縱向干預下政府公共安全學習論

李瑞昌 唐 雲

(復旦大學 國際關系與公共事務學院，上海 200433)

我國應急管理實踐中有種常見的現象,即某地發生了生產安全事故尤其是重特大事故,應急管理部門或行業主管部門會立即發布緊急通知、召開緊急會議,在全國范圍內開展安全專項整治行動,舉一反三,徹底排查風險隱患。習近平總書記在2013年考察“11·22”青島中石化黃濰輸油管線爆燃事故時指出,“各地區和各行業領域要深刻吸取安全事故帶來的教訓,強化安全責任,改進安全監管,落實防范措施,做到‘一廠出事故、萬廠受教育,一地有隱患、全國受警示’”。(1)《習近平李克強對中石化輸油管道泄漏爆炸特大事故作出重要指示》,《中國應急管理》2023年第11期。本文認為,這是我國公共安全學習的最佳實踐之一,反映出我國政府突發事件應對中組織學習獨有的特點。簡言之,一是學習主體的迅速外擴,重大突發事件推動的公共安全學習不只局限于事發地政府,還會推動非事發地政府參與其中,尤其是上下級政府及其職能部門參與;二是學習產物更加多樣化,政府從突發事件中不僅吸取了經驗教訓,而且“對癥下藥、開出藥方”,即修訂或出臺政策并組織落實;三是學習過程受層級體系縱向干預,不僅事發地政府整體學習,而且行業全員學習,甚至自上而下全面學習。受到西方組織學習理論的影響,國內外多數研究常用危機學習理論或政策學習理論來解釋我國政府的公共安全學習實踐。這些學習理論固然可以為我國公共安全學習提供多個認知向度,但難以揭示我國公共安全學習的獨特意涵。那么,如何概括出適合我國特色的公共安全學習論呢?在應急學習的整體知識架構中,公共安全學習論又有何獨特貢獻?回答這些問題成為本文所要討論的重點內容。

一、 公共安全學習論的基本框架及制度基礎

(一) 公共安全學習論的基本架構

已有的危機(應急)管理理論中的“四階段”、“五階段”、“六階段”的階段論等都將學習作為獨立階段,(2)J. Wang, “Developing Organizational Learning Capacity in Crisis Management,” Advances in Developing Human Resources 10.3 (2008). Jia Wang, “Develo** Organizational Learning Capacity in Crisis Management,” Advances in Develo** Human Resources 10.3 (2008): 425-445.而階段均衡論強調學習活動跨越和覆蓋各個應急管理流程;(3)張海波:《應急管理的全過程均衡:一個新議題》,《中國行政管理》2020年第3期。這些理論旨在利用學習行為銜接應急管理過程,提升應急管理效能。深入研究發現,中西方組織學習不在于學習是否獨立階段而在于學習本身內涵的差異。在英語世界中,“學習(learning)”可以指一種產物(即學到的東西),也可以指這種產物生成的過程。一般而言,組織學習的總框架包括:學習產物(信息內容);獲得、處理和儲存信息的學習過程;以及學習過程中的學習者。(4)克里斯·阿吉里斯、唐納德·舍恩著,姜文波譯:《組織學習II:理論、方法與實踐》,北京:中國人民大學出版社,2011年,第16頁。在中文世界里,學習實際上包括學和習兩個方面,其中,學是指“學會”,習是“踐行”;例如,“學而時習之,不亦說乎”翻譯成白話是“學會了并踐行之,是非常愉悅的”。根據中國人所信仰的“知行合一”的理念,學習活動中“學會”固然重要,但更有價值的是“踐行”?？梢哉f,英語中組織學習更側重于從已有的經驗教訓中生產知識并管理知識,而中文中組織學習則偏向于將學到的經驗教訓上升為知識,并應用到實踐活動中去,實現生產知識并付諸行動的“知行合一”。

基于上述中西方學習思想的差異,結合我國公共安全學習的主體外擴、學習產出多樣性及層級體系縱向干預等特點,本文擬建構“目標—過程—效能”的公共安全學習分析框架,并認為,公共安全學習的目標是消除風險隱患而非僅生產信息,即突發事件爆發后通過整治未爆發的風險隱患,保障公共安全,滿足社會公眾的安全需求;公共安全學習過程是事發地政府及其上下級政府和部門開展政策制定和管理的政治過程而不局限于西方所言的知識過程。公共安全學習的效能不僅體現在安全知識生產上,更展現在整治行動中,學習效能持續外溢?？傊?公共安全學習論是以目標為導向、以過程為保障和以效能為基準的政治過程。

