏耀、種松志主編: 《中國刑事訴訟法典百年》(中冊),中國政法大學出版社2012年版,第736—737頁。1979年《刑事訴訟法》將拘留后提請批準逮捕的時間放寬到7日,1996年進一步針對“三類特殊案件”授權公安機關將提請批準逮捕時間延長到30日,同時將人民檢察院審查批準逮捕的時間由原來的3日改為7日。至此,刑事拘留實際上已經不再具有“緊急性”和“臨時性”的特征。2018年修改《刑事訴訟法》時,為了與《監察法》相銜接,新增了第170條第2款,規定:“對于監察機關移送起訴的已采取留置措施的案件,人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留,留置措施自動解除。人民檢察院應當在拘留后的十日以內作出是否逮捕、取保候審或者監視居住的決定。在特殊情況下,決定的時間可以延長一日至四日。人民檢察院決定采取強制措施的期間不計入審查起訴期限?！睂Υ?立法人員認為,“這里的先行拘留是一種臨時性、過渡性的強制措施,目的是將犯罪嫌疑人從監察調查轉入刑事訴訟程序”。(56)王愛立主編: 《中華人民共和國刑事訴訟法修改條文解讀》,中國法制出版社2018年版,第86頁。這種所謂“過渡性拘留”完全不再考慮“拘留”作為剝奪人身自由措施的必要性,而僅僅考慮監察留置“過渡”到“刑事訴訟”強制措施的需要。

其次,監察留置期限的設置,完全出于監察機關調查案件事實的需要。根據《監察法》第22條、第43條和《監察法實施條例》第101條的規定,留置及其期限延長的審批程序較之刑事拘留更加嚴格,但留置的基本功能與偵查羈押較為類似,即一方面是為了預防被調查人逃避或者阻礙監察調查(風險防范),另一方面是為了便于監察機關圍繞案件事實進行調查取證(查證保障),而風險防范功能最終也是為調查取證服務的。正因如此,《監察法》第43條規定的監察留置期限,大體上相當于公安機關在“三類特殊案件”中提請批準逮捕的時間(1個月)與逮捕后經兩次延長的偵查羈押期限(5個月)之和;《監察法實施條例》第101條規定的延長留置期限的理由,最重要的是“重要證據尚未收集完成,或者重要涉案人員尚未到案,導致違法犯罪的主要事實仍須繼續調查的”,這與《刑事訴訟法》第156條至第159條規定的延長偵查羈押期限理由的規定極其類似,二者都只考慮案件事實是否達到了偵查(調查)終結的要求,完全不考慮被調查人(犯罪嫌疑人)是否有妨礙或逃避訴訟的風險(羈押必要性)。

再次,偵查羈押期限以及延長期限的規定,完全取決于偵查取證的需要。根據《刑事訴訟法》的規定,對犯罪嫌疑人逮捕后的偵查羈押期限不得超過2個月;案情復雜、期限屆滿不能終結的案件,可以經上一級人民檢察院批準延長1個月;“四類”重大復雜案件在上述期限內不能偵查終結的,經省級人民檢察院批準或者決定,可以延長2個月;對犯罪嫌疑人可能判處10年有期徒刑以上刑罰,上述5個月期限屆滿仍不能偵查終結的,經省級人民檢察院批準或者決定,可以再延長2個月。(57)參見《刑事訴訟法》第156條、第158條和第159條。這樣,我國刑事案件的普通偵查羈押期限不得超過2個月,經延長后的羈押期限最長不得超過7個月,其中每一次延長偵查羈押期限的條件僅僅是“期滿不能終結”,至于犯罪嫌疑人是否有繼續羈押的必要性問題,在很長時間內都未受到偵查機關和檢察機關的重視。2016年7月最高人民檢察院出臺的《人民檢察院辦理延長偵查羈押期限案件的規定》(高檢發偵監字〔2016〕9號)第一次在規范性文件中明確要求: 在辦理延長偵查羈押期限案件時,應當審查“犯罪嫌疑人有無繼續羈押的必要”,并且明確規定:“犯罪嫌疑人不符合逮捕條件或者犯罪嫌疑人沒有繼續羈押必要的,人民檢察院應當作出不批準延長偵查羈押期限決定。對于犯罪嫌疑人雖然符合逮捕條件,但經審查,偵查機關(部門)在犯罪嫌疑人逮捕后二個月以內未有效開展偵查工作或者偵查取證工作沒有實質進展的,人民檢察院可以作出不批準延長偵查羈押期限的決定?！?58)參見最高人民檢察院《人民檢察院辦理延長偵查羈押期限案件的規定》第9條和第13條。這一規定初步體現了以羈押必要性控制羈押期限的思路以及對偵查機關的勤勉性要求,但其實際效果并不理想。在司法實踐中,地方檢察機關對公安機關延長偵查羈押期限的要求幾乎有求必應,延長羈押期限的所謂“審批”基本上只是走個過場。(59)參見顧明: 《我國延長偵查羈押期限制度的反思與調試——以某直轄市近三年延期羈押案件為研究樣本》,載《天津法學》2017年第4期,第75—76頁。不僅如此,《刑事訴訟法》第160條還規定:“在偵查期間,發現犯罪嫌疑人另有重要罪行的,自發現之日起依照本法第一百五十六條的規定重新計算偵查羈押期限。犯罪嫌疑人不講真實姓名、住址,身份不明的,應當對其身份進行調查,偵查羈押期限自查清其身份之日起計算,但是不得停止對其犯罪行為的偵查取證。對于犯罪事實清楚,證據確實、充分,確實無法查明其身份的,也可以按其自報的姓名起訴、審判?！边@一規定實際上相當于賦予了公安機關對部分“重大犯罪”(60)根據《公安機關辦理刑事案件程序規定》第151條第2款的解釋,所謂“另有重要罪行”,是指“與逮捕時的罪行不同種的重大犯罪以及同種犯罪并將影響罪名認定、量刑檔次的重大犯罪”。嫌疑人徑行逮捕的權力。此外,《刑事訴訟法》第157條還延續了自1979年以來的一項特殊規定:“因為特殊原因,在較長時間內不宜交付審判的特別重大復雜的案件,由最高人民檢察院報請全國人民代表大會常務委員會批準延期審理?！?61)1979年《刑事訴訟法》第92條第2款、1996年《刑事訴訟法》第125條、2012年《刑事訴訟法》第155條。這一規定實際上賦予了偵查、檢察機關不受期限限制的羈押權,與“依法治國,建設社會主義法治國家”的憲法原則完全相悖。

