政府動員、社會響應與農村環境治理差異化
——基于粵西M市的調研分析

張國磊,蘇柄潤,張燕妮

(1.廣東金融學院 公共政策與治理創新研究中心,廣州 510521; 2.廣州工商學院 管理學院,廣州 528138)

一、問題的提出

黨的二十大報告提出要全面推進鄉村振興,堅持農業農村優先發展,加快建設農業強國,旨在解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分的“結構性矛盾”基礎上,推動鄉村走向“產業、人才、文化、生態和組織振興”。農村人居環境整治作為生態振興的重要抓手,其治理效果直接關系到廣大農民群眾的生活環境。因而中辦與國辦相繼印發《農村人居環境整治三年行動方案(2018-2021)》和《農村人居環境整治提升五年行動方案(2021-2025年)》要求動員各方力量,整合各種資源,強化各項舉措,加快補齊農村人居環境突出短板。2023年中央一號文件強調“扎實推進農村人居環境整治提升”。雖然黨中央和國務院通過一系列制度文件督促各級地方政府加強農村環境治理,但在基層落實卻呈現出差異化的行動取向;既有自上而下強化政府動員力度、積極推動環境政策落地的取向,也有因自下而上社會響應不足、消極應付上級考核的取向。造成這種差異化的農村環境治理樣態的原因是政府動員失靈抑或社會響應不足?

單靠政府行政力量推動的傳統模式難以解決誘因復雜的農村環境問題,亟需探索新的治理模式予以改善?，F有研究從三個層面展開。一是找尋農村環境治理困境的誘因。以政府為主導的管控模式缺乏社會力量參與,農民參與農村環境治理的態度模糊化[1]。二元分化的城鄉環境治理機制將農民排除在外,政策執行滯后化、治理過程持續性弱化等問題降低了農村環境治理效率[2]?；鶎诱^度干預、環境政策傳達不順暢和農民集體不作為加劇了農村環境問題惡化[3]。二是提出農村環境治理困境的化解策略?；廪r村環境治理困境的關鍵在于構建共生、合法、系統化、智慧化的治理機制[4]。地方政府需要吸納外部力量參與[5],形成政社互動的合作治理體系[6]。同時要拓寬參與渠道,提升農民的環保意識和參治意識[7]。三是打造農村環境治理的創新模式。創新農村環境治理模式不僅需要激活社會主體的內生動力,以多元主體協同治理[8]來化解政府治理失靈的困境[9]。也需要根據誘因復雜化的情況,采取黨政部門引領下的自主治理[10]、契約管理[11]與多元共治[12]予以化解。綜上,通過構建政社合作治理體系,充分發揮各主體的優勢,既能突破因政府動員失靈而導致其他主體參與度較低的困境,也能突破因利益訴求多元而導致各主體互動不足的困境,進而實現農村環境“治理有效”[13]。

總體而言,既有研究從多個維度系統闡述農村環境治理困境的誘因,并根據農村場域的特殊性與多元協同理念,提出多種創新性的優化策略。但對于在執行環境政策時,基層政府采取何種動員策略(硬動員、軟動員與軟硬兼施動員),以及獲取何種社會響應程度(強響應、弱響應與強弱趨中響應)缺乏現實關懷。尤其在同一環境政策下,為何在不同農村地區呈現出差異化的治理成效,是政府動員失靈抑或社會響應不足導致,還是兩種因素重疊導致的?這些問題仍有待探討。為此,課題組于2021年7月至2022年2月對粵西M市部分鄉鎮展開不定期實地調研,采取深度訪談法與政府部門人員、村干部和村民進行互動,并獲取一定的經驗材料。旨在深入了解M市在農村環境治理過程中政府動員策略以及社會響應程度,從政社視角詮釋差異化政府動員策略將會獲取何種社會響應,這兩個要素將會如何影響地方農村環境治理的差異化成效。

二、個案描述與分析框架

在農村環境治理的場域中,不同地方政府所采取的治理策略不同,所取得的成效具有差異性。若按照上級指示機械式執行環境政策,那很可能遭到群眾“冷漠化”排斥而收效甚微;若結合地方實際,積極動員群眾參與,并及時回應群眾的合理訴求,那所獲取的成效將會超出預期。因此,基層政府的動員策略與社會群眾的響應程度在一定程度上影響著農村環境治理績效。

(一)個案描述:粵西M市農村環境治理基本情況

M市(縣級市)位于廣東省西南部,下轄6街道17鎮,常住人口約129萬人。近年來,M市按照上級要求,積聚力量,整合資源,強化措施,加快補齊農村環境治理突出短板,取得一定成效。但在調研中發現,M市各鄉鎮落實環境政策與所獲取的治理成效具有差異性,典型表現為三種樣態:忽視(T鎮)、注意(H鎮)與重視(J鎮)。