(二) 公共安全學習論的制度基礎

理論源于現實,又高于現實。任何政府學習理論構建都源于某個或某類制度的國家實踐。公共安全學習論的制度基礎是中央集權制和黨政同責制。我國是單一制的中央集權國家,我國政府機構的組織結構具有自身的顯著特征:一方面,按層級制的組織形式,我國政府形成了由國務院及其領導下的各級人民政府所組成的縱向組織結構,即中央、省級、地市級、縣級和鄉級;另一方面,國務院與地方各級人民政府又按照職能制的組織形式,在本級政府的領導下設立若干工作部門,形成橫向組織結構。就領導關系而言,各級地方政府既要服從國務院統一領導,也要服從地方黨委(組)的組織領導;各級政府的職能部門既要按照專業分工接受上級職能部門的業務指導,也要接受同級黨委(組)和政府的領導。不同于西方聯邦政府與州政府相對獨立的合作關系,我國政府體系是一個有著隸屬關系的大系統,各級地方政府和條線職能部門都屬于大系統的內部子系統且聯系緊密,中央集權的制度體系使得層級體系能縱向干預地方的學習行為。

與中國不同,西方國家地方政府受到縱向干預較弱。這主要是因為:一方面聯邦制度下的聯邦與州均享有立憲權,突發焦點事件帶來聯邦和州各自不同的學習行為及政策變革,聯邦和州政府更加關注組織內部學習或橫向聯合學習;另一方面,多黨并立、互爭政權的政治制度使得學習有更多分歧、論戰甚至沖突。例如,總統的學習理念及決策也有可能遭到議員的公開反對,以及學習后的政策行為規劃難以直接落地。(5)李瑞昌:《基于“政策關系”的政策知識體系論綱》,《學術月刊》2021年第3期。此外,輪流上臺的任期制給組織學習從知識增加到政策行動落地增加了不確定性和不連續性。

更進一步研究可發現,中國的公共安全學習是以責任履行為主線、貫穿應急管理的全過程。地方黨委政府的領導責任、部門的監管責任、企業的主體責任,環環相扣的責任鏈條構筑了一個橫向到邊、縱向到底的立體化責任體系?；邳h政同責、一崗雙責、齊抓共管的安全生產責任體系,為公共安全學習提供了源源不斷的學習動力。黨政領導為強化安全領域注意力而開展學習行動,政府監管部門為落實監管職責而強化業務學習,企業為落實主體責任而開展整改學習,這種以責任鏈條銜接多元主體的學習行動,形成了整體學習的合力。

基于我國政府的中央集權制度和黨政同責的安全管理制度,公共安全學習論有深厚的組織基礎:一是中國政府縱向干預的組織結構,學習發生于具體的組織體系之中,自中央到地方各層級政府的職能部門影響著政府學習進程;二是黨委(黨組織)對政府的領導結構,中國共產黨在我國治理體系中居于核心領導地位,學習活動的開展離不開黨委和部門黨組織的統籌和支持;三是政企安全生產責任體系,安全生產是黨政機構、企業和員工個體共同的責任,嚴格且緊密的完整責任機制為開展學習行動及學習效能擴散提供源源不斷的動力。

二、 公共安全學習論的三重內涵

(一) 公共安全學習的目標

排查整治風險隱患是我國公共安全學習中“習”的主要內容,也是公共安全學習的重要目標。危機學習論認為,學習目標首要是從事發地的經驗教訓提煉出信息或知識,然后才是將信息或知識傳播出來,改變人類安全行為。公共安全學習論則提出,學習的首位目標是消除風險隱患,由事發地率先開展風險隱患排查行為,然后由同行業開展風險隱患整治,再在全國開展大規模的排查整治工作,最后,排查整治風險隱患工作成為常規工作。

以排查風險隱患為目標的風險管理成為公共安全學習的基本內容。從風險管控的角度來說,隱患是以風險失控但尚未釀成事件時的方式存在于應急管理工作當中的。如果風險的根源管控措施失效,各項標準沒有有效執行,就可能導致隱患產生;如果隱患未能及時消除,就可能導致突發事件爆發。風險必然存在、無法消除但可以防控,隱患是人為形成的卻可以消除。因此,公共安全學習的目標就在于將已經失控但尚未造成損失的隱患排查出來并消除,同時尋找危險源和風險點,繼而采取措施防范化解風險,及早預防和減少突發事件的發生。

突發事件發生后,事件的詳細致因、關鍵隱患事實上很難在第一時間掌握并擴散到其他地方,但其他地方政府依然會開展公共安全學習,這源于突發事件扮演了“信號釋放器”的角色,將行業風險隱患的信號擴散到同行業,推動政府、行業、企業等主體自主學習和行動。重特大事故發生后,政府經常會以專項整治行動的方式推動各地邊學事發地經驗教訓邊開展風險隱患排查工作,例如在江蘇響水“3·21”爆炸事故發生后,習近平總書記就指出,近期一些地方接連發生重大安全事故,各地和有關部門要深刻吸取教訓,加強安全隱患排查。