最后,審查起訴和審判階段只有關于辦案期限的規定,沒有關于羈押期限的另行規定,兩種期限完全重合在一起。自1979年以來,我國《刑事訴訟法》對于進入審查起訴階段和審判階段的案件,從來沒有關于羈押期限的規定,而只有辦案期限的規定,是借助于辦案期限的規定明確對被追訴人的羈押期限,并且隨著案件管轄制度、補充偵查制度、一審程序、“上訴不加刑”原則等的完善,辦案期限的規定歷經多次修正,被追訴人在審查起訴階段和審判階段被羈押的最長期限也相應地發生多次變化。根據2018年修改后的《刑事訴訟法》第172條的規定,人民檢察院對于監察機關、公安機關移送起訴的案件,應當在1個月以內做出決定;重大、復雜的案件,可以延長15日;犯罪嫌疑人認罪認罰,符合速裁程序適用條件的,應當在10日以內做出決定,對可能判處的有期徒刑超過1年的,可以延長至15日。但是,案件如果改變管轄的,從改變后的人民檢察院收到案件之日起計算審查起訴期限。

審判階段的辦案期限,則根據審判程序的性質和級別不同而有重要區別: (1) 適用普通程序審理的一審公訴案件以及被告人被羈押的自訴案件,應當在受理后2個月以內宣判,至遲不得超過3個月;對于可能判處死刑的案件或者附帶民事訴訟的案件,以及《刑事訴訟法》第156條規定的四類重大復雜案件,經上一級人民法院批準,可以延長3個月;因特殊情況還需要延長的,報請最高人民法院批準;人民法院改變管轄的案件,從改變后的人民法院收到案件之日起計算審理期限。在法庭審理過程中,公訴人可以案件需要補充偵查為由建議延期審理,經合議庭同意后,人民檢察院應當在1個月內補充偵查完畢;補充偵查完畢移送人民法院后,人民法院重新計算審理期限,但公訴人建議延期審理不得超過兩次。(62)參見《刑事訴訟法》第208條、第212條;《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2021〕1號)第274條。(2) 適用簡易程序審理的案件,應當在受理后20日以內審結;對可能判處的有期徒刑超過3年的,可以延長至1個半月。(63)參見《刑事訴訟法》第220條。(3) 適用速裁程序審理的案件,應當在受理后10日以內審結;對可能判處的有期徒刑超過1年的,可以延長至15日。(64)參見《刑事訴訟法》第225條。無論一審案件適用什么程序進行審理,如果被告人提出上訴或者檢察院提出抗訴并經第二審人民法院發回原審人民法院重新審判的,原審人民法院從收到發回的案件之日起,重新計算審理期限。(65)參見《刑事訴訟法》第241條。(4) 第二審人民法院受理上訴、抗訴案件,應當在2個月以內審結;對于可能判處死刑的案件或者附帶民事訴訟的案件,以及《刑事訴訟法》第156條規定的四類重大復雜案件,經省級高級人民法院批準或者決定,可以延長2個月;因特殊情況還需要延長的,報請最高人民法院批準。最高人民法院受理上訴、抗訴案件的審理期限,由最高人民法院決定,沒有期限限制。(66)參見《刑事訴訟法》第243條。

羈押期限與辦案期限合二為一,最大的受益者是辦案機關,因為被追訴人處于在押狀態,既有利于防止其逃避或者阻礙訴訟,也有利于辦案機關隨時訊問。所有與羈押措施相關的期限的設置都是出于方便辦案機關順利辦結案件的需要,至于對被追訴人有無繼續羈押的必要性實際上基本不在考慮之列,這反映了我國羈押期限制度在比例原則方面的系統性缺失。

(三) 被追訴人、被調查人無權參與羈押決定程序

在我國刑事訴訟中,無論刑事拘留或監察留置,還是逮捕,抑或是延長這些羈押類措施的期限,均采取行政審批方式,而不采取司法訊問或者司法聽證的方式,被剝奪人身自由的犯罪嫌疑人、被告人、被調查人沒有參與其中的權利。首先,刑事拘留由公安機關自行決定,唯一告知犯罪嫌疑人及其家屬的只有犯罪嫌疑人涉嫌的罪名和羈押犯罪嫌疑人的看守所;拘留后提請人民檢察院審查批準逮捕的時間,不管是延長1—4日,還是延長到30日,公安機關對延長的理由和延長的結果都不告知被拘留人或其家屬。其次,逮捕雖然主要由人民檢察院審查批準,而且法律規定在一定情形下需要訊問犯罪嫌疑人、詢問證人和鑒定人以及聽取辯護律師的意見,(67)參見《刑事訴訟法》第88條。但這種訊問、詢問和聽取意見活動不是審查逮捕的必經程序,即使做到了“逢案必問”的檢察院,主要目的也是通過訊問犯罪嫌疑人核實公安機關提請批準逮捕意見書中指控的事實和相關證據;至于辯護律師,其在審查逮捕階段很少介入,即使介入了,也由于沒有查閱案卷的權利而無法針對逮捕的合法性和必要性提出有影響力的意見。在公安機關執行逮捕之后,公安機關和人民檢察院也不會把批準逮捕的具體理由告知被逮捕人及其家屬,而只告知他們批準逮捕的罪名以及羈押的看守所。即使是人民法院審查決定逮捕,也采取主辦法官或合議庭報請、院長或分管副院長審批的模式,不需要聽取被告人或其辯護律師的意見。至于捕后羈押期限的延長,無論是偵查羈押期限的延長,還是審查起訴和審判階段辦案期限的延長,辦案機關在法律上都沒有聽取被追訴人意見或者告知其延長結果的義務。(68)《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部印發〈關于依法保障律師執業權利的規定〉的通知》(司發〔2015〕14號)第6條要求:“犯罪嫌疑人、被告人被采取、變更、解除強制措施的情況,偵查機關延長偵查羈押期限等情況,辦案機關應當依法及時告知辯護律師?！睋?犯罪嫌疑人如果在偵查階段就有辯護律師,有可能通過辯護律師間接了解到被延長偵查羈押期限的情況。再次,依據《監察法實施條例》第101條的規定,監察機關延長留置時間的,應當在留置期滿前向被留置人員宣布延長留置時間的決定,并“要求其在《延長留置時間決定書》上簽名、捺指印”。這一規定相對于拘留、逮捕期限的延長規定而言,是一種進步,畢竟被留置人員能夠及時了解到自己被延長了羈押期限。但是,留置的決定和延長程序仍然是一種行政審批程序,審批過程中被調查人無權參與并提出申辯意見,更沒有機會獲得律師的法律幫助。整體上看,在被追訴人被公安司法機關或者被調查人被監察機關剝奪人身自由的問題上,被追訴人或被調查人完全是追究的客體,缺乏應有的知情權和參與權。