1.忽視情境下的T鎮農村環境治理。T鎮位于粵西M市南部,下轄1個社區17個行政村,轄區60.4平方千米,常住人口約8萬人。T鎮政府雖嚴格執行上級政府指令,但各部門卻機械式執行環境政策,并未吸納社會力量參與其中,更多的是“對上負責”完成上級下達的高指標任務。由于長期忽視群眾訴求,未能及時解決困擾群眾的生活垃圾污染問題,T鎮的農村環境治理成效較低。

2.注意情境下的H鎮農村環境治理。H鎮位于M市中北部,下轄1個社區23個行政村,轄區176.25平方千米,常住人口約12萬人。H鎮政府雖積極動員群眾參與農村環境治理,但受制于資源與權威等因素的影響,各部門執行行為卻逐漸偏離環境政策目標,未能充分激活基層自治力量,以致該鎮的環境治理成效并不顯著。

3.重視情境下的J鎮農村環境治理。J鎮位于M市中部,下轄1個社區8個行政村,轄區57.81平方千米,常住人口約3萬人。J鎮政府將農村環境治理提升至“政治任務”高度,通過強化環境政策執行力度與吸納社會力量參與相結合,積極探索以點帶面推進“千村示范,萬村整治”工程、“三清三拆三整治”以及“農村人居環境整治‘百日攻堅’行動”等,著重解決群眾集中反映的難點問題,環境治理成效顯著。

(二)分析框架:政府動員與社會響應的互動邏輯

從政社關系來看,基層治理由以往的政府主導轉變為政府主導下的多方合作[14]與第一書記下沉組織動員群眾參與式治理的模式[15],社會力量與基層群眾的主體性作用日益凸顯[16]。農村環境治理成效不僅與政府動員力度相關,也受社會響應程度的影響。在農村環境治理場域中的政府動員具有兩種取向:一是上級政府依托行政權威在科層制體系進行自上而下內部動員,這種動員方式所具有的強制約束力能夠督促各部門履職到位(剛性);二是基層部門借助村委、宗族和能人等村莊自治力量對群眾進行自下而上外部動員,這種動員方式所具有的協商民主氛圍能夠增進政社互動,達成合作治理共識(柔性)。差異化政府動員策略所獲取的社會響應的程度各有不同(見圖1),將會影響農村環境治理成效,具體如下。

圖1 基層政府動員的行動邏輯示意圖

1.政府動員:政策執行的路徑依賴。政府動員是科層制體系內部上級依托行政權威整合體制內資源,調動“條塊”部門參與政策執行[17],既有對政府部門下達指示的內部動員,也有對社會群體宣傳號召的外部動員?；鶎诱扇『畏N動員策略取決于上級部門對政策的關注度和隨之而來的考核壓力。如果政策執行所衍生考核壓力過大,那么其動員力度就不斷加大,反之亦然。政府動員有三種形態。一是依托行政命令逐級下壓責任?？茖又企w系內部的政策動員與控制動員,具有強制性與指令性等特點[18]。在政策受眾缺乏政策認同感時,基層政府往往會強化行政動員以提升民眾的參與意愿[19]。二是強調動員客體需求和參與程度。雖然政府動員具有內在的價值激勵[20],主要以宣傳、示范與教育的嵌入式動員為主[21],但影響村民參與環境治理的驅動力卻是其責任認知、意志、情感和行為[22]。三是將價值導向和規范約束進行結合。當環境政策的指標性考核與指向不明時,基層政府通過外部動員能夠幫助其快速達成目標[23]。為保障農村環境治理過程中的群眾利益,基層政府在督促各部門履職到位的同時,也通過柔性治理手段動員群眾參與,使群眾能夠積極響應政府動員。

本文所指的政府動員聚焦農村環境治理場域中基層政府對群眾的社會動員(見圖2),具體分為三類。一是硬動員。該動員模式強調政策目標達成、注重政令傳達到位,顯現出機械式執行特性。上級政府依托行政權威下達環境治理的高指標任務,基層部門只按照政策文本機械式執行,忽略政策內容的本土化與社會層面的參與度,很可能因群眾“冷漠化”響應不足而導致基層政府“唱獨角戲”。二是軟動員。該動員模式立足于村莊現實條件,將社會組織和基層群眾吸納至農村治理環境體系中,通過人情游說、情境動員等柔性方式嵌入環境政策執行過程。三是軟硬兼施動員。該動員模式是“硬動員”與“軟動員”的有機融合與互補,既有依托行政權威照章辦事、剛性推動環境政策落地,也有借助柔性治理方式破除政策執行“梗阻”困境。概言之,基層部門通過“軟硬兼施”的手段來實現正式權力的非正式運作,以期完成上級下達的各項指標任務[24]。

