新時代社會信用制度的治理效能與推進路徑

馬琳昆

（常州大學 史良法學院，江蘇 常州 213164）

社會信用一直是黨中央高度重視的建設領域。黨的十八大以來，針對社會信用建設的專門性、前沿性、科學性舉措日臻完善。社會信用體系建設作為社會主義市場經濟體制和社會治理體制的重要內容，它從政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信等方面描繪了我國誠信體系建設藍圖，以實現誠信中國的構建。面對聲勢浩大的工程建設，社會信用制度在建設過程中曾遭遇了來自依法行政原則、比例原則、不當聯結禁止原則、正當法律程序原則等公法原則的質疑[1]37-41，同時，在運行過程中，也面臨來自概念層面、內容層面、責任層面建設等問題。作為新型治理工具的社會信用制度在新時代中對于樹立誠信文化理念、弘揚誠信傳統美德、提高全社會的誠信意識和信用水平的意義至關重要。面向新時代新征程，黨的二十大強調了“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”是全面依法治國、推進法治中國建設的重要進路，并要求“扎實推進依法行政”“嚴格公正司法”“加快建設法治社會”。社會信用制度事關政府公信力、司法公正度、社會道德觀，其建設方向及路線就應當順應新時代社會發展之特色。為此，本文審視現階段社會信用制度發展中的現實問題，立足法治一體建設的視角，試圖揭示該制度的運行機理，并就如何提升其治理效能提出規范化發展進路。

一、現階段社會信用制度建設的問題表征

我國現代社會信用制度建設發軔于改革開放，隨社會主義市場經濟體制逐步確定。早前在計劃經濟體制向市場經濟體制轉型過程中，由于市場規則、法律法規、制度規范尚未定型，經濟活動中的違約失信現象屢見不鮮。自社會主義市場經濟體制確立后，商業信用、銀行信用等逐步被納入法治化運行軌道。發展了20 多年的社會信用制度，在中央推動、地方試驗和技術革新等綜合作用下，向理論化、體系化、時代化穩步推進。囿于運行規范的長期欠缺，現階段社會信用制度的問題集中表現在以下三個方面。

（一）概念層面的模糊性

“社會信用”一詞最早出現在中央政務文件中，是為解決伴隨經濟快速發展產生的誠信問題①參見《國務院關于在全國范圍內開展清理“三角債”工作的通知》（國發〔1990〕19 號）。。而“社會信用體系”概念是1999 年由中國社會科學院首次提出的②1999 年10 月，中國社會科學院世界經濟與政治研究所確立了最早關于社會信用體系問題的課題“建立國家信用體系課題”，后發布了研究報告《國家信用管理體系》。。2002 年，黨的十六大報告中正式提出了“社會信用體系”概念，并提出要“整頓和規范市場經濟秩序，健全現代市場經濟的社會信用體系”。2007 年，發布的《國務院辦公廳關于社會信用體系建設的若干意見》（國辦發〔2007〕17 號），從目標指向、具體任務、實施路徑對社會信用體系建設作出規劃。黨的十八大以來，社會信用體系建設進入快速發展期。2014 年頒布施行《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020 年）》（以下簡稱《信用建設綱要》），使社會信用制度的建設方向和重點得以明確。社會信用作為政策術語長期應用于各類指導文件中，但其規范內涵解釋存在一定的缺失。2004 年，我國首部關于信用建設的地方性法規《海南省人民代表大會關于加強信用建設的決定》頒布施行，該決定指出要形成以道德為支撐、產權為基礎、法律為保障的社會信用制度。2007 年，商務部出臺了《商務領域信用信息管理辦法》，通過推行信用分類監管制度、打擊商業欺詐專項行動、加強商會協會行業信用建設和宣傳教育等推動商務信用體系建設，這亦是社會信用在商務方面的具體要求。2008 年，《中華人民共和國國家標準——信用基本術語》的發布填補了信用類法律法規的漏洞。但因缺乏憲法、法律等高位階規范的準確指引和專門指引，信用制度建設在對于個體權利、地位及市場需求上回應較低，也欠缺系統性、程序性。