(四) 檢察院依法承擔羈押必要性審查義務,并有權對公安機關和人民法院的非法羈押活動進行法律監督

針對司法實踐中長期存在的“構罪即捕”“一押到底”的問題,2012年修改《刑事訴訟法》時增設了羈押必要性審查制度,要求人民檢察院在逮捕以后“對羈押的必要性進行審查”?！皩Σ恍枰^續羈押的,應當建議予以釋放或者變更強制措施。有關機關應當在十日以內將處理情況通知人民檢察院?！?69)2012年《刑事訴訟法》第93條(2018年修改《刑事訴訟法》后調整為第95條)。這一規定實施以后,每年通過羈押必要性審查獲得釋放或者被變更強制措施的人數不斷增加。2021年7月至2022年12月,最高人民檢察院在全國范圍內開展了持續一年半的羈押必要性審查專項活動,收到一定的積極成效。據報道,2021年,全國檢察機關開展羈押必要性審查17.7萬件次,是2020年的3.3倍;2022年,檢察機關辦理羈押必要性審查案件數達25萬余件次,比2021年進一步增加44%?！皟赡觊g,有9萬名未決羈押人員變更為取保候審等非羈押強制措施?！?70)蔣安杰: 《檢察變革五年: 一路前行》,載最高人民檢察院官網2023年3月7日,https://www.spp.gov.cn//zdgz/202303/t20230307_606738.shtml。盡管如此,由作為公訴機關的檢察機關開展的羈押必要性審查,畢竟不同于嚴格意義的司法審查,也不具有司法審查應有的效力。法律既沒有把申請羈押必要性審查作為一項訴訟權利賦予被羈押人,更沒有要求檢察機關對羈押案件進行“全流程”的羈押必要性審查。實踐中羈押必要性審查在啟動率、審查后的變更率方面受到政策、考核等多種因素影響,地區差異很大,沒能對不合理的長期羈押形成制度性的約束。至于檢察機關對公安機關、人民法院的非法羈押活動進行法律監督,雖然《人民檢察院刑事訴訟規則》第615條至618條作了一些操作性規定,但就對羈押期限的監督而言,主要體現為根據當事人的申訴進行相應的審查?！缎淌略V訟法》第117條規定,當事人和辯護人、訴訟代理人、利害關系人對于司法機關及其工作人員“采取強制措施法定期限屆滿,不予以釋放、解除或者變更的”,有權向該機關申訴或者控告;“受理申訴或者控告的機關應當及時處理。對處理不服的,可以向同級人民檢察院申訴;人民檢察院直接受理的案件,可以向上一級人民檢察院申訴。人民檢察院對申訴應當及時進行審查,情況屬實的,通知有關機關予以糾正?！庇捎诹b押期限與辦案期限合二為一,而且羈押期限的計算還存在重新計算、程序倒流等具體情況,即使被追訴人就羈押期限問題向人民檢察院提出申訴,人民檢察院也未必能夠明確判斷公安機關或人民法院采取羈押措施非法或者超期,很難提出有力的監督意見,而且檢察機關自身辦案環節也存在超期羈押問題。因此,除了明顯的非法羈押以外,檢察機關的法律監督對于羈押期限的合理規制作用有限。

以上四個特點表明,我國未決羈押期限及其延長的制度設計基本被偵查、調查等追訴利益所左右,沒有受到比例原則的應有約束。法律對未決羈押既無最長期限的限制,也無進行定期審查的要求,因而在司法實踐中,我國在未決羈押期限方面多年來存在兩大突出問題:

其一,未決羈押期限過長,恣意羈押和非法羈押的情形長期存在。從刑事拘留期限來看,公安機關依法適用刑事拘留最長可以達到37日,在世界各國中已經是最長的拘留期限。盡管如此,在偵查實踐中,地方公安機關超過7日提請批準逮捕的案件長期存在突破“三類特殊案件”范圍限制的情況,以至于被拘留人平均拘留期限在多數地區超過20日,最長達到90日以上。(71)參見孫長永: 《訴前羈押實證研究報告——基于兩個基層檢察院2017～2021年起訴書和不起訴決定書的統計分析》,載《現代法學》2023年第3期,第57—59頁;孫長永、武小琳: 《新〈刑事訴訟法〉實施前后刑事拘留適用的基本情況、變化及完善——基于東、中、西部三個基層法院判決樣本的實證研究》,載《甘肅社會科學》2015年第1期,第169—170頁。從監察留置的期限來看,根據筆者對中國裁判文書網公布的2019—2021年間5448份(被告人5546人)受賄案件判決書相關信息的統計,共有4012名被調查人被采取過留置措施,人均留置期限約89.35天,其中超過法定最長羈押期限(6個月)的占2.32%,2019—2021年間各年度最長留置期限分別為473天、456天、325天。(72)參見遼源市西安區人民法院刑事判決書,(2019)吉0403刑初10號;浙江省武義縣人民法院刑事判決書,(2020)浙0723刑初389號;湖北省嘉魚縣人民法院刑事判決書,(2021)鄂1221刑初48號。從捕后羈押期限來看,由于審查起訴階段和審判階段的羈押期限與辦案期限合二為一,只要案件尚未辦結,在押犯罪嫌疑人或者被告人的羈押狀態就會自動延續下去;即使案件被退回補充偵查或者發回重審,或者出現辦案機關重新計算辦案期限的其他情形,在押犯罪嫌疑人或被告人也仍會被繼續羈押,除非辦案機關經審查后變更強制措施。至于經最高人民法院批準可以延長的一審、二審案件審判期限以及最高人民法院作為二審法院審判上訴、抗訴案件,法律上則沒有明確的期限限制。(73)不過,在司法實踐中,最高人民法院實際審批延長審判期限時,每次審批延長的期限一般為3個月。參見湖北省武漢市中級人民法院刑事判決書,(2019)鄂01刑初35號、(2019)鄂01刑初41號、(2020)鄂01刑初155號。這種只考慮辦案需要、不考慮羈押必要性的制度設計,不可避免地導致犯罪嫌疑人、被告人受到不必要的長期羈押甚至非法超期羈押。例如,根據最高人民檢察院工作報告,全國檢察機關自1997年以來,一直不停地在進行“超期羈押”的清理工作,但“前清后超”的現象屢屢出現;2019年,檢察機關又開始“常態化清理久押不決案件”,當年“對偵查、審判環節羈押5年以上未結案的367人逐案核查,已依法糾正189人”。(74)張軍(最高人民檢察院檢察長): 《最高人民檢察院工作報告》,第十三屆全國人民代表大會第三次會議,2020年5月25日。

