情境優化、結構重塑與行為糾偏:農村生態河道長效管護的路徑突破

杜春林,涂安娜

(河海大學 公共管理學院,南京 211100)

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略,生態宜居作為鄉村振興戰略的重要組成部分備受關注。黨的二十大強調中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化,進一步明確全面推進鄉村振興,要統籌水資源、水環境、水生態治理,推動綠色發展,促進人與自然和諧共生。農村河湖管理是建設幸福河湖和實施鄉村振興戰略的重要任務之一,2018年頒發的《水利部辦公廳關于實施鄉村振興戰略加強農村河湖管理的通知》要求著力解決農村河湖管理中存在的突出問題,構建與鄉村振興戰略相適應的農村河湖管理保護長效機制和政策保障。在自上而下的引導推動下,各地圍繞河湖治理保護開展了多項行動計劃,全國多地積極實施河道治理工程,從單一治污轉向河道整治與生態建設,在制定建設標準、強化建設舉措、加大建設力度等一系列工作推動下,農村生態河道數量逐步增加,河道生態功能逐步恢復,農村環境顯著改善,農民幸福感和滿意度不斷提升。然而,長期以來農村生態河道“重建輕管”的現象仍然突出,隨著生態河道建設的推進,建后的長效管護工作成為重點,何以持續鞏固和深化農村生態河道建設成果?本文基于蘇中P鎮生態河道管護的調研,構建“情境-結構-行動”分析框架,系統闡釋農村生態河道管護的實踐邏輯。

一、文獻綜述

目前,學界從理論和實踐兩個層面對生態河道管護進行了探索研究。一方面,學界對流域生態治理展開了多重理論視角的探索。從公地悲劇的形成來看,理性人的自利傾向是其主要誘因[1],而參與式治理和多中心治理有助于維持公共物品的有效供給狀態,破解公地悲劇難題[2]。研究表明,政府應制定合理的制度規范,協調利益相關者之間的沖突[3],提高利益相關者滿意度和參與度[4]。理論研究也重視流域生態治理中不同利益主體在博弈中利益分配的可接受性和穩定性[5]以及不同主體如何實現協同治理[6]。另一方面,已有研究將生態河道管護的視角從理論轉向實踐,重點探討了作為管護主體的基層政府和村莊在資金、人力以及管理機制等因素制約下的生態河道管護困境[7],結合地方實踐提出建立集“河道資源利用、河道保潔養護、政府服務監管、農戶參與”于一體的多主體協同管護機制[8],并關注農戶參與管護的意愿[9],探索農戶參與管護的模式[10]。由此可見,實踐層面的研究致力于生態河道管護問題導向的個案深描。但就已有研究而言,理論層面更多分析經典理論與流域治理實踐的契合性,缺乏特定場域的理論構建和系統性闡釋。實踐層面主要從單一維度進行微觀層面的行為分析,未將流域生態治理的內在邏輯關系置于多重維度的語境下展開論述,難以立體且全面地呈現更深層次的運作邏輯。農村生態河道管護作為一項系統性工程,需要以全局思維審視現實樣態,并進一步探索長效管護機制,以實現真正意義上的人與自然和諧共生。鑒于此,本文將從“情境-結構-行動”的分析視角,以P鎮為例闡釋農村生態河道長效管護的運行邏輯。

二、理論分析框架

農村生態河道管護是鄉村治理場域中政府、市場、社會等多元主體的復雜互動過程,因此,對其研究不應囿于微觀層面的分析,應當引入宏觀視角[11]。在結構化理論中,行動的反思性監控、理性化和動機激發構成了行動的一系列過程[12],而依附情境的行為改變能力是其關注焦點,這種能力使得行動者與社會結構之間構成結構性轉化關系。首先,行動發生于特定時空情境。作為社會再生產主體的人具有情境依隨性,其行為也因此而發生改變。其次,結構作為記憶痕跡,內在于行動者的活動,引導著具有認知能力的行動者的行為,包含了處于具體情境中實踐的再生產。再者,行動中的“實踐意識”是行動者認知能力的核心,處于具體情境中的行動者可認知的活動構成社會系統的基礎[13]。為剖析農村生態河道管護的內在機理,需要以宏觀視野切入農村生態河道管護實踐,理解提供管護的初始條件和外在情境[14]。同時,由于結構是以其屬性而存在的,也需要利用中觀視角考察結構系統,即行動者之間再生產出來的關系[15]。盡管行動者受到情境和結構的雙重約束,但并不必然以制度規則作為行為指南,而是會根據自身利益訴求選擇相應策略[16],因此,觀察農村生態河道管護的微觀實踐同樣不可或缺。由此,本文將農村生態河道管護的運行邏輯置于情境(宏觀)、結構(中觀)、行動(微觀)三個維度,構建“情境-結構-行動”的分析框架,如圖1所示。

