多中心協同治理:何以可能,何以可為?
——基于江蘇C縣農村人居環境治理的經驗詮釋

陳利根,陶嘉誠

(南京農業大學 金善寶農業現代化發展研究院/公共管理學院,南京 210095)

一、問題的提出

黨的二十大報告明確提出“推進城鄉人居環境整治”,這為進一步扎實推動農村人居環境治理提供了根本遵循。近年來,國家大力推行整治行動,農村人居環境得到極大改善,但政府“大包大攬式、一站式服務到底”的治理模式普遍面臨著交易成本高昂、長效管護機制缺乏等問題[1],面對數量龐大的鄉村存量和形態復雜的鄉土空間,政府主導的單中心治理模式難以為繼。因此,如何構建行之有效的農村人居環境治理模式,這一利益羈絆復雜的公共議題值得進一步審析。

基于國家涉農政策的演變邏輯,可發現我國農村人居環境建設與鄉村治理范式的要求都經歷了深刻嬗變。例如,從社會主義新農村建設時期二十字方針中的“村莊整潔”與“管理民主”,再到鄉村振興戰略二十字總要求中的“生態宜居”與“治理有效”,從“整潔”走向“宜居”,從“管理”轉向“治理”。從宏觀政策推行軌跡來看,中辦、國辦在《農村人居環境整治三年行動方案》業已完成之際即銜接性地頒布《農村人居環境整治提升五年行動方案(2021-2025年)》,這既說明農村人居環境事業發展必須久久為功方能善作善成,又說明在城鄉融合生態理念下的農村人居環境治理在整個中國人居環境治理體系中正逐漸上升為“時代主角”地位?！蛾P于構建現代環境治理體系的指導意見》則提出將“堅持黨的集中統一領導為統領,以強化政府主導作用為關鍵,以深化企業主體作用為根本,以更好動員社會組織和公眾共同參與為支撐”作為構建新時期環境治理體系的原則遵循,表明傳統治理樣態的轉型時機已然到來。

由政府一元化主導治理向政府及社會多元主體拓展,是農村人居環境治理的主流選擇,多元主體合作共治已是不可逆轉的趨勢,這點在學界已取得基本共識。目前學術界對農村人居環境多元共治問題進行了充分而有益的探討,主要集中在以下三方面。(1)多元共治的性質內涵與演變過程。多元共治實質是“以政府為指導、以市場為配合、以社會力量為支持”的環境治理架構[2-3],村民由于“在場”特征更應發揮主體作用[4],治理主體變遷經歷了從行政化管控時期、社區加入治理行列時期以及治理背景下多元主體共治時期[5-6]。(2)多元共治面臨的實踐困境。在項目制、科層制的影響約制下,基層政策落實不到位[7]、資金缺口巨大[8]、村民主體錯位[9]、市場監管不足[10]、社會力量無法精準接入[11]以及主體間的權責邊界無法厘清[5]是農村人居環境治理面臨的實踐困境。(3)多元共治的驅動機制與實現路徑。主要是優化基層組織結構[12],重塑村民環保觀念[4],提升村莊社會資本[13],建立市場化的產權分割與定價交易機制[14],加強治理技術支撐,構建利益協同機制[15]。

盡管現有研究對于多元主體治理下的主體性質、現實挑戰、協同緣由及共治路徑等進行了有益的探索,但對于治理主體的內涵界定判斷往往限于理論演繹而缺乏實際檢驗,大多只是停留在整體分析框架上,對于治理過程及其內在機制的研究較為薄弱,鮮有研究在基于多主體視角下分析協同治理的分工機制以及現實場域下各主體之間的互動關系。已有研究往往基于演化博弈理論模型分析PPP模式下政府、企業、村民等主體行為策略的演化[16-17],嘗試對于治理主體之間的關系及利益博弈行為等進行闡釋,探求在理論情景下多元主體的共生狀態,但此類研究普遍缺少中國鄉村場域的現實支撐。

如要成為農村人居環境善治的“妙法良方”,多中心協同治理模式何以可能,何以可為?所謂政府、村民、企業和社會組織的主體構成具體是什么,在治理的現實場域中涵蓋范圍有哪些?各單元主體之間互動關系的生成機制和運行邏輯是什么,多中心協同治理模式是如何實現政府、村民、企業和社會組織等“攜手共進”,以達成“協調增益”的治理愿景?這需要進一步的理論補充與實踐考證。本研究從分工機制和內部關系出發,通過案例揭示農村人居環境治理的相關多元主體間應該如何實現合作共治。

二、理論闡析與分析框架

(一)多中心協同治理理論及其適用性

“多中心”概念肇始于邁克爾·波拉尼在《The Logic of Liberty》一書中提出的社會兩種秩序安排:自發秩序和集中指揮[18]。邁克爾·波拉尼認為,自發秩序具有穩定性與高效性,在自發秩序形成過程中,個體在完成多中心任務過程中可以通過個體之間的調和互配而趨向行為一致。奧斯特羅姆夫婦以小規模公共池塘資源為研究對象,并基于長期的實證分析在“多中心”秩序的基礎上創設了多中心理論研究網絡。作為多中心治理理論集成者,奧斯特羅姆夫婦認為,“多中心”也適用于經濟社會發展過程中的公共事務管理[19],市場或政府的“單中心”的治理方式往往會受到效果閾限——即公共產品供給的高交易成本與公共政策執行的低運行效率[20]。建立政府、市場、社會三維框架下多元主體功能互補的合作協調機制可以系統性地解決公共問題[21],這亦是公共事務的治理之道。多中心治理理論的本土化應用方興未艾,但亦有研究認為,將更多主體引入治理體系后,各主體之間職能與責任邊界會變得模糊,在實踐場域中依然可能是“無序”的狀態[22]。