圖2 差異化響應方式與農村環境治理成效示意圖

2.社會響應:政策執行的底層回應。社會響應是社會組織與基層群眾對政府政策以及政策執行過程的反饋(消極抑或積極),表現在政府動員之后這些群體所呈現的行為態度和回應方式。雖然基層政府通過多渠道宣傳環保政策,但農民群體的地位是否虛化、價值效益高低[25]、責任意識強弱[26]等因素影響了其在農村環境政策落地過程中的響應程度。社會響應有三種樣態。一是對政府動員的低度回應。這些主體認為其參與農村環境治理與政府動員缺乏直接關聯,參不參與由自己決定。二是對政府動員的適度回應。面對基層政府動員,基層群眾既不支持也不反對,或既有支持也有反對,但他們參與意愿受到內部(心理認知)和外部(環境調節)條件的綜合影響[27]。三是對政府動員的積極回應?；鶎诱詣傂灾卫頌橹?以柔性治理為輔助,有意識地吸納其他主體參與農村環境治理體系,進而實現多元主體合作共治農村環境問題。

本文所指的社會響應主要關注農村環境治理場域中基層群眾對政府動員后的回應程度,以及不同回應方式將會給農村環境治理成效帶來何種影響,具體分為三類。一是弱響應。在基層政府機械式執行下,基層群眾對環境政策了解不足,參治意愿較低,甚至“冷漠化”反對環境政策實施。二是強弱趨中響應。在基層政府柔性動員下,雖有部分基層群眾參與農村環境治理,但所取得的治理成效并不顯著,反而因治理主體分散化和資源整合不到位而加大治理難度。三是強響應。在基層政府“剛柔并濟”引導下,基層群眾充分了解環境政策,政社互動頻繁,參治意愿不斷增強。概言之,基層政府主動下沉治理力量,積極吸納其他主體參與農村環境治理,在充分發揮各主體作用的基礎上,實現農村環境剛性治理的柔性嵌入。

在農村環境治理的場域中,差異化的政府動員策略將會刺激出基層社會不同的響應程度,進而影響農村環境治理成效。當面對具有強制約束力的硬動員時,基層群眾處在一種“冷漠化”狀態:既不阻礙政府的動員行為,也不回應政府的環保號召。在面對較為溫和的軟動員時,基層群眾顯現出較為積極的配合意愿,但由于治理力量分散化而無形中加重了基層部門的負擔。在面對“剛柔并濟”的軟硬兼施動員時,基層群眾的響應程度較高,能夠主動參與環境政策執行全過程。因此,在同一環境政策下,無論基層政府采取何種動員策略,社會響應的程度都具有差異性,并與農村環境治理成效關聯。

三、政府動員:農村環境治理政策執行的行動策略

基層政府為快速完成農村環境治理目標而主動下沉治理力量動員基層群眾參與,但由于行政權威和資源稟賦不同,使得科層制體系中各職能部門的動員策略具有差異性,呈現出“硬動員”“軟動員”與“軟硬兼施動員”三種取向。政府動員的方向由內向外。首先,上級部門按照科層制運作邏輯,依托行政權威硬動員其管轄的部門,使環保政令從高層逐級向下傳遞給基層部門。其次,基層部門派出工作隊軟動員轄區內群眾配合做好農村環境治理工作,但因治理主體分散化而加大行政成本。最后,不得不通過軟硬兼施動員策略,既依托行政權威的剛性治理手段督促各部門落實到位,又采取柔性治理方式吸納多元主體參與農村環境治理全過程,使基層群眾的主體性作用得到有效發揮。

(一)“硬動員”:以結果為導向塑造剛性治理權威

“硬動員”主要表現為上級通過科層制體系逐級傳達環境治理政令,并通過簽訂責任狀明確各主體的責任[28],以確保環境治理目標快速完成。該過程過于關注農村環境問題的剛性治理成效,而忽視了基層群眾的主體性作用,甚至將其排斥在治理體系之外。換言之,基層政府依托行政權威的強制力督促“條塊”部門逐級落實,并與各牽頭單位簽訂“責任狀”來明確農村環境治理的權責,同時向下攤派各種考核指標,以達到高效執行環境政策的目標?！坝矂訂T”雖然在傳統管理模式下高效有力,但缺乏變通的機械式執行顯得過于剛性,所衍生的政策失靈風險不斷加大。因為動員的有效性取決于政策主張與社會需要的契合[29],一味依賴行政權力的單向度行使,以及單方面的政策輸出,很可能由于底層回應不足而難以實現政策預期。