圖1 “情境-結構-行動”分析框架

在情境層面,環境因素被主體所認知或進入主體行為層面會激發或制約主體行動,分析這一維度的目的是尋找現象變化背后的情境原因[17]。在農村生態河道管護的場域中,情境是建立完善長效管護機制的觸發動機。在自上而下的戰略部署下,農村生態河道管護成為政治任務,作為公共代理人的政府必須及時有效地回應自上而下的政策壓力和社會公眾對美好生活的需求,這也成為政府、市場和社會形成合力,共同推動長效管護的主要情境。在結構層面,在“結構過程”分析范式中,結構將行動主體的關系抽象出來,使行動主體之間形成大小不同、強弱不等的關系,制約行動過程[18]。在政府為主導的農村生態河道治理結構中,市場、農戶的參與彌補了政府的效率缺陷,擴大了政策的實際效用,多元主體間互動形成具有一定張力的結構網絡,成為建立完善長效管護機制的內在引導。在行動層面,行動者就農村生態河道管護作出的策略選擇是建立完善長效機制的內生動力。在環境精細化治理過程中,協同治理是建立完善長效管護機制的關鍵,但在整體利益逐漸演變為部門利益的情境下[19],加強對相關部門的監督和規范成為必然要求;市場主體更多基于自身利益的考量,為使其運作滿足管護要求,應當約束市場行為;農戶更多關注自身利益得失[20],其主體性作用的發揮及其對政策的認同是保障農村生態河道長效管護的重要基礎?；谏鲜龇治?本文從情境、結構、行動三重維度出發,以P鎮生態河道管護為個案,在闡釋農村生態河道管護運行邏輯的基礎上,探尋農村生態河道管護的癥結并分析其內在成因,探討農村生態河道長效管護的有效路徑。

三、案例分析:農村生態河道長效管護的P鎮實踐

P鎮所在的江蘇省較早出臺了《江蘇省農村河道管護辦法》《江蘇省農村水利條例》,對加強農村生態河道管護、提升農村水利治理能力和治理水平具有重要作用。調查發現,P鎮是縣內有名的水網地帶。2016年以來,在縣政府的引導下,P鎮以河道綜合整治、生態河道建設為抓手,致力于改善農村水生態環境。如表1所示,為進一步鞏固生態河道建設成果,P鎮以政府為主導,依托河湖長制,將河道巡查、河床管護、堤岸管護、水體管護、水質監測、綠化和景觀管護等作為管護內容,并引入企業和社會公眾,推動實施“五位一體”(1)五位一體指在村莊河道、道路、綠化、垃圾、公共設施五方面,人、財、物以及管理、考核機制的一體化。的綜合管護模式,同時將“民間河長”納入河長制體系,持續開展農村生態河道管護聯合行動,探索建立生態河道長效管護機制。

表1 多元主體參與農村生態河道管護的P鎮實踐

鑒于此,筆者于2022年7-8月對P鎮展開參與觀察和半結構訪談,調研對象主要是P鎮政府部門、所在縣和下轄行政村相關部門的負責人、企業以及農戶等。筆者收集整理了訪談資料、會議記錄、官網報道以及統計年鑒數據資料等,在綜合分析經驗材料后系統闡釋農村生態河道長效管護的運作邏輯。

(一)民生水利的當下情境

情境變化為治理結構和行動策略的生成提供初始條件。農村生態河道管護實踐在政策導向、社會訴求和現實需要的特定情境中,以政府為主的多元主體識別與響應農村生態河道管護的迫切需求,通過主體間互動形成關系結構,進而觸發協同管護實踐,以共同維系農村生態河道管護場域的運行與發展。