物理學家赫爾曼·哈肯發現,由大量子系統組成的巨系統在一定條件下會由“混沌”自動轉變為“有序”[23],而通過辨認這種系統內在的自動機制運作的普適性的共同規律可以解決要素間的協調問題。自此,作為認識自然世界規律的啟發性工具——協同學應運而生。協同學的核心觀點“自組織”認為現實世界的自組織過程產生的子系統之間的關聯耦合形式雖然大相徑庭,但依然會存在普遍起作用的原理規律。如果將協同學滲透到社會治理領域,社會作為由公共部門和私人部門等子系統組成的開放性復雜巨系統,它們之間也能形成協同,系統自發地由“無序”到“有序”的過程就是系統自組織的過程。進一步地,多中心理論所言的“自發秩序”與協同學意義上的“自組織”具有很強的共通性,兩者交叉整合可以提煉出新的治理模式——多中心協同治理。這種治理模式既突破了單中心治理局限,解決治理主體的多元化問題,又可以強化治理主體內部各要素之間的協同,為處理各主體之間的矛盾提供了解決思路,有效回應了各治理主體的職能與責任邊界問題。

多中心協同治理理論在農村人居環境治理方面具有較強的適用性,為農村人居環境傳統治理樣態的重塑升級提供了有益的研究視角。第一,該理論奠定治理對象需要具有“公共特性”的基調,而農村人居環境恰好符合治理對象具有“公共特性”的要求,比如按照競爭性與排他性程度的界定,農村人居環境既包括道路基礎設施建設等完全公共產品與服務,也包括諸如農村垃圾處理、污水治理等準公共產品與服務。第二,多中心治理強調多個決策中心的參與,擺脫了傳統僵化的“自上而下”式的單軌管理機制,通過靈活多變的“多軌合作”機制使得各主體能夠平等溝通、協商,形成和維持深層次的互動信任,承擔起各自的職責與義務,進而提供多樣化的治理工具,這與推動鄉村振興與生態文明建設語境下農村人居環境治理主體與治理工具多樣化的要求所契合。第三,協同學認為需強化治理主體內部各要素之間的協同,避免各主體之間的“職責消解”,尤其強調不同利益相關者之間應該達到動態均衡,不同利益攸關方需克服內部沖突,實現農村人居環境治理不同行為主體之間的“正和博弈”,從而發揮各自功能價值,最終調動各主體擁有的資源力量參與治理過程。缺失了某一要素或某個環節的參與,就無法達到理想的治理效果。而通過發揮協同效應,其治理的協同效果也會大于所有單個治理主體獨立發揮作用之和。各主體還可以通過“生態文明”與“鄉村振興”等外部情境的學習領悟,建立起共同的目標與發展愿景,逐步推動農村人居環境從“良序”走向“善治”。

(二)農村人居環境的多中心協同治理分析框架

農村人居環境治理是一項復合型工程,具有組織、制度和技術環境的多元性和復雜性[24]。多中心協同治理體系如要成為系統完備、科學規范、運行有效的治理體系,需要回應“治理什么”“誰來治理”“如何治理”三大問題。從治理要素來概括,就是治理對象、治理主體以及治理手段。因此,本研究運用系統論的方法,通過治理要素的劃分構建農村人居環境多中心協同治理模型(見圖1)。

圖1 農村人居環境整治的多中心協同治理框架

以治理對象為邏輯起點,問題域指向現實問題之間的內在關系與邏輯可能性空間,對問題域中各相關問題要素的確定分析有助于厘清環境治理所面臨的公共性困境。農村人居環境治理硬件設施建設滯后,主要表現在生活垃圾處理、生活污水處理以及村容村貌提升等方面。與硬件相對應的制度軟環境建設也較為落后,有關農村人居環境的專門法律條文較少、操作性差且難以保障執法力度。這就導致對企業經營行為缺乏有效的外部監督,也使得環保公益訴訟困難。綜合硬件和軟環境的雙重維度分析,我國農村人居環境面臨著諸多亟待解決問題,是一個復雜的“公共問題域”,而在“公共問題域”背后,浮現出的是一個個公共性困境:政府的公共服務供給乏力;村民環保意識薄弱;技術與人力等保障要素匱乏;基層環保型社會組織虛化并邊緣化;企業的經濟理性超越公共理性;傳統鄉土文化式微,村莊公共精神逐步消解等。這些公共性困境單靠政府力量無法解決,甚至會使公共性困境變得更為棘手。而在多中心協同治理體系下,由于具備治理主體多元性的條件,多元主體可以通過溝通協作、資源整合、目標耦合以及利益聯結等方式,進一步界定功能定位及責任邊界,在利益相關者之間形成動態平衡,明晰多主體的角色定位及其治理策略,從而對行政規制、市場經濟、村民自治、社會參與等進行界定分工,實現治理手段的協同,這亦是協同學意義上的自組織過程,由此達到治理有序,即善治目標的實現。而產生的治理效果又能反饋到治理主體以及治理對象,使得現實問題得到逐步解決,最終形成理論上的邏輯閉環。

1.誰來治理?——治理主體的多元性。多中心協同治理構成多元、非線性的有機系統,有助于引導異質性主體、多元異質性主體的“共存共治”,通過打造主體多元化、異質性之上的“治理共同體”,實現治理場域下的治理原則的革新。在治理主體概念界定方面,政府是廣義的概念,既包括中央及各級地方政府,也包括村委員會等基層自治組織式的“準政府”;企業既指向轉型升級的鄉鎮企業,也包括可以影響村莊環境質量水平乃至村民生產生活方式的外來社會資本;村民是農村人居環境治理的內生力量。社會組織的范疇比較寬泛,包括內生性社會組織和外源性社會組織[25]。內生性社會組織包括村莊理事會和專業合作社等;外源性社會組織包括環保組織、志愿服務團隊、新聞媒體、協會學會等。多中心協同治理模型確立了環境污染的風險承擔機制和治理成果的共享保障機制,保證了政府組織引導的權力,村民的主體地位、市場資源配置的活力以及社會組織有效參與的空間。各主體的治理能力各有側重,通過彼此互動和互治,從外到內形成治理網絡。