在忽視情境下,T鎮的農村環境治理策略具有“硬動員”特性,即通過逐級量化環境治理指標來強化問責,以此督促各部門履行環保職責。正如T鎮生態環境所所長LYS所言:“我們每一年都要按照上級指示完成各類環?？己酥笜巳蝿?如若完不成,不僅被問責和扣績效,還會影響個人晉升?！?訪談記錄,20211003)農村環境治理雖然屬于隱形績效,但完不成年度考核指標將會影響單位的整體績效,因而采取“硬動員”的方式督促各部門快速完成環保指標則成為基層政府的首選。T鎮政府按照上級指示對環境政策進行配套,并將任務指標逐級“攤派”給各單位和干部。在明確各自分工的基礎上,實現環保政令在科層制體系快速傳達。在執行垃圾分類政策的過程中,T鎮政府采取“硬動員”做法,即通過政府門戶網站發布通告,要求每家每戶都必須按照指定標準完成垃圾分類任務,并以村為單位進行評比,對不達標的村莊則公開點名批評,并減除該村的政策優惠。當問及政府如何回應在推進垃圾分類過程中可能出現的群眾反對意見時,所長LYS表示:“村民反對也沒辦法,你這個任務沒搞好,上面就要找政府的麻煩。當時只能先拖著他們了,等過了這段時間再說?！?訪談記錄,20211003)雖然T鎮政府在科層制體系中通過“硬動員”來提升環境政策執行力度,但卻忽視了對基層群眾訴求的回應,以致諸多環境政策因群眾“冷漠化”響應而落實不到位。

總體而言,雖然通過“硬動員”能夠在科層制體系實現環境政策高效傳遞,但各部門機械式執行方式很可能因基層群眾的不配合而導致政策失靈。農村環境問題并非單靠基層政府全面管制就能解決,仍需要基層自治力量(農民群眾)的支持和配合。尤其在缺乏外部監督的情況下,基層政府可能會通過“做作業,造數據”來應對上級考核,以致農村環境治理成效的真實性遭到質疑,因而需要基層群眾全過程跟進。

(二)“軟動員”:以柔性治理化解政策執行“梗阻”困境

在科層制體系中,基層政府既要“對上負責”完成農村環境治理的各項考核指標,也要“對下回應”基層群眾訴求來消解因環境污染所引發的社會不穩定因素,因而他們時常需要動員社會力量參與,以降低自身的工作量。在具體實踐中,“軟動員”立足農村社會,注重村“兩委”、宗族和能人在環境政策執行過程中的輔助性作用,通常選擇農民易接受的動員策略。如下派駐村干部反復游說一些不配合環境政策執行的農戶,通過不定期下基層宣傳來提高農民的環保責任意識,以期突破環境政策執行“梗阻”困境。雖然“軟動員”能夠將機械式執行轉化為關注社會響應的柔性治理,但這種動員方式既需要村莊自治力量的配合,也需要駐村干部積極介入。如環境政策執行得不到村莊自治力量的支持,其治理成效只能取決于駐村干部外部力量的動員能力。但過于依賴外部行政力量的介入勢必會增加額外的治理成本,尤其在體制內資源供給不足的情況下,“軟動員”并非基層政府的首選。

在注意情境下,H鎮的農村環境治理策略顯現出“軟動員”特性,即基層政府通過及時回應基層群眾訴求來提高環境政策支持度,以減少環境政策在底層實踐的阻力。雖然上級政府通過不定期督察、不打招呼暗訪等方式可以督促各部門履行環保職責,但這種過度依賴責任下壓的方式將會導致各部門只關注農村環境的剛性治理要求,而忽視基層群眾的合理訴求。在環?？己藟毫Σ粩嗉哟蟮那闆r下,各部門傾向于“對上負責”完成上級攤派的高指標任務,以規避自身被問責的風險。但單靠行政力量的外部嵌入推動各項環境治理工作很可能因遭到群眾的漠視而無法實現政策落地,因而采取“軟動員”的方式調動基層群眾參與積極性,使其回歸農村環境治理主體角色則至關重要。在農村環境治理的場域中,基層群眾既是參與者,也是受益者,基層政府需要時刻關注其反饋的問題,并及時處置,以減少因環境污染問題而引發的群體性事件。正如H鎮村民HXP表示:“在搞環境衛生整治的時候,鎮政府很重視我們反饋的問題,一上報很快就有人來跟進處理。大家都很高興,紛紛向村委報告日常生活中發現的環境污染問題?！?訪談記錄,20211027)在此過程中,H鎮采取“軟動員”做法:依托村“兩委”入戶宣傳環境政策并發放環保倡議書,駐村干部引導各村制定村規民約,在強化農戶環保責任意識的同時,也提升環境政策的支持度。對一些拒不配合的農戶則進行人情游說和情境動員,使其環保觀念得到有效改善。正如村委CDY表示:“一般每個行政村都至少固定配置一個垃圾集中分類點,按上級要求統一設計環保宣傳樣式,但看的人并不多。面向村民開展的環境保護宣講會獲得一定的效果,但對一部分比較頑固的村民仍然需要慢慢做工作,畢竟我們并沒什么有效手段可以強制要求其配合?！?訪談記錄,20211027)可見,通過“軟動員”能夠減少環境政策執行阻力,但過于依賴村莊自治力量的配合和外部行政力量的反復介入,不僅擠占了駐村干部大量的時間,也使得環境治理的行政成本超出預算。