我國公共安全學習既消除某次事故暴露出的特殊的風險隱患又全面排查全行業的各類風險隱患。隨著統籌發展與安全原則的確立和實施,開展年度、季度乃至月度的風險隱患排查行動已經成為我國的一項常規工作。消除隱患和防控風險也成為推動公共安全治理向事前預防轉型的重要抓手。早在2013年7月18日,習近平總書記在中共中央政治局常委會上就強調,“要經常進行安全生產大檢查,還要摸索檢查工作的規律,多長時間搞一次全國性的、全方位的大檢查,什么時候在不同行業搞一次這樣的大檢查。不要等出了一大堆事再搞,要防范于未然,把問題解決在萌芽狀態”。(6)《黨政同責 一崗雙責 齊抓共管 失職追責》,中國新聞網,2015年8月17日,https://www.chinanews.com.cn/ll/2015/08-17/7472704.shtml,訪問時間:2023年12月5日。

(二) 公共安全學習的過程

1. 事發地的經驗學習

對政府而言,每次重特大事故都是焦點事件,政府力爭將焦點事件轉“?！睘椤皺C”。突發事件引發媒介的高度關注,引起人們的普遍關心;借事件觸發的社會情感共振的沖擊力及問責的壓力,政府開啟學習之窗。政府在此時段專注于對事故致因的調查和學習:一方面,事故調查是為回應社會公眾對失職瀆職人員的指責,修復政府公信力和增強政府合法性;另一方面,也源自政府內部對事故致因的科學追問,通過技術調查,政府發現主體責任、監管責任抑或是領導責任的履行缺失之處,進而補齊和落實缺失環節,防止此類事件再次發生。此過程常以事發地政府學習為主,因為事發地最清楚事故發生的關鍵因素,能快速分析事件原因以及各種原因之間的關系機理;因此,也主要以事故分析及知識生產為重點,并針對事故的關鍵致因而精準學習。例如,在長沙“4·29”自建房事故中,作為事發地的長沙市政府尤其是市住建部門,在事故學習中更能掌握事故的細節信息,了解更多同類的隱患風險。于是,事發地長沙市住建部門也最早開展學習行動,針對事故所涉及的對象、領域和行業,重點聚焦多業態經營空間、學生經常性聚集點、大空間經營場所等居民安置房,以及改變房屋結構的隔斷房、群租房和城鄉結合部的自建房等,開展風險隱患排查整治的先期行動。

2. 縱向干預的專業學習

我國政府組織體制呈現出嵌入條線結構的現實樣態。部廳局所構成的垂直條線部門之間存在領導或指導關系,條線上級部門通過縱向干預推動下級部門開展公共安全學習。在單個條線職能部門經驗學習的基礎上,還會形成整個條線的專業學習,這至少體現在兩個方面:一是建立統一的行業技術標準和共用平臺供專業學習之用。比如在長沙“4·29”自建房事故中,地方政府按照住房建設部統一編制發布的自建房結構安全排查技術要點,據此制定地方技術標準,指導各地自建房安全專項整治工作;同時,條線職能部門通過統一平臺把握學習進程,實時優化專業學習的方案。此外,住房建設系統依托全國性的自然災害綜合風險普查房屋建筑和市政設施調查系統,擴展開發了城鄉自建房安全專項整治信息歸集平臺。市縣(區)住房建設部門依托省級房屋建筑和市政設施調查系統服務器,利用技術平臺上傳、存儲、共享自建房安全專項整治數據信息。

二是上級條線職能部門下沉資源,保障下級條線職能部門專業學習的效能。面臨復雜性頗高的學習整改活動時,下級政府進行專業學習時往往面臨資源匱乏的困境。上級條線職能部門借助安全專項整治行動的政策性地位和注意力情境,層層調撥多類資源以保障專業學習。例如,在長沙“4·29”自建房事故專項整治中,上級條線職能部門層層支援了大量的建筑安全專業技術人員,輔助風險隱患排查整改工作。具體而言,一方面,住房建設部門充分吸納工程建設類的注冊執業人員,發揮其專業優勢,對口支持下級條線部門,為自建房安全專項整治工作提供技術咨詢及指導;另一方面,利用住房建設系統本身的專業優勢,開展業務集中培訓,培養自建房安全監管方面的技術人才。