1.治水理念的上傳下達。黨的十八大以來,在習近平生態文明思想指引下,江蘇省將農村水治理上升到事關社會穩定、經濟發展的高度,不斷加大農村水環境治理力度,農村生態河道覆蓋率被納入高質量發展績效評價考核指標及鄉村振興實績考核指標。對此,P鎮所在市、縣結合實際,將農村生態河道建設作為一項自上而下的政治任務分解下達至P鎮政府及相關職能部門,并推動落實。作為河長制的重要工作內容,農村生態河道建設層層落實至縣、鎮、村各級河長。與此同時,農村生態河道管護效果的提升也成為鄉鎮工作重點,農村生態河道被納入公共基礎設施多位一體管護范圍,優先推動建立長效管護機制,保證河道建設成效的持續性?！吧鷳B河道建設是縣里主推的一項工作。根據上級要求,這一年我們鎮也將其作為一項重點任務,主要由水務局牽頭,打造了4條河道,全長約12公里。當下需要強化常態管護,確保河道長期發揮生態效益?！?P鎮河長辦W主任,2022072202)

2.民生訴求的政策回應。在生態文明建設進程中,社會公眾的生態文明意識在根本上決定了公共部門的生態觀[21]。隨著社會主要矛盾的轉化,人們對水資源、水環境、水生態等方面的需求也更高,農村居民迫切要求改善農村生活環境和村容村貌。例如,2021年水利部12314監督舉報平臺轉辦核查的問題線索中79.6%是農村飲水安全問題,由此可見,當前農村的用水需求無法得到滿足,對優質水資源的需求越發強烈?！掇r村人居環境整治提升五年行動方案(2021-2025年)》中要求,以房前屋后河塘溝渠和反映強烈的黑臭水體為重點開展治理試點,農村黑臭水體問題也成為新農村建設急需解決的重要問題之一?！艾F在大部分農戶思想覺悟越來越高,發現河道問題就直接舉報,政府收到反饋會立即處理?！?P鎮X鎮長,202272401)“前些年,河道污染嚴重,缺少有效管護,現在好多了,確實干凈漂亮,可供大家經常來河邊散步?！?P鎮農戶A,20228103)

3.長效管護的現實需求。農村生態河道作為公共物品極易產生“公地悲劇”難題,而政府作為單一主體的單向管理模式已經無法適應農村生態河道長效管護的現實需要。在生態河道的實際管護過程中,盡管P鎮已建立長效管護機制,采取了加大日常監管和巡查督察力度、招標采購“五位一體”保潔服務項目對河道進行常態化管護、強化對河道長效管護的宣傳教育等等一系列舉措,但仍然存在管護資金不足、農戶破壞時有發生等諸多難題,導致農村生態河道管護效率不高,制約著管護水平的提升和長效機制的建立。在此情境下,只有推動政府、市場和社會多主體互動,共同參與到治理行動中,打造共建共治共享的社會治理格局,才能縱深推進農村生態河道長效管護工作,鞏固拓展農村生態河道建設成果,實現最大限度的普惠與共享。

(二)多重關系的結構支撐

結構是主體在情境傳導的作用下,建立互動連接而形成的穩定關系狀態,主體在此結構中所處的地位是其行動策略的內在引導。在自上而下的政策貫徹中,政府、市場、社會等主體圍繞農村生態河道管護的實際需要,形成府際協同、政企合作和政社互動的管護結構,進一步強化主體管護責任、履行管護職責。

1.政府部門的職責明晰。第一,從縣鎮關系來看,縣職能部門與鄉鎮之間是業務指導、資源支持與控制的關系?！翱h職能部門和鄉鎮聯系密切,縣水務局負責河道整治規劃、業務指導和督察考核等工作;縣住房和城鄉建設局會對生活污水收集納管、集中處理后達標排放等提供業務指導;縣財政局主要涉及配套資金的監督落實?！?P鎮 X鎮長,2022072401)從鎮村關系來看,村莊協助鄉鎮政府開展工作,鄉鎮對村莊工作給予指導、支持和幫助。第二,鎮政府及其職能部門之間圍繞農村生態河道長效管護的共同目標展開通力協作。例如,鎮政府每月聯合生態環境辦、“五位一體”辦、河長辦對轄區內的生態河道進行常態化考核;鎮政府、鎮綜合執法辦等多個部門聯合對違建和違占河道堤防等情況進行集中整治。第三,流域治理不以行政區劃為單位的特點推動跨界河道管護。P鎮與周邊鄉鎮形成了明確雙方目標、問題、任務清單的橫向協作關系?！拔覀兘⒘斯ぷ魅?相關部門和單位負責人可以就跨界河流的治理問題進行及時溝通,目前已在清淤、巡河等方面達成共識?！?P鎮T副鎮長,2022073001)