2.如何治理?——治理手段的協同性。多中心協同治理模式下的治理手段是整合聯動的,具有系統解決碎片化現象的工具效用,而不同的治理手段協同互動,可達成“多元協同下的合作共贏”,共同致力于農村人居環境的“善治之道”。治理手段包括正式制度供給、非正式制度支持、市場配置資源以及技術與人才驅動等。正式制度供給層面,政府通過政策工具對農村人居環境治理的宏觀格局擬定相應的安排,渠道包括出臺法律法規、綱領性文件和相關條例及配套行政措施等;而非正式制度的設計最具發展潛力,道德規范、村規民約可以有效避免基層治理失范和村莊公共精神的闕如,以此喚醒廣大村民的主體意識與參與意識,并營造關心、支持與參與環境治理的良好氛圍;市場配置資源層面,例如借助市場手段淘汰高污染、高能耗的鄉鎮企業,明確環保企業的市場準入機制;技術與人才驅動層面,目前由于農村環保方面的技術與人才的匱乏,既需要村莊內部鄉土精英的挖掘,也需要依靠社會組織提供源源不斷的智力支撐與人才驅動供給?？傊?多元化的主體可以衍化多樣化的治理手段,多樣化的治理手段具備協同性,有效回應不同主體之間的責任制挑戰以及由多主體關系交錯形成的利益分配問題。

三、案例研究設計

(一)研究方法

案例研究通過尋找理論與實踐上的認知“縫隙”,關注案例的“過程”,憑借詳盡、細密的事實細節,呈現敘事中內在的“聯系”和“情境”,進而檢驗相應的理論假設和邏輯關系,從而達到“管中窺豹”的效果?？紤]到農村人居環境治理實踐是一個復雜的動態演進過程,多中心協同治理模式更是包含著多元主體、多類要素的互動作用,適合通過細膩豐富的描述和拆解分析對案例進行研究。本文的核心問題是探索多中心協同治理模式的農村人居環境治理體系如何能夠“行之有效”,多元主體如何通過互動實現農村人居環境的“善治”,恰好是屬于案例研究所解決的“如何”問題范疇。所以采用單案例探索性的研究方法,努力還原在農村人居環境治理這一“行動舞臺”,各主體相繼出場、在場及互動過程究竟會發生什么樣的“故事”,分析多中心協同治理模式下的主體性質、協同緣由、互動邏輯以及共治路徑,展示機制發生過程與內在機理。

(二)案例概況

為了保證案例的典型性、適配性、啟發性以及數據可得性,選擇江蘇省C縣農村人居環境治理實踐作為分析案例。原因如下:一是C縣高度重視農村人居環境治理,并做出大量有益探索,治理已初見成效,具有一定的示范效應和推廣價值;二是C縣的治理實踐參與主體多樣化,多元共治的特征較為明顯,且形成較為成熟的協同關系,以向多中心協同治理轉型的縣域作為分析單元,符合研究主題設定;三是研究團隊多次深入C縣進行實地調研和參觀,為資料的可獲得性和詳實性提供了保障。C縣地處江蘇蘇南地區,作為鄉鎮企業異軍突起的發源地之一,村集體工業經濟較為發達,發達的村集體經濟為村莊帶來可觀收入的同時,亦給村莊帶來了環境污染的隱患,導致如今的村莊工業污染較為嚴重,各類新老環保問題交織。近年來,C縣深入實施鄉村振興戰略,聚焦鄉村建設環節,連續出臺《千村美居的長效管理方案》《三年行動方案》《五年提升方案》《環境治理督導工作及考核實施方案》。將美麗宜居村莊優化提升列為重要的“民心工程”,并通過全域性的農村規劃建設、基礎設施更新、農房翻建、河流整治、景觀重塑等方式進行推進,當下,C縣已經通過首批省級農村人居環境整治驗收銷號。而C縣在鞏固治理成果,探索“久治久美”的農村人居環境治理體系過程中卻仍然面臨著“如何節資降本”“如何保質保量”“如何發揮村民的主觀能動性”三大難題。

1.如何實現“節資降本”?目前,在全縣農村人居環境治理工作中,縣鄉村三級累計投入資金達10億元,費用涵蓋村內環衛設施建設、綠植栽培、環保人員固定支出等。2020年全縣村級保潔經費支出約為4.5億元,僅村級保潔經費支出一項就占了村級集體經濟組織收入的近1/4,而村集體租賃鄉鎮企業的各類稅收、集體資產租賃年租金作為村集體經濟組織經營性收入的重要來源之一,近年來卻呈現逐年下降的態勢。究其原因,發展水平落后的村集體租賃鄉鎮企業工藝設備環保大多難以合格,且大多表現為“工廠小作坊”的形態,“工廠小作坊包圍村莊”式的“散亂污”現象較為嚴峻,不符合新時代農村人居環境建設的要求。因此,迫切需要村集體租賃鄉鎮企業進行轉型,而村集體經濟企業的“轉型陣痛”會使村集體收入逐年降低。環境治理成本迭增和村集體經濟收入下降的相悖關系成為C縣農村人居環境治理過程中所面臨的難題。

