全球綠色海事治理的基本要素、現實缺陷與實踐進路
——兼論中國的參與策略

單天雷

(山東大學 東北亞學院,山東 威海 264209)

2020年以來,隨著世界進入氣候治理的“雙碳時代”,脫碳與凈零碳排放實踐進一步下沉并滲透至全要素、全行業領域,海洋領域的碳中和及海事脫碳逐漸成為世界主要國家尤其是歐美各國的關注焦點,將綠色理念貫穿海事安全、海事環境與海事發展的全過程,也成為融海事治理與氣候治理于一體的全球綠色海事治理應運而生的重要契機。作為在全球治理領域扮演重要角色的負責任的世界大國,中國在這一進程中迎來落實“積極穩妥推進碳達峰碳中和”[1]的目標,以及在全球治理進入新發展階段塑造話語與行動優勢的歷史性機遇,但同時也面臨著基礎積累薄弱、國際競爭激烈及脫碳壓力有增無減等系統性風險,亟待厘清推進全球綠色海事治理之優劣,打造符合中國國情與國家利益的理論與政策實踐體系。

一、全球綠色海事治理的概念界定

對全球海事治理的組成要素進行系統性梳理,是界定全球綠色海事治理內涵的重要基礎。作為聯合國的專門機構,國際海事組織(IMO)全面負責有關國際航運安全、安保和環境績效的全球標準制定,是整合世界各國及非國家行為體力量開展全球海事治理的最重要的國際組織與平臺,其將“保障航運安全和安保以及防止船舶對海洋和大氣的污染”視為自身的職責范圍[2],即海事安全與海事環境是全球海事治理的基本議題。此外,高度重視全球治理議題并在近年來積極推行《歐洲綠色新政》(European Green Deal)的歐盟,對海事治理議題也十分關注,其于2022年3月再次更新了“綜合海事政策”(Integrated Maritime Policy),旨在通過改善影響遠洋、近海、島嶼、沿海和最外圍地區以及海洋部門的政策協調,開發跨領域工具促進所有海上活動和沿海地區的可持續發展。具體治理項目包括:促進航運、海港、造船、海事工作、環境和漁業管理等事業的可持續發展;為海事政策建立知識和創新基礎;提高沿海地區公眾的生活質量;提升歐盟在國際海事事務中的領導地位;提高歐洲海事知名度并突出歐洲的共同海洋遺產。[3]由此可見,歐盟對海事治理內涵與范圍的界定更加寬泛、多元,在海事安全、海事環境外又新增了涉海區域經濟社會可持續發展、“海事軟實力”等內容。

學界也針對海事治理的概念維度、主體客體與歷史發展階段等進行了詳細研究。戚凱等[4]指出,全球海事治理與合作主要聚焦于兩大領域:海上安全保障——涉海從業人員的生命健康安全、船舶安全、航行環境維護、水上活動監管;海洋環境保護——預防管理、應急處理、綜合治理。盛進路等[5]認為經濟效益、環境保護、航運安全、國際合作是海事治理的核心要素。宋山[6]則認為海事治理的對象表現為船舶航行安全、船舶防污染及船員權益保護,意在實現安全、經濟、生態及社會效益。陳宇里[7]系統總結了全球海事治理的主體(IMO等制定全球海事規則的國際組織)、客體(影響全球海運安全、環保、安保、高效的跨國問題)、價值(實現全球海運的安全、環保、安保、高效)、方式(制定公約對締約國實行正式強制管理,制定指南、導則實行推薦性管理,鼓勵締約國間開展技術合作)、效果(在滿足締約國利益的同時實現全球海運發展公共利益的最大化)等多維要素。Lukaszuk[8]認為全球海事治理的制度化進程可分為四個歷史演進階段,即19世紀末—1945年的“起步階段”、1945—1972年的“加速階段”、1973—1994年的“法制化階段”以及1995—2019年的“碎片化階段”。其中,第四階段的全球海事治理具有兩大表現形式:第一,活動主體碎片化——非國家行為體的積極(國際航運公司、關注海洋保護環境的非政府組織)和消極(海盜和恐怖分子)活動逐漸引發關注;第二,活動領域碎片化——漁業、海上鉆井、海上運輸與通道安全等跨國活動在功能上相互關聯,海事活動間的相互依存關系日益緊密。氣候變化、海平面上升與海洋自然災害的負面影響不斷顯現,迫使各國開展更加密切的全球海事治理與合作。

綜上分析,全球海事治理的概念及各要素的角色定位與關系邏輯可界定如下:海事安全、海事環境與海事發展三大議題版塊以及航運、港口、海員與沿海地區四個子領域,通過相互間交叉、融合與互構組成了較為完善的全球海事治理系統?！鞍踩笔侨蚝Ｊ轮卫淼氖滓剂?全球海事治理是全球海洋治理視域下海洋非傳統安全事務的聚焦與投射,包含人(海事從業者)的安全、船舶與港口運營安全、航道安全、沿海地區環境安全等多維子領域,在全球海事治理體系內扮演核心角色?！碍h境”是全球海事治理的關鍵環節,強調發展環境友好型的航運與港口運營模式、營造安全穩定的從業人員作業環境以及在沿海沿岸地區力行海洋生態環境保護。環境保護議題深刻內嵌于全球海事治理的內涵與實踐中,發揮了深度聯結全球環境治理與全球氣候治理的重要作用?！鞍l展”是全球海事治理的最終目標,在實現海事安全無虞與海事環境良好的過程中,塑造航運、港口、海員與沿海地區間的可持續互動與高質量發展模式,并為濱海經濟社會提供強勁的藍色發展動能。