總體而言,“軟動員”雖能結合村莊實際引導基層群眾參與農村環境治理,以化解環境政策執行“梗阻”困境,但這種動員方式僅能提高基層群眾對環境政策的理解程度而非直接轉變為環境治理成效。由于缺乏剛性約束力,一旦失去村莊自治力量的支持與配合,基層政府只能通過反復動員予以化解,這些不僅加重駐村干部工作負擔,也導致治理成本不斷加大。

(三)“軟硬兼施動員”:剛性治理與柔性治理相結合

面對上級不斷加碼的高指標任務,采取剛性治理的方式推動農村環境政策執行成為基層政府的首選,而以柔性治理手段回應基層群眾的合理訴求則是環境政策能否順利落地的關鍵。換言之,“硬動員”的剛性治理邏輯要求科層制體系內部各部門照章辦事,并依托行政威權推動環境政策走向底層實踐,“軟動員”的柔性治理邏輯則是基層政府有意識地向外部吸納其他主體,引導村莊自治力量參與農村環境治理,以破解環境政策執行“梗阻”困境。通過“軟硬兼施動員”,既能強化環境政策的權威性,督促各部門履職到位,也能破解基層政府動員失靈所帶來的社會響應不足的困境。

在重視情境下,J鎮的農村環境治理策略顯現出“軟硬兼施動員”特性,即基層政府采取分級量化指標和逐級攤派任務的方式明確各部門和基層群眾的環保職責,既按照剛性治理的要求提高各部門的環境政策執行力度,也通過柔性治理的方式及時回應基層群眾訴求,由此形成了科層體制內部剛性治理與科層體系外部柔性治理相結合的農村環境治理模式。雖然不斷加大的環?？己藟毫δ軌虼偈够鶎诱畼O力完成上級攤派的各項考核指標任務,以緩解自身被問責的壓力,但政策執行的路徑依賴特性卻塑造了各能部門機械式執行樣態,以致諸多政策難以落地。尤其在“一票否決”剛性要求下,以柔性治理手段化解政策執行阻力則成為基層政府的首選。因此,通過“軟硬兼施動員”,既可以強化科層制體系內部的政策執行力度,也可以消解村莊社會外部的集體行動困境。一方面,J鎮政府按照上級指示對環境政策進行配套,相繼制定了《J鎮2021愛國衛生工作要點》《J鎮農村生活垃圾分類投放與收集設施設置》等一系列制度文件,并以“包辦到戶、責任到人”等方式將環保職責落實到個人,對完不成考核指標的單位及時問責;另一方面,要求各層級干部下沉至基層,通過入戶宣傳、帶頭執行等方式號召群眾積極參與衛生整治。正如J鎮村民WSH所言:“縣鄉干部都來到咱們這地方幫搞衛生了,自己光看著也過意不去,也就跟著掃了?！?訪談記錄,20220206)對于不愿配合的農戶,基層政府既通過村“兩委”干部的反復游說,使其轉變環保理念,也采取“門前三包”“星級文明戶”等方式將環保職責壓實至農戶主體,以體現環境政策的權威性。如J鎮駐村第一書記MYL表示:“相對來說,縣直干部下鄉與地方官員群眾共同進行衛生整治工作,獲得的環境治理效果是要比以前好很多的?！?訪談記錄,20220210)“軟硬兼施動員”既落實了體制內部的環境治理責任下壓,使環境政策得以高效執行,也發揮了關注基層群眾的主體性力量在化解環境政策執行“梗阻”困境的作用,將柔性治理嵌入至剛性治理之中,實現了“硬動員”和“軟動員”在農村環境治理場域中有機融合,形成了優勢互補的治理機制。

總體而言,“軟硬兼施動員”既有利于塑造環境政策的剛性治理權威性,也有利于重塑農戶的環保主體責任意識,既有效彌補了因過于關注外部力量配合而導致環境治理成效不可控制的弊端,也化解了因基層群眾訴求回應不足而誘發的政策失靈風險。綜合來看,政府動員差異性主要表現在環境政策執行層面,在政策目標實現難度大、績效考核要求高的情況下,基層政府會將該項工作提升至“政治任務”高度,進而采取最具有權威性的剛性治理方式(硬動員)推動政策落地。而在政策要求明晰、可行性高的情況下,基層政府會選擇柔性治理方式(軟動員)來消解政策執行阻力。但由于農村環境問題誘因復雜化、參治主體利益多元化與各部門執行能力差異性,僅靠基層政府的單一動員策略,很可能因科層制體系層級節制的影響而導致環境政策執行“梗阻”,也可能因村莊社會中的農戶聯合抵制而導致政府動員失靈。因而在大多數情況下,基層政府會根據地方實際,動態選擇“軟硬兼施動員”的折中方式,既通過“硬動員”來塑造剛性治理的權威性,也采取“軟動員”來增強柔性治理的有效性,由此形成的優勢互補既能增強政府動員力度,也能提升社會響應的程度。