近年來,由于認罪認罰從寬制度的全面實施帶來的審判效率提升,檢察機關推行“案—件比”考核也大幅度降低了審查起訴階段退回補充偵查的比例,加之“少捕慎訴慎押”刑事司法理念的貫徹落實,不少地區逮捕后的羈押期限有所縮短。然而,無論是審查起訴階段,還是審判階段,隱形甚至顯形超期羈押的情形仍然不同程度地存在。筆者對南方某大城市B區檢察院2017—2021年連續五年的起訴書進行統計分析后發現,在該區檢察院起訴時建議適用速裁程序的1498名在押犯罪嫌疑人中,有1260人在審查起訴階段的羈押期限超過法定辦案期限15日,年人均羈押期限最長的為39日(2019年)、最短的為19.53日(2021年),其中303人的案件在審查起訴階段被延長辦案期限(15日),有的甚至被延長2次或3次!然而,根據《刑事訴訟法》第172條的規定,對符合速裁程序適用條件的犯罪嫌疑人,檢察機關“應當在十日以內作出決定,對可能判處的有期徒刑超過一年的,可以延長至十五日”。換言之,對符合速裁程序適用條件的犯罪嫌疑人的最長審查起訴期限只有15日,不存在可進一步延長的情況。另據筆者對東西部兩個中級法院和兩個基層法院2020年在中國裁判文書網公開的一審判決書相關信息的統計,無論是基層法院還是中級法院,都有部分案件一審判決前的羈押期限超過了6個月(見表2),其中除W市中院曾經多次報請最高人民法院批準延長辦案期限以外,其他法院均未曾上報最高人民法院審批;不少一審判決后經上訴或抗訴被二審發回重審的案件,重審判決之前審判階段的羈押期限達到10個月以上,最長達到二年以上;個別案件先行羈押期限超過了最終判處的刑罰期限。(75)參見廣東省廣州市白云區人民法院刑事判決書,(2020)粵0111刑初2224號。

表2 中級、基層法院審判階段羈押期限統計表(2020年)

這種長時間的未決羈押,無論對當事人,還是對司法公信力,都會造成巨大的損害。

其二,缺乏一個中立的司法機關對羈押決定進行司法授權、司法審查和司法救濟,被羈押人對于恣意羈押和非法羈押缺乏有效救濟途徑。未決羈押的權力主要被偵查(調查)機關和公訴機關掌握的結果是,除審判階段少數案件以外,在追究刑事責任過程中剝奪公民人身自由不需要經過法院授權,而由享有追訴利益的一方做出決定,相當于“原告直接抓被告”,而且決定的過程不具有司法程序的必要品質(如提前告知事由、對席辯論等),最終決定予以羈押以及延長羈押期限的理由也不告訴被追訴人。(76)參見孫長永: 《批準逮捕決定的公開說理問題研究》,載《法學》2023年第6期,第114頁。相反,在押被追訴人及其法定代理人或者辯護人如果申請人民檢察院進行羈押必要性審查,要求變更為取保候審或者釋放時,卻“應當說明不需要繼續羈押的理由,有相關證據或者其他材料的應當提供”。(77)《人民檢察院刑事訴訟規則》第547條第2款。這種制度設計完全顛倒了自由與羈押之間的關系,典型地體現了“有罪推定”的思維。在這種思維觀念的影響下,我國現行法律賦予被羈押人的所謂救濟措施都有一個共同的特點:“不論是繼續羈押、釋放或者變更,最終取決于公安司法機關,被追訴人及其辯護人也只能向公安司法機關提出申訴、控告,或是申請變更強制措施,申請羈押必要性審查則要向批準或決定逮捕的檢察院提出。因而,其效果相當有限?！?78)孫長永: 《少捕慎訴慎押刑事司法政策與人身強制措施制度的完善》,載《中國刑事法雜志》2022年第2期,第115頁。實證研究發現,犯罪嫌疑人一旦被批準或決定逮捕,基本上將一直被羈押到定案處理之日為止,此前能夠被變更為取保候審等非羈押類強制措施或者釋放的,僅占被羈押人總數的2%左右。(79)見前注〔71〕,孫長永文,第60頁?？紤]到我國法院判決被告人無罪的比例極低,捕后“一押到底”又帶有相當的普遍性,因而未決羈押不僅長期以來被作為追訴手段使用,而且事實上也成為一種“預支”的刑罰,即對法律上尚未定罪之人事實上給予了重刑處罰。

目前對被羈押人真正具有救濟意義的措施,是非法羈押的國家賠償,但其范圍極其有限。根據《國家賠償法》和相關司法解釋,被追訴人被采取刑事拘留、逮捕等羈押措施,包括違反《刑事訴訟法》的規定被采取拘留措施的,即使超過法定期限,原則上只有當后來被決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責任時,受害人才有權申請國家賠償。相對不起訴和判決免予刑事處分案件的羈押、“超期羈押”等不屬于國家賠償范圍。(80)參見《國家賠償法》第17條、第19條以及《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理刑事賠償案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2015〕24號)第2條。在司法實踐中,不少被超期羈押的被告人試圖申請國家賠償,均因不符合現行法和司法解釋的規定而被駁回。(81)例如,終審被判處有期徒刑3年的李某被超期羈押3261天申請國家賠償案,參見最高人民法院賠償委員會決定書,(2015)法委賠字第3號;終審獲免予刑事處罰的安某因被超期羈押729天申請國家賠償案,參見河北省高級人民法院賠償委員會決定書,(2020)冀委賠監42號。至于監察留置案件,被調查人即使最后沒有被追究刑事責任,只要受到“嚴重職務違法”的責任追究,也無權申請國家賠償。(82)根據《監察法實施條例》第280條的規定,監察機關及其工作人員“采取留置措施后,決定撤銷案件的”,受害人可以申請國家賠償。但根據《監察法》第22條的規定,留置的對象并不限于涉嫌職務犯罪的人,對涉嫌“嚴重職務違法”的人,也可以適用留置。實踐中監察機關采取留置措施后,如果調查終結后無法移送起訴,可以將案件轉化為嚴重職務違法,從而規避國家賠償責任。這些規定和做法既不符合公法領域公認的比例原則和相關國際準則的要求,(83)《公民權利和政治權利國際公約》第9條第5款規定:“任何遭受非法逮捕或拘禁的受害者,有得到賠償的權利?！睂Υ?聯合國人權事務委員會認為:“第5款含義范圍內的非法逮捕和拘禁包括為刑事訴訟或非刑事訴訟或不為任何訴訟實行的逮捕或拘禁。逮捕或拘禁的‘非法’性質可能源于違反國內法,也可能源于違反《公約》本身,如實質性的任意拘禁和違反第九條其他各款的程序性要求的拘禁?！币膊环先嫱七M依法治國新時代“以人民為中心”的發展思想。

