論突發危機事件中虛假信息治理的公益訴訟理念

陳堂發

(上海交通大學媒體與傳播學院,上海 200240)

借助突發危機事件特有的輿論氛圍及復雜輿情走勢,一些平臺或自媒體營銷號傳播特定屬性的虛假信息或謠言,迎合或攪動社會情緒,是當前互聯網內容生態嚴重污染問題之一。近年來各級政府網監部門雖多次開展專項整治,但收效甚微。原因之一在于一些平臺或自媒體營銷號編造、傳播的部分虛假信息并不具有典型的“法益侵害”特征,策略性地避開了公法、私法的監管事項,虛假信息或謠言既未產生損害公法所規制的國家利益、政權利益、社會秩序、公共安全等法益類型的明顯后果,亦不觸犯私法所調整的人格利益如榮譽、名譽或聲譽。不僅如此,有些虛假信息還刻意附載“集體價值”,以追求“自豪感”“優越感”的社會情緒效應。即便這些虛假信息客觀上產生了一些利益損害后果,但被損害的利益類型、主體具有模糊性、不確定性。(1)陳堂發: 《以公益訴訟治理虛假新聞》,《新華日報》2020年8月18日,第7版。

一、 作為治理對象的特定屬性虛假信息

突發危機事件的虛假信息編造、傳播之所以應予重點討論治理之策,是基于該類事件所具有的特定屬性。突發危機事件是指對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅,并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關鍵決策的緊急事件,包括自然災害事件、人為因素的危機事件以及自然災害基礎上的人為因素的危機事件。突發危機事件一般具有突發性和緊急性、高度不確定性、影響的社會性和決策的非程序化的特征。(2)烏里爾·羅森塔爾、邁克爾·查爾斯、保羅·特哈特編: 《應對危機: 災難、暴亂與恐怖行為管理》,趙鳳萍譯,鄭州: 河南人民出版社,2014年,第33頁。突發危機事件的緊迫性在于造成或可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害,危及公共安全。

突發危機事件過程的不確定性、人為或客觀限制因素導致的危機處置信息公開的局限性或滯后性,使得互聯網空間虛假信息傳播成為難以杜絕的現象。雖然傳統媒體所屬的網絡平臺亦難避免該類虛假信息的傳播,但屬于偶發性的,不可能出現規模性的擴散。數量龐大的商業性自媒體賬號或網絡平臺因疏于監管,依賴編造特定屬性的虛假信息或謠言,以污染網絡內容生態、損害用戶利益為手段賺取流量、牟取非法所得的現象則較為突出。此類不法營銷行為近年來雖被強力治理,但問題依然嚴峻: 2020年4月,國家網信辦開展為期2個月的惡意營銷賬號專項整治行動,緣于多個網絡賬號炒作輿情高度關注的焦點話題的虛假信息內容,國家網信辦要求騰訊、新浪等網站、平臺開展自查自糾,清理相關文章6 126篇,關停賬號18 576個。負責整治行動的負責人表示,一些自媒體營銷賬號信奉“做號就是做生意,賬號做大就有滾滾財源”,對流量的追逐已陷入病態。對此類賬號,通過提高違法成本,讓運營者不敢造假、造謠。(3)杜正艾: 《當代突發事件發展態勢芻議》,《云南行政學院學報》2004年第5期,第63—65頁。北京市網信辦自2020年5月至7月針對惡意營銷賬號開展專項整治行動,累計處置各類網絡惡意營銷賬號170余萬個,清理相關信息257萬余條。(4)《北京網信辦: 5月以來處置各類網絡惡意營銷賬號170余萬個》,2022年7月10日,http://www.nbd.com.cn/articles/2020-07-10/1457695.html,2023年10月13日。

憑借突發危機事件的傳播環境,一些自媒體賬號或平臺之所以能將編造傳播該類虛假信息當作一種“經營策略”,是基于用戶面對危機情境所產生的物質利益或精神利益的關切或代入感,突發危機事件關涉的人身、財產損失或安全隱患與民眾切身利益相關,危機事件處置中信息公開不及時或不完全公開易引發民眾知情權的集體焦慮,趨利避害的得益心態構成危機事件情境中普遍的社會心理,等等。這些復雜的社會人文因素為突發危機事件的虛假信息滋生、販賣提供了適宜的環境與條件。但一些自媒體營銷號或部分平臺策略性地規避了明顯的法律“紅線”,如《刑法》《治安管理處罰法》《民法典》《網絡安全法》等所設立的禁載內容,選擇法律監管的某些“空白”地帶做文章,編造傳播的虛假信息或遠離政治、社會意識形態價值,或所包含的負面評價或負面價值未指向明確或特定的主體,或引發的消極社會影響、危害性輕微并難以被追責。一些營銷性自媒體賬號慣于編造傳播易于引發輿論爆點的虛假消息或謠言,該類信息以特有的“敘事”方式逃避法律追責: 一類是以“正能量”為依托,編造、傳播虛假信息的“站位”高,易于滿足社會期待的自豪感、自信心。這些貼上“正能量”標簽的有關負面事實或評論文字,關鍵信息要素基本為主觀編造,配以或“反思”或“自信”的觀點。由于不法信息內嵌的“規避性”,雖然虛假信息形式上可被納入《治安管理處罰法》的尋釁滋事條款,但因其意識形態價值的無害性、影響社會秩序或生活秩序的非顯著性,行政執法難以有效發揮治理功能;另一類是國際素材虛假信息,其特征在于事實確否對信息價值要素影響并非至關重要,這類虛假信息不乏“重要話題”,以滿足社會普遍存在的獵奇或“道德勝利主義”心理為旨趣。這些虛假信息,或針對微觀的人與事,或針對個人事務而非公共事務,或避開事實問題而倚重無可無不可的意見范疇,或心懷“善意”而遠離惡意,或信息虛假與非虛假信息間雜,或選擇虛擬危害而力避現實危害。(5)林華: 《網絡謠言治理的政府機制: 法律界限與權力約束》,《財經法學》2019年第3期,第121—130頁。諸如此類有“賣點”的虛假信息除了在危機信息饑渴期擾亂信息傳播的正常秩序、欺騙用戶的精神消費利益,于其他范疇的法益而言,或無損害,或損害微量不便追責。