四、社會響應:政府動員下的農村環境治理差異化回應

差異化動員策略是基層政府為適應不同治理條件而做出的行為選擇?；鶎诱枰鶕茖又瓶己藟毫εc村民參與意愿而動態調整動員策略,以達到規避上級問責、加快環境政策落地速度和提升環境治理效能等目的。在基層政府不同動員策略下,基層群眾響應程度呈現出差異化特性,具體表現為:“弱響應”“強弱趨中響應”和“強響應”三種勢態。

(一)“弱響應”:“硬動員”下的消極應對

“弱響應”實際上是環境政策在底層實踐過程中得不到農戶支持而陷入失靈的困境。一方面,因環境政策“懸浮化”而導致基層群眾參與度較低,這為基層政府選擇性應對、利用信息不對稱與上下級“共謀”虛構治理成效提供了操作空間。另一方面,因宏觀的環境政策未能根據地方實際而進行適應性調整,加之剛性治理的機械式執行無形中弱化了基層群眾的主體性作用,以致基層政府長期處在“唱獨角戲”的狀態。換言之,基層政府過于關注環境政策的剛性治理成效,而忽視基層群眾的推動作用,以致其動員遭到基層群眾消極應對,導致環境政策失靈的風險不斷放大。即使基層政府選派駐村干部下鄉助推環境政策落地,或通過柔性治理來消除環境政策執行阻力,也可能因額外的治理成本增加而被迫“擱淺”。概言之,“弱響應”實際上是缺乏社會力量的積極配合和有效參與,基層群眾“冷漠化”加劇環境政策在底層實踐中社會響應不足。

在T鎮政府的“硬動員”策略下,部分村莊呈現出“弱響應”的態勢?！皯腋』钡沫h境政策使得基層群眾的參與意愿較低,對政府動員保持消極態度,而缺乏基層群眾的全過程參與和監督,無形中給基層部門提供了虛構治理成效的操作空間。以逐級量化考核指標和逐級加壓的方式督促各部門快速完成剛性治理要求下的環境治理指標。各部門遵循“對上負責”的理念,為緩解自身被問責的壓力而忽視地方實際,也未能對環境政策進行適應性調整,以致治理成效難以達到預期。正如T鎮生態環境所所長LYS所言:“我們的環境政策主要按照市政府下發的環境指標細則進行配套的,大致內容并未做出變更,基本按照按上級指示來執行環境政策?！?訪談記錄,20211003)由于基層群眾長期游離在農村環境治理體系之外,加之對環境政策了解不充分而無法向政府部門表達自己的合理訴求,以致會做出阻撓環境政策實施的行為。在執行垃圾分類政策過程中,T鎮政府強制要求每家每戶按標準對自家垃圾進行分類,并將村民的配合程度與村里的優惠政策掛鉤。由于忽視了農戶對政策的接受程度而采取剛性治理手段強制攤派垃圾分類任務,導致諸多農戶不滿,不愿配合政府部門和村委的工作,最終導致村莊垃圾分類工作陷入長期停滯狀態。正如村民FKS所言:“垃圾分類做這么多干什么,能把垃圾收集成袋子不要亂堆亂放都已經很好了。一天到晚搞這些不適合現在的農村的額外任務,自己吃力也不討好?！?訪談紀錄,20211004)雖然基層政府按照上級指令推行環境政策,但由于缺乏基層群眾的響應和支持,以致再好的政策也無法發揮其應有的治理作用。

總體而言,由于缺乏基層群眾的積極配合和有效參與,環境政策失靈的風險在各部門機械式執行過程中不斷加大?；鶎诱坝矂訂T”策略下的村莊“弱響應”體現為因各部門過于關注剛性治理的成效,而導致基層群眾在農村環境治理過程中嚴重缺位,進而造成環境政策響應不足和治理成效低下。