四、 中國未決羈押期限的合理化

關于未決羈押期限的合理規制問題,學界多年來進行了大量研究,并提出一系列對策建議。(84)參見林貽影: 《批準延長偵查羈押期限制度的法律思考》,載《人民檢察》2010年第2期,第21頁;畢敏: 《辦理延長羈押期限案件的調查思考》,載《人民檢察》2011年第15期,第64頁;李新、余響玲: 《延長審查起訴期限問題研究》,載《中國刑事法雜志》2013年第10期,第56頁;夏錦文、徐英榮: 《刑事羈押期限: 立法的缺陷及其救濟》,載《當代法學》2005年第1期,第116頁;楊劍波: 《羈押期限制度的反思與重建》,載《湖北行政學院學報》2005年第1期,第19頁。但是,未決羈押期限方面存在的突出問題至今未得到有效解決,其根本原因在于對未決羈押期限在法律制度上缺乏系統的有效規制。

應當看到,未決羈押期限的合理化問題,不是一個孤立的問題,它與未決羈押的權力配置、要件設置以及保障人身自由的憲法原則如無罪推定原則、比例原則、正當程序原則等都有密切的聯系。因此,對未決羈押期限問題的解決,從長遠角度看,需要在中國式現代化的大局中進行謀劃,在未決羈押制度乃至整個刑事司法制度現代化過程中推動羈押期限的制度性變革;從近期看,需要進一步完善羈押審查機制和有助于實現羈押期限合理化的配套措施。

(一) 羈押期限相關制度的合理化變革

1. 建立羈押候審措施的司法授權、司法審查機制

未決羈押的本質是剝奪人身自由,是具有憲法意義的基本人權干預措施。在總結人類歷史經驗和教訓的基礎上,現代法治國家普遍對刑事訴訟中的基本人權干預措施實行法官保留原則,由獨立于行政機關和雙方當事人的司法官員依法負責審查批準。檢警官員只能在緊急情況下采取拘捕之類的強制到案措施,但之后必須迅速報請司法官員審查;拘捕后需要長時間羈押犯罪嫌疑人的,必須申請司法官授權和批準。被拘捕人有權在律師協助下申請對拘捕的合法性進行審查,對繼續羈押的必要性進行反駁。司法官如果經審查后認定拘捕不合法,或者缺乏繼續羈押的必要性,則有權命令釋放被拘捕人。這是防止恣意羈押的首要一步。此后,如果檢控方認為需要繼續羈押犯罪嫌疑人,仍須附理由申請司法官審查,由司法官依法舉行聽證后做出裁定,并說明延長的具體期限以及理由。只有獨立的司法官行使羈押審批權,才能冷靜地、全面地審查影響羈押的各種因素,如偵查取證的客觀需要、被追訴人逃避或者妨礙訴訟的風險和身體情況、控方對羈押理由的證明程度、偵查官員的勤勉性等。

我國自1954年《憲法》學習斯大林憲法正式建立新中國的檢察制度起,就確立了逮捕權主要由檢察機關行使、主要服務于追訴目標的原則,后來的職務犯罪逮捕權上提一級、監察留置審批權上提一級等措施,進一步強化了追訴一方利用羈押措施的權力,導致我國刑事訴訟結構的嚴重扭曲和羈押措施的嚴重濫用。然而,蘇聯那種由檢察長批準羈押的制度因違反相關國際刑事司法準則受到聯合國人權事務委員會和歐洲人權法院等人權機構的強烈批評,因而被俄羅斯等繼受蘇聯法律制度的國家所廢止。(85)參見孫長永: 《“捕訴合一”的域外實踐及其啟示》,載《環球法律評論》2019年第5期,第11—18頁。曾經長期采取檢察官批準羈押制度的我國臺灣地區,也在1997年之后改為由法官批準羈押,對降低未決羈押率、保障被追訴人合法權益起到了重要作用。(86)參見劉計劃: 《我國逮捕制度改革檢討》,載《中國法學》2019年第5期,第155—156頁。聯合國經社理事會“關于任意羈押的專家工作組”也曾兩次派人到我國考察,并在最終報告中建議“要么賦予被授權做出逮捕決定的檢察官必要的獨立性,以便符合‘法律授權行使司法權力的司法官員’的標準,要么將決定或批準逮捕權由檢察院轉交法院行使”。(87)參見孫長永: 《檢察機關批捕權問題管見》,載《國家檢察官學院學報》2009年第2期,第60頁。作為一個致力于建設社會主義法治體系、倡導構建人類命運共同體的發展中大國,我國應當順應時代潮流,積極推動基本人權保障制度的現代化。其中重要舉措之一便是實行未決羈押權力司法化,即在區分強制到案和羈押候審措施的前提下,對羈押候審實行統一的司法授權、司法審查機制,廢止偵查(調查)、公訴機關實際掌握未決羈押權的制度安排。只有這樣,才能全面落實中共中央關于“深入推進以審判為中心的訴訟制度改革”的要求,從權力配置方面掃清防范恣意羈押、非法羈押的制度障礙,并為批準《兩權公約》創造條件,最終為實現中國式現代化提供堅強的司法保障。