二、 行政規制網絡虛假信息失靈

自媒體高度活躍的互聯網傳播環境下,治理虛假信息依然采納傳統媒體適用的行政規制手段難以取得預期效果。其一,傳統媒體因突發危機事件滋生的虛假信息擴散的現象相當少見,行政規制高效能體現在突發危機事件信息發布嚴格受到非法律化的事前限制政策約束。媒體對突發危機事件的報道有諸多的政策限定,作為重要手段的行政規制確保了報道的謹慎性、權威性,這些限制性政策包括《關于改進新聞報道若干問題的意見》(1987,中共中央辦公廳)、《關于改進突發事件報道工作的通知》(1989,國務院辦公廳、中宣部)、《關于進一步改進和加強國內突發事件新聞報道工作的通知》(2003,中共中央辦公廳、國務院辦公廳)、《關于改進和加強國內突發事件新聞發布工作的實施意見》(2004,國務院辦公廳)等。發布于不同階段但核心精神具有銜接性的突發事件報道政策均要求突發事件的有關信息原則上嚴格實行突發事件新聞發布的歸口管理制度,對突發事件發生的原因須在有權威性結論的基礎上發布新聞,防止猜測性、歪曲性報道;對于突發事件造成的經濟損失、死傷情況,應由事件處置主管部門統一提供,務必準確、真實。涉及重大政治性、群體性事件,危害國家安全、損害我國國際形象的突發事件不在主動發布之列。除此之外,如果傳統媒體違規必然受到行政責任的事后追懲。如《報刊刊載虛假、失實報道處理辦法》(1999,新聞出版署)規定,對媒體刊載虛假、失實報道,應及時予以行政懲處措施,包括通報批評、責令限期更正或檢討、警告、罰款以及業務整頓、行政處分?！蛾P于采取切實措施制止虛假報道的通知》(2009,新聞出版總署)、《關于嚴防虛假新聞報道的若干規定》(2011,新聞出版總署)中對相關主體責任的追究措施更為細化: 記者僅憑網絡信息或者道聽途說編寫虛假報道的,新聞機構的主管單位要追究新聞機構主要負責人以及記者、責任編輯、分管領導等相關責任人的責任;蓄意炒作虛假新聞造成惡劣社會影響、損害國家利益和公共利益的,除嚴肅處理責任人外,新聞機構的主管單位亦應追究新聞機構主要負責人責任,包括責令新聞機構主要負責人引咎辭職、停業整頓或吊銷出版許可證。正是這類非法律化政策效能在實際執行中的充分發揮,使得法律化的政策出臺并不具有十分的迫切性、必要性,所以,《突發事件應對法(草案)》(2007)的條款“新聞媒體違反規定,擅自發布有關突發事件處置工作的情況和事態發展信息的,處以最低5萬元的罰款”最終被刪除。

面對媒介屬性不同于傳統媒體的各類平臺、自媒體賬號,高度行政化的規制策略難以發揮有效治理功能。自媒體賬號、網絡平臺的大量涌現,使得傳播主體在角色上由過去的“組織人”轉變為“社會人”?！敖M織人”的單位歸屬表明單位為個人提供了職業和角色扮演標準,(6)陳潭: 《單位身份的松動: 中國人事檔案制度研究》,南京: 南京大學出版社,2007年,第92頁。作為典型單位的傳統媒體機構,其較之一般性單位更具高度組織性、層級性、制馭性,任何行政意志可以在單位系統內得到有效貫徹,治理虛假新聞尤其突發事件虛假信息,行政規章及政策紀律具有強大的約束力。所以,諸如徐州“鐵鏈女事件”、鄭州“地鐵站灌水事件”、唐山“燒烤店毆打事件”等輿論場中雖然滋生了大量的不實信息,但從事件發生至輿論漸漸平息,整個過程傳統媒體基本保持了沉默,也就無所謂虛假信息治理問題。大量自媒體因為“社會人”屬性而扮演突發危機事件信息擴散者角色,而“社會人”特征在于脫離“組織人”的微觀制度、規章束縛,其主體意識、社會參與意識得以凸顯,其行為約束標準僅來自“法無禁止則可為”的法條約束,(7)李漢林: 《中國單位社會: 議論、思考與研究》,上海: 上海人民出版社,2004年,第55頁。自媒體運營者、傳播者為流量經濟僭越單位行為規制的事前限制、事后追懲措施,而該類虛假信息所產生的法益侵害模糊性又不宜適用《治安管理處罰法》或《刑法》追責。