(二)“強弱趨中響應”:“軟動員”下的適度回應

“強弱趨中響應”是基層政府將社會組織和基層群眾吸納至農村環境治理體系,并采取“軟動員”的柔性治理化解環境政策執行“梗阻”困境?；鶎诱ㄟ^下鄉宣傳,駐村干部入戶游說的“軟動員”方式,使農戶充分了解環境政策并配合環保工作。同時打造線上與線下相融合的政社互動平臺,使基層群眾反映的環境問題能夠及時上傳與處置,在提升基層群眾參與意愿的同時,也能營造政社合作治理環境問題的良好氛圍。雖然通過“軟動員”的柔性治理方式能夠提高基層群眾的回應速度,但過度依賴基層群眾的自覺響應可能會帶來新的問題。一方面,治理主體力量分散化加大了農村環境治理難度。雖然基層政府基于地方實際執行環境政策,也強調基層群眾的主體性作用,但卻難以解決因利益主體多元化而導致的差異化訴求。尤其是基層政府的工作重心并非圍繞農村環境治理展開,這就導致部分體制內資源被耗散,而真正投入到農村環境治理過程的資源不斷被壓縮。另一方面,雖然通過柔性治理手段能夠動員基層群眾積極響應并投入到農村環境治理過程,但也難以規避集體行動弱化的困境,部分基層群眾因內部動力疲軟、外部動力不足而消極被動參與或阻礙環境政策執行,以致出現既不支持也不反對,或是既有支持也有反對的“強弱趨中響應”態勢。

基層政府依托行政權威督促各部門履行環保職責,但卻忽視鄉村社會所固有的人情關系網,因而采取機械式執行環境政策反而會招致基層群眾的“冷漠化”應對。因此,H鎮政府采取農戶容易理解的柔性手段推進政策,以提高其對環境政策的理解程度。在H鎮政府“軟動員”下,基層群眾呈現出“強弱趨中響應”的樣態。H鎮政府以柔性治理的“軟動員”方式加強與基層群眾互動,在宣傳環境政策的同時促使基層群眾的環保觀念得到轉變,進而實現社會層面對環境政策的積極回應。在“軟動員”下,大部分群眾能夠明晰自身在農村環境治理過程中的主體地位,并主動轉變環保觀念,配合基層政府執行環境政策。正如H鎮村民HZY所言:“搞好房屋周邊衛生、整治臟亂差這些環境工作,以前覺得這是政府的事情,現在認識到自己也要出一份力。搞好衛生誰都喜歡,雖然過程有點難,但是做好了大家都高興?！?訪談記錄,20211027)雖然通過柔性治理手段能夠拓寬政民互動渠道,使基層群眾的合理訴求得到充分表達。但隨著環境治理重心下移,基層政府過于關注對社會的動員而將治理力量分散在各村莊,由此衍生出新的問題:基層政府既難以滿足廣大群眾的差異化環境治理訴求,也負擔了更多的行政成本,使得環境政策執行難度不斷加大。村委CZL表示:“上級號召村委帶領村民搞環境整治,要收集他們的意見。我們就按要求帶領他們整治環境嘛。但村民所提的環境問題有時候比較‘自私’,如對私自養殖家畜造成的污染評判并不一致。有時意見之間甚至會‘打架’,如垃圾收集點的地點設置問題?！?訪談記錄,20211027)如過于關注“軟動員”在農村環境治理的效果,不僅使得環境政策缺乏剛性治理權威的高效推進,也會增加額外的治理成本。而過于依賴基層群眾的自覺來推動農村環境治理政策,那很可能因部分基層群眾“冷漠化”而無法實現政策落地。正如H鎮村民WYF所言:“雖說是倡議我們要搞好周邊衛生,但我既要出去檔口(擺攤)又要種田,不搞也不會有什么后果,那我還不如休息?！?訪談記錄,20211027)因此,在基層政府的“軟動員”下,部分基層群眾的響應呈現出強弱趨中樣態:既不支持也不反對,如觸及其自身利益,那在政府動員下就積極參與,反之亦然。

總體而言,“軟動員”策略下的基層群眾能夠積極響應環境政策,進而破解各部門機械式執行所帶來的“梗阻”困境。但工作重心的偏移也衍生了治理力量分散化、行政成本增加和群眾利益分化等新問題,使得農村環境治理成效難以到達預期。

(三)“強響應”:“剛柔并濟”下的治理有效

“強響應”下的基層政府以剛性治理塑造環境政策的權威性,并以柔性治理加強對基層群眾的現實關懷,既依托行政權威推動環境政策高效率執行,也采取柔性措施吸納社會力量參與,以化解各部門機械式執行而造成的政策失靈風險。換言之,基層政府在調適“硬動員”與“軟動員”的基礎上,將剛性治理的“高效率”與柔性治理的“強緩沖”進行深度融合,充分發揮集體行動優勢來消解單一主體治理的困境,使得農民的主體性作用得到充分體現?！皬婍憫北憩F為基層政府以剛性治理塑造高效的政策執行樣態,并將柔性治理理念嵌入農村環境治理全過程,進而實現村莊自治力量的積極參與。在“剛柔并濟”策略下,既提高了基層群眾對環境政策的理解程度,也提升了各部門的執行效能,由此形成基層群眾高度配合與環境治理成效顯著的“強響應”樣態。