然而,在針對海事及海事治理開展研究外,學界鮮見專門以綠色海事或綠色海事治理為對象的研究成果,而是散見于綠色港口、綠色航運等與綠色海事高度相關的議題中,包括開展綠色航運與綠色港口建設和治理的重要意義、中外綠色航運與綠色港口建設現狀及短板、中國推進綠色航運與綠色港口建設與治理的必要路徑等。具體而言,張棟[9]認為,綠色航運實踐和綠色港口運營應在密切協調的基礎上開展綠色供應鏈管理與綠色海事服務,表現為綠色港口建設不斷推進、航運公司綠色投入持續加碼等;鎮璐等[10]指出,綠色海事政策包括管制船舶排放的政策以及與綠色減排相關的港口規章制度,綠色航運與綠色港口的管理與技術是其主要內容;黃有方等[11]回顧總結了“雙碳”背景下國際與國內航運物流的發展態勢,提出了制定國內航運零排放戰略規劃、全方位推進綠色航運技術普及、統籌新能源船舶配套設施規劃、構建航運物流碳排放估算與評價體系等推進中國綠色航運發展與治理的對策建議;姜彩云[12]提出了推進航運業脫碳與綠色航運治理的路徑,包括完善港航環境保護與節能減排法制、構建航運業碳排放權交易機制、健全航運業節能減排激勵政策、探索航運業綠色發展的金融支持機制等;李雪威等[13]以外部規則壓力與內部轉型動力為切入點,歸納了歐洲航運巨頭的兩類脫碳行動——“服從反饋式行動”與“議價反饋式行動”;陳倫倫等[14]與唐新華[15]分別針對歐盟與美國拜登政府的綠色航運政策進行了詳細分析,認為這對中國參與國際航運減排規則制定、完善航運能耗數據收集制度、健全航運市場減排激勵機制提出了全新要求,更應警惕美國在印太地區爭奪綠色發展、綠色規則、氣候安全等領域主導權的企圖。

此外,貝泓涵等[16]指出了當前中國綠色港口建設存在的問題,如頂層設計不夠完善、設施設備較為落后、管理體系不健全、指標體系不完善等。劉翠蓮等[17]提出了提高中國沿海港口綠色發展效率的建議,包括完善港口的環保管理機制、加強港口企業的科技研發與創新力度、健全區域港口群協同發展機制等。Zhang[18]認為港口要想在低碳發展中獲得優勢,就必須改善港口生態環境,重點是港區環境問題處理能力建設、港口基礎設施建設和港區生態系統完整性。Zhao等[19]構建了在供應鏈背景下評估綠色港口發展與治理績效的指標體系,用以推進港口供應鏈的“綠化”。Bergqvist等[20]認為,近年來港口的船舶排放活動愈發受到關注,這是推進綠色港口建設與治理的必要考量,對于減緩氣候變化、減輕環境污染意義重大,港口在氣候變化領域的適應性問題已成為重要的研究領域。挪威·德國勞氏船級社(DNV·GL,現已更名為DNV)的研究報告也指出,港口可以在實現《歐洲綠色新政》的減排目標方面發揮關鍵作用,是“通往歐洲的綠色門戶”(green gateways to Europe)——港口擁有的海運、能源、郵輪旅游、運輸、制造業、陸上發電和海上風電等行業產業的脫碳,以及港口活動本身的去碳化,都將對實現凈零排放產生重大影響。[21]由此可見,學界對全球綠色海事及其治理活動的關注重點集中于綠色航運與綠色港口,兩者構成了全球綠色海事治理的核心內容。

當前,全球海事治理的綠色轉型態勢已愈發鮮明。2020年是全球正式開啟“雙碳行動”的元年。截至當年底,占全球溫室氣體排放量近2/3的120多個國家已宣布承諾實現凈零排放,2021年以來各國碳中和路線圖與實施規劃進一步細化、出臺,“去碳化”的大趨勢已不可逆轉。持續的氣候變化危機以及新冠肺炎疫情的大流行,促使越來越多的國家出臺了綠色可持續的經濟社會復蘇政策。[22]因應近年來在全球范圍內掀起的“雙碳”熱潮,氣候問題已成為全球治理的“顯政治領域”,全球氣候治理與全球海事治理的交融、互構態勢愈發明顯,突出表現為“海洋脫碳”作為“消除海洋污染源”的關鍵環節,已成為航港業熱議的重要話題,直接促發了全球范圍內各種形式、不同機制的綠色港口與綠色航運項目的試點及建設進程?；诖?兼具“服務于氣候治理的海事行動”與“服務于海事治理的氣候行動”雙重符號的治理實踐呼之欲出——前者致力于清除人類海事活動對氣候變化造成的負面影響,后者著眼于消弭人類生產生活活動引發的氣候變化給海洋環境保護帶來的消極代價;不同治理主體圍繞船舶污染防治、航運業脫硫脫碳、涉航涉港清潔能源試點與推廣以及海洋綠色產業鏈、供應鏈的打造等議題開展互動,催動了全球綠色海事治理的誕生。

因此,全球綠色海事治理是在全球治理視域下,對綠色海事環境治理議題的聚焦與深化——其以推動航運、港口及相關產業、部門、區域經濟發展的綠色轉型為首要議題,是兼具海事治理與氣候治理雙重范式內涵與實踐特征的復合治理領域;其以綠色海事環境治理為核心指向,兼顧綠色海事安全治理與綠色海事發展治理,積極推進服務于氣候治理的海事行動以及服務于海事治理的氣候行動;其以“綠色理念”為價值引領,全面覆蓋與海事相關的環境保護、能源轉型、技術升級、經濟發展、文化宣傳、人才培養等議題;其以非/次國家行為體為關鍵行動主體,在全球范圍內積極開展多層次、跨領域、多元行為體參與的治理與合作實踐,意在實現“人類命運共同體”與“海洋命運共同體”時代“人—海事”間的良性互動、正向反饋與可持續發展。