3. 黨政統合的行政學習

縱向干預不僅能直接推動條線職能部門的專業學習,而且能借助黨政統合的權威實現學習范圍的擴展。這種擴展不僅體現在學習主體從條線擴展到一級政府,而且從特定突發事件的專業知識學習上升到行動落實的行政學習。在地方黨委部署下,地方政府通過聯合學習方式不僅破解了“一事一學習”的觀念桎梏,也打破僅由“同構”條線部門開展學習的科層壁壘。黨政統合的權威推動了分散力量的整合,使得跨域性的行政學習得以開展,形成了一級政府下各條線職能部門聯合的行政學習。例如,在長沙“4·29”自建房的安全專項整治行動中,針對事故暴露出的諸多建筑安全問題,長沙市住建部門最早發起建筑專業的業務學習。然而,自建房安全問題實質上涉及多個綜合性部門,包括住建、應急、工信、教育、公安、民政、自然資源、商務、文旅、市場監管等多個部門,也牽涉到用地、規劃、建設、使用(經營)等各個管理環節,需系統治理;作為一項復雜的系統工程,自建房安全管理工作環節多、鏈條長、涉及面廣、政策性強;針對復雜系統工程的跨域性學習,科層組織的職能分工體系容易陷入“單兵作戰”的學習困境;于是,黨委(組)的介入就可以打破部門間的學習壁壘。

黨政統合的行政學習,通常采用黨政聯合發文的方式出臺安全專項整治工作方案。黨政主要負責人或分管負責人親自部署推動,采用基于工作領導小組+工作專班的方式集中權力、統一權威和協調各方,共同行動。例如,在長沙“4·29”自建房專項整治行動中,在地方黨委政府統一領導下,公安部門負責用于旅館、民宿、群租房等經營活動的自建房排查整治工作,宣傳部門負責用于影院、出版發行、復制印刷等經營活動的自建房排查整治工作,教育部門負責用于學校、培訓機構等經營活動的自建房排查整治工作等。同時,紀監系統、信訪系統、政法系統協同督導和共同保障自建房排查整治工作;同級的其他相關職能部門根據自身職能開展行動,配合屬地政府進行集中整改學習。此外,湖南省人民代表大會在自建房專項整治“百日行動”初見成效后,迅速成立立法專班和法規起草小組,研究起草自建房安全規定草案,出臺了全國首部規范自建房的地方性行政法規。

4. 責任驅動的政治學習

一般而言,事故災難尤其是重特大事故涉及面廣、暴露的共性問題多、影響頗大,易于受到黨政高層的高度關注,這便于推動業務部門的經驗學習迭代為地方政府的行政學習和條線職能部門合作的專業學習,最后形成由中央政府主導、以安全責任驅動的政治學習。以地方政府為主體的學習行動由此上升為全國范圍內統一部署的政治學習。

首先,國務院議事協調機構高位部署全國范圍的政治學習。全國層面建立專項整治工作部際協調機制,負責組織實施專項整治工作,統籌協調各有關部門、地方黨委和政府落實專項整治行動方案。其次,出臺全國公共安全學習整體部署方案及具體措施,例如,在長沙“4·29”自建房事故學習中,國務院住房建設部在吸收事發地長沙市及湖南省的做法之后,通過制定行政規章等方式擴展學習主體及擴散學習范圍,發起全國范圍內的安全專項整治學習行動。最后,自上而下地開展層層督查與考核,督查考核以學習責任落實、排查工作開展、學習工作成效為主要內容,層層核查督導,縱向延伸和橫向擴展學習行動,編織成省—市—區—街多級聯動的學習體系。由此,政治學習將高位部署、中層推動與基層行動有機銜接起來,形成了一個系統性的公共安全學習網絡。

5. “井環”過程

公共安全學習是以“排查整治風險隱患”為核心,通過經驗學習、行政學習、專業學習和政治學習等行動過程,學習主體、學習內容以及學習方式都在發生轉變,公共安全學習效能不斷擴散、遞進乃至疊加。其中,經驗學習的邏輯遵循就事原則,以發生的突發事件為基點,從中汲取事故經驗、反思安全治理;專業學習原則依照政府職能部門的專業化分工,對各自職能領域內的技術“業務”進行安全性學習;行政學習則是地方政府通過議事協調機構協同各職能部門的學習,而不局限于事發的特定條線部門,更強調安全監管和執法的行動落實;政治學習是上級黨政的介入和權威領導,出臺政策方案和細化舉措,將碎片化的政策集成政策體系,并提煉更有價值的知識,供未來學習。

從學習過程來看,突發事件引發的政府學習大多從業務部門的經驗學習開始;而后橫向上演變成以塊為主的行政學習,縱向上演變成以條線為主的專業學習;最后則是政治屬性的劇增,可能引發上級政府乃至中央政府統籌整個治理系統的政治學習;由此,學習路徑呈現出“井環”結構(見圖1)。需要指出的是,從經驗學習到行政學習、專業學習再到政治學習,是一種累積性的疊加關系,但并非所有的公共安全學習都會走完全部預設路徑;在事件性質與程度、組織環境等約束條件下,組織學習可能在任一學習路徑上終止;但是,經驗學習是其他三種學習的基礎,沒有經驗學習就不會有其他任何一種學習。