2.市場主體的合理引入。在農村生態河道管護過程中,主要涉及技術、工業、環保等類型企業的參與。第一,農村生態河道管護具有一定的技術門檻,要求相關人員具備良好的專業技術素養。為全方位掌握管護狀況,政府需要引入技術服務企業,提供水質檢測、評價等服務。河道管護專業設備、技術、方法等同樣需要技術研發企業提供支撐。第二,政府與工業企業之間存在監督與被監督的關系。河道排污口是河道生態環境保護的重要節點,排污企業作為排污口的重要責任主體,其納管行為需接受政府的監督和管理。第三,農村生態河道管護需要環保企業的人力支持。例如,P鎮政府公開招標采購“五位一體”保潔服務項目,中標的企業接受政府考核監督,根據檢查結果對工作內容作出調整。政府還需引入污水處理企業,依托工程施工企業對河道進行整修,以實現河道功能的全面維護。

3.社會公眾的有序參與。社會公眾積極參與環境治理既能提升政府的回應性,又能增強政府行為的合法性[22]。在生態河道管護實踐中,一方面,政府與公眾之間是引導與被引導的關系。農村生態河道受人為活動的影響,容易造成水質惡化、生態失衡等諸多問題,進而阻礙管護進程。對此,政府持續引導農戶參與管護,同時,對于亂堆、亂放、電魚等破壞河道的行為也進行監督和制止。另一方面,政府與公眾之間具有被監督與監督的關系。公眾監督是發揮民主參與的重要途徑,同時也是約束政府行為的有效方式。政府作為公共代理人應自覺接受公眾監督,履行農村生態河道管護的重要責任,以維護公眾環境權益。與之相對應,公眾在農村生態河道管護中也應充分參與,及時反饋個體、企業等主體危害河道生態環境的行為,成為政府的“助手”。

(三)多元主體的行動策略

多元主體的行動策略運用結構化的媒介實現了對情境的反饋和輸出。多元主體的參與是農村生態河道管護的落腳點,其行動策略是民生水利情境觸發機制和多重關系結構引導的產物。在農村生態河道管護實踐中,P鎮形成政府主導、市場運作、社會參與的關系結構,逐步強化系統化、專業化、社會化的運行管護實踐。

1.政府內部的協同合作。在制度層面,農村生態河道管護場域中,縣政府作為縣域生態河道管護工作的統籌規劃者,提出河道長效管護的工作任務,要求各鄉鎮建立專職河道管護隊伍,明確管護標準,細化管護措施。同時,為確保管護措施落實到位,形成了“督察-交辦-整改-銷號”的閉環考核管理機制。在非制度層面,將河道管護的考核與河長制工作考核合并進行,考核結果予以通報,并與河道管護資金補助掛鉤。鎮政府作為最末端行政機構,在接受上級驗收的同時將問題向上反饋,以獲取自上而下的資金、技術等方面支持。P鎮以河長制為抓手,明確管護責任,統籌發揮各職能部門多管齊下的治理合力,對巡河中發現的各類問題實行“清單化”管理,限期整改,逐一銷號,通過行政推動提升河道管護水平和質量。由于管護任務分配到村,成立以村干部為主體的河道管護領導小組,結合網格化管理機制,將水系劃片分區,積極動員并組織基層網格員及農戶共同參與河道整治工作。對涉及跨鎮界河整治管護問題,建立了由縣水務局協調的聯防聯治機制。