在J鎮政府“軟硬兼施動員”下,基層群眾呈現出“強響應”特征?；鶎诱韧ㄟ^“硬動員”的剛性治理手段塑造環境政策權威性,督促各部門履職到位,也依賴“軟動員”的柔性治理手段提升基層群眾的參治意愿,使其回歸農村環境治理的主體角色?！败浻布媸﹦訂T”實際上契合當前農村環境治理要求,即基層政府借助行政權威推動環境政策走向底層實踐,并積極引導基層群眾參與農村環境治理全過程,使其主體意識得到不斷強化?！皬婍憫币馕吨鶎诱柚茖又企w系將環境治理指標快速傳達,并通過制定“村規民約”將環保職責落實到戶。J鎮政府通過不定期下基層進行環保動員和宣傳,聯合各層級駐村干部齊抓共管農村人居環境整治工作。持續性的政策宣傳不僅可以提高基層群眾對環境政策的理解程度,也能降低因社會響應不足而導致的環境政策失靈風險。在基層政府“剛柔并濟”的治理策略下,農戶的環保意識和環保行為發生了根本性轉變,不僅為基層政府后續的環保工作提供支撐,也為新一輪的鄉村建設行動提供支持。正如村委DRZ所言:“大部分村民在村委不停的入門宣傳后都保持比較好的衛生習慣了,連那一小撮曾不愿配合的村民,在政府給予一定的口頭警告后,也不做環境衛生的‘老鼠屎’。你看現在的路邊,哪還有垃圾呢?”(訪談記錄,20220211)

“強響應”實際上是基層政府在推行環境政策的過程中合理利用社會力量的正向積極反饋。在基層政府“剛柔并濟”的治理策略下,既可以提高基層群眾的環保意識,化解因機械式執行而造成的環境政策失靈困境,又能在持續性動員下引導基層群眾參與農村環境治理全過程,并形成合力、精準高效地解決農村環境問題。綜合來看,差異化的社會響應主要表現在:在基層政府“硬動員”策略下,各部門機械式執行而招致基層群眾不滿,并“弱響應”政府的環保號召,由于長期缺位而導致農村環境治理成效低下。在基層政府“軟動員”策略下,基層群眾能夠積極配合環境政策執行,但柔性治理手段卻難以解決利益訴求多元化、集體行動弱化與行政資源內耗等問題,很可能因基層群眾既不支持也不反對的“強弱趨中響應”而導致環境政策“懸浮化”。而在基層政府“軟硬兼施動員”策略下,既能督促各部門精準高效地解決農村環境問題,也能充分利用基層群眾的“強響應”來提升環境政策的可及性,在實現剛性治理與柔性治理優勢互補的同時,提升環境政策的有效性。

五、結 語

在農村環境治理場域中,雖然環境政策供給的目標指向具有統一性,但在不同政府動員模式與社會響應的影響下,不同地區的農村環境治理水平和治理成效呈現出差異化樣態。上級政府通過政策配套量化環保指標,并逐級攤派給各部門落實,既實現多層級部門環保責任共擔,也能夠掌控農村環境治理全過程。但在具體實踐中,基層政府往往因權限過小、財力薄弱和人員不足等客觀條件的限制,而不得不在環境政策執行中規避潛在的問責風險。因而他們更加關注上級政府的高指標要求,而忽視基層群眾的合理訴求。換言之,基層政府“對上負責”完成上級攤派的環境治理任務指標,而選擇性“對下回應”基層群眾的環境治理訴求,由此造成政府高效動員而基層群眾響應不足的背離現象。

在基層治理模式逐漸由“政府主導”轉變為“政社合作共治”背景下,基層政府逐漸關注基層群眾與社會組織在環境政策執行過程中的主體性地位,進而采取強有力的動員策略引領基層群眾參與農村環境治理全過程,以社會層面的積極回應化解因機械式執行環境政策所衍生的“梗阻”困境。但在實際中,基層政府對社會力量的認識和把握程度的不同往往會形成差異化的治理樣態。如過度關注基層群眾能否配合和支持,卻造成環境政策執行偏離問題導向理念,很可能因基層群眾“冷漠化”而造成環境政策“懸浮化”。因此,激活多元主體力量、增強集體行動能力與消除利益紛爭是提升農村環境治理效能的關鍵,而根據村莊實際情況動態選擇動員策略所獲取的社會響應效果更佳。如進行“硬動員”,可以在科層制體系內部實現環境政策的快速傳達和高效執行;如采取“軟動員”,可以統籌村莊自治力量與形成環境治理合力;如選擇“軟硬兼施動員”,可以實現剛性治理與柔性治理優勢互補,進而形成政社合作共治下的農村環境治理體系。