此外，社會信用制度與近似概念始終未能得以有效區分。當前存在以上海市為代表的社會信用綜合立法（1 部），以浙江省、青海省為代表的公共信用信息立法模式（6 部），以江蘇省、陜西?。?3部）為代表的社會信用立法等共計30 部地方性法規。面對浩大的社會信用工程，立法的難度大、內容多，質疑聲也此起彼伏③如認為社會信用立法屬于政府擅權，社會信用立法將演變為第二行政法，還將使得行政處罰體系分崩離析等。參見羅培新《遏制公權與保護私益：社會信用立法論略》，載于《政法論壇》2018 年第6 期。。歸納而言，現階段存在“社會信用”“社會信用信息”“公共信用信息”三種立法模式，可劃分為專門性立法（針對信用信息管理）和綜合性立法（包含全面信用建設），具體內容各有側重，立法體例、架構邏輯也各不相同。其中，“社會信用”與“社會信任”“社會信譽”“社會誠信”存在重疊之處，未完全得以區分[2]70-73。

（二）內容層面的不均性

我國對社會信用體系建設的探索可肇始于1984 年遼寧省撫順市工商行政管理局開展的“重合同守信用”活動。在解決經濟信用危機的背景下，個人信用、企業信用等逐步被重視，但對政務誠信的建設未能及時重視。如地方政府長期存在“征收口號”“年齡門”嚴重影響政府誠信的事件[3]27。進入“信用經濟時代”后，為解決短期內財政資金不能滿足基礎設施建設等投資需求的矛盾，以承諾政策優惠、發行地方債券等為地方政府贏得了融資，政府信用就成為了社會信用的組成部分。2007 年，黨的十七大報告提出，應盡快“完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力”。隨著《中華人民共和國政府信息公開條例》（2007 年）的頒行，政務誠信有序開展，也帶動了對司法公信的建設。在司法改革進程中，“立案難、審理難、執行難”長期成為司法公信力的桎梏。隨著司法改革的推進，審判公開與檢務公開的廣度、深度有明顯拓展。公開審判和裁判文書上網是推動司法公信的重要舉措。法院還通過發布執行失信聯合懲戒典型案例來破解“執行難”。2011 年10 月，黨的十七屆六中全會強調，把誠信建設擺在突出位置，大力推進政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設，抓緊建立健全覆蓋全社會的征信系統，加大對失信行為懲戒力度，在全社會廣泛形成守信光榮、失信可恥的氛圍，為社會信用制度的發展明確了方向?？梢哉f，在建設進程和詳略措施方面，商務誠信率先啟動，政務誠信、司法公信占據主流，但社會誠信相對滯后。

2014 年《信用建設綱要》明確了社會信用制度建設的四個方面，各地也逐步落實綱要內容。2016年《國務院關于建立守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）規定不斷完善誠信典型“紅名單”制度和嚴重失信主體“黑名單”制度。社會信用制度逐步轉變為國家的監管方式①參見《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度 構建誠信建設長效機制的指導意見》（國辦發〔2020〕49 號）、《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》（國辦發〔2019〕35 號）、《國家發展改革委辦公廳、人民銀行辦公廳關于對失信主體加強信用監管的通知》（發改辦財金〔2018〕893 號）。。此后，以“紅黑名單”、失信聯合懲戒備忘錄等為內容的規范性文件數量不斷增加，包含了醫藥衛生、勞動用工、教育、環保、交通運輸等諸多領域?！耙惶幨?，處處受限”的規制格局也逐步形成，但立足宏觀視角，社會信用制度中存在失信懲戒規定多而信用服務內容過少的失衡。四個方面單向發展、鮮有互助。作為面向社會全域的社會信用制度，亟待在宏觀的法治發展視角中被解釋。