行政規制的高效能與執法對象的有限規模及數量密切關聯,它難以適應極其龐大的自媒體從業者及賬號規模。一份自媒體行業調查報告顯示,截至2021年,已經注冊的自媒體賬號3 000多萬個,全職從事自媒體的人數達到了370萬,兼職人數則超過了600萬,其中包括學生、白領、專家學者、醫務工作者、文學愛好者、自由職業者等群體。(8)《2020—2025年中國自媒體行業市場調查與發展前景分析報告》,2022年9月7日,https://www.chinairn.com/hyzx/20220907/181006698.shtml,2023年10月13日。無論有限的行政執法資源還是點對點的監督執法方式,都無法滿足精準有效的執法要求。由于商業網站或平臺完全缺乏“組織人”角色意識,不實或虛假信息基本處在放任狀態,無論互聯網服務平臺,還是群組運營者、不實信息制作者,都無法被追究責任。高執法成本的專項整治雖可以收到短時效果,但缺少社會監督力量充分介入的治理難以達到根治的目標。為清理網站平臺謠言和虛假信息,2022年9月中央網信辦啟動為期3個月的“清朗·打擊網絡謠言和虛假信息”專項行動,重點治理事項之一是對涉安全生產、交通運輸、自然災害等公共突發事件,特別是涉險情、疫情、災情、警情的謠言和虛假信息的處置,強調對首發惡劣謠言、多次傳播謠言、利用謠言進行惡意營銷炒作的賬號主體采取切實治理措施,包括納入黑名單管理,情節特別嚴重的全網禁止注冊新賬號。(9)《“清朗·打擊網絡謠言和虛假信息”專項行動啟動》,2022年9月3日,http://news.cctv.com/2022/09/03/ARTI96UG5HTw38ImV8pTfzVA220903.shtml,2023年10月13日。2023年4月中旬,中央網信辦召開全國網絡舉報工作會議,專項布置強化網絡綜合治理的舉報覆蓋面、受理量、處置率,其中就包括網絡虛假信息與謠言。(10)《中央網信辦召開全國網絡舉報工作會議》,2023年4月17日,http://www.cac.gov.cn/2023-04/17/c_1683374718594536.htm,2023年10月13日。該類集中整治行動每年定期開展,但虛假信息或謠言治而不絕,一些新媒體平臺對虛假信息處罰僅限于封號、斷開鏈接或屏蔽。大量虛假信息既加重了互聯網企業運營負擔,也增加了社會綜合治理成本。

三、 私益訴訟懲治虛假信息可訴性弱

依據傳統訴權理論,“無利益即無訴訟”,基于“訴的利益”方可行使訴權主張私人利益。但私益訴訟以實體法的利益為訴訟前提,僅當法定的權益受到侵害或威脅才能有效行使訴權。突發危機事件的虛假信息或謠言的損害結果如何成為可訴的利益,有兩種思路: 一是虛假信息對整體性的網絡生態環境權益構成危害;二是虛假信息作為精神消費品對用戶消費權益構成侵害。私益訴訟強調個人為保護其合法權益不受非法侵害而發起的民事訴訟,原告為特定的利益關系人。從網絡生態環境權益維護考慮,大量虛假信息擴散導致不特定多數人的利益侵害,系典型的擴散性利益受損,如同自然生態環境污染所侵害的法益類型。但“網絡生態環境權”尚未被確立為一項可訴的法定權利,盡管凈化網絡生態環境的治理目標一再被黨和政府的一系列重要文件反復倡導或闡述,但其屬于政治權利范疇,個體作為私益訴訟的利益關系人身份難以成立。如果將關系不特定多數人的擴散性利益作為公共利益對待,由特定關系主體發起公益訴訟,則滿足公益訴訟要件。從消費者權益維護考慮,大量虛假信息對消費者合法權益造成損害,所侵害的法益類型為集合性利益,理論上《消費者權益保護法》為個體的私益訴訟提供了依據,具有訴的可行性。尤其突發危機事件的準確、客觀信息乃是特殊消費品,消費用戶對它較之一般性新聞信息具有更高的真實性品質期待,媒體更應該承擔謹慎義務為消費用戶提供真實的突發危機事件信息,因為這類信息消費行為具有直接的功利性,既是滿足社會知情權所需,更是突發危機事件利益相關群體選擇趨利避害行為的直接依據。如果媒體提供虛假信息,系內容產品合同違約行為,消費用戶依據《消費者權益保護法》可以提起民事私益訴訟。