注:作者自制。圖1 公共安全學習的“井環”過程

(三) 公共安全學習的效能

1. 全行業補牢:公共安全學習知識外溢

整體來看,公共安全學習最終指向風險隱患排查整治,具體可以劃分為風險隱患存量消除和風險隱患增量控制兩項重點工作:前者主要源自事故暴露出的經驗教訓,對同類相近風險通過集中隱患排查行動予以消除化解;后者主要從源頭控制增量風險,通過研判潛在風險、直接風險、風險事件和風險后果等構成的風險鏈,并通過執行有關標準、嚴格審查、強化責任等方式管控風險,建構起公共安全治理的常態化機制?？傮w上,上述兩項重點工作,可產生下述三方面的預期效果。

一是公共安全學習范圍的擴大。事故發生的初期,遵循先急后緩、先大后小原則,政府主要關注重大隱患排查整改的學習,將重大、較大隱患進行先期處置。譬如在長沙“4·29”自建房專項整治行動中,先是對重點領域自建房開展整治行動,如城鄉結合部、城中村、安置區、學校和醫院、工業園區等周邊的自建房;接著擴展到其他經營性自建房,尤其是人員密集且涉及公共安全的經營性自建房;最后延伸到非經營性自建房。專項整治過程也是相關利益主體不斷學習安全知識的過程。

二是公共安全學習主體的擴展。伴隨條線職能部門的強力干預,地方職能部門不僅僅局限于既定職能履行“屬事責任”,還會橫向延伸至安全領域的學習,實行“管行業必須管安全、管業務必須管安全,管生產經營必須管安全”。在全國層面,專項整治議事協調機構將各地區的學習整改的寶貴經驗傳達和擴散,譬如典型的排查工作機制、督促檢查機制、部門協同學習機制、動員力量機制、解危實踐措施、輿論監督等做法,推動其他非事發地的地方政府開展學習行動。

三是公共安全學習的全行業補牢。盡管公共安全學習初期是圍繞各類風險隱患排查整治,但同時也會銜接其他管理環節開展源頭治理,實現全行業的一體化安全管理。譬如自建房安全隱患消除銜接了城市整體規劃、城市改造及城市更新行動,建立起系統性的自建房安全管理機制。由此,政府通過不同階段的學習行動,逐步擴大學習范圍、擴展學習主體,實現“學而習”的一體統籌。

2. “學而時習之”:公共安全學習行動變革

公共安全學習效能不僅體現在知識增進上,更體現在行動變革上,可概括為“學而時習之”(圖2)。事件觸發特定業務部門的經驗學習,政府通過對事件的事故調查、致因鏈分析,挖掘、分析和運用經驗,從而改進組織管理方法和機制。簡言之,政府尤其是業務部門從突發事件中學習繼而形成知識和政策,通過知識增進反饋到本部門,實現“學而時習之”的“學”,以職能部門為主的管理體系側重于這一環節。在此基礎上,受到事件屬性和我國政府運行的“時”的影響,重大突發事件還會延伸到經驗學習,實現“學而時習之”的“習”;“習”是條線部門出臺政策,制定業務技術標準,建設學習平臺和采取整治行動等。中央黨政機關設置領導小組,提高站位和統籌部署學習規劃;地方黨政一體全面學習,排查風險整治隱患;以央地黨政為核心的領導體系側重于“習”這一環節。在條線的層級影響力和黨政的政治權威干預下,公共安全學習建構出條線部門以行業業務為主的專業學習、地方黨政協調各部門以抓落實的行政學習,以及中央黨政統籌全國以責任驅動的政治學習等學習行動。在強大的條線干預和黨政介入下,公共安全學習主體逐漸外擴,橫向上從單一職能部門擴展到一級政府主導,縱向上從單個業務部門延伸至部門所屬的整個條線部門。更為重要的是,從經驗學習到行政學習、專業學習和政治學習,學習主體和學習內容的擴展也實現從“學”到“學而習”的效能轉換,實現公共安全學習的綜合效能。公共安全學習的綜合效能不僅有知識增進的政策文本出臺,而且有縱向到底的專業政策落實,更有橫向到邊的配套政策直達實體,確保學習后的系統性行動落地見效。