2.企業的技術與人力嵌入。在農村生態河道管護過程中,政府囿于自身行動能力的不足,一方面,為加強農村生態河道管護的技術支持,P鎮生態環境辦委托技術企業定期進行水質監測,開展入河排污口清查,以準確掌握河道環境狀況。不僅如此,P鎮政府引入技術人員實施疏浚整治工程,確保河道水系暢通。另一方面,為獲取農村生態河道管護的人力支持,P鎮日常河道保潔主要采用政府購買外包勞務的方式,由中標保潔公司承擔打撈河面漂浮物、清理河岸垃圾等“五位一體”的常態化管護工作,同時,還引入監理公司進行日常監督?！爱斍皣@河道日常保潔已經建立了鎮村干部、‘五位一體’辦公室以及保潔公司常態化的溝通協同機制?！?P鎮“五位一體”辦S主任,2022072702)不僅如此,工業企業積極規范污水處置行為,“通過摸排調查、污水納管和實時監測,所有污水都已經納管,由污水處理廠進行集中處理,工業污水排放得到有效控制?！?P鎮生態環境辦Q主任,202272802)

3.農戶主體性的培育。鄉鎮政府作為科層體系的末梢,在維護基層社會穩定的前提下,還承擔著執行自上而下河道管護政策、防止農戶破壞行為、提升環保意識的壓力。為充分發揮農戶的主體性,推動管護政策落地生根,P鎮政府主要以上門勸說、宣傳教育等方式柔性推進,最大限度地減少河道管護中的對立沖突。另外,鄉鎮還借助村干部、民間河長等主體,拉近與農戶的距離,建立穩定親密的日常聯系,增強農戶對管護政策的認同與支持。在此基礎上,不斷培育農戶發揮主體作用的能力,拓寬農戶參與渠道,暢通社會監督“最后一公里”,通過建設運營河長制監督管理平臺、投訴舉報熱線等途徑,搭建農戶意見表達、充分參與、問題反饋、管護評價的平臺,形成良性互動機制,提升農戶參與管護的積極性和主動性?！按謇镄麄鞴ぷ骱艿轿?平時通過村口大喇叭、微信群等渠道動員大家以身作則,共同參與周邊水環境的保護?！?P鎮農戶B,2022081103)

四、三重困境:農村生態河道長效管護的癥結

總體來看,在履行農村生態河道管護職責和回應公眾訴求的實踐中,宏觀層面自上而下的層層加壓、中觀層面錯綜復雜的主體關系以及微觀層面多元主體的行動偏差共同構成了農村生態河道長效管護的三重困境。

(一)多維情境壓力

農村生態河道長效管護面臨資金、配套政策和問責壓力。其一,管護資金缺口較大。農村生態河道管護資金主要由鎮村兩級財政負擔,縣級及以上財政資金下達采用事后考核獎補的方式進行,即資金籌措壓力主要下沉至鄉鎮政府,驗收合格才能獲得一定補助。然而,河道管護驗收周期長,而且補助資金僅作為管護資金中的一部分,不能覆蓋全部管護成本。對于鄉鎮而言,農村稅費改革以來,財權逐漸上移,財力嚴重不足[23],當前依賴政府財政投入的模式,已經無法滿足農村生態河道管護的資金需求?！稗r村生態河道的覆蓋率有一定要求,鄉鎮可以積極爭取多做,但需要事先籌集資金。省級層面的補貼驗收分三年,根據管護實際情況發放?！逦灰惑w’保潔的財政補貼較少,主要發揮象征和鼓勵作用,不足以支撐河道管護費用?！?P鎮X鎮長,202272401)其二,配套政策支持不足。農村生態河道長效管護與秸稈綜合利用、生活污水排放等生產生活行為密切相關。例如,從P鎮秸稈綜合利用來看,當前出臺的相關政策主要是象征性補償。由于補償機制不完善和支持水平較低,難以充分發揮政策的引導作用,無法有效提升秸稈綜合利用的積極性,進而對河道長效管護構成潛在威脅?！霸诮斩捊麩恼弑尘跋?秸稈綜合利用水平較低,大量秸稈得不到有效處理,堆放于田間地頭,經雨季泡水后通過溝渠排放至河道,嚴重影響河道水質,這不僅會增加生態河道管護難度,而且增加管護成本?！?P鎮L村G主任,2022080502)其三,管護問責壓力沉重。河長制上升為國家層面的制度以來,進一步壓實了行政首長的責任,并沿著科層體系的層級鏈條逐級向下傳遞壓力。在實際運行過程中,一方面,各級政府采用細化的方式明確責任、落實到人。另一方面,政策目標的具體完成需要下級政府推進落實,因此,逐級下達任務容易演變為層層加壓,導致基層政府“壓力山大”。面對治水工作的持續高壓,縣分管領導表示:“河道管護方面的壓力長期存在,大家肩上的擔子確實比較重,出差錯就可能面臨約談、檢討?！?P鎮所在縣副縣長,2022080201)