關于傳統媒體虛假新聞信息的消費利益侵害可訴性,《消費者權益保護法》在20世紀90年代頒布之后曾引發學者的理論探討,核心觀點是將新聞信息認定為具有商品屬性,虛假的新聞信息作為劣質商品,應當受《消費者權益保護法》約束。有學者將此類商品的質量標準界定為三項: 一是商品的法定最低特質標準,即真實、公正、準確,此系行業最低要求;二是由法律規范確立的禁止性標準,如《出版管理條例》《網絡出版服務管理規定》《互聯網信息服務管理辦法》《互聯網新聞信息服務管理規定》等行政規章所設立的信息質量規范;三是由立法文件規定的新聞信息產品的法定形式標準,主要指作為載體的物質質量標準、作為符號的內容質量標準。(11)羅萬里: 《論消費法律關系中的新聞信息商品質量》,《法學雜志》2009年第30卷第7期,第88—90頁。關于媒體虛假信息提供與受眾用戶消費關系成立問題,有學者認為兩者之間存在基于消費行為的法律關系,并主要體現為民事法律關系: 受眾用戶支付一定的費用、流量或時間,媒體機構應當提供符合行業標準的新聞信息產品,雙方事實上形成消費合約性質的契約關系。如果在信息商品中摻雜、摻假、以假充真、以次充好的,屬侵害消費者權益行為,適用損害消費權益的有關條款。(12)邱江波: 《論新聞受眾正當權益的保護》,《新聞記者》1998年第3期,第55—57頁。遵循新聞媒體與受眾用戶之間合同約定關系思維,也有學者認為訂立非格式合同所約定權利、義務形式為一次性的或具持續性,媒體提供虛假新聞信息應追究違約責任。(13)徐英榮、馮建華: 《授普通受眾以法律之劍——淺談規制無特定指向的虛假新聞》,《新聞記者》2001年第11期,第67—69頁。亦有學者從虛假信息可導致受眾用戶實際經濟損失層面論證媒體承擔責任的理由: 從預防成本與預防收益關系考慮,如果媒體不采取預防措施造成受眾用戶損失,媒體應承擔過失責任;如果虛假信息侵權的雙方中任何一方采取措施,付出成本都可避免損失或取得預防收益,且預防成本都小于預防收益,法律應規定由預防成本相對較少、受益較大(或等同)的一方付出預防成本,否則,不付出較小預防成本的一方將承擔責任。(14)徐尚青: 《漢德公式和傳媒侵權行為的經濟分析——與〈一種新型新聞官司的出現和處理〉不同的觀點》,《新聞記者》2004年第10期,第25—27頁。雖然理論上采取民事私益訴訟、維護用戶消費權益從而遏制虛假新聞信息具有法律依據及法理基礎,但實際上無論就傳統媒體還是自媒體賬號或平臺傳播虛假信息,受眾用戶通過私益訴訟方式懲治媒體、救濟消費權益的訴訟案例都極為少見,而且早期司法審判所提供的少數個案判決并不如受眾所愿,如2000年4月武漢讀者桂某某以《知音》雜志刊登虛假紀實文章侵害其作為消費者權益為由提起訴訟,要求賠償89元的經濟損失。同年8月,法院以桂某某不具備原告主體資格駁回訴訟,消費權益維護請求未獲得法院支持。(15)馬飛孝: 《讀者的“消費者權益”如何保護?——從桂運波訴〈知音〉雜志說起》,《新聞愛好者》2001年第1期,第36—37頁。至于以媒體傳播突發危機事件虛假信息為由,提起私益訴訟的案例更是缺少訴訟先例。

私益訴訟構成要件之一是數量或規?？梢姷木窭婊蚪洕媲趾Y果,微量利益侵害因難以舉證則不具可訴性。當然,如果虛假信息誤導受眾用戶采取非理智行動,并引發財產或人身利益損失等,信息傳播機構或傳播主體應當承擔賠償責任,但棘手問題在于如何證明提供虛假信息的行為與人身或財產利益損害結果之間存在因果關系,正是多數情況下的舉證不能,導致針對虛假信息傳播的私益訴訟不可行。同樣重要的因素在于傳播虛假信息所導致的個人利益侵害可能是輕微的,個體感受不明顯,伴隨的結果是單獨維權既有舉證不易的困局,亦有訴訟成本高而收益低的“倒掛”,個人訴訟的成本太高,顯著偏離成本效益理論,或利益被侵害的個體差異性和不特定性,難以引發個體的起訴動機,導致自媒體賬號或平臺屢有傳播虛假信息、造成對特定用戶的微量利益損害行為卻一直無法得以有效阻止。而且,在針對不特定多數人利益侵害行為所提起的私益訴訟中,救濟具有非終局性,私益訴訟只能階段性地維護私人利益,被擱置的公共利益并沒有得到救濟,產生侵害行為的環境或條件并未消除,相對于非法獲得的利益,不法行為人對公共利益侵害被施加的懲處可忽略不計,一次具體訴訟所維護的私人利益只是暫時的,利益再次被侵害的風險仍然存在。而從網絡公共資源維護考慮,私益訴訟所獲得的對于被侵害個人的利益賠償,不足以彌補虛假信息對于網絡公共資源的顯著損害。

四、 公益訴訟懲治虛假信息恰當性

社會綜合治理已經成為網絡空間治理的重要思維,公益訴訟是在訴訟制度層面促進社會綜合治理體系構建的不可替代路徑。公益訴訟是有關國家機關、組織和個人依據法律的規定,對違反法律并給國家利益、社會公共利益造成侵害或者潛在損害的行為,請求法院追究違法者法律責任的一種訴訟活動。(16)顏運秋: 《公益訴訟理念研究》,北京: 中國檢察出版社,2012年,第58頁。公益訴訟所訴目的在于維護公共利益或恢復、補償受到損害的公共利益,或公共利益雖未即刻受到侵害或減損,但確有必要維系法律秩序和道德秩序而采取司法訴訟手段,是在“公益”“私益”相互滲透的社會環境下以“私”護“公”的策略與選擇。有些類型的法益侵害雖暫未有明確的法律依據,但依據法院職權主義認定確有必要進行公益訴訟的,可依法院職權行為使得公益訴訟成立?；凇碍h境權”的民事或行政公益訴訟不僅已經有明確的法律依據,且訴訟意識已經被社會所接納。