二、全球綠色海事治理的主體、客體及模式論析

全球綠色海事治理的主體是全球綠色海事治理體系內的施動者,客體是全球綠色海事治理體系內的受動者,全球綠色海事治理的實踐模式可以按主客體的劃分來解讀,呈現為包括公共部門主導型、私營部門主導型、第三部門主導型的“主導型治理模式”,以及涵蓋綠色航運指向型、綠色港口指向型、綠色海事從業人員指向型、綠色沿海地區指向型的“指向型治理模式”,并展現出“多主體合作主導”“多客體共同指向”的治理實踐形態。

(一)全球綠色海事治理的主體與“主導型模式”

全球綠色海事治理的主體可分為公共部門(public sector)、私營部門(private sector)與第三部門(the third sector)三類,全球綠色海事治理的“主導型模式”探究治理由誰主導即主體能動性的問題。

其一,公共部門主體主要涵蓋國家行為體與次國家行為體的海事相關機構與部門,覆蓋了海洋、交通、港口、能源、環境及相關職能,如中國交通運輸部水運局、山東省自然資源廳海洋局、韓國海洋水產部(MOF)、新加坡海事及港務管理局(MPA)等。公共部門主體在全球綠色海事治理體系內主要扮演“戰略規劃者”的角色,為全球綠色海事治理實踐提供重要保障;其所制定并出臺的綠色海事發展戰略目標與規劃,可為推進一國或某一區域范圍內的綠色海事治理提供目標指向,并在統合相關治理資源、提供有官方背書的政策與資金支持以及搭建對外交流與合作平臺等方面發揮關鍵優勢。由公共部門主體所主導的綠色海事治理即為“公共部門主導型治理模式”,其典型案例為MPA自2006年開始舉辦、迄今已舉辦17屆(2020年停辦一次)的“新加坡海事周”(Singapore Maritime Week)活動,參會方涵蓋全球范圍內的海事公共及私營部門代表以及相關國際組織,且“綠色海事議題”在近年的會議議程中占據了較大篇幅。[23]

其二,私營部門主體包括各類海事相關公司,涵蓋航運公司、清潔能源公司、造船與船用節能技術公司、船級社以及海事與航運咨詢公司等,如全球最大的集裝箱航運公司瑞士地中海航運(MSC)、近年來在清潔能源領域頻頻發力的能源巨頭荷蘭殼牌公司(Shell)、全球第一大造船公司韓國現代重工(HHI)、率先出臺“全球海洋中心城市”系列研究報告的挪威船級社(DNV)以及綜合航運信息服務提供商克拉克森(Clarksons)等。私營部門主體在全球綠色海事治理體系內往往扮演著“行動引領者”的角色,多數公司與機構直接從事著第一線的綠色轉型實踐,在某種程度上兼具綠色海事治理主體與治理客體的雙重身份,因此具備較強的治理動力與實踐動能。私營部門主體的優勢在于其多處于同一行業集群或位于同一產業鏈上下游,相互間更易形成治理與行動共識,可以在航運減排技術、綠色造船標準與技術認證以及零碳燃料生產與使用等環節群策群力,組建不同形式的“綠色海事治理聯盟”。由私營部門主體所主導的綠色海事治理即為“私營部門主導型治理模式”,其典型案例為法國最大的航運公司也是全球五大航運公司之一的達飛集團(CMA CGM),在船用零碳燃料轉型(推進生物液化天然氣(Bio-LNG)加注試驗[24]、船舶脫碳技術研發等)、改進與Bio-LNG相匹配的船舶雙燃料發動機[25]以及發起行業減排聯盟——“未來能源聯盟”(the Coalition for the Energy of the Future)[26]等領域開展的治理實踐。

其三,第三部門主體包括各類綜合性及專業性政府間或非政府間國際組織,前者以IMO、歐盟下屬的相關專業委員會、國際能源署(IEA)等為代表,多由公共部門治理主體組成;后者以國際航運公會(ICS)、氫能委員會(HC)、亞太經合組織“港口服務網絡”(APEC PSN)等為代表,多由私營部門治理主體構成。第三部門主體在全球綠色海事治理體系內多扮演“合作發起者”與“智識分享者”的角色。一方面積極發起綠色海事合作倡議,打造靈活多元的綠色海事治理合作形式,進而在某一議題領域取得突破性進展。如IMO于2018年4月率先宣布其成員國代表就“以2008年為基準到2050年將航運業碳排放總量減少50%、碳排放強度下降70%”的目標達成一致[27]。另一方面,此類國際組織常以規模龐大、實力雄厚的研究團隊為智力支撐,具備就某一綠色海事治理議題為研究對象開展專業研究,進而發布具有重要參考價值的研究報告的能力與優勢,可為海事公共與私營部門推進治理與合作實踐提供重要參考。如聯合國貿易和發展會議(UNCTAD)每年定期發布年度《全球海運回顧》,在針對減少航運業溫室氣體排放的市場措施、與減少國際航運溫室氣體排放有關的法規動態以及綠色港口建設等方面開展系統性研究工作,并進行研判與展望[28]。由此可見,第三部門主體在全球綠色海事治理體系內發揮著“機制性”與“智庫性”的雙重優勢。

(二)全球綠色海事治理的客體與“指向型模式”