2.如何平衡美麗村莊建設“量”和“質”的關系?雖然C縣已經通過首批省級農村人居環境整治驗收銷號,但隨著村莊環境治理的數量增長,持續做好長效管理工作的難度極大,延續治理成效成為一道“艱難的坎”,甚至出現了環境治理的“回潮”現象。從治理過程來看,縣鄉層面主要負責前期的村莊規劃建設,而村莊主要承擔著后期運營管護的職責。但由于縣鄉層面與村莊、村民尚未建立良好的“溝通機制”,未妥善考慮到村莊實際情況,規劃建設的基調過高,一些環衛設施低效利用使得前期投入浪費,而村莊由于資金籌措困難等原因,后續管理措施尚未配套,導致部分村莊“治標不治本”,甚至出現環境臟亂差的“回潮風”現象。

3.如何發揮村民的主觀能動性?細化到村莊內部,部分村民認為參與環境治理只需做到“自掃門前雪”,而公共區域環境則是“事不關己,高高掛起”——認為公共區域環境的保潔毫無疑問是村委和村干部的責任。而村委囿于考核驗收的壓力,過分追求立竿見影的治理效果,過度依賴于政府投入和保潔公司,在持續加大村級保潔經費支出的同時又助長了村民“坐享其功”的心理。

面對這些困境,案例中部分鄉鎮嘗試農村人居環境長效管理新路徑,積極推廣“政府領治、村民自治、履行法治、鄉風德治、數字智治”的五治融合新模式,呈現出一幅多中心協同的治理圖景,逐步擺脫政府部門大包大攬式的整治與陷入過度投入的“窠臼”,并涌現出一批節本高效、規劃布局“接地氣”、群眾自覺程度高且各具人文特色的美麗村莊。

(三)資料搜集

本研究采用多渠道和多來源獲取資料。一方面,通過多次走訪調研,針對農村人居環境治理實踐中的政府部門、企業、村干部、村民等利益相關方,采取半結構訪談形式,勾勒出不同主體的治理實踐;另一方面,收集整理與研究案例相關的新聞報道、官方記錄,形成邏輯嚴謹的證據鏈。通過調研訪談、政策文本、新聞報道等多渠道收集案例信息,在多個看似孤立的事實中構建出一幅嶄新的多中心協同治理圖景,進而浮現和檢驗多中心協同治理理論與農村人居環境治理公共議題的契合性。

四、案例分析與討論

(一)農村人居環境整治的多中心協同治理機制

1.溝通協作機制。溝通協作最為關鍵的是降低主體間的交易成本,比如通過村莊規劃編制與監督等減少主體間信息不對稱問題。村莊規劃對環境治理應該具有引領作用,但長期以來,C縣的村莊規劃因沿用城市公園工程建設思路而忽視村民的實際需求,而且行政主導下“千村一面”的村莊規劃和村民生活性的需求嚴重“脫節”。由于缺乏溝通協作,過往的村莊的規劃是“不接地氣”的,村民的態度是漠然的。據村民和村“兩委”負責人的描述:

“以前的村莊規劃是上面(鄉鎮)統籌實施的……我們村的大多村民認為規劃和他們無關,主要之前的村莊規劃現狀調研及分析評價做得很差,感覺還是紙上畫畫,墻上掛掛?！?SH鎮YJ村“兩委”負責人)

“上面干,我們看,上級的規劃想法和我們自己的想法其實有很大矛盾,他們可能是按照城里商品房、城市花園的裝修思路,但實際上我們村民并不需要這樣,但以前事前是沒有溝通渠道的,我們也不能傳達自己的想法?！?SH鎮YJ村民)

C縣SH鎮將規劃的執行程序設置為“政府設計、公開征詢、群眾反饋”的“三上三下”,把規劃意愿與村民的現實訴求串聯起來,避免政府規劃設計與村民實際需要之間的“脫節”。而“接地氣”的規劃編制由于聽取了村民的意愿,避免了政府主觀性的大拆大建,有利于河塘、道路、古木等固有景觀格局的保護,滿足地域文化傳承需要,也彰顯了鄉土氣息,在鄉土風貌優化塑造的過程中,減少了村民不認可而又價格高昂的“硬質鋪裝”,使得規劃建設的成本大幅降低。SH鎮村民對這類“接地氣”的村莊規劃表示歡迎。

“規劃師下鄉,我們村民代表當時建議保留小菜園,讓我們自己去打理去改造,政府不用管,其實這種不折騰也是一種好的(規劃),回歸自然嘛,保留了我宅基地旁邊的小菜園,我們家平時還可以種點菜吃一吃,也是獨特的鄉村風貌?！?SH鎮村民代表)

此外,在村莊規劃編制同時,SH鎮還配套實施了“村莊故事征集”活動,通過線下走訪群眾、查詢宗祠檔案、線上網絡征集等方式尋獲“村莊故事”,既提高了村民的村莊認同感又形成了留住美麗鄉愁的軟實力。在疫情防控緊張時期,由于村莊封閉式管理,C縣YS鎮村莊規劃建設過程中拆除違章建筑后遺留的大量廢舊磚塊無法及時清運出去,鄉鎮的環保志愿服務隊便主動加入到廢棄物的清理工作中,深受村民的贊許,也為環境整治提速。

村集體租賃鄉鎮企業轉型過程中的溝通協作。長期以來,村集體租賃鄉鎮企業既是村集體經濟的重要支撐部分,也是農村環境的一大污染源。DB鎮村民如是說:

“雖然名義上是鄉鎮企業,其實就是一個印染廠小作坊,十幾年了,之前每天晚上會排放污染物,嚴重污染了村周圍空氣和水質,而且每年也收不上多少租金?！?DB鎮村民)

C縣DB鎮在開展鄉鎮工業用地拆舊置換的同時,又擬定一套產業準入清單和規劃環評標準。在租賃前,企業需要和村“兩委”、政府稅務、工商、環保等部門溝通,企業向政府部門反饋用地需求和發展訴求,政府公共部門則結合企業的產業形態及生產工藝,為鄉鎮企業提供具體的提檔升級的建議,布局單位土地面積稅收高、環境污染排放少的企業入駐,倒逼村集體租賃鄉鎮企業實現產業升級。通過多方溝通協作推動村集體租賃鄉鎮企業轉型,優化了村集體經濟的構成,實現了綠色可持續發展;同時,也穩定提高農村集體經濟組織的經營性收入、有效緩解了農村人居環境治理的資金難題。DB鎮某鄉鎮企業負責人和村“兩委”負責人這樣說道:

“鄉鎮企業現在租賃手續管得也很嚴格了,生產安全,環保問題都要管,很多企業開始淘汰了,如果不轉型,我們企業也要淘汰?！?DB鎮某鄉鎮企業負責人)

“開公司的其實也是我們村里的人,曉之以理,動之以情,許多工作開展的比較順利,那些紡織、印染小作坊淘汰了一部分,把地又重新租給了一些農產品加工公司、電商公司,這些公司污染低、利潤高,村集體經濟收入不降反增,也適應現在經濟形勢,村集體經營收入提高了,大家都開心?！?DB鎮KY村“兩委”負責人)

2.資源整合機制。農村具備土地、農房和廠房等閑置資源,盤活整合各類資源對于農村人居環境的長效整治至關重要。在符合相關法律法規前提下,結合中央“盤活利用閑置宅基地”的政策導向,C縣HY鎮積極探索宅基地的開發利用,通過租賃、置換、入股等方式有序盤活閑置農房、廢棄工廠等資源資產,這為民宿建設提供了便利條件,并提倡由村民結合政策法規要求,自主參與翻建、改建工作,美麗村莊帶動了鄉村旅游的熱潮,尤其是休閑農業、庭院經濟的發展。HY鎮村民和村“兩委”負責人這樣認為:

“村莊公共環境,政府是投資了很多,而結合我們周邊的老街古鎮的資源,有山有水還有茶園,城里的人可以來喝茶聊天吃飯……(大家)對于自己老宅的改建一定會傾盡身心,未來我們想探索與農莊、行業企業合作,開發更多的農家樂項目?！?HY鎮村民/民宿老板)

“我以前是這個村的種養大戶,現在民宿經濟火熱,在政策允許的范圍內,我們以改造資金入股,負責把村民閑置下來的房屋改造并經營,經營產生效益后,我們給農戶進行分紅,公司整體收入的一部分還要給屬地村集體?！?HY鎮村民)

“如果把這些(廢棄廠房、工廠)拆了也沒多大效益,還勞民傷財,未來,我們想鼓勵村民中的經濟能人能否把廢棄廠房、工廠都盤活了,一旦盤活了,美麗鄉村就成功了?！?HY鎮村“兩委”負責人)

村民的自發投入改造降低了政府推動“生態宜居”村莊建設的投入成本,有效發揮了宅基地的財產性功能,帶動“產業興旺”發展的同時又讓村莊資源變為村民資產,部分村民也實現了“生活富?！钡淖非?產生了一系列有益的連鎖反應。

在盤活農村閑置資源的同時,也需要社會資本等其他主體介入農村生活污水及垃圾處理,進而解決資金不足、效率不高和維護難持續等問題。一方面,PPP項目推動農村生活污水治理。農村的地勢地貌、土地作物、道路條件以及住宅布局等具有復雜性,農村生活污水工程具有“點多面廣”的特點,因此,C縣SH鎮在農村生活污水治理過程中廣泛應用PPP模式。由項目公司與鄉鎮政府、水務管理部門簽署三方協議,并基于項目績效實施政府購買付費。而PPP項目中的農村水質提標改造方案、設備工藝技術采用方案則由政府、企業、村民參與論證,以保證工程質量過關。此外,針對污水治理后的飲用水水質安全問題,位于C縣SH鎮的某大學生態環境研究中心會定期協助生態環境部門檢測村莊水質安全,通過定期的水質情況通報,可以及時掌控村莊河湖水質變化情況。由于農村水質日漸改善,村民對PPP項目的滿意度和支持度持續提高。另一方面,BOT項目推動農村廚余垃圾資源化利用。隨著農村垃圾分類試點工作的推進,農村廚余垃圾如何“再利用、資源化”成為亟待解決的重要問題。在此背景下,C縣某生物科技公司與某大學的有機肥科研團隊合作,并在政府的支持下,企業獲得農村餐廚垃圾處理的BOT項目許可,開展利用餐廚剩余物制造生物有機肥技術工藝的研發與推廣應用。制造的有機肥適用于土壤改良和綠高品質蔬菜種植利用,全過程實現了“變廢為肥、變廢為寶”,為垃圾分類后餐廚垃圾的處置難題找到了新的解決路徑。

多中心協同的治理體系離不開專業人才、數字技術等資源要素的優化配置,專業人才和數字技術的投入能為農村人居環境整治“提質添智”。C縣AK鎮夯實鄉村環境治理人才隊伍,與高校合作定向委培“大學生村官”,并將村干部、村婦聯成員、村務糾紛調解員、環保網格員等作為培養對象,邀請高校教師、行業專家圍繞數字鄉村建設、綠色農業發展等主題定期進行培訓,以提升鄉村環境治理人才隊伍的能力素養。受訪者AK鎮村民這樣說:

“大學生們新點子新想法多,我們村是村里老書記和新進大學生村官“結對”……以前的培訓主題主要是農技生產服務,但村莊現在多數人土地都流轉了,不種田了,對村民沒有多大指導?，F在的培訓內容更符合村莊實際需要,尤其是了解到國家惠農政策現在這么多,鄉村振興這么重要,對農村這么重視后,讓我們基層工作更有信心了?！?AK鎮村民)