事實上,網絡生態環境與自然生態環境在關涉社會公共利益、公共價值維護上具有同一性,兩者既具有物質利益屬性,亦具有精神利益屬性,只是自然生態環境更偏重物質利益范疇的公共利益與公共價值,而網絡生態環境更側重精神利益范疇的公共利益與公共價值。網絡生態環境之所以有必要確立為一項權利: 一是基于網民規模的極其龐大,中國互聯網信息中心2023年3月發布的第51次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示,截至2022年12月,網民規模達10.67億,互聯網普及率達75.6%,移動網絡的終端連接總數已達35.28億戶,網絡覆蓋與可及性已經構成名副其實的第二自然環境;二是良好的網絡生態環境是最普惠的民生福祉,公益的主體是社會公眾。類比環境權的訴訟理論,雖然目前我國法律還未確立網絡生態環境權的權益范疇,但隨著黨和國家諸多重要政策文件對網絡生態環境建設的不斷強調,也隨著網絡內容生態污染問題的日益凸顯,網絡生態環境權益的政策問題法律化只是時間的問題。由于網絡生態環境具有類比自然生態環境的功能,網絡生態環境嚴重污染具有近似的自然生態環境損害的社會危害性、社會價值性、利益非法性,網絡生態環境權的救濟需要借助社會法理論而非傳統的個人主義法理。

在網絡生態環境權確立之前,就突發危機事件的虛假信息大量編造傳播所導致的擴散性利益、集合性利益同時受侵害的事實而言,公益訴訟途徑的治理具有必要性、合理性,或者說,公益訴訟較私益訴訟對適時阻止兩類利益的侵害更具效能?！皵U散性利益”即指某種利益形成之前的利益主體之間沒有任何關系,而僅是基于特定事實原因才產生關聯性的主體共同分享的、超越個體的不可拆分的利益類型。相對于明確的私益而言,該類型利益具有整體性的特征,它不僅是單純的私人利益的集合,亦是不特定多數人共同享有的總體利益。擴散性利益主要體現為自然環境或人文環境的明顯毀損而引發的利益,如享受潔凈空氣的利益、獲得真實廣告的利益、享受安全產品的利益等。(17)肖建國: 《民事公益訴訟的基本模式研究》,《中國法學》2007年第5期,第129—146頁。由于突發危機事件處置過程中利益相關者對真實信息的超常預期心理,虛假信息傳播所關聯的利益更具有擴散性利益的屬性,它關系到不特定的多數人利益,民事公益訴訟或行政公益訴訟對消除利益損害行為具有終局效果。而且,民事或行政公益訴訟偏倚法院依照職權查明損害事實,當事人的處分權利受到限制,即在訴訟程序中應當采取法院職權探知主義和職權進行主義,對于辯論主義和處分權主義應當限制適用。(18)宋朝武: 《論公益訴訟的十大基本問題》,《中國政法大學學報》2010年第1期,第63—71、159頁。而當前網絡虛假信息尤其是突發危機事件中的虛假信息治理,明顯存在“重公法監管、輕私法救濟”的法律資源不均衡配置現象。特別針對營銷平臺、自媒體小號惡意利用特殊輿論情境編造傳播具有特定屬性的虛假信息而公法條款不便介入情況下,不能固執于行政手段監管,有必要引入民事公益訴訟,改變長期運用公法治理,忽視法律治理體系的協同性、配套性,因為行政監管的“輕責重罰”不僅使得執法的權威性消解,也容易形成“貓捉老鼠”的不佳輿論效果?！耙獜母旧隙沤^虛假新聞,一個基本的考量是加重傳媒機構在其中的法律責任。而最現實的途徑是使那些不直接指向具體公民、組織的虛假新聞不再處于社會監督,尤其是群眾監督的死角,而是有人來管、有人來訴,從而實現對虛假新聞監督的全覆蓋,公益訴訟必將成為最可行的選擇?！?19)吳瑛: 《網絡假新聞的法律解讀》,《新聞記者》2002年第3期,第50—51頁。突發危機事件相關信息具有顯著的新聞信息屬性,網絡平臺或自媒體編造傳播這類虛假信息可能產生全域性或局域性的社會影響,它比一般性信息產品有更廣泛的到達率或更高的接觸比例。無論是無意的產物或是有意為之,反復出現的虛假新聞不僅是對健康的傳播秩序的沖擊,更是一種欺騙行為,導致特定群體的利益受損,并有可能對日常的行為選擇產生誤導作用。對特定屬性的虛假信息提起民事公益訴訟,不僅是維護個體利益的有利行動,更是維護不特定群體利益、凈化行業競爭風氣、構建良好的傳播秩序的社會公益行為。所以,該類虛假新聞信息契合公益訴訟屬性,可被代表的公共利益是公益訴訟基礎。

五、 民事、行政公益訴訟適用與擔責細則

公益訴訟保護的是公共權利及其所體現的利益,如果事關不特定的多數人利益受到侵害而被侵害人無法自行解決時,就需要有中立、權威的第三方作為救濟主體,法律應該為侵害公共利益的行為提供救濟手段?！巴ㄟ^公益訴訟將一些巨大的潛在損害消滅在萌芽狀態,實際上用了較小的司法投入保護了較大的群體利益或社會公共利益?！?20)游勸榮: 《法治成本分析》,北京:法律出版社,2005年,第80頁。公益訴訟權利的行使是公眾捍衛社會正義與法律尊嚴、維護公共利益的表現,對事關社會秩序與利益、公眾知情權的網絡虛假新聞信息發布者提起公益訴訟,既是訴訟領域體現憲法所確認的人民主權原則,也為實現憲法原則提供了現實可行的途徑。依據訴訟的主體資格不同,公益訴訟分為民事公益訴訟、行政公益訴訟。相對有效治理突發危機事件的特定屬性的網絡虛假信息,同樣有必要施行民事公益訴訟、行政公益訴訟的手段以構建良好的網絡生態環境。