（三）責任層面的泛道德性

實踐中，以行政規范性文件為主的聯合懲戒的位階過低、懲戒范圍大、損害后果重，存在無故減損公民、法人和其他組織合法權益或增加義務之嫌，嚴重背離比例原則，多為學界詬病[4]184。而諸多地方規范性文件在處理失信行為與懲戒之間的關系時并未考慮到聯系的合理性，如因“占座”“霸座”被記入失信行為而申請不了財政資金資助就是違反不當聯結原則②《上海市社會信用條例》第30 條規定：“在財政資金資助等政策扶持中，作相應限制”為失信主體的懲戒措施之一。。必須明確的是，失信在違法層面上的譴責和道德層面的譴責所應承擔的責任是不相同的，但失信懲戒的界限在實踐中卻不斷拓展，已然滲入社會的各個方面，泛道德化傾向嚴重[5]71-73。信用平臺的發展又擴張了信用懲戒的影響。2016 年國務院頒布了《加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》，地方政府成為了建設失信被執行人信用信息共享體制的主體。在統一的社會信用代碼制度建設下，2016 年全國各類法人和其他組織存量代碼轉換率整體達97%，全面、提前、超額完成存量代碼轉換任務，為各地方、各部門共享共用信用信息創造了條件③例如，信用中國/ 全國信用信息公共服務平臺、國家企業信用信息公示系統、中國裁判文書網、執行信息公開網、全國公路建設市場信用信息管理系統、中國海關企業進出口信用信息公示平臺、證券期貨市場失信記錄互聯網查詢平臺、互聯網個人信用信息服務平臺、動產融資統一登記公示系統、中征應收賬款融資服務平臺部門門戶網站、“信用中國”（重大稅收違法失信名單）、國家企業信用信息公示系統（拖欠農民工工資“黑名單”）等。。由于社會信用制度萌芽于疏解經濟信用危機，在建設方向上容易出現偏重問題的解決，對懲戒后果的規定積極追求短、平、快之效果。

囿于社會信用制度概念的模糊性，違法與失信的界限也極易混淆。若持續放任失信聯合懲戒溢出效果將在一定程度上與包容審慎監管原則相悖。包容審慎監管主要有三個目的：一是包容鼓勵科技創新；二是審慎預防行業風險；三是尊重行業發展特性①2018 年，時任總理李克強在考察國家市場監管總局召開座談會的講話精神中對“包容”與“審慎”具體內涵的闡釋為適用包容審慎監管指明方向：“所謂‘包容’，就是對那些未知大于已知的新業態采取包容態度，只要它不觸碰安全底線。所謂‘審慎’有兩層含義：一是當新業態剛出現還看不準的時候，不要一上來就‘管死’，而要給它一個‘觀察期’；二是嚴守安全底線，對謀財害命、坑蒙拐騙、假冒偽劣、侵犯知識產權等行為，不管是傳統業態還是新業態都要采取嚴厲監管措施，堅決依法打擊?！眳⒁娭袊W：《李克強詳解為何對新業態實施“包容審慎”監管？》，http：//www.gov.cn/guowuyuan/2018-09/12/content_5321209.htm.。其體現出政府包容新業態新經濟模式，給市場一個良好預期，鼓勵市場自治。但在經濟發展進入新常態下，大量采用失信聯合懲戒，并不利于引導新產業、新業態經濟健康有序發展，反而會壓縮其發展空間。而懲戒名單的公開也將成為引發污名化的隱患。加之現代傳媒打破了時空界限，一經公開，聲譽就存在受損的可能，附帶導致財產損失、影響權利行使。然而，失信聯合懲戒效果嚴重，但在行政審判中卻難以得到有效救濟。如在“呂某訴鎮江市人民政府、鎮江市信訪局案”中，江蘇省高級人民法院認為列入嚴重失信信訪人黑名單的決定是信訪處理行為，不屬于行政訴訟受案范圍，裁定駁回起訴②參見江蘇省高級人民法院〔2019〕蘇行終1518 號行政裁定書。。因此，避免信用監管失控就需要矯正實踐中偏重解決現實問題的“有效性”，而忽視權力運行的“正當性”之根源，讓權力運行回歸平衡狀態[6]172。