圍繞國家數字鄉村建設戰略,C縣有經濟條件的部分街道、鄉鎮開始啟用農村環境“云共管”,村民可以通過線上平臺實現環情民意的反饋,并利用“環境隨手拍”小程序及時發現、反饋并迅速處置存在的環境污染問題。同時通過積分考核的方式,由村委會每月通過WEB管理系統將考核情況上傳至村民的手機小程序,讓每位村民都清楚了解到當月考核情況,再根據積分情況發放一定的物質獎勵。數字資源的整合,提升了村民的數字化素養,可以將過去處于治理邊緣地帶的村民納入治理體系,有效縮減了參與成本,村民通過多元化的參與,凝聚為鄉村內生發展力量。DB鎮村民對積分系統十分支持。

“過去反映問題都要當面找村干部,但村干部又不是全天都在,還會害怕村干部嫌我給他添加工作負擔,所以,一些問題我也不好當面說,而現在家家戶戶有手機了,用手機替我說話,來反映環境問題?！?DB鎮村民)

“大家現在都小康溫飽了,通過積分換糧換油倒是次要的,主要通過手機就能反饋我們的村莊的環境質量和問題,哪里有問題,我拍個照片上傳就行了,這是我們所更關心的?！?DB鎮村民)

3.利益聯結機制。通過現代鄉賢帶頭,激發村民的主觀能動性,進而構建利益聯結機制,是多中心協同治理體系的重要邏輯基礎。從實踐來看,如果過分訴求于保潔公司,將無法喚醒村民的環保自覺。在2021年4月C縣XZ鎮的某村村莊議事會上,幾位老黨員、老婦女隊長主動提出,宅前屋后的自家區域由村民自家負責清掃,而公共區域則由他們輪值管理,并組建起包括指導員、保潔、河道、設施、綠化等在內的管家隊伍,共同維護村莊環境治理成果。在以老黨員、老婦女隊長為代表的“現代鄉賢”的表率作用下,村民普遍認為不加入“管家”團隊是一件丟面子的事情,因此,“宅基地管家治理隊伍”不斷擴大。XZ鎮某村老黨員、婦女隊長這樣說道:

“我之前是婦女隊長,村里面有小問題、小矛盾都是我來出面解決的,他們都叫我‘村莊管家婆’,雖然我現在年紀大了,但帶領大家參與治理,我感覺還是可以繼續發光發熱的,發揮夕陽紅(精神)的?！?XZ鎮某村老黨員、婦女隊長)

此外,結合村莊情況在村規民約內專門制定環境治理的考核細則。在村莊垃圾分類、志愿服務等事項上運用評比制度,由“管家”團隊內部組建起一支以退休老干部、老黨員為主體的村民值得信賴的積分考核員隊伍,負責拍攝農房宅前屋后問題,對照考核細則確定各戶分數,通過評比“美麗庭院”“文明戶”,給予村民以精神鼓勵和物質獎勵。而由于村莊環境保潔做得良好,不用雇傭專門的保潔員,村里將節省下來的額外保潔經費用來獎勵宅前屋后管理到位的村民。通過“宅基地管家+積分制”模式的推廣,現代鄉賢的身份價值得到了實現認同,在減少保潔資金投入的同時培養普通村民參與村莊管理的意識,村民普遍認為實現了環保權益,加強了村莊認同感。XZ鎮某村村民小組組長認為這種制度是值得推廣的。

“每個季度可以節省下來幾百元保潔費進到了每一家的腰包……之前村與村之間有紅黑榜,現在戶與戶之間有美麗庭院(文明戶)的評選……村莊是大家的,大家一起參與,現在環境確實比之前更好了?！?XZ鎮某村村民小組組長)

4.主體目標耦合機制。在多中心協同治理體系中,不同的治理主體都具有差異化的私利性目的,而政府、市場維度的目的私利性較強與其他治理主體的目標耦合性較弱,需要注意政府、市場維度的私利性目的的耦合邏輯(見圖2),否則會影響農村人居環境“善治”的公共性目標。

圖2 治理主體的目標耦合邏輯

環保項目的推動建設意味著“顯性政績”,在政績考核體系的驅動下,部分村干部會盲目追求項目數量,導致低效用的環保項目泛濫,這顯然很難達到民生發展的目標。而C縣在政績考核體系的修調后,將“項目運營及長效管理水平”“鄉村組織建設水平”“村集體經濟綠色發展水平”與“農民參與程度與滿意程度”等維度也納入量化的考評方案后,有效避免了政府環境治理“項目工程化”的階段性政績追求與民生發展目標的悖離。SH鎮YJ村“兩委”負責人這樣表示:

“環境治理得好,上面考核通過后,我們村干部可以納入事業編的。過去的考核村莊建了多少的環保設施,很多實際上建而不用,運營效益也很差,垃圾分類之后末端處理跟不上;現在的考核體系涉及方方面面,而且量化打分?！?SH鎮YJ村“兩委”負責人)

此外,借助設置“環保稅”等方式將公共部門和私人部門所得利益進行有機協調,妥善分配,有效調動起市場主體的積極性,使得鄉鎮企業在“短期利益”與“轉型陣痛”之間理性抉擇,進而逐步淘汰傳統的“高污染、高能耗、低產出、低納稅”的村集體租賃鄉鎮企業,取締農村人居環境的“工業污染源”,倒逼、引導、鼓勵企業形成綠色環保的生產經營理念和環?？萍嫉纳a研發,建立鄉村綠色循環經濟結構。這點在與SH鎮YJ某鄉鎮企業負責人訪談中得到印證。

“我們主要生產汽車內飾,去年剛升級了環保設備,環保稅就下降了近1/3?！鴮Χ鄠€部門都進行設備升級改造,雖然前期投入可能高了一些,但產品質量提升了,環保稅降低更減輕了企業負擔。一些企業如果當時短視,現在轉型就來不及了?！?SH鎮YJ某鄉鎮企業負責人)