民事公益訴訟,即民事權益受侵害的主體根據相關民事法律規定,為保護其個人權益并兼顧社會公共利益,以訴訟主體身份向人民法院提起訴訟,法院按照民事訴訟程序依法審判并追究違法主體的法律責任的訴訟形式。通過民事訴訟途徑維護不特定多數人的社會公益的必要性在于公共主體救濟公共利益的能力不足或效能不高,其背后是行政權力行使的輔助原則施行問題。(21)F.W.梅特蘭: 《國家、信托與法人》,大衛·郎西曼、馬格納斯·瑞安編,樊安譯,北京:北京大學出版社,2018年,第84頁。輔助原則強調,政府必須將其權力和責任委托給最具政策執行效能的組織或主體,實施者級別越低,越接近利益的真正訴求,保護利益和節約成本就越有效。民事公益訴訟通過司法力量落實行政權力的輔助原則,將治理責任擴推至組織或個體,使民事主體在救濟私人權益的同時以最富效能的方式救濟社會公益。民事公益訴訟可以是個人公益訴訟,也可以是集體公益訴訟,集體公益訴訟則由多個有共同利益請求的個體結合提起訴訟。作為訴求的公共利益不僅指屬于特定社會公眾或者某個階層的可見的物質或經濟利益,也包括對特定社會公眾或者某個階層的法律權利或義務具有影響、未必可見的物質或經濟利益。(22)Bryan A.Garner, Black’s Law Dictionary, 10th Edition, Eagan: Thomson Reuters West, 2019, p.223.民事公益訴訟的基礎并不在于訴訟主體的某種利益受到侵害或是威脅,也不在于即便存在著個體性的利益損害也是微不足道的,而在于通過訴訟使得不能通過私益訴訟保護的、以特定方式所損害的公眾利益、社會利益或群體利益得到保護。民事公益的救濟性在針對平臺或自媒體號發布虛假新聞信息的訴訟中可以得到非常充分的發揮: 突發危機事件的大量虛假信息無論立場褒貶,均不針對特定機構或組織,它意在回避對具體個人、組織機構等的聲譽造成影響,但對社會公共利益或不特定群體利益的損害卻是明顯而嚴重的;授權公民、組織、團體等“群起而訴之”,可以極大增加糾錯的力量,更好打擊和防范虛假新聞。(23)庹繼光、劉海貴: 《虛假新聞中的傳媒法律責任探析》,《新聞記者》2012年第4期,第36—39頁。

針對該類型的網絡虛假信息,民事公益訴訟的恰當性在于有效地將數量龐大且人群身份不明確的用戶所遭受的消費利益侵害由“利益分散”“單個量小、總體量大”串聯為一個損失可見的、便于舉證的利益板塊,避免了由于單個的利益受損輕微以及訴訟成本高、獲益賠償低而產生的怠于訴訟的社會普遍心理。利益侵害的“聚微為重”思路有助于將民眾所享有的、模糊且不確定的民事基本權利轉換成清晰可見的現實訴權,它對數量龐大的自媒體營銷號有意或無意依托突發危機事件環境特殊性編造傳播規模性虛假信息具有直接的威懾作用,數量可觀的懲罰性賠償可以在一定程度上有效嚇阻不法行為主體的牟利動機,以懲罰性賠償為目的的公益訴訟在加大行為人的不法行為經濟成本上明顯優于單純的行政執法。公益訴訟的法律資源方面,除了《消費者權益保護法》的相關條款,《民法典》第186條、1203條亦規定: 因當事人一方的違約行為,損害對方人身權益、財產權益的,受損害方有權選擇請求其承擔違約責任或者侵權責任;因產品存在缺陷造成他人損害的,被侵權人可以向產品的生產者請求賠償,也可以向產品的銷售者請求賠償。盡管互聯網服務平臺同用戶之間所訂的格式合同條款通常采取權利、義務不對等的方式,有意規避責任,但《民法典》再次重申“對格式條款的理解發生爭議的,應當按照通常理解予以解釋。對格式條款有兩種以上解釋的,應當做出不利于提供格式條款一方的解釋。格式條款和非格式條款不一致的,應當采用非格式條款”。所以,以消費利益作為訴求的公益訴訟有法律文本資源的支撐。