二、新時代社會信用制度的運行機理

社會信用制度建設作為國家治理體系中的重要一環應在法治的軌道上運行，習近平法治思想中提出的“法治一體建設”則為新時代社會信用制度建設注入了新思想和新理念。2012 年12 月，習近平總書記首次提出了“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”重大理論命題。其中，法治國家是“體”，法治政府和法治社會是“翼”，法治國家建設側重于全面依法治國的頂層設計，法治政府與法治社會是并行關系[7]69。習近平總書記的重要論述深刻揭示了法治國家、法治政府、法治社會間的辯證關系，在法治一體建設的指導下，以治理信用危機、構建誠信社會、形成守信風氣為宗旨的社會信用制度立足誠信政府建設規范權力運行、立足誠信社會建設培養社會公眾守法踐諾意識，在形成良好社會治理有效互動的同時共同推進誠信中國建設。

（一）以公眾監督完善權力制約機制

現代社會生活日趨復雜，國家任務不斷增多，但公權力運行離不開制約與監督。社會信用制度中政務誠信和司法公信與國家公權力密切相關，它將國家權力行使納入到其掌控范圍，使得執法者本身也受到監督，進而消解有權者和無權者的界限[8]124。相較于美國的市場化運作模式、歐洲的中央信貸登記系統主體模式、日本的會員制模式等西方發達國家的征信模式而言，我國社會信用制度建設屬于政府賦能模式[9]31-32。政府在社會信用制度建設中發揮“組織、引導、推動和示范”的作用，負責規劃制定、健全標準、培育和監管信用。政府與社會關系的長遠健康發展離不開公眾的信任，而司法機關在公布失信執行人名單時也同樣具有征信和懲戒的權力，這些權力不可恣意妄為，為維護行政機關與司法機關的公信力，就需要設置相應的監督機制。社會信用制度中所構建的信息公示正是公眾行使監督權的有效路徑。讓社會公眾知悉行政機關和司法機關的裁量幅度，就可以反映出在執法和司法活動中對重點領域的態度傾向。

具體而言，對于政務誠信來說，以政務信息公開為核心的制度建設是保障政府信用、政務誠信建設的關鍵。準確的信息公開目錄讓行政權在陽光下行使，將政府權責清單化、規范化有助于厘清政府與市場、政府與社會的邊界。政府通過加強自身誠信建設，守信履諾、誠信施政帶動全社會誠信意識的樹立和誠信水平的提高，避免朝令夕改助長失信行為的不正之風。對于司法公信來說，司法公開對司法公正形成倒逼效應，尤其在司法權運行機制改革，貫徹司法責任制的背景之下，通過司法公開實現的社會監督，是目前最符合司法規律，也最能防止司法責任制演變為司法官暗箱操作的措施[10]13。司法是社會公平正義的最后一道防線，一旦司法誠信出現問題，整個社會信用體系就會因無以尋求補救而導致其根基發生動搖，乃至引起整個社會信用體系的坍塌。因此，只有讓民眾了解司法，讓司法權在陽光下行使，以“看得見的方式實現正義”，司法公信才能得以有效保障。