(二)結構矛盾突出

在當前農村生態河道管護的情境壓力下,結構矛盾主要表現在如下三個方面。其一,基層缺乏決策權。從政府縱向關系來看,縣級及以上政府部門掌握著政策制定的實際控制權,鄉鎮政府執行自上而下各級政府部門所制定的管護政策,很難參與管護目標任務的制定過程。作為政策落實的“最后一公里”,鎮村與生態河道管護實踐聯系最為緊密,其實踐經驗也最豐富,然而,其決策話語權的缺失不僅挫傷了工作積極性,降低政策的預期目標,還有可能導致管護目標異化。對鎮村而言,河道管護耗資巨大,其實際效益往往受到更多關注。在河道打樁護坡問題上,鄉鎮認為這一方式操作簡便、效果顯著,能夠較好改善河道環境。然而,縣級相關部門認為打樁護坡承載力不高,對地基有一定要求,未予以支持。因此,在實際管護中,鎮村為推動河道管護,往往自籌資金進行打樁。其二,專業技術支持有限?！拔覀兂薪恿薖鎮主要河道的水質常規檢測服務項目,對片區內河道進行常規及應急水質檢測?！?J檢測科技公司W師傅,2022080803)從河道管護的市場需求來看,當前P鎮與企業形成的協同管護主要圍繞技術指導、環境監測、常態保潔等業務開展,僅停留在問題發現層面,涉及農田退水工程建設、農田灌溉節水減排等與河道管護密切相關的技術研發合作缺位,并未將服務內容上升至問題解決層面。對于管護技術上的困境,鄉鎮主要負責人表示:“術業有專攻,我們欠缺科學管護河道方面的知識和能力,以秸稈為例,處理不當會污染河道,盡管問題已經報至縣生態環境局和農業農村局,但尚未獲得明確可行的解決方案?！?P鎮T副鎮長,2022073001)其三,社會監管仍顯乏力。從政策執行監督層面來看,政府考核占據支配地位,社會力量監督作為重要補充。鎮村的常態化考核是以隨機抽查的方式進行,每半個月考核一次,相關部門每月考核一次。所謂“監督常態”并非“監督常在”,主要依靠政府力量實施農村生態河道監管仍然存在一定局限性,即管護問題可以暫時性游離在監管視野之外,因而無法真正實現全程化、常態化的監管,成為農村生態河道長效管護的不穩定因素?！吧鐣娮鳛橹驹刚咭苍谵r村生態河道管護中以民間河長的身份長期任職,他們在日常生活中發現問題并積極反映?！?P鎮河長辦W主任,2022072202)盡管社會力量能夠有效彌補政府在這一領域的不足,但就實際而言,社會公眾監督的力度和深度仍顯不足,一定程度上制約了河道管護工作高效開展。