全球綠色海事治理的客體主要分為四類——航運、港口、海事從業人員及沿海地區,全球綠色海事治理的“指向型模式”探究治理最終指向誰也即客體目標性的問題。

其一,航運是海事實踐的核心議題,也是全球綠色海事治理的行動聚焦領域,其主要內容包括保障綠色航運安全、維護綠色航運環境進而推動綠色航運發展。較之于各國單方面開展行動,航運業的國際性決定了在全球層面合作開展提高海上作業安全指數的行動更加有效。在重點聚焦于船舶避碰、船舶運輸與航行安全、海上偷渡與走私、海盜活動與武裝劫船、油類污染、船舶廢棄物傾倒、有害有毒物質運輸以及責任和賠償劃定問題等傳統航運治理議題的基礎上[29],“雙碳時代”的全球航運治理與合作行動進一步深化,“綠色航運指向型模式”致力于探索綠色節能航運技術試點及提升此類船舶運營安全系數的有效路徑,同時在綠色零碳航運燃料、無人運營型船舶及智能化船舶安全系統等領域開展合作研發、試驗應用及標準制定,最終將綠色航運安全與綠色航運環境融為有機統一體,有力形塑“全球綠色航運發展共同體”。

其二,港口是海事實踐的交匯之所,也是全球綠色海事治理的議題交叉領域,其主要內容涵蓋提升綠色港口安全運營指數、力行綠色港口減排與環境保護進而實現綠色港口形態的可持續更新與發展。港口為一國尤其是其沿海地區的經濟社會發展提供重要動能,是全球海上航路的節點與海事要素的匯集地,更扮演著助推全球海事交流與合作的平臺角色。因此,港口在全球綠色海事治理架構中的“題眼”定位凸顯,“綠色港口指向型模式”下的全球港口治理致力于推進大數據運營管理系統的研發與應用,對各類設備開展一體化、智能化協同管理,在降低能耗減排的同時提升港口運營的安全化指數;綜合推進綠色清潔能源的規?；苽浼捌溥M口、轉運與出口并在港口設備中廣泛應用,提升港口裝卸作業的能耗效率和設備自動化與智能化水平,優化港口能耗結構,全面助力港口“去碳化”進程,著力打造“全球綠色港口發展共同體”。

其三,海事從業人員是海事實踐的重要關切對象,也是全球綠色海事治理的關鍵目標,其主要內容包含海事從業人員在海事實踐中應獲得并受到保護的綠色安全、綠色環境及綠色發展等“綠色權利”。人是全球海事活動的主要參與者,更兼具全球海事治理推動者與目標對象的雙重身份;在全球海事治理邁入“雙碳時代”之際,由各類海事從業人員參與的海事公共部門、私營部門與第三部門共同組成了全球綠色海事的治理主體,而船舶、港口等要素環節中的一線工作者則被賦予了治理客體的身份。在“綠色海事從業人員指向型模式”下,人的海事工作環境的改善、獲得感的提升,以及包括接受海事教育、擁有海事保險、受海事法律法規保護、自由平等地參與海事活動等在內的綠色發展權益的賦予與保障,是“人類命運共同體”與“海洋命運共同體”時代全球海事治理的重要內容,也是構建“全球綠色海事從業人員發展共同體”的發力方向。

其四,沿海地區是海事實踐的最終歸宿,也是全球綠色海事治理的擴散領域。伴隨著綠色海事治理進程的深入所引發的“港城一體化”與“港腹一體化”的發展趨勢,綠色海事治理發揮著推動“港口—城市—腹地”協同發展的紐帶作用。綠色港口可視為以綠色清潔能源的制備和使用為基礎,對相關設施與技術進行結構化更新的、以海洋發展為底色的產業集群,可通過“稟賦結構”變量分析自身發展優勢?！胺A賦結構”是新結構經濟學的核心概念,是推動產業發展、驅動產業升級的基礎條件,包含要素稟賦結構、自然稟賦結構與制度稟賦結構。[30]鑒于此,“綠色沿海地區指向型模式”下的全球綠色海事治理應充分利用所在國與所在地區港城腹三者的各類優勢稟賦條件,以跨區域或次區域治理工具為抓手,順應港口“物流樞紐港→工業交通港→綜合服務港→一體化綠色中心港”的代際發展規律,就發展綠色港口物流、建立綠色運營模式開展合作,以港城一體化、港域一體化、港航聯盟與港際聯盟等形式推進綜合治理,全面構建“全球綠色沿海地區發展共同體”。

三、全球綠色海事治理的演進特征

(一)實踐議題擴散化

全球綠色海事治理的實踐議題擴散化特征,主要表現在海事環境保護與海事從業人員權益保障領域。一方面,21世紀前IMO更多關注船舶燃油、所載化學品與有害有毒物質的泄露,以及對船用生活污水與垃圾不當處理所造成的相關污染進行治理,如通過《國際防止海洋油污染公約》(1954年)、《國際干預公海油污事件公約》(1969年)、《國際海上運輸有害有毒物質的損害責任和賠償公約》(1996年)等。世紀之交,面對全球氣候治理議題的起勢,特別是1997年第三屆聯合國氣候變化大會期間通過的《京都議定書》正式呼吁關注全球航運業減排,IMO開始重點針對航運業減排與脫碳進行布局:1997年通過了《國際防止船舶造成污染公約》的附則VI并于2005年5月正式生效,明確對船舶尾氣中的硫氧化物和氮氧化物排放設定限制并禁止故意排放消耗臭氧層的物質[31];2011年該附件締約方又通過了船舶能效新法規——新船能效設計指數(EEDI)與船舶能效管理計劃(SEEMP),系針對航運業的第一套強制性能源效率措施[32]。此后,國際航運業的減排進程不斷加快,尤其是巴黎氣候變化大會針對國際航運業制定了“三步走”減排路線圖,直接催動IMO于2016年也制定并通過了“船舶溫室氣體減排綜合戰略路線圖”[33];2017年6月,在IMO框架下運營的“支持低碳航運全球行業聯盟” (Global Industry Alliance to Support Low Carbon Shipping)成立,其成員包括全球領先的航運公司、造船公司、船級社、發動機和技術制造商及供應商、大數據提供商以及港口和石油公司等[34];自2020年1月1日起,船舶“限硫令”開始在全球范圍內生效,船用燃料含硫量上限從3.5%大幅下降至0.5%。至此,綠色航運及航運業碳中和議題開始占據全球綠色海事治理議題的中心位置。