（二）以信任機制規范社會公眾行為

在現代法治國家中，法律體系的完善和執行是其重要標志?！缎庞媒ㄔO綱要》頒布前，社會信用體系建設把通過社會信用體系加大對違法違規行為的懲戒力度、以期減少此類行為作為重要目標之一[1]28。當社會信用體系建設被納入規劃綱要后，信任機制在政務誠信、社會誠信、司法公信等領域的作用承載了推動經濟發展、提升全社會誠信意識與信用水平的預期。信任是人面對復雜社會的一種態度和信念，作為一種“簡化機制”，可以彌補理性的缺陷，減少社會交往過程中的復雜性[11]30-31。信任在熟人社會中，并非是對契約的重視，而是發生于對一種行為的規矩熟悉到不假思索時的可靠性，但信任在現代陌生人社會中是很難直接形成的，這才發生了法律[12]9。相對于法律而言，信任是溫情且具有靈活性的，甚至在熟人社會中并不需要法律，信任可以自成秩序體系。以信任來促成法律的實施，以及彌補法律作為正式制度的缺位或不足，才是正常社會需求[13]33-34。

社會信用制度對社會主體行為具有規范和引導作用?，F代社會中，不同類型群體基于公示信息所產生的公共評價將生成對應的聲譽，而聲譽之于自然人、法人以及非法人組織而言就是其品格和信用的寫照。信用評價的高低往往決定著社會交往和市場交易的成功率。隨著系列綱要、意見、通知及失信懲戒備忘錄等文件出臺，全國性的社會信用信息平臺和政府信用監管系統得以形成，為保障法律規范的實施提供了支撐。在“放管服”改革下，對告知承諾制度的探索也是通過發揮信任機制讓企業自覺守法、履行社會責任，建立互助互信關系，以維護市場交易安全。社會信用制度入法賦予信用強制性的特征，這就意味著社會主體在參與社會交往中對何事能為、何事不能為以及應當如何為等都具有明確依據，也知悉當違背信用后會受到相應的處罰并承擔責任。在以“聲譽效應”為核心的信任機制助力下，公共機構的執法壓力得以緩解，尤其是當不利信息被公示后，這種懲戒效果將遠高于純粹罰款工具[14]121。實踐中頻繁運行的列入違法黑名單、違法行為列入失信記錄、違法違規信息披露、嚴打違法失信行為等做法頻頻將“違法”與“失信”等同，這種公眾輿論在信息化的加持下還將快速傳播并強化，公開制裁后不僅對違法失信行為人帶來的聲譽不利、資格剝奪、自由限制等不可預估的后果，還將擴大制裁范圍。就此視角而言，以建構失信懲戒機制和征信系統實有強化社會公眾嚴格守法之意。

（三）以政社協同促成多元主體共治

新時代我國法治建設的重點不是單一地強調控權或是管理，而是傾向于如何運用權力進行服務，通過“政社共治”來解決社會轉型帶來的沖突與矛盾、回應社會需求。社會“是人的生活和活動的空間，是包含在人的生活和活動之中的”，社會作為一個整體，社會信用的形成就是多主體相互作用的行動“流”[9]32。正是這些主體相互溝通，對信用關系有了需求，才能形成協同行動的動力，達成協同治理的效果。信用社會建構的本質是個人對誠信價值內心認可的程度，而非以追求利益的實現，雖然這種內心認可是一個漫長的過程，但基于信用形成社會認同的基礎是一切社會行為取得有效性甚至合法性認同的根本支撐，進而為法治國家、法治政府、法治社會一體建設助力。為應對社會變遷與社會轉型，國家通常采取建立健全國家治理體系的“制度化”方式以保證國家與社會轉型時期的政治穩定與社會穩定[6]167。當誠信原則被納入法律體系后，社會信用制度具備了一般社會規范沒有的強制力、執行力，使得社會成本降低。在此意義上，社會信用制度是契合了經濟社會發展由“管理型”轉向“合作型”的需要。