(三)主體行動偏差

農村生態河道管護情境壓力和結構矛盾決定了不同主體的行動偏差。其一,部門利益主導的策略選擇。監管作為鄉鎮政府及其職能部門在農村生態河道管護中的重要職責之一,具有保障管護運行,鞏固建設成果的重要作用。然而在實際運行過程中,根據上級設置的“河暢水清、功能健全、岸綠景美”的總體目標,各職能部門在“一畝三分地”的思維定式下,逐漸形成了差異化的行動邏輯。例如,在實踐層面,P鎮政府對管護要求進行主觀化、模糊化處理,將關鍵指標簡單概括為美觀,聚焦于河道美化,對河道自然屬性及生態保護問題考慮不足,存在粉飾性治污行為?！皩τ卩l鎮而言,管護標準中最為關心的還是美觀問題,日?？己藱z查主要看有沒有明顯的雜物。相較而言,具體職能部門的關注內容細致而不同,例如生態環境局更多考察水質是否達標、企業排污情況等?！?P鎮X鎮長,2022072401)其二,人少事多的矛盾突出。充足的資源支撐是基層政府履行經濟社會發展職責的保障[24]。在資源配置隨行政層級下降而遞減的情境下,往往出現“上面千條線,下面一根針”的情形,基層資源尤其是人力資源較為稀缺,以至于無法聚焦農村生態河道管護,發揮基層水環境治理的主體作用。作為一項不得不完成的“政治任務”,農村生態河道管護所蘊含的內在張力,即治理需求的不斷釋放與資源配置的剛性約束在一定程度上阻礙了長效管護機制的完善進程?！氨M管鎮政府為提升工作效率,緩解工作壓力,聘用編外人員,但鎮村干部的負擔仍然沉重,往往身兼數職,集‘運動員’與‘裁判員’于一身?！?P鎮T副鎮長,2022073001)其三,農戶的參與度不高。盡管農戶是農村生態河道管護的實際受益者,但在現實場景中參與管護卻十分困難,參與效果也并不顯著。部分農戶對生態河道管護的主動性和積極性仍顯不足,與政府、市場等管護主體之間缺乏良性互動?！稗r戶沿河而居,這給我們的工作帶來很大壓力。河道兩岸綠化后,部分農戶對其進行破壞,自行種植農作物。河道管護中的一項任務是護坡,清理兩岸農戶堆放的雜物,盡管我們也做了很多宣傳工作,實際上這種現象很難杜絕?！?P鎮H村M副主任,2022080402)“鎮政府曾嘗試將河道委托給農戶自主管理,但由于補貼標準、管護意愿及鄰里關系等問題,導致管護效果不佳?！?P鎮河長辦W主任,2022072202)

五、體系構建:農村生態河道長效管護的實現路徑

農村生態河道長效管護對于推進鄉村振興和農業農村高質量發展具有重要意義,需要發揮政府、市場和社會等多主體的合力,建立集保障、組織和行動為一體的長效管護體系(見圖2)。

圖2 農村生態河道長效管護體系構建

(一)以情境優化完善保障體系

農村生態河道管護中的多元主體受制于其所在的場域。從實踐來看,農村生態河道管護是一項長期、復雜而艱巨的任務,需要穩定的情境支撐管護措施有效運行。一是增強基層財力,夯實物質基礎。農村生態河道管護由基層政府實施更為便捷有效,應當根據事權劃分明確財政支出責任,增強基層公共服務保障能力。為進一步拓寬資金籌集渠道,應由縣級政府主導打造水利資產融資平臺,在融資資金中專設河道管護資金,并通過引入專業人才、健全風險處置機制等多途徑推動平臺穩定運作。不僅如此,縣級層面要將發展壯大集體經濟納入縣域經濟發展布局,加大對村集體經濟發展的政策支持,著力提升村集體經濟發展競爭力,增強集體經濟造血功能,為河道管護提供有力的財政保障。二是完善生態河道長效管護的配套政策。農村生態河道管護不僅需要出臺管護政策,同時還涉及農業、農村等相關配套政策。從P鎮秸稈綜合利用來看,秸稈拋置于河道、秸稈還田等污染水體的行為屢禁不止,癥結在于農戶作為個體無法有效實現秸稈綜合利用。因此,需要充分發揮政府的主導作用,出臺相應配套政策,引導多主體共同參與秸稈綜合利用。三是規范生態河道管護問責體系。地方政府要完善問責制度和容錯糾偏機制,著力解決干部不敢擔當作為的問題。同時,明晰上下級之間的權責關系,約束上級任意下達任務和指令[25],賦予鄉鎮在生態河道長效管護中更多的自主空間。