從我國公共安全實踐來看,國家頂層設計凝練出了“兩個至上”(人民至上、生命至上)、“兩個根本”(從根本上消除事故隱患、從根本上解決問題),以及“三管三必須”(管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全)等安全管理原則。事實上,“兩個至上”原則體現了對生命權的重視,人命關天的道德觀念、敬仰生命的人文精神,強調價值倫理和公共責任層面的政治學習,旨在明確政府學習的價值遵循;“兩個根本”原則體現條線部門在隱患排查、風險預防方面的專業學習,旨在遏制安全事故的發生;“三管三必須”原則即將安全目標納入政府各專業職能部門的日常行政中,且通過統一的安全目標協同不同職能部門的行政學習;通過輔以職能部門內部的經驗學習,構成了我國政府應對突發事件組織學習回路。

只有安全業務的專業學習,不足以全面應對突發事件乃至常態安全管理,這是因為業務學習局限于單一職能部門或相近領域的安全管理,對于跨領域的安全事務難以協同治理。僅依賴于業務專業學習,政府難以推動學習政策落地;需要地方政府憑借黨政權威協調不同的利益訴求,將學習目標和學習偏好轉化為有效管理行動;在黨委政府的統一領導和指揮下,不同職能部門在學習行動中共享信息、共用資源和合作行動。而政治學習常見于黨委以“講政治”、“負責任”等政治話語向政府各職能部門以及下級政府的領導干部傳遞學習信號,督促、督導學習整治行動,強化學習深度與增強學習反饋回路。

注: 作者自制。圖2 公共安全學習效能的外溢

三、 公共安全學習論的定位與創新

(一) 公共安全學習論的定位

公共安全學習論作為一項面向中國政府學習實踐的理論創新,一方面需要與既有的學習理論展開對話,以辨析與展現其理論定位;另一方面還需要進一步發展,以豐富和拓展其理論內涵。當下,解釋政府應對突發事件的組織學習理論框架主要有危機學習論和政策學習論。與它們相比較(表1),依賴于責任驅動的公共安全學習論更聚焦于突發事件的刺激功能和學習的風險屬性,強調通過行動變革實現效能外溢。

(1) 公共安全學習論(Public Safety Learning)。首先,公共安全學習論將突發事件視為具有外部沖擊的刺激事件。突發事件的爆發釋放出特定行業的風險信號,當這種信號愈發強烈時,公共安全學習就不局限于事發地地方政府及其職能部門組成的管理體系,還會外溢到其他地方政府及黨政領導體系。在接受到“風險”信號后,為尋求穩定和迅速恢復,地方政府采取初步的學習行動。因此,公共安全學習范式更聚焦如何消除突發事件暴露的風險隱患。

其次,公共安全學習是由責任驅動的,突發事件的外部刺激顯化了安全責任,肩負安全責任的屬地政府需要立即采取應對行動,回應因事件沖擊而瞬時上升的安全需求,政府及時的學習具有適應性行動特點。在公共安全學習初期,事發地政府并非重在調查、分析和反思,而是條件反射地消除風險,以履行規定的責任要求;而非事發地的政府則迅速地開展行業風險評估、隱患消除等行動。這都是責任驅動的結果。

(2) 危機學習論(Crisis-Induced Learning)。危機學習論旨在將突發事件中的經驗教訓轉為政府應對的行動指南,提升組織的危機應對能力,(7)Denis Smith, and Dominic Elliott, “Exploring the Barriers to Learning from Crisis: Organizational Learning and Crisis,” Management Learning 38.5 (2007): 519-538.因此,它關注從突發事件中學習的管理屬性。若區分時間維度,危機學習論又以危機中學習(Learning in Crisis)和危機后學習(Learning from Crisis)存續于應急管理流程中,前者指在突發事件發生時學習以實時改善應急響應,后者指在突發事件處置結束后做出改變以提升未來的危機應對能力。(8)Donald P. Moynihan, “The Network Governance of Crisis Response: Case Studies of Incident Command Systems,” Journal of Public Administration Research and Theory 19.4 (2009): 895-915.危機學習論將突發事件視為一種焦點事件,這一焦點事件不僅觸發政府開展危機學習,而且也是學習的核心對象。因為,突發事件提供了新情境中的新經驗,并暴露出了操作程序、技術等缺陷。因而,危機學習論著重關注哪些要素以及要素之間如何耦合引發突發事件并造成極大的負面影響。

換言之,危機學習論圍繞事件中的工具、方式、技藝等方面展開學習。事件致因驅動是學習得以開展的動力,通過突發事件調查獲取有關致因信息,經過信息處理、分析、轉譯而形成經驗教訓,組織根據不同突發事件的信息動態更迭既有經驗。以經驗為導向的危機學習論,一方面,可能通過精煉、常規化、生產等方式,讓突發事件中的經驗更加可靠;另一方面,也可能通過搜索、發現、創新、實驗等方式,讓經驗更富有變化;不斷強化的學習最終體現在組織變革上。(9)Jonathan C. Kamkhaji, and Claudio M. Radaelli, “Crisis, Learning and Policy Change in the European Union,” Journal of European Public Policy 24.5 (2017): 714-734.危機學習論認為政府從突發事件中學習將實現組織變革,這種變革可能通過單環學習改變組織行動策略,也可能通過雙環學習改變組織價值觀 。(10)C.Argyris, D.Sch?n, Organizational Learning: A Theory of Action Perspective(MA: Addison-Wesley.1978): 32.