2. 實行羈押理由的類型化和個別化,強制到案之后的羈押以及羈押期限的延長必須以羈押理由的持續存在為前提

為了減少逮捕措施的適用,我國2012年修改《刑事訴訟法》時對逮捕的必要性(即羈押理由)條件進行了細化規定。(88)參見朗勝主編: 《中華人民共和國刑事訴訟法釋義》,法律出版社2012年版,第188—193頁。2012年《刑事訴訟法》第79條第1款規定:“對有證據證明有犯罪事實,可能判處徒刑以上刑罰的犯罪嫌疑人、被告人,采取取保候審尚不足以防止發生下列社會危險性的,應當予以逮捕: (1) 可能實施新的犯罪的;(2) 有危害國家安全、公共安全或者社會秩序的現實危險的;(3) 可能毀滅、偽造證據,干擾證人作證或者串供的;(4) 可能對被害人、舉報人、控告人實施打擊報復的;(5) 企圖自殺或者逃跑的?！?89)2018年修改《刑事訴訟法》后調整為第81條。這一規定存在兩個問題: 一是社會危險性的類型化不夠準確,其中第(5)項危險中的“逃跑”沒有包含“已經逃跑”的情形,而“自殺”并不應當成為逮捕所需要防止的社會危險性;第(2)項危險如果不屬于“新的犯罪”,也不屬于妨礙訴訟的行為,則不應當作為逮捕的理由;第(3)項與第(4)項危險應當合并為一種危險,都屬于“妨礙”訴訟的行為。因此,現有的五種社會危險性能夠合理存在的大體上只有“已經逃跑或者可能逃跑”“可能毀滅、偽造證據,干擾證人作證或者串供,或者對被害人、舉報人、控告人實施打擊報復”“可能實施新的犯罪”三種類型,而且排序上應當根據羈押以防范逃避和妨礙訴訟為宗旨的功能定位予以調整。二是混淆了“逮捕社會危險性的基礎事實”與“逮捕的必要性”,讓人誤以為只要犯罪嫌疑人、被告人有社會危險性,就是有逮捕必要性。(90)參見史立梅: 《逮捕必要性條件的法釋義學分析》,載《法學雜志》2019年第3期,第70—71頁。對此,應當在法條中恢復逮捕必要性的要求,即在“采取取保候審尚不足以防止發生下列社會危險性,確有逮捕必要的,應當予以逮捕”。

羈押理由的類型化,是為了在適用逮捕措施時更好地貫徹羈押理由個別化原則。目前無論是公安機關提請批準逮捕書,還是檢察機關批準逮捕決定書或逮捕決定書、批準延長偵查羈押期限決定書,或者法院的逮捕決定書,都沒有寫明提請逮捕、批準或決定逮捕或者延長羈押期限的具體理由,這種司法慣習事實上已經成為恣意羈押、超期羈押的溫床。為了防止不合理的長期羈押和非法羈押,立法上應當將逮捕羈押的理由重新分為“已經逃跑或者可能逃跑”“可能以毀滅、偽造證據,干擾證人作證或者串供等方式妨礙調查事實真相”以及“可能實施新的犯罪”三類,并要求任何批準逮捕或者延長羈押期限的決定都必須具體地說明理由;在審查逮捕和延長羈押期限過程中,由提請批準逮捕或者延長羈押期限的一方對這些理由的存在承擔證明責任,不能要求被追訴人承擔證明自己不應被羈押的理由。批準或決定逮捕以及延長羈押期限的相關文書,必須送達被羈押人及其近親屬和辯護律師。任何沒有說明具體理由的先行羈押實質上都屬于“無根據”的羈押,無論其期限多么短暫,都是非法的,應當受到法律的嚴格禁止。據筆者調查,個別基層檢察機關已經在試點對犯罪嫌疑人的家屬書面告知逮捕理由的程序,同時告知其申請羈押必要性審查的權利。這種試點可以在積累一定經驗后向全國推廣。如果不能在制度和實踐中實現羈押理由的類型化、個別化,無論在立法上如何設置羈押期限,都難以防止不必要的長期羈押和超期羈押。

3. 根據比例原則對未決羈押期限做出更加嚴格的規定

自1979年《刑事訴訟法》起就確定了羈押期限與辦案期限合一的羈押期限管理制度,經多年實踐檢驗證明,這種制度導致被追訴人所受到的羈押“既沒有一個最低期限,更沒有一個最高的期限;羈押無論發生于審判之前還是審判階段,其期限都具有不確定和無法預測的特點”(91)陳瑞華: 《刑事訴訟的前沿問題》(下冊),中國人民大學出版社2016年版,第722頁。,這是未決羈押恣意化以及超期羈押屢禁不止的又一個重要原因。有鑒于此,有必要以比例原則為指引,綜合考慮各訴訟階段的辦案需要、被追訴人的羈押必要性、涉嫌或者被指控的犯罪可能判處的刑罰輕重以及訴訟效率的要求等因素,對未決羈押期限做出更加嚴格的規定,主要包括:

第一,對拘留、捕后偵查羈押、審查起訴、一審、二審羈押期限區分“一般期限”和“特殊期限”進行更加嚴格的明確規定。例如,公安機關拘留犯罪嫌疑人后提請批準逮捕的期限一般不得超過3日,案情復雜的案件經檢察官批準后可以延長至7日;捕后偵查羈押不得超過1個月,重大、復雜案件需要延長的,由獨立的司法官舉行聽證后附具理由予以批準,但每次批準延長的期間不超過1個月,累計延長不得超過5次。對審查起訴階段和審判階段的羈押期限,參照偵查羈押期限的審批程序做出嚴格規定。

第二,對終審判決前被追訴人可以被羈押的累計最長期限做出明確限制。例如,對可能判處有期徒刑和拘役的被追訴人,未決羈押期限累計不得超過宣告刑的三分之二;對可能判處無期徒刑或死刑的被追訴人,未決羈押期限累計不得超過5年。原則上,對累計最長期限屆滿但尚未做出終審判決或其他定案結論的被追訴人,必須變更強制措施或者釋放。

第三,對重新計算羈押期限、不計入羈押期限的情形進行嚴格限制。例如公安機關在偵查過程中發現犯罪嫌疑人“另有重要罪行”,需重新計算偵查羈押期限的,必須經獨立的司法官批準;審查起訴階段退回補充偵查后重新移送起訴的犯罪嫌疑人在押案件,或者審判階段應檢察機關要求延期審理的被告人在押案件,辦案期限可以重新計算,但相關羈押期限必須計入累計期限中。