社會信用制度要求政府同社會合作，達成誠信共識、培養守信意識。這種合作既體現在社會信用制度分支建設中相互促進，又體現在對信用工具引領誠信之風的共同維系?；诠_的信息與政務數據，社會公眾能充分參與到信用社會建構的各個層面，讓公民自內心建立對誠信的認同，實現社會信用體系建設中的主體性重塑。公眾的主體意識越高、社會誠信之風越強勁，反而又將促進政府依法行政，推動政務信用建設。而基于信息共享機制，信用工具在源頭上被賦予了公信力和執行力，在市場主體評價與監督的激勵下，能夠及時啟動市場驅逐式懲罰，有效阻嚇企業停止潛在的違法行為，是一種效率型、輔助公共執法的社會治理形式[15]116。在大數據推動下，通過搜集、分析信用信息就可以實現對用戶生活、思想、行為描述，輔之以算法就可以形成對自然人、法人及非法人組織的信用評級，無論主觀意愿[16]42-44。立足社會心理學視角，他人真實的、想象的或暗示的存在，對其他人的思想、情感、信仰和行為均有影響[17]5。因此，在接收各式各樣的信息后，一種全景式監視將會形成，若行為一旦失控，社會信用制度中的懲罰機制就將自動啟用，而這種懲戒機制不僅包含了行政性懲戒，更多的是基于行業性、市場性、社會性懲戒[5]80。因此，社會信用制度不僅僅是簡單的守法或守約，而是協同治理工具。

三、新時代社會信用制度的推進路徑

社會信用制度是解決我國信用危機的成功探索，是新時代治理經驗的總結。在政府號召、驅動下，我國得以在較短的時間內建立起社會信用體系框架，但也正因如此，信用信息從采集、加工、分析等步驟都帶有顯著的政府主導色彩，一定程度上致使信用市場效率低下，影響制度的公平性和權威性。在習近平法治思想指導下，新時代社會信用制度應當從我國國情和實際出發，突出中國特色、時代特色和實踐特色，以政務誠信、商務誠信、社會誠信、司法公信四個方面同步推進。為發揮社會信用制度既推動經濟社會高質量發展，又提升國家治理效能的作用，新時代應從建構、運行、保障維度加以完善。

（一）建構：統一社會信用法的回應

社會信用法曾分別在第十二屆、十三屆全國人民代表大會被列為三類立法規劃，與熱情高漲的信用制度實踐相比，理論界和實務界并未就采取何種立法模式形成一致意見，有學者認為社會信用立法的客體包含了經濟信用與公共信息，應采取以私權利主體的信用調整為主，適度銜接公權力主體信用問題的“折中”立法模式[18]231-233。有學者結合我國社會信用體系建設實踐以政務誠信為建設關鍵、以社會治理為重要目標、以“三大征信體系”為運行基礎，提出“信用行政監督法”“全民正義誠信法”“統一征信法”的構想[19]85-93。事實上，社會信用形成于人們在社會之間的互動，歸根結底源自人們內心深處對于他人能夠信守諾言的美好預期，在很大程度上是屬于“自律”的范疇。在不同社會階段，社會信用所要求的行為深受社會制度和文化規范的影響。就現有的社會征信體系而言，征信的范圍依然集中在金融領域，關于政務領域、文化領域、生態領域等方面的社會征信體系建設均處于缺位狀態，地區發展不平衡現狀也較為明顯。涉及到失信聯合懲戒機制、“黑名單”制度、信用修復與保留時限等若長期依賴地方立法，立法的穩定性、權威性將受影響。但社會信用立法是一次集成型法治活動，既要合理界定失信行為，又要穩妥設置懲戒措施[20]35。