另一方面,進入20世紀70年代后,與船員擁有接受教育與培訓權利等相關的個人發展議題開始提上日程,IMO在1978年通過了《國際海員培訓、發證和值班標準公約》,并于1995年和2010年根據形勢變化進行了兩次重大更新,賦予船員更多的“綠色權益”。新冠肺炎疫情暴發后,全球海上貿易遭遇嚴重打擊,而活躍于全球航線、船舶與港口的海事從業人員也面臨著換班受阻與生命安全威脅等多重困難。為最大限度地保障海員的“綠色權益”,IMO于2020年3月發布了《面向各國政府和有關國家當局的關于在新冠肺炎疫情大流行期間便利海上貿易的初步建議清單》,認定海員為“關鍵工人”(key workers),建議促進港口海員流動、便利海員登/離船以方便其遣返和換班[35];同時成立“海員危機行動小組”,就保障海員獲取醫療服務、緩解并消除由疫情所引發的人道主義危機開展具體行動[36];2021年10月,IMO海上安全委員會第104屆會議又批準了一項關于“優先為海員接種疫苗的行動建議”的決議,旨在敦促成員國優先考慮為海員接種疫苗[37]。由此,為應對新冠肺炎疫情等大流行病的肆虐,針對海事從業人員這一全球綠色海事治理重要客體的治理活動逐漸向以人為本和綠色化的方向發展。

(二)治理機制復合化

通過探究聯合國、歐盟及其他主體的治理實踐可知,全球綠色海事治理機制經歷了由“單一體”復合化為“集合簇”的演進過程。

首先,聯合國是創造綠色海事治理實踐機制的母體,從IMO到“聯合國氣候變化框架公約—氣候變化大會”(UNFCCC-COP)再到聯合國海洋大會(UN Ocean Conference),聯合國框架下的全球海事治理與綠色海事治理機制逐漸構成了覆蓋“海事—氣候—海洋”三大領域的治理集合體,即從“單一海事”向與氣候議題和海洋議題相聯結的“泛海事”向度發展。

其次,歐盟近年來在綠色海事治理議題框架內同樣進展頗多。早在2013年,歐盟委員會便制定了減少航運業溫室氣體排放的初步戰略;在2021年7月將“到2050年實現歐洲氣候中和”的內容納入《歐洲氣候法》(European Climate Law)后[38],歐盟開始加速推進綠色航運治理進程,逐步將歐盟碳排放交易體系(EU ETS)擴展至該領域以限制歐洲航運業的碳排放,并對?？繗W洲港口的船舶所用能源的溫室氣體含量設定最大限制,從而促進對船用可再生和低碳燃料及相關基礎設施建設的需求[39]。與此同時,包含海上風能等海上可再生能源與氫能在內的綠色能源發展戰略應運而生,進而,通過開發海上可再生能源、推進海上運輸脫碳、建設綠色港口等舉措為減緩氣候變化做出貢獻的“藍色經濟發展方案”也順勢出爐。[40]由此,歐盟框架下的綠色海事治理機制伴隨著氣候治理實踐的深化而逐漸向多維領域擴展。

最后,在聯合國與歐盟主導的治理機制框架外,近年來全球范圍內與能源、船舶、港口、技術相關的各類主體推進綠色海事治理的步伐不斷加快,以議題交互為主要特征的復合化治理機制持續涌現。如國際能源署開始關注并推進氫氣在港口中的應用,“將工業港口作為擴大清潔氫使用的神經中樞”[41]。在IMO框架下運營的“支持低碳航運全球行業聯盟”,系全球首個涵蓋多元行為體、努力消除采納和實施節能技術和操作措施障礙的跨行業合作聯盟。[34]荷蘭鹿特丹港與西班牙瓦倫西亞港在全球范圍內率先推進氫港建設并開展相關治理與合作,鹿特丹港還在2020年7月成為全球第一個加入氫能委員會的港口。[42]而在“格拉斯哥全球氣候變化大會”期間簽署的《克萊德班克綠色航運走廊宣言》(Clydebank Declaration for green shipping corridors),成為包括歐美日發達國家以及馬紹爾群島、智利與斐濟在內的發展中國家等22個成員國就航運業脫碳行動達成的最重要的行動指南:支持建立“綠色航運走廊”——在各國港口間打造零排放的海上航線,到21世紀20年代中期建立至少六條走廊并到2030年支持更多的類似航線投入運營。[43]

(三)驅動力量兩極化

長期以來,全球綠色海事治理的重要驅動力量限于IMO、歐盟等少數具有全球性影響的國際組織,該治理領域也長期保持著“單輪驅動”的發展特征:國際組織在治理議題的把控、治理議程的設置以及治理實踐的開展等層面占據著絕對的話語優勢與主導權,與港口、航運、能源、海事金融及海事技術等相關的私營部門主體或依附于相關國際組織開展治理實踐,或組建行業聯盟和產業集群在內部目標一致的基礎上推進海事合作,但都難以獲得與國際組織分庭抗禮的影響力與話語優勢,更遑論躋身為全球綠色海事治理的新興驅動力量。這些海事主體迫切需要統合力量以激發合作系統性效應。而近年來,在全球海洋事務和海事事務中占據巨量話語權及治理行動資源優勢的“全球海洋中心城市”的崛起,成為助推全球綠色海事治理格局由“單力量中心”向“雙力量中心”過渡的重要契機。