(3) 政策學習論(Policy Learning)。政策學習論旨在汲取突發事件暴露的經驗教訓,改變政策或制度在應然與實然之間的錯配之處,并以政策改進的形式呈現。(11)Thomas A. Birkland, “Disasters, Lessons Learned, and Fantasy Documents,” Journal of Contingencies and Crisis Management 17.3 (2009): 146-156. Margaret T. Crichton, Cameron G. Ramsay, and Terence Kelly, “Enhancing Organizational Resilience Through Emergency Planning: Learnings from Cross-Sectoral Lessons,” Journal of Contingencies and Crisis Management 17.1 (2009): 24-37.政策學習論將突發事件視為一個窗口,災害事件的爆發意味著治理系統處于短暫失范的過渡階段,(12)Peter A. Hall, “Policy Paradigms, Social Learning, and The State: The Case of Economic Policymaking in Britain,” Comparative Politics (1993): 275-296.在舊秩序斷裂與新秩序形成的銜接過程中,政策系統中的慣例、政策流程的例行及官僚制度的約束有所松動,形成關鍵“窗口”,為后續可能發生的政策變遷創造了結構空間。(13)阿金伯恩、保羅特哈特、艾瑞克斯特恩、邦特桑德留斯著,趙鳳萍等譯:《危機管理政治學——壓力之下的公共領導力》,鄭州:河南人民出版社,2010年,第164頁。因此,政策學習論更關注突發事件中政府學習的政策意涵。

與此同時,政策學習論是以知識為導向。突發事件發生后,政策決策者會吸收外部的新知識,形成新的認知,決策者的政策理念持續發生變化,但這一學習過程通常是長期且緩慢的。(14)劉一弘、鐘開斌:《學習與競爭:重大突發事件如何觸發政策變遷的文獻述評》,《公共行政評論》2021年第6期。知識表征著突發事件的經驗教訓已轉化為具有政策含義的命題。政策學習論常以提高公眾意識、重新分配政治資源以及提供政府行動的合法性為目標,進而實現政策變化。但這種變化最終要體現在政策內容的生產或優化上,并且在突發事件應對結束后才有可能實現。

(二) 公共安全學習論的理論創新

政府能否從突發事件中應對有效學習是影響應急管理效能的關鍵一環。危機學習論和政策學習論是解釋政府從突發事件中學習的兩類重要理論。在應急管理全過程視角下,危機學習論可以銜接應急處置與救援和事后恢復與重建環節,定位于突發事件響應的學習;政策學習論重在事后恢復與重建環節,定位于原有政策的優化或更迭?？梢哉f,危機學習論和政策學習論很好地聯結了突發事件應對的響應和恢復環節,以提升應急管理的事后效能。

但從應急管理全過程的閉環屬性而言,既有學習理論存在兩個方面的缺憾:第一,政府從突發事件中學習如何銜接非常態的應急管理和常態的公共安全管理,事發后應急的學習經驗如何轉換為常態化的學習行動,平時的學習成效又如何推動應急預防準備,對此既有研究略顯不足。第二,從學習的具體對象來看,危機學習論聚焦于突發事件,政策學習論聚焦于政策創新,它們是一種事件經驗→知識→政策的學習轉化路徑,均是以知識為中心的學習路徑。事實上,經驗教訓要通過學習提升應對能力,并非是自然而然進行的,還存在政策→行動的落地環節,即經驗→知識→政策→行動,進而實現風險監測與預防;而政策→行動如何聯結,在既有研究中相對比較薄弱。

由此,本文把公共安全學習論應用于中國應急管理的實踐,嘗試構建政府從突發事件中學習的完整理論“版圖”(圖3)。具體而言,公共安全學習論的理論創新體現在以下三個方面:

首先,公共安全學習論建構了“知行合一”的聯結路徑。政府通過突發事件學習后提升應急管理效能,不僅要推動經驗積累和知識增進,更要實現政策行動落實,即政府必須實現“知行合一”的學習效能。既有學習理論尤其是西方學習理論注重知識增進下“學得如何”,未能將突發事件的知識增進與行為變革相聯結。公共安全學習論在以往學習理論的基礎上進一步拓展,更強調管理行動下“學后做得如何”,行動變革比知識增進更易模仿、復制及學習,行動的顯化與表征也讓地方政府更有動力開展學習。就此而言,公共安全學習是以認知為中心走向以行動為中心的。公共安全學習論的“知行合一”特點也能解釋我國地方政府間學習外溢的現象。