(二)多中心協同模式下主體的角色定位與治理策略

為進一步分析農村人居環境多中心協同治理的內在邏輯,將案例中各主體的角色定位及其治理策略進行細化,具體見表1。政府維度包括:縣政府、鄉鎮政府以及村“兩委”等基層自治組織式的“準政府”。政府遵循的是科層組織下公務分配的治理邏輯,通過自上而下式的組織結構來履行公共規則,并將上級的治理要求轉化為本級的治理事務。村莊產業發展與農村人居環境休戚相關,影響村莊環境質量的產業載體具體包括:環保服務型企業、村集體租賃鄉鎮工業企業以及農文旅融合發展企業,企業所遵循的是市場經濟體系下自由競爭的運作邏輯。而隨著村莊多元分化的態勢,村民維度亦可以分為現代鄉賢和普通村民兩類群體,現代鄉賢對于普通村民具有特殊的引導調和作用。社會組織遵循互動協調的公益性治理邏輯,可分為內生性社會組織和外源性社會組織。前者包括村莊議事會、專業合作社等;后者包括高?？蒲袡C構、志愿服務隊等。各主體遵循不同的治理或運作邏輯,故而采取不同的治理策略。

表1 案例中多主體的角色定位及其治理策略

1.政府維度:行政規制。政府作為信息、技術、資金等治理資源的集中掌握者,更應該是宏觀治理策略和正式規則的擬定者,例如頒布政策法規和擬定村莊規劃設計,在環保與公共服務市場供給過程中嘗試性退出某些競爭性領域,著重發揮其政策供給、規范市場、紓解民生困難以及監督管理等服務型職能,勇于“賦權”的同時也可強化自身“柔性”治理?；鶎诱鳛檗r村人居環境整治的最末梢,對接上級政府與村委員會,需要實現上級意志貫徹與村級民主決策之間的契合,承擔起基層政策落實和設施運營管護的職責,并要營造發揮農民主體性作用的制度環境。另外,多中心協同治理范式轉型也深刻呼應了政府“放管服”改革的實際需要,在為政府減壓的同時還能激發市場與社會的治理活力,并尊重肯定了村民自治精神,能有效轉變政府的服務職能,而其治理方式由“命令控制型”轉變為“服務引導型”,也激發其他治理主體的治理活力,賦予其在治理體系中更多的自主性空間。

2.企業維度:市場經濟。農村人居環境質量的提高離不開資本的投入和市場的配置。一方面,從污染控制層面而言,需要依附于村莊的相關鄉鎮工業企業秉持綠色發展理念,主動融入鄉村環境治理的體系當中。農村周邊的鄉鎮工業企業在滿足村民生計需要的同時,還要落實排污責任和環保義務,在涉及某些環境污染敏感工程項目時,需要及時進行公開并積極與基層政府及村民協商討論。因勢利導,通過轉變傳統粗放的生產經營方式,構建起綠色可持續的現代產業體系,以綠色農業產業的轉型帶動農村環衛基礎設施的升級。另一方面,從環境質量優化與農村生態產品供給層面來看,更應鼓勵或支持環保企業參與到農村人居環境治理中來,借助PPP和BOT等模式,撬動激發社會資本投資的活力,平滑財政支出,從而減輕財政壓力。此外,社會大眾尤其是城市居民對于潔凈淡水、清新空氣與綠色農產品等農村生態產品需求量的提升,促使企業資本流向迎合綠色農業市場領域和生態轉型發展方向,而綠色農產品市場準入的門檻提高促使企業加強優質綠色生態產品的研發和供給力度,可以真正實現在保護環境的過程中發展綠色生產力。

3.村民維度:村民自治。村民對村莊的依附性和村莊與村民的共生性,決定了村民參與村莊環境治理的必然性。村民在農村人居環境治理的過程中扮演著功能疊加的多重角色,村民既是環境污染破壞的直接受害者,又是環境保護成果的直接享有者,還是環境治理體系的參與者。能有效發揮村民得天獨厚的“在場”優勢,則可避免環境治理過程中的信息缺失問題,從而降低治理過程中的交易成本。農村人居環境治理中村民主體參與是實現農村人居環境治理長效機制的重要基礎,也是村民維護環境權利、貫徹環境民主、伸張環境正義的重要渠道。此外,由本村威望程度高的“現代鄉賢”或“意見領袖”組織開展村莊的環保整治工作,充分發動村域內鄉賢能人、退休村干部、老黨員、村民小組長在村民群體中的號召力,由部分鄉賢帶領其他村民積極參與環境治理并看到村容村貌的顯著變化后,能獲得治理的獲得感與成就感,有利于培育村民的“主人翁”精神和村莊集體歸宿感。由村民自主權衡村莊公共事務的利益關系,運用民主協商的方法可以靈活解決農村人居環境治理過程中的共性問題,而鼓勵支持村民直接或間接地參與村莊規劃的制定、執行和管理,可以讓其逐漸由最初在治理體系中被動約束式的“我被管理”再到被動要求式的“要我參與”,進而轉變為主動參與式的“我要治理”。

4.社會組織維度:社會動員。內生性的社會組織包括村民議事會等,通過非對抗式的社會網絡將個體聯結起來,是實現村民自治的有效載體。例如由年齡適中、熱心村務、群眾認可并有一技之長的村民組成的村民議事會,參與村莊事務管理,制定令人信服的村規民約,進而打造村莊公共事務的“利益共同體”。而外源性社會組織不同于政府的行政導向和企業的市場利益傾向,外源性的社會組織是非營利性的服務機構,往往作為政府管理公共秩序或提供公共服務的外援補充,作為橋梁與紐帶實現政府、企業、村民等不同主體的良性互動,可以有效彌補現有治理體系的漏洞或空白。環保志愿服務團隊、公益社團等組織可以通過吸納知識分子、志愿者、群眾等作為組織成員,以防治農村環境污染和改善農村環境狀況為共同愿景,開展一系列的社會環保公益活動,包括提供新環保法與鄉村振興促進法的普法教育,開展農村垃圾回收、植樹造林、水污染防治,呼吁社會公眾廣泛參與環境治理,向鄉鎮污染企業提供技術方案等。