1.勞動力資源短缺?！捌匠删皻狻?使得日本經濟對勞動力的供需矛盾進一步凸顯，日本在1988年的有效求人倍率開始大于1，并不斷增加。1989年，日本制造業勞動力的供需矛盾在質與量上均呈現供給不足，技術人才短缺成為主要矛盾。根據《日本工業新聞》的一項調查統計：日本電氣電子行業、信息通信行業、機械制造行業的技術人員嚴重短缺。被調查的企業中，超過50%的機械制造行業表示技術人員嚴重不足；汽車制造、船舶制造和建筑行業表示技術人員缺乏的比例為54%；69%的基礎材料企業表示五年后將出現嚴重的技術人才短缺。

2012年,位于挪威奧斯陸的行業分析與戰略咨詢公司“梅農經濟學”(Menon Economics)發布了全球首份針對海洋城市的分析與評估報告——《世界領先的海事之都》(The Leading Maritime Capitals of the World)[44],至2023年已更新至第5版,引發了各國海洋城市對提升自身航運中心度、海事金融與法律實力、海事科技發展水平、港口與物流指數以及競爭力與吸引力的關注。這些指標與綠色海事治理的目標和內容直接相關,成為次國家行為體——海洋城市提升綠色海事水平、推進全球綠色海事治理的重要參照。以新加坡、鹿特丹、紐約等為代表的東亞、歐洲與北美三大海事版塊的“全球海洋中心城市”,通過開展海事外交活動、推進海事能源轉型合作、主導全球海事脫碳與綠色發展方向、打造全球海事教育中心地位、建設區域與全球氫能樞紐、主導成立或積極加入海事公私合作網絡等治理行動,強勢推進并積極掌握全球綠色海事治理的話語權與主導權,已經在以國際組織為核心的治理體系外構建起以海洋城市為中心的治理體系,全球綠色海事治理呈現出從“單輪驅動”向“雙輪驅動”過渡的動力演進特征,治理格局也開始出現從單極向兩極的變動。國際組織與海洋城市即非國家行為體與次國家行為體間的治理實踐與互動,將持續呈現出相互影響、競合并存的狀態,共同推動全球綠色海事治理實踐走向深化。

四、全球綠色海事治理的現實缺陷

全球綠色海事治理存在著體系化理論缺失、國家角色缺位以及主要行為體間協調溝通欠缺等現實缺陷,在治理過程中將不可避免地產生治理實踐碎片化、治理秩序低效化與治理結構離散化的負面影響。若無糾偏機制或新興治理力量的崛起加以干預,上述問題將持續弱化全球綠色海事治理的實踐效能。

(一)理論缺失導致治理實踐碎片化

現階段,學界尚無完整、統一的針對全球綠色海事治理的機制、脈絡與特征等要素開展系統性探討的理論體系,全球綠色海事治理理論的構建依舊處于初步發展階段,多散見于針對海洋或海運脫碳議題的全球氣候治理、針對海事議題的全球海洋治理等維度的論述。雖然“雙碳目標”的提出推動全球海事治理進入了新階段,但系統性理論的缺失導致了碎片化實踐的產生,進展的參差不齊也直接阻礙著實踐合力的出現——治理對象難以被置于統一的宏觀目標下進行有機整合,治理的側重領域與優先順序會因海事行業、國家、國際組織以及治理形勢的相異或變動而發生轉移,難以在治理主體與治理客體間形成統一的目標導向與行動凝聚力,導致全球綠色海事治理實踐的碎片化趨勢愈發明顯。缺乏理論相伴生的全球綠色海事治理,將持續面對在不同治理領域夾縫中生存的尷尬處境,更將引發治理體系的耗散、無序與失焦。

(二)角色缺位引致治理秩序低效化

國家行為體是實踐能動性最強、調動資源最豐富、議程設置能力最突出的治理主體,但其在全球綠色海事治理領域扮演著“被動跟隨者”而非“主動引領者”的角色,產生了治理角色相對缺位的現象,致使其未展現出應有的治理能力。國家行為體話語權之弱勢是非國家行為體話語權之強勢的直接后果,客觀上導致了主權國家將治理主動權向上讓渡至以IMO和歐盟為代表的國際組織和超國家行為體;而在這兩大組織中,歐洲國家尤其是西歐傳統海事強國均占據著優勢地位,在制定全球綠色海事治理的價值標準、憑借傳統積淀掌握綠色海事技術前沿、推進綠色海事議題的“安全化”與“意識形態化”的過程中扮演著重要角色。然而,與全球治理其他領域相似的是,不同地區不同國家間的行動進展與發力方向往往參差不齊,作為全球三大海運與海上貿易中心區的西歐、北美與東亞在全球綠色海事領域也存在步調不一、標準相異且互設藩籬的治理行為,廣大發展中國家的相對滯緩與后發劣勢暴露無遺,直接導致了從屬于各國的具有跨國性質的海事私營部門在實踐中無所適從。凡此種種,皆引發了全球綠色海事治理秩序的低效化,迫切需要各國加強對話協商,提升全球綠色海事治理的秩序效能。