4. 全面保障被追訴人在羈押審查程序中的知情權、參與權、法律幫助權和司法救濟權

首先,任何因涉嫌犯罪被拘捕、羈押和延長羈押期限的人,都有獲得辦案機關書面通知和口頭告知其有對其被拘捕、羈押和延長羈押期限之理由以及對相關決定聲明不服的權利。

其次,未經聽取被拘捕人本人及其辯護律師的意見,不得批準羈押或者延長羈押期限。司法官審查批準羈押以及延長羈押期限,必須依法舉行由控辯雙方參加的聽證程序,由控方對羈押理由和延期理由承擔證明責任。司法官必須充分聽取各方意見并考慮取保候審等非羈押性強制措施的可能性,把羈押作為最后手段使用。凡不符合法定羈押條件、缺乏羈押理由以及能夠以取保候審等措施達到防范要求的,司法官不得批準羈押或延長羈押期限。

再次,被追訴人自被拘捕之日起有權獲得辯護律師的法律幫助,對沒有委托辯護律師的犯罪嫌疑人,辦案機關有義務通知法律援助機構指派適格的辯護律師為其提供辯護。辯護律師有權在羈押審查程序中查閱控方申請羈押的法律文書和相關證據材料,有權申請排除非法證據。

最后,被追訴人對批準羈押和延長羈押期限的裁定不服的,有權在規定期限內向上一級司法機關提出上訴,由上一級司法機關舉行言詞辯論程序后做出裁判。被羈押人也可以附具理由申請司法官對羈押裁定進行復議,要求撤銷羈押或者變更強制措施,由司法官聽取控辯雙方意見后及時做出裁定;被羈押人不服裁定的,可以依法上訴。另外,除被相對不起訴或者判決宣告無罪的被羈押人有權申請國家賠償以外,先行羈押的期限超過法定的累計最長羈押期限或者最終判處的刑罰期限且被羈押人對此沒有責任的,被羈押人也有權申請國家賠償。

(二) 完善羈押審查機制和相關配套措施

未決羈押期限的制度性變革,需要凝聚各方共識,等待合適的時機,短期內可行性較小。但是,這并不意味著在現行法律制度框架下,未決羈押的期限問題就完全無法解決了。相反,隨著我國犯罪結構中輕罪比例的上升、宣告刑整體上的輕緩化以及審前羈押率的下降,未決羈押期限的突出問題必然會引起社會的進一步關注,有必要積極探索羈押審查機制的完善路徑,為從制度上解決問題奠定基礎。

1. 停止“捕訴一體”辦案機制,實行羈押審查的相對中立化

2019年,最高人民檢察院不顧學界主流意見的反對,在全國檢察系統全面推行“捕訴一體”辦案機制改革,要求“對同一刑事案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴和立案監督、偵查監督、審判監督等工作,原則上由同一檢察官或者檢察官辦案組負責”;對公安機關重新計算偵查羈押期限的備案審查、羈押必要性審查、延長偵查羈押期限案件的審查(以下簡稱“相關羈押審查”),也一律由“負責捕訴的部門”承擔。(92)參見《人民檢察院刑事訴訟規則》第8條、第310條、第317條和第575條。有關領導認為,“刑事檢察實行‘捕訴一體’,按照案件類型重新配置刑事檢察職權,辦案質效明顯提升。2022年退回補充偵查比2018年下降80%,延長審查起訴期限下降95%以上。刑事訴訟監督成效顯著,與2018年相比,2022年不捕率從22.1%升至40%多,不訴率從7.7%升至20%多,為有司法統計以來新高”。(93)見前注〔70〕,蔣安杰文。然而,退回補充偵查、延長審查起訴期限的比例下降,主要是檢察機關推行“案—件比考核”的結果;不捕、不訴率的提升,也只是因為不構罪不捕、證據不足不捕以及法定不起訴、證據不足不起訴與“捕訴一體”辦案機制存在一定聯系;至于無逮捕必要性不捕和相對不起訴的增加,乃是近年來貫徹少捕慎訴慎押刑事司法理念的結果,對此,“捕訴一體”辦案機制所起的作用恰恰是相反的。筆者在對東西部兩個基層檢察院連續五年的起訴書和不起訴決定書記載的相關信息進行統計分析時發現,在2017至2021年間,犯罪嫌疑人的訴前羈押期限不僅沒有縮短,反而略有增加。(94)見前注〔71〕,孫長永文,第66—67頁。從法治原則角度分析,將本應客觀中立地履行的審查逮捕和相關羈押審查等側重于保護公民人身自由的職能,與以追訴犯罪為使命的公訴職能同時交由一個檢察官或辦案組負責,必然導致審查逮捕以及相關羈押審查職能成為公訴職能的附庸,審查逮捕和相關羈押審查等作為獨立的人身自由保護程序而存在的價值蕩然無存,(95)參見魏曉娜: 《從“捕訴一體”到“偵訴一體”: 中國偵查控制路徑之轉型》,載《政治與法律》2021年第10期,第157頁。這對于降低未決羈押率、縮短羈押期限是非常不利的。從尊重訴訟規律、進一步貫徹少捕慎押刑事司法理念的要求出發,檢察機關應當進一步完善逮捕羈押審查工作機制,將審查逮捕以及相關羈押審查職能劃歸不承擔偵查、起訴職責的內設機構承擔,以便加強內部權力制約,恢復審查逮捕和相關羈押審查的相對獨立性,確保少捕慎押的政策目標得到有效落實。作為一種過渡措施,可以考慮先將審查逮捕以外的相關羈押審查職能劃歸刑事執行檢察部門履行,避免羈押審查權力過度集中于行使公訴職權的檢察官。

2. 完善延長羈押期限的審批程序,嚴格把握審批條件

首先,完善公安機關刑事拘留后延長提請批準逮捕期限的程序。對于確屬法定范圍內的“三類特殊案件”,需要延長提請批準逮捕的時間至30日的,應當附具理由事先層報地、市級公安機關負責人批準,不應當由縣級公安機關負責人批準,以便盡快遏制地方公安機關超范圍延長提請批準逮捕期限的問題。