(三)多中心協同治理模式下主體間的互動機理

在多中心協同治理情景下,政府作為公權力主體,遵循的是科層關系下的行政推進;市場主體的一般表現形式是企業,企業依靠的是自由交易與契約信任;村民主體依賴的是公共精神與道德情感約束機制;社會組織則是建立在自愿合作與公益性參與的基礎之上。不同主體遵循著差異化的治理邏輯,各類差異化的治理邏輯相互調適和耦合,可以達成主體間雙向的互動反饋關系,既有激勵效果,也有約束作用。(1)政府作為環境治理的發起者、公共資源的主要供給者和分配者,由于其非人格化的合法性權威,還承擔著動員和協調其他各類主體的職責,包括協商談判、資源分配、利益調和、考核評價等等。這些過程是建立在尊重各方意見基礎上的,政府只是起到組織引導作用,其他主體可以直接或間接地對政府進行監督和反饋,以保障政府層級間目標的一致性與行政執行效率的提高。(2)在自由交易的市場競爭下,企業在利潤最大化的動機驅使下追求產品服務的效率質量。政府、村民通過購買服務的方式成為企業的“消費者”“被服務者”,以達成建立在契約基礎上的關系。契約信任能夠維系市場的公共秩序,政府、村民等必然也有權利對相關市場主體進行監管或評價,以確保企業在項目建設、環境改造方面擁有正確的價值導向和行為動機。(3)在鄉賢精英的引導下,道德規范能調動廣大村民環保行為積極性,尤其在村莊內源性社會組織的情感關聯下,政府宣傳動員或外源性社會組織的示范效應更能夠促進村民的公共精神培育,最終貫徹政府的治理意圖。(4)社會組織由于自身公益性屬性和專業性屬性,可以規避公權力剛性化和市場逐利化,通過加強和村民、政府、企業等主體的合作交流,及時反映農村人居環境治理過程中的隱患問題,建立起信息共享與聯合機制,從而消弭抵御各類環境風險。多中心協同治理具有治理主體多元化、手段合作化、目標共同化等特點,更有利于農村人居環境治理過程中主體、要素之間的相互協調,從而有效克服私人部門參與程度低、治理過程中交易成本過高等缺陷與弊端,有效調和各主體之間差異化的利益訴求,形成治理合力,保證治理效率與治理質量的提升,最終實現價值目標的統一。而共同目標和價值導向下的自愿合作行為也有利于降低集體行動的監督成本。

五、啟發與思考

本研究將多中心理論與協同學統籌起來,借助理論回溯與案例驗證,在理論和實踐的生動對話中對農村人居環境多中心協同治理的運行機制進行刻畫,并通過案例的深描進一步細化“政府、企業、村民、社會組織”傳統四維度的多主體構成和職責分工。本研究多中心協同治理模式有助于明晰治理主體間的權責關系,顯著發揮各主體的價值功能與互補作用,是一種具備可行性的治理方案,值得在地方治理經驗基礎上進行提煉,以便推廣應用,從而不斷推進鄉村環境治理體系和治理能力現代化,并衍生出以下幾點啟發,可作為多中心協同治理實踐創新的拓展方向。

第一,多中心協同治理模式作為治理秩序的重構優化過程,有利于發揮正式制度與非正式制度的互補作用。政府作為正式制度的供給者,通過與村民協商互動,出臺符合村民利益訴求的相關條例和實施規劃,可極大提升村民對正式制度的理解和認同感,形成整合和相互支持,有效避免了正式制度的“懸浮態勢”以及與鄉土文化傳統相互抵牾。此外,還有許多較難訴諸正式制度干預處理的棘手難題,例如如何調動普通村民參與積極性的問題。在多中心協同治理模式下,以村民議事會等社會組織為媒介,借助“新鄉賢”引導,通過輿論宣傳、禮倫教化等社會文化機制的良性傳導,可實現正式制度與非正式制度的相互滲透、相輔相成,共同形塑農村人居環境治理秩序。

第二,多中心協同治理模式實現了“有為政府”與“有效市場”并舉的驅動結構。依靠公共部門與私人部門間的良好互動協商,在產業發展與環境保護之間找尋平衡點,政府可以為村莊污染型企業把脈綠色轉型方向,使其滿足鄉村產業高質量發展邏輯需要。在“誰治污,誰獲利”的市場原則下,公共部門和私人部門將治理所得利益協調分配,調動起環保市場主體的積極性,使得環保企業有效介入村莊公共環境治理。此外,政府通過盤活利用村莊閑置資源等,可以進一步為生態產業化經營創造良性條件,助力生態產品在市場交易過程中產生顯著正外部性。

第三,數字技術發展可提升多中心協同治理效能。主要表現在政民主體互信、協同合作意愿構建、治理權威的可接受性提升等方面。一方面,互聯網等技術媒介應用的普遍化使得在政民互動平臺的構建過程中,其功能架構與村民日常訴求的匹配程度較高,從而將有效回應村民需求作為依歸。例如,可以通過積分制將目標管理責任制下的行政任務轉向鄉土社會的內生性治理需求。另一方面,村莊大數據信息服務平臺有助于突破多中心協同治理體系下各主體單元間的信息資源壁壘。例如,借助全方位的大數據監控系統,管理者可以實時查看村莊垃圾、河流污染、公共空間秩序狀況、企業排污情況、已有環衛項目工程的有效利用率、村民反饋意見及利益訴求等信息,對環境現狀進行實時有效地評估,以此提供環衛項目設計及整改方案。