其次,公共安全學習論補充了應急管理學習全過程理論的知識版圖。公共安全學習落腳于風險隱患排查整治,旨在彌補應急管理學習全過程理論中的前端環節。從學習銜接應急管理流程而言,我國是把公共安全學習置于響應與常態化預防準備的緩沖區。譬如在開展各類專項整治的行動中,有短期的隱患排查整改的“攻堅”階段,也有“鞏固”提升階段,并建立行業長效安全工作機制,這便是從應急管理階段轉向常態管理階段的學習。公共安全學習將應急管理中的經驗教訓轉換為常態化的學習政策及行動,平時的學習成效又推動應急預防與準備,實現平戰轉換過程的閉環運轉和動態循環。因此,本文通過對話西方組織學習理論,并在前者基礎上推進理論研究,形成公共安全學習—危機學習—政策學習的應急管理學習全過程的知識譜系。

最后,公共安全學習論解釋了縱向干預對政府學習的積極效應。從學習對象來看,西方政府學習是一級政府內部的橫向學習,我國公共安全學習是國家治理系統的整體學習。以聯邦制為核心的西方政治體系,聯邦與州政府相對獨立,州與州之間比較松散,這導致西方從突發事件中學習更多的是以組織內部、至多到橫向州政府的學習;單一制的國家結構形式下,我國政府體系應該說是一個政府大系統,不像多數西方國家的職能部門沒有上下暢通,我國呈現條線設置“上下對口”與地方政府之間“左右對齊”,使得政府大系統內的各個子系統聯系緊密?？v向條條的干預使得政府學習可以向上延伸,甚至擴散到國家治理系統全域。因而,公共安全學習論是以國家治理系統為整體而非單個組織的學習,這有助于政府學習后的政策總體設計與配套行動方案的一體執行。

注: 作者自制。實線箭頭表示既有研究共識;虛線表示突破既有研究共識。圖3 應急學習的全過程

四、 結論與展望

政府學習的復雜性源于學習具有連續性、調適性和動態化的多重特征,尤其是從兼具風險與機遇的突發事件中學習,涉及到多類主體、多重行動及多項內容。西方組織學習理論濡染著聯邦制的組織屬性,難以解釋我國政府應對突發事件過程中的組織學習行為,中國特有的政府體系擁有其他國家的組織學習模式所不具有的強大優勢,也形塑出獨特的學習理論。本研究基于“目標—過程—效能”框架,提出符合我國應對突發事件時系列學習行為的公共安全學習論。公共安全學習論是在國家總體安全觀指導下,切合統籌發展與安全的基本原則與中國式現代化實踐的理論建構,與西方政府學習理論存有異同之處。在共同的方面,公共安全學習論與危機學習論、政策學習論一樣,也能推動組織或政策變革;同時,在應急管理全過程中發揮聯結作用。在分異的方面,公共安全學習論落腳于風險隱患排查整治,聚焦于政策行動的落實,在學習主體、學習內容、學習方式及學習效能等方面有所差異。作為發端于中國政府實踐的本土化學習理論,公共安全學習論并非代替危機學習論和政策學習論,而是對既有的學習理論譜系的補充和完善,為“應急學習”行動貫穿應急管理過程的共識提供新的理論支撐。

公共安全學習論將中國情境作為政府組織學習的邊界條件和關鍵因素,力圖推動組織學習知識體系從“普遍知識的情境化”走向“情境知識的普遍化”。本文通過建構公共安全學習論,形成“公共安全學習—危機學習—政策學習”完備且系統性的政府學習理論譜系。值得說明的是,之所以稱之為公共安全學習論,一是因為我國政府學習的落腳點是獲得與維持公共安全狀態而非危機狀態,因此,公共安全學習更能凸顯出我國以消除風險、保障安全為政府學習的主要目的;二是因為我國政府學習更多關注如何轉“?！睘椤皺C”,即合理揚棄危機的消極影響,擴大危機的“積極影響”。公共安全學習論與“危與機一體”理念契合,也與中國情境下話語體系的正向引導功能相吻合。

當然,公共安全學習論作為我國政府公共安全學習實踐的概念化、理論化和知識化的表達,仍需要進一步完善。譬如,公共安全學習“井環”過程中各學習方是如何互動和反饋的?互動和反饋如何影響學習效能?又如,未來可否考慮從公共安全學習論、危機學習論及政策學習論貫穿應急管理過程角度探索學習效能及具體差異?此外,在公共安全學習論指導下如何開展應急學習的實證研究?如何檢驗公共安全學習效能及其影響機理?等等,這些都是未來值得研究和回答的焦點議題。