其次,完善檢察機關批準延長偵查羈押期限的程序。檢察機關對公安機關提請延長偵查羈押期限的案件,除應當對犯罪嫌疑人是否符合逮捕條件、是否具有繼續羈押的必要性、是否存在超期羈押的情形進行認真審查以外,還應當對延長偵查羈押期限的理由是否合法、偵查機關是否勤勉地開展偵查工作等情況進行實質審查。凡是犯罪嫌疑人不符合逮捕條件、不具有繼續羈押的必要性或者已經被超期羈押,或者公安機關提請延長偵查羈押期限的理由不合法以及偵查機關“在犯罪嫌疑人逮捕后二個月以內未有效開展偵查工作或者偵查取證工作沒有實質進展的”,都“應當”做出不批準延長偵查羈押期限的決定。在審查延長偵查羈押期限的案件中,檢察機關應當把聽取在押犯罪嫌疑人及其辯護律師的意見作為必經程序,以便對繼續羈押的必要性和延長偵查羈押期限的合理性做出更加準確的判斷。

再次,完善延長監察留置的程序以及監察留置轉逮捕的條件和程序。上級監察機關在審批下級監察機關報請延長留置期限的案件過程中,應當對留置期間調查活動是否有效開展、繼續留置的必要性以及延長留置期間的調查計劃等情況進行嚴格審查,只有當被調查人符合《監察法實施條例》第101條規定的延期條件,確有對被調查人繼續留置的必要性,且被調查人不具有《監察法實施條例》第96條規定的禁止適用留置措施的情形時,才能批準延長留置期限。對于監察機關移送起訴的已采取留置措施的案件,檢察機關如果已經根據“監檢銜接”機制提前介入,可以不經拘留而直接做出逮捕、取保候審或者監視居住的決定,以縮短犯罪嫌疑人在審查起訴階段的羈押期限。同時,檢察機關應當對被留置人是否符合逮捕條件,特別是有無逮捕必要性進行實質審查,不能自動將留置轉化為逮捕。

3. 完善和活用羈押必要性審查機制

在現有制度下,活用羈押必要性審查制度,及時撤銷或變更不適當的羈押,是縮短羈押期限的重要路徑。為此,需要從以下幾個方面對羈押必要性審查機制加以完善: (1) 對羈押案件全范圍、全流程進行羈押必要性審查?！叭秶笔侵?所有羈押案件,檢察機關都應當依職權或者應在押被追訴人申請進行羈押必要性審查,不論被羈押人涉及的案件輕重、是否認罪認罰、是否民營企業家或科技骨干;“全流程”是指,從偵查羈押開始到終審判決之前,檢察機關應當定期對羈押期限進行審查,其中在審查起訴、一審、二審階段至少應當各審查一次;案件退回補充偵查、改變管轄、延期審理或者發回重審的,檢察機關都應當依職權對羈押必要性進行一次審查,確保將未決羈押控制在盡可能短暫的期限內。(2) 將羈押必要性審查與被羈押人申請取保候審的審批結合起來,在審查過程中把聽取被羈押人及其辯護律師的意見作為必經程序,凡是由于案件情況變化導致羈押的合法性或必要性喪失的,均應及時撤銷或者變更強制措施。(3) 把羈押必要性審查與對公安機關、人民法院適用羈押期限是否合法的檢察監督結合起來,督促公安機關和人民法院嚴格遵守法定羈押期限的規定。(4) 公安機關在偵查過程中,每個審級的法院在受理以及重新受理案件時,都應當對繼續羈押被追訴人的合法性、必要性及時進行審查,發現不應當繼續羈押的,應當立即主動變更強制措施或者釋放。

4. 完善有助于實現未決羈押期限合理化的配套措施

這主要包括兩個方面的措施: 一是完善未決羈押措施及其期限的公開機制;二是完善對未決羈押期限執行情況的考核機制。

未決羈押措施的公開,對于保障公民的知情權,加強對公安司法機關適用拘留、逮捕等羈押措施的社會監督,并根據司法統計結果不斷改進犯罪治理體系,提高司法效能和公信力,具有極其重要的現實意義。目前,我國對羈押措施適用情況的公開渠道較為單一,內容較為單薄,而且數據不連續,不足以對全國公民人身自由的司法保障情況做出完整準確的判斷,不利于發現問題并加以持續整改。為了深入貫徹少捕慎押刑事司法理念,保障公民的人身自由和其他合法權益,同時進一步增強刑事司法的公開性,提高司法公信力,建議從以下三方面對羈押措施及其期限的公開機制予以完善: (1) 公安部應當每年發布《犯罪白皮書》、每季度發布《刑事案件公報》,其中除對不同類型案件的發案率、破案率以及查獲的犯罪嫌疑人數量、偵查終結人數以及偵查終結后案件的處理情況(包括移送起訴、撤銷案件等)等提供準確的統計信息以外,還應就當年刑事拘留的人數、拘留后羈押不同期限(3日以內、10日以內、14日以內、37日以內、超過37日)的人數、提請批準逮捕人數和對應于《刑事訴訟法》第156條至第159條的不同偵查羈押期限等情況,予以公布。(2) 國家監察委員會應當每年發布《監察統計年報》,對監察立案調查、調查終結后移送起訴、監察留置的人數以及延長留置期限等情況進行準確統計,作為向全國人大常委會報告工作的必要內容,并向社會公布。(3) 檢察系統應當編制并發布《檢察統計年報》和《檢察統計季報》,法院系統應當編制并發布《審判執行統計年報》和《審判執行統計季報》,對全國檢察機關和法院的各類辦案數據,包括檢察機關批準、決定逮捕人數,開展羈押必要性審查的人次以及審查后建議釋放或變更強制措施的人數、采納人數以及訴前羈押期限,法院決定逮捕被告人的人數、一審和二審階段的羈押期限及延長等情況進行完整、準確、權威的發布。各機關發布的相關數據應當做到標準統一、時間連續、前后銜接,能夠真實地反映實踐中適用羈押措施的情況,經得起歷史的檢驗。

為了貫徹法治原則,減少超期羈押、非法羈押以及不必要的長期羈押,公安機關、監察機關、檢察機關和法院都應當把執行羈押措施的期限情況作為一項單獨的業績考核指標: 凡在各環節各階段的普通羈押期限內辦結刑事案件的,一律作為加分項目;凡是延長羈押期限才辦結案件的,一律作為減分項目,加、減分的具體數額應當與案件的類型、犯罪的嚴重程度等相匹配;對采取羈押措施超過法定期限的,除扣減相應的分值以外,還應當依法追究直接責任人員和相關領導的責任,其中因非法羈押、超期羈押構成濫用職權或者玩忽職守罪的,依法追究刑事責任。