行政公益訴訟是指基于行政主體不作為或行為違法,對不特定人的公共利益構成實際侵害或有侵害之虞,檢察機構、公民或組織以非直接利害關系人身份向司法機關提起的行政訴訟行為。行政公益訴訟的利益損害結果要件不僅指已經造成損害的實害性結果,也包括可能造成損害結果的現實危險。這種可能性損害并不要求立刻發生,但應當以不停止違法行為終將產生損害結果為前提。治理該類型網絡虛假信息,行政公益訴訟妥當性體現為兩個方面,一是突發危機事件中的信息監管主體對于網絡傳播的批量虛假信息存在一定的過錯,尤其存在刻意隱匿真實信息的故意而導致虛假信息的滋生擴散。如果突發危機事件信息傳播中的虛假信息并非編造或傳播主體的主觀有意為之,而是過失為之,即經過尋求事實真相的一定程度努力,但困于危機事件發生單位部門或介入處置的政府部門未能主動公開信息,則另當別論。信息的公開傳播對于滿足特定環境中的民眾信息期待不可或缺,那么,介入處置的政府部門違規行為或不作為與虛假信息擴散之間存在直接關聯,應當成為行政公益訴訟的被告身份,檢察機關有權提出追責賠償。此種情形下,成為行政公益訴訟的被告身份可以包括負有監督管理職責的行政機關或者法律、法規、規章授權的組織,或法律、法規、規章確定負有監督管理職責的行政機關,或職權來源于法律法規規章授權的行政機關的派出機構,或職權來源于行政機關的委托則以委托部門。(24)劉超: 《環境行政公益訴訟受案范圍之實踐考察與體系展開》,《政法論叢》2017年第4期,第50—59頁。二是以凈化網絡生態環境為訴求利益提起行政公益訴訟,將負有監管網絡服務提供主體責任的管理機構作為追責對象?；ヂ摼W平臺作為精神產品的提供平臺,因其服務內容的開放性,還應當對互聯網內容生態維護承擔法定責任。從習慣性治理思維出發,凈化網絡生態的治理更多地依賴公法治理,治理實踐也確實體現這一特點,主要原因在于法律文本資源的充足性,如《刑法》及相關刑事司法解釋涉及的“編造、故意傳播虛假信息罪”“編造、故意傳播虛假恐怖信息罪”以及擴張性適用的“尋釁滋事罪”等罪名,《治安管理處罰法》亦有編造、傳播虛假信息擾亂公共秩序、尋釁滋事等條款。雖然公法條款具有直接適用性,但純粹依賴公法治理的社會效果并不理想,該類虛假信息之所以滋生,與權力主體產生關聯,盡管該類信息多被證實為虛構謠言。而且,公法條款適用需要強調其謙抑性,尤其刑事懲治作為最后補充手段,以顯示法治手段的協同性。虛假信息盡管屬于低價值或無價值的表達,私法的優先適用仍然需要考慮,以盡量縮減公權力介入的范圍。但如果某些虛假信息擴散確實對正常的信息傳播秩序造成明顯的沖擊,相應的管理部門存在懈怠或無效管理行為,則可以構成行政公益訴訟。在突發危機事件處置過程中,信息質量對用戶的理性認知具有關鍵意義,清朗的網絡環境具有民意的基礎,以民事或行政公益訴訟排斥虛假信息干擾,代表了一種眾意。不僅如此,公益訴訟氛圍一定程度上反映了社會文明、法治文明的水準,法治的真諦和本質在于民治,公益訴訟是比較適合中國國情、具有可行性的民治方式,它可以吸引數量極其龐大的用戶參與網絡事務的協同治理,促成良好網絡生態環境。

公益訴訟中突發危機事件的虛假信息責任的歸責原則確立方面,虛假信息編造傳播歸因具有復雜性,不同于單純的內容產品質量問題追責,涉及不同主體的過錯類型與可合理免責問題。就過錯類型而言,如果該虛假信息涉及的真實信息已由突發危機事件處置部門公開在先,編造、傳播虛假信息者存在主觀故意。反之,如果相關信息處置部門未予公開,編造、傳播虛假信息者則存在主觀過失。對于主觀故意情形,既可發起消費利益侵害的公益訴訟,亦可進行以凈化網絡生態為目標的公益訴訟,承擔懲罰性經濟賠償責任。對于主觀過失情形,則以發起消費利益侵害的公益訴訟為優先考慮,承擔懲罰性經濟賠償責任。如果虛假信息傳播者能夠舉證其盡到一般人的認識水準所能達到的注意義務,且處置部門刻意壓制或封鎖信息,則不應作為起訴處理。就編造、傳播虛假信息的動機及類型而言,需要對責任輕重有異的原則作出勾勒,即對于有顯著營銷性行為動機的編造或傳播虛假信息,相較于非營銷性行為動機的編造或傳播虛假信息,承擔更重的責任;在同樣的營銷性或非營銷性行為動機前提下,編造或傳播容易辨識為虛假信息的責任應重于不易辨識為虛假信息的責任。而在公益訴訟的舉證責任分配方面,基于行政監管機構認定的虛假信息且有必要通過訴訟的,由編造、傳播虛假信息的被告全部承擔舉證責任并承擔不利后果?；谛姓O管機構不便認定為虛假信息且有必要通過訴訟的,由被告承擔主要的舉證義務、原告承擔次要的舉證義務;對于行政機關可以免于處罰的低價值虛假信息,訴訟追責需要結合參考媒體行政監管機構所認定的意見。

六、 發起公益訴訟的適格主體

適格的原告主體直接關涉該類公益訴訟的司法效能,公共利益的主體具有不確定性、復合性,公共利益的主體可以被代表,公益訴訟原告就可以超出“直接的利害關系人”的主體身份束縛。2013年修訂的《民事訴訟法》第55條規定,對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。修訂之前的民事訴訟法規定只有利益相關的主體才有原告資格提起訴訟,修訂后的條文將原告主體資格擴大,除了法律規定的機關外,有關社會組織也可以向人民法院提起訴訟。一般認為,公益訴訟的適格原告既可以是國家授權的檢察機關或政府機關,也可以是直接的利害關系人或其授權機關?！睹袷略V訟法》的“公益訴訟”條款并沒有具體列舉,但司法實踐中扮演公益訴訟主體或原告資格的主要有人民檢察院、社會公益團體以及具有訴訟代表人身份的個體。各級檢察院作為公訴機關,代表公共利益提起訴訟是其本職所在,但鑒于檢察院的職責繁多,頻繁出現的網絡虛假信息的公益訴訟若由地方檢察機關充當訴訟主體,難免為大量瑣屑的訴訟所累,不太切合實際。社會公益團體作為公益訴訟主體具有可行性,由相應的社會團體作為訴訟主體,既可以因為掌握或熟悉專業知識或業務而便于舉證,也具有相對的知名度及良好的群眾基礎,適合訴訟主體的身份。