(三)協調缺欠引發治理結構離散化

全球綠色海事治理的協調欠缺意指各主要行為體,尤其是驅動力量圍繞相關治理議題而開展協調的機制缺乏或不暢通,跨主體的治理共識與治理發力點難以聚合,進而成為治理結構離散化與治理合力耗散的重要誘因。近年來,在全球綠色海事治理領域,IMO與歐盟之間就治理主導權以及治理時間表和路線圖制定權展開了激烈爭奪,對治理結構的穩定性產生了較大沖擊。例如,在航運業脫碳議題上,IMO在2018年通過“2050年全球航運業碳排放總量減半”的決議后,遲遲未能出臺更加契合全球主流碳中和目標及時間節點的減排方案,使得在氣候治理議題上作風激進的歐盟強烈不滿。盡管IMO領導下的解決全球航運溫室氣體排放的全球方案可行性較強但其進展相對緩慢,這促使歐盟采取積極行動,以確保航運業在2050年前為實現歐洲氣候中和發揮重要作用。[39]因此,歐盟從2020年開始加快航運業脫碳的行動步伐,將航運業全面納入EU ETS的時間從2026年進一步提前至2024年;在此壓力下,2023年7月召開的MEPC 80th會議上正式通過了重新修訂的船舶溫室氣體減排戰略,提出了“在接近2050年前后實現凈零排放”的減排新目標。[45]諸如此類的“主導權競賽”潛藏著目標設置虛高乃至超出現實治理能力而導致治理失序的風險,充分暴露了各方對于全球綠色海事治理的共識離散及由此引發的結構離散,無助于治理實踐的有序推進與治理目標的良性更新。

五、全球綠色海事治理的實踐進路及中國的參與策略

從全球綠色海事治理的概念、主體、客體、模式及演進特征出發,面對全球綠色海事治理的多重現實缺陷,可針對性地提出全球綠色海事治理的實踐進路,并在此基礎上發掘、歸納中國參與全球綠色海事治理的策略選擇。

(一)全球綠色海事治理的實踐進路

全球綠色海事治理的實踐進路覆蓋了理論、主體與機制三重維度,針對其目前存在的缺陷,應重點強化學術研究及理論創新,同時著力提升國家在全球綠色海事治理體系內的角色定位,進而構建涵蓋多元治理主體的綠色海事協調與合作機制。

1.強化針對全球綠色海事治理的學術研究及理論創新

前文述及,當前學界有關全球綠色海事治理的研究成果散見于針對綠色港口、綠色航運等議題的探討中,尚未形成綜合性、體系化的研究旨趣及研究合力。在全球綠色海事實踐方興未艾的現實情勢下,開展針對此領域的學術研究與理論創新勢在必行。一方面,學界有關全球治理的研究已汗牛充棟,全球綠色海事治理實踐是全球治理實踐的重要組成部分,將全球治理引入綠色海事領域,并將全球治理的研究視角貫穿其中,可在探索其構成要素——治理主體、治理客體、目標導向、規則機制等方面發揮關鍵作用;另一方面,全球綠色海事議題是涉及多元學科與多維研究領域的綜合性議題,應將跨學科的研究思維與研究方法貫穿其中,發掘、對照全球綠色海事治理與全球治理、全球氣候治理、全球海洋治理等不同治理領域間的一般性與特殊性,以此推進全球綠色海事治理的理論更新。

2.提升國家行為體參與全球綠色海事治理的角色定位

依據國際關系建構主義理論的觀點,文化作為一個國家或一個社會的“共有知識或共有觀念”,決定著一個國家對于自身身份的有效界定、對于自身利益的明確認知以及對于自身行為方式運用的把握;身份和利益都有著“不同程度的文化內容”,它們共同導致了某種行為的產生。[46]基于此,提升國家在全球綠色海事治理體系中的角色重要性,應充分發揮其實踐能動性、資源調動能力與議程設置能力,推進各國尤其是在全球治理領域扮演關鍵角色的大國與國家集團,圍繞與綠色海事相關的環境保護、能源轉型、技術升級、經濟發展、文化宣傳與人才培養等議題構建規范性共識,進而塑造合作與治理的文化和制度基礎,實現國家主體在該領域由“被動跟隨者”到“主動引領者”的角色轉型。此外,國家在積極參與全球綠色海事治理時應有效協調好與IMO、歐盟等非國家治理主體間的互動關系,合力、互補推進全球綠色海事治理不斷走向深化。

3.構建各治理主體開展綠色海事協調合作的多元機制

基于全球綠色海事治理與全球氣候治理間的緊密聯系,可通過貫徹“共同的但有區別的責任”的治理原則,引入強調“國家自主貢獻”的“自下而上”的治理模式,針對脫碳目標、發展階段、治理指向各異的參與全球綠色海事治理的各主體,設置契合當前技術能力、政治現實與未來戰略目標的系統性、復合化治理機制。圍繞當前及未來較長一段時期內全球綠色海事熱點議題,積極開展可行性研究、項目試點與溝通協調,在綠色航運、綠色港口等關鍵治理領域,兼顧不同國家、國家集團、海事部門及企業主體的中長期脫碳戰略規劃及現實需求,將共識與協調的原則充分融入機制建設進程中,強化不同治理主體間的知識共享與平臺建設,全力發掘推進全球綠色海事治理的機制動能,以此為基礎打造內外事務與目標聯動的“海事發展—海事治理共同體”。

(二)中國參與全球綠色海事治理的策略選擇

為有效參與并推進全球綠色海事治理,中國應充分參考并借鑒相關實踐案例與有益經驗,以構建新時代綠色海事治理理論體系為基礎,以推進中歐綠色海事合作并提升在IMO框架內的話語權及影響力為重點,充分鼓勵海事相關企業主體主動探索綠色海事治理路徑,同時配合以海洋中心城市在綠色海事治理議題上的布局,以充分培育中國綠色海事發展的硬實力與軟實力。