2022 年3 月發布的《中共中央、國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》中指出，新發展格局下，需要健全統一的社會信用制度。因此，制定統一社會信用法是從根本上終結混亂立法現狀的有效手段。結合已有立法經驗，筆者認為統一社會信用立法是從政務、商務、司法、社會四個方面型塑誠信文化，合理分配信用監管機制和信用服務機制，指引并約束社會參與者言語、行為，助推社會成員形成于內誠實、于外信用的誠信品質。2022年11 月14 日，國家發展與改革委員會、中國人民銀行會同社會信用體系建設部及聯席會議成員單位和其他有關部門（單位）研究起草了《中華人民共和國社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），標志著統一社會信用立法時代已經到來?！墩髑笠庖姼濉返? 條就指出，“失信是國家機關依法認定并確認的信用信息主體誠信失范的行為”。該定義中明確了對失信認定的主體、依據及行為等要素，確定了失信行為的邊界，但后續法律落實時就將涉及國家機關的具體范圍、信用信息主體以及行為的何種標準達到誠信失范的程度。只有進一步明晰上述不確定概念，對失信行為的規范才能愈發精準有效。

（二）運行：信用監管與信用服務的平衡

由于受政府長期主導的影響，先懲戒后救濟的思路致使以失信聯合懲戒為核心的信用監管機制一定程度上擠占了信用服務機制的空間。2019年出臺的《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》明確要求大力推進信用分級分類監管，在充分掌握信用信息、綜合研判信用狀況的基礎上，以公共信用綜合評價結果、行業信用評價結果等為依據，對監管對象進行分級分類，進一步規范了信用監管機制的運行。遵循正當性之要求，信用監管機制在運行過程中要重視對自然人、法人及非法人組織的權利保障。何種行為應當記入公共信用信息平臺、采用何種信用評級標準本身就是一個博弈過程，通過吸納具體領域的利益相關者進行有效協商就必不可少。值得注意的是，信用監管機制不僅是對國家對社會公眾的管理方式，同時也應當是公眾監督政府行為的有效工具。據此，專門針對行政行為的信用監管也需要提上日程，政府“自糾自查”是政務誠信建設的保障，出臺專門的“信用行政監督法”和設立獨立的政務誠信監督管理委員會是有效舉措[19]88。

就信用服務而言，實踐中我國主要是憑借各地信用平臺提供信用報告查詢、信用修復、信用承諾、異議申請、信用宣傳等服務。2022 年6 月，國務院印發的《關于加強數字政府建設的指導意見》中指出要“完善信用信息公共服務平臺功能，提升信息查詢和智能分析能力”。如《全國公共信用信息基礎目錄（2022 年版）》中收納了12 類公共信用信息，進一步保護信用主體合法權益①包括登記注冊基本信息、司法裁判及執行信息、行政管理信息、職稱和職業資格信息、經營（活動）異常名錄（狀態）信息、嚴重失信主體名單信息、有關合同履行信息、信用承諾及其履行情況信息、信用評價結果信息、遵守法律法規情況信息、誠實守信相關榮譽信息和市場主體自愿提供的信用信息。。針對信息發布，信息收集機關（主要是行政機關）對于披露的信息應當根據不同服務目的、不同危害程度的違法行為作出區分，把握公開的界限，涉及個人隱私、個人信息等信息要進行脫密處理。涉及專業類信息披露也應做到通俗易懂，從實體上保障知情權。為避免信息披露籠統、單一，反饋監督機制也必不可少，如建立執法信譽評價體系，使信息發布者行為接受公共評判。此外，健全信用修復機制也是信用服務的重要內容?！睹穹ǖ洹返?029 條賦予了民事主體對信用評價不當提出異議、請求更正、刪除等權利。2016 年發布的《指導意見》中明確要求建立失信聯合懲戒的前提與程序，細化信用修復機制。事實上，對于征信能否委托修復的問題，上海市第一中級人民法院對此持否定態度，認為征信記錄是對個人或企業信用信息客觀真實的記載，不良征信記錄如屬真實，必須保存5 年，且無法刪除，委托他人消除或抹掉業已存在的不良征信記錄的協議違背公序良俗而無效②參見上海市第一中級人民法院〔2022〕滬01 民終1416 號民事判決書。。為避免懲戒錯誤致使當事人的信用修復困難，對于列入失信聯合懲戒名單應當提前告知行為人，并允許其提起異議、更正、刪除等權利，若因錯誤公布造成權利損害的則應當及時清理、修復名譽等補救措施。