就該類虛假信息民事公益訴訟適格原告議定而言,網絡消費用戶是首選的原告主體,但鑒于消費行為中權利主體為不確定、分散的多數人,傳統訴訟的“訴的利益”原則應當做擴張性解釋,即個體消費者就自身以外的公共利益損害行為可以提起訴訟,以順應隱性侵害不特定多數人利益的網絡虛假信息急遽增多的嚴峻形勢。就理論層面而言,在提出將公益訴訟的起訴權賦予個人的同時,應該關注的是當事人理論的變革,即完成從實體上的直接利害關系人到程序上的獨立當事人的改變,即如科恩所言,凡是以自己的名義起訴應訴的人,就是當事人,并不以民事權利或法律關系的主體為限。在實務中表現為,凡是在訴狀內明確表示的爭議主體就是當事人。它與指名實體法的權利的術語無關,甚至也不涉及在個別訴訟中提起訴訟和進行辯護的程序上的權利。(25)朱志權、張寅: 《公益訴訟的瓶頸問題分析——論對傳統原告適格理論的突破》,《理論月刊》2010年第3期,第99—102頁。從可執行性考慮,各級新聞工作者協會、互聯網行業協會、消費者協會及類似社會組織團體應當扮演訴訟主角,成為首選的公益法人。公益法人是以謀求社會公共利益為目的而設立的法人,如民間各類保護協會或組織、慈善機構、工會、保護消費者利益機構、行業道德共同體組織等。就消費者權益組織而言,目前正式注冊的消費者組織有消費者協會、中國保護消費者基金會?！断M者權益保護法》明確規定,消費者協會應該履行的公益性職責,包括“參與有關行政部門對商品和服務的監督、檢查”,“就損害消費者合法權益的行為,支持受損害的消費者提起訴訟或者依照本法提起訴訟”等。從訴訟實踐看,因為媒介登載虛假新聞信息損害受眾權益,消費者協會作為原告提起公益訴訟的案件尚未見到,而互聯網媒體因虛假內容因素損害用戶權益,由消費者協會提起公益訴訟的已有多起。消費者協會在為消費者維權方面已經積累了比較多的經驗,有比較良好的聲譽,且有國家財政支撐,在文化商品消費侵權的公益訴訟方面應當強化訴訟主體角色。

中華全國新聞工作者協會作為潛在的公益訴訟主體有著獨特的優勢,目前有32家地方新聞工作者協會以及16家全國性專業記協,(26)《中華全國新聞工作者協會簡介》,http://www.zgjx.cn/2020-11/13/c_139512824.htm,2023年10月13日。它們對及時鑒別虛假信息以及全域監督各類媒介發布虛假信息有著便利的資源條件,可以高效率地開展公益訴訟工作。從《中華全國新聞工作者協會章程》設定的主要任務看,社會公益服務的目標并不明確。該協會經費主要來自會費收入、國家資助、該會興辦的事業收入、海內外捐贈及其他渠道收入,屬于典型的專業性的社會公益組織,能夠成為有影響力的、制止虛假新聞信息傳播的公益訴訟主體。媒介行業社會團體中另一個更有條件、義務充當公益訴訟主體的是中國互聯網協會,該協會是由國內從事互聯網行業的網絡運營商、服務提供商、設備制造商、系統集成商以及科研、教育的互聯網行業及與互聯網相關的企事業單位結成的行業性團體,屬于非營利性的社會組織。全國性及省市互聯網協會有著龐大的組織架構及技術、知識資源,更有眾多尤為便利、便捷的網絡投訴平臺隨時收集不法信息作為訴訟證據的先天條件,而“凈化信息內容、晴朗網絡空間”是協會工作任務之一。但目前這方面的社會公共服務功能基本被忽略,可以考慮通過對全國性及省市互聯網協會的考核達到強化公益訴訟意識與義務的目標,即將各級互聯網協會是否有必要存在的考核與其是否實際承擔一定數量的公益訴訟及所達到的社會效果勾連。

鑒于此類虛假信息擴散因由的復雜性,有必要倡導行政公益訴訟作為優先適用的民事公益訴訟的補充。依據目前的訴訟法規定及訴訟實踐,檢察機關具有發起行政公益訴訟的當然主體資格。結合檢察機關強制性調查手段和能力有限性,為減少訴訟綜合成本,行政公益訴訟應考慮在檢察機關掌握初步證據材料前提下即可啟動,采納舉證責任倒置規則,即由被告方履行舉證義務,以證明其不存在非法行使職權或不作為并致社會公共利益受到侵害。行政公益訴訟的適格主體特定性使得訴訟效果具有更強的示范效應,訴訟程序完善尤為必要。有些虛假信息根源于處置突發危機事件的部門機構存在“國家秘密標準”模糊性思維,為落實公民參與社會公共事務管理的基本知情權,應當施加被告證明義務即為避免信息公開高度蓋然性產生可預見危害的不得已需要,原、被告舉證義務的重點在于證明信息管控主體對適時、準確、全面公開突發危機事件信息是否存在故意、過失的過錯,亦即主觀隱瞞所掌握的信息還是因突發危機事件復雜屬性而難以確認信息,這是理性追責的必要環節。