(二)以結構重塑理順組織體系

農村生態河道管護中行動主體的關系調適需要政府、市場和社會多方形成合力,以實現管護結構的重塑,推動管護機制向穩定、長效的方向發展。一是建立多方協商共治機制。從實踐來看,農村生態河道管護目標主要由縣級及以上政府部門設置,鄉鎮及村莊則更多參與政策的貫徹落實,不利于決策意見的反饋和糾偏,進而直接影響管護目標的實現。對此,上級政府應當在橫向整合部門意見的基礎上,縱向收集各級政府的意見,使管護目標更符合實際。同時,基于河道管護專業性的需要,政府在決策過程中應當充分征求專業機構的技術支持。此外,應當通過規范的社會調查更準確了解農戶的訴求,尤其是收集沿岸農戶的建議,以最大限度滿足其多樣化和個性化的利益訴求,便于管護方案落地并取得成效。二是推動技術落地。加強河湖保護基礎研究和科技攻關,因地制宜加大對河湖治理技術研發的支持力度,搭建基層政府與專業院校、研發企業之間的合作平臺,重點開展水污染治理技術、水生態修復技術等關鍵技術的研究,使專業資源優勢能夠直達基層,促進農村生態河道管護技術的研究成果轉化。三是健全多主體監管體系。當前生態河道管護的外部監督逐漸得到完善,黨員、人大代表以及鄉賢等社會力量已初步加入到民間河長隊伍。今后要更加重視發揮村“兩委”成員、鄉賢等群體的引領作用,規范運行和管理體系,形成治理合力,為農村生態河道管護儲備更多有生力量。

(三)以行動糾偏規范運行體系

在情境和結構的雙重約束下,規范主體的行為策略是河道長效管護的微觀要素。一是加強基層治理能力建設。農村生態河道管護不僅需要加強相關部門的協同共治,也對基層管護人員提出了更高要求,需通過“引進來”“走出去”等多種形式,在招聘過程中更加注重吸納水利工程、水文水資源等專業背景的人才,并且加強對基層管護人員的專業技能培訓,引導其提升專業技術水平、更新知識結構、投身基層河道管護實踐。二是優化人力資源配置?；鶎庸ぷ麝P鍵靠人,一方面,更新“定崗定編”理念,以生態河道管護的動態事務量而非傳統以戶籍人口為基數來重新核定基層管護人員編制。另一方面,推動編制結構調整,可以在部門編制績效考核的基礎上,實現編制資源向重點管護領域和基層一線傾斜,并優先解決此類機構編制需求[26]。三是增強農戶意識,推動主體間有效互動。其一,農戶參與生態河道管護積極性不高的主要原因是其主體意識不強,而“填鴨式”灌輸不能完全內化為農戶個體行為。由于農戶在日常生活實踐中更愿意參與同自身利益直接相關的活動[27],因此,應充分利用部分農戶的實用主義觀念,將行為后果與切身利益掛鉤。其二,以“民間河長”為紐帶,構筑“官方河長”與農戶之間的制度化協商對話機制,使“民間河長”有條件參與決策咨詢,推動管護政策更好地吸收農戶意見[28],強化農戶在農村生態河道管護中的地位。最后,充分發揮農戶監督作用,定期組織培訓和宣傳活動,提升其治水行動的專業性,不僅要強化農戶對工程保護、水源保護等制度政策的學習,還要制定激勵政策,提高農戶參與監督其他管護主體的意愿。

六、結 語

本文從農村生態河道長效管護何以運行這一問題出發,基于“情境-結構-行動”的分析框架審視農村生態河道管護的實踐邏輯。在P鎮的實踐探索中,“碎片化”治理、基層自主性缺失以及主體間協同失衡成為目前制約農村生態河道管護的主要因素,其實質在于長效機制不健全,短期成效與長期成效之間的張力。盡管從案例中窺探農村生態河道管護現狀的微觀一角,但其反映出的共性問題值得政府、市場和社會等主體重視。如何打造多主體協同、多要素聯動、多領域互動的綜合管護生態,更好發揮長效機制的作用,需要從宏觀、中觀、微觀層面進行綜合考量,在情境優化、結構重塑、行動糾偏等維度進一步探索,以完善保障體系、理順組織體系、規范行為體系,為農村生態河道長效管護提供全方位的支持與動力。需要指出的是,農村生態河道管護涉及主體眾多,本文以鄉鎮為調研對象,盡管也涉及鄉鎮所在縣、下轄行政村以及企業相關負責人和農戶,但囿于文章篇幅和調研深度的限制,本文未能詳盡深刻闡述農村生態河道長效管護的利益關系及主體間的相互博弈。另外,本文構建的“情境-結構-行動”分析框架有賴于后續進行更多實證研究,并加以檢驗和完善,以豐富農村生態河道長效管護的知識體系。