（三）保障：市場機制作用的激活

信用危機始于市場機制不健全，就理應在市場機制下完成重塑。從信用評級與征信的規范與管理來看，國務院、中國人民銀行、中國證監會、中國保監會、國家發展與改革委員會、國家稅務總局、中國信用評級協會籌備組以及地方政府、各行業協會、各地方稅務局等機構均有權制定標準、劃定范圍。事實上，冗雜的評級主體不僅容易致使管理規范效率沖突，影響國家公信力，標準不一的結果還違反了平等原則、比例原則，甚至直接減損相對人的權利或增加其義務，但卻訴諸無門，與法治建設方向相悖。如針對行政評級結果的公開訴訟，在“南京創新機電管帶有限公司與南京市江寧區國家稅務局稅務行政管理（稅務）行政確認案”中，南京市中級人民法院認為通知相對人納稅等級的告知函“屬于被告江寧區國稅局履行其宣傳稅收法律、行政法規，普及納稅知識等法定義務，系對納稅人的一種提醒與告知”且“并未為原告增設新的權利義務，對原告的合法權益明顯不產生實際影響”③參見江蘇省南京市中級人民法院〔2017〕蘇01 行終24 號行政裁定書。。如果社會信用制度權力結構模糊，必定會降低制度運行效率、減損制度實施效果。在深化“放管服”改革的背景下，大力發展征信機構、評級機構、擔保機構等獨立性質的第三方機構，建設開放性市場驅動機制，不再以政府單一的評價信息為標準，而是市場主體作為信息搜集甚至評價的主體，才是保障該制度行穩致遠的關鍵所在。

基于轉型期的現實考量，社會信用制度完全市場化是不科學且不現實的，遵循《信用建設綱要》中“政府推動與社會共建”原則，未來我國社會信用體系建設需要以市場為主要運作、政府輔助推動，再鼓勵和調動社會力量，形成協同共治的格局。其中，行業協會向上對接國家，向下對接微觀市場主體，是國家—社會之間重要的連通機制和中介橋梁[21]10-11。以行業協會來推動社會信用制度的發展具有兩大優勢：一是對成員誠信“背書”。對于加入該行業協會的成員，依托群體聲譽優勢，在參與市場經濟活動時的信用也得到相應保障。二是對成員的聲譽懲罰。一旦成員行為違法違規，在承擔法律責任的同時還要接受來自行業協會的聲譽懲戒。因此，立法者可授予行業協會一定的管理權，允許他們使用自己的資源和權力，有效發揮居中協調、組合整合的作用。在行業協會的助力下，政府權力行使秉持適度謙抑性，逐漸轉向激活市場機制、輔助制度運行、提高治理效能的方向上來。

四、結 語

誠實守信早已植根于中華民族精神世界之中，是中國人民世代流傳的道德操守和行為準則。習近平總書記在二十大報告中強調，社會信用對構建新發展格局推進高質量發展的重要性，作出了“弘揚誠信文化，健全誠信建設長效機制”的重要指示。社會信用制度將國家機關的公信力與社會公眾的道德心相連，通過多元規則體系來促進全體成員的認同和踐行，引導信用文化的塑成。新時代社會信用制度在法治一體建設的指導思想下，通過政務誠信、司法公信引領商務誠信、社會誠信建設，通過商務誠信、社會誠信建設為政務誠信、司法公信提供適宜環境，四者良性互動又共同推動誠信中國建設?！墩髑笠庖姼濉返某雠_加快了社會信用系統化建設進程，也使得社會信用制度的研究任務從呼喚立法轉為貫徹執法，但個中有些條款設置的合法性、合理性、精準性、協調性，信用監管機制與信用服務機制的衡平性，市場主體的參與性就將是未來研究的重要任務。