1.理論基石:構建新時代中國綠色海事治理理論體系及實踐架構

面對當前全球綠色海事治理的理論缺失導致的治理實踐碎片化的非良性發展態勢,構建具有中國特色的新時代綠色海事治理理論體系已迫在眉睫。中國應將近年來在國內建設“綠水青山”、推進生態文明建設、落實“新發展理念”過程中產生的“綠色經驗”充分運用至國內外海事治理領域,內外聯動以構建中國特色新時代綠色海事治理理論體系及實踐架構。一方面,將現行《關于建設世界一流港口的指導意見》《綠色交通“十四五”發展規劃》及《水運“十四五”發展規劃》等相關規劃的內容與目標充分融匯、有機整合,在此基礎上開展中國綠色海事建設與治理的頂層設計,行動方略應涵蓋港口、航運、海員與沿海地區等多重目標維度,以綠色優先、以人為本的理念為導向打造“綠色海事強國”,進而服務于“海洋強國”建設事業;另一方面,將綠色海事治理與“21世紀海上絲綢之路”的建設實踐相結合,充分重視其在開展政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通與民心相通等領域的重要作用,將全球范圍內的有益治理經驗充分融合,共同提升國家行為體在全球綠色海事治理體系內的能動性與話語權以打造“綠色海事命運共同體”,進而開辟全新的“海洋命運共同體”構建路徑。

2.布局重心:著力推進中歐綠色海事合作并提升在IMO框架內的話語權

依據前文所述,歐盟與IMO是當前全球綠色海事治理的主力軍,因此積極開展對歐綠色海事合作以及提升在IMO框架內的治理話語權及影響力是中國的必然選擇。中歐綠色海事治理與合作應在“藍色伙伴關系”的戰略指引下,著力細化并深化合作的目標領域,尤其是在航運業脫碳、綠色港口建設、海事清潔能源的制備與推廣、海員的綠色權益保障以及“航運—港口—城市—腹地”的一體化聯動發展方面開展建設經驗的交流互鑒,進而充實并深化中歐“藍色伙伴關系”的內涵與底色。此外,作為連續當選18次的IMO A類理事國,中國應在引領全球海事活動邁入“綠色時代”的進程中扮演更加積極主動的角色,在提升全球綠色海事治理水平、設置全球綠色海事治理議程、傳播中國綠色海事實踐經驗以及積極參與IMO下屬的多元多維合作機制等層面多方布局,尤其是要充分考量、平衡廣大發展中國家較低的海事治理水平與“小島嶼發展中國家”較為迫切的氣候治理與海事脫碳需求,在全球綠色海事治理領域積極塑造負責任、敢擔當、善作為的大國形象。

3.企業先行:鼓勵中國海事企業主體積極探索綠色海事實踐及治理路徑

近年來,以航運、能源、技術及港口等為代表的國際海事企業主體在全球綠色海事治理進程中布局頻頻,其靈活性與主動性引人矚目。中國的海事企業擁有強大的實力基礎:聯合國貿易和發展會議《全球海運回顧》統計數據顯示,2018—2021年中國航運業巨頭中遠海運(COSCO)的總運力持續居于全球航運公司前五名之列,其脫碳選擇對全球綠色海事的未來發展趨勢影響深遠;石油巨頭中國石油天然氣集團公司近年來頻頻布局新能源領域,意在打造完備的新能源供應鏈;以青島雙瑞、海德威科技等為代表的海事技術研發公司成果頻現,屢獲世界主流船級社授予的原理認可證書;以青島港打造“中國氫港”為代表的綠色港口建設進展位居全球第一方陣,已形成引領全球新能源港口建設之勢。鑒于此,以上述公司為代表的中國海事企業主體應積極參與全球綠色海事的國際競爭與合作,在競合互動中推進治理實踐,投身于構建跨國治理網絡,發布綠色航運與綠色港口的中國建設標準,兼顧發展、安全與環境的協調并進,主動探索富有中國特色的全球綠色海事治理之道。

4.城市活力:發揮中國海洋中心城市主動性以擴展中國綠色海事影響力

自關于全球海洋城市的研究與評估興起以來,中國海洋城市的影響力與中心度不斷提升,海洋活動及海事實踐范圍不斷延展,突出表現為進入“全球領先的海事之都”榜單的中國海洋城市數目的增長及排位的上升。然而,中國海洋中心城市大多呈現出以航運中心度、港口指數等為代表的海事硬實力較強,以海事金融與法律、海事治理等為代表的海事軟實力偏弱的發展特征,而后者則與綠色海事治理直接相關。海洋城市是一國海洋發展圖景的名片與縮影,決定著一國海事格局的未來發展形態。因此,發揮中國海洋中心城市布局綠色海事治理的主動性,即為迸發自身海事發展軟實力、擴展中國綠色海事影響力的必由之路。中國海洋中心城市可在參考新加坡、鹿特丹及紐約等代表性的全球海洋中心城市推進綠色海事治理已有成就的基礎上,適時開展多元化的海事外交活動,積極探索海事能源轉型之路,制定綠色海事技術的規范標準,深化綠色港口建設行動,集中本市及所在地區的綠色海事優勢發展資源,發起綠色海事行動倡議,搭建次國家行為體間的跨國合作網絡,在實踐中不斷積聚中國綠色海事事業的全球影響力、感召力、塑造力。

六、結 語

在碳中和目標的催動下,全球海事治理逐漸向“綠色化”發展方向過渡,全球綠色海事三大主體與四大客體的互動推動著治理實踐逐漸邁向議題擴散化、機制復合化及力量兩極化等多元演進方向,但相關理論的缺失、國家角色的缺位以及協調機制的缺欠也直接引發了治理實踐碎片化、治理秩序低效化及治理結構離散化等現實問題。因此,在參與并推進全球綠色海事治理的進程中,中國應以構建新時代綠色海事治理理論體系及實踐架構為頂層設計,積極開展中歐綠色海事合作并提升自身在IMO框架內的影響力,鼓勵有競爭力的海事企業主體積極探索綠色海事實踐及治理路徑,同時充分發揮中國海洋中心城市的實踐能動性。上述舉措將開辟實現“3060”脫碳目標與構建“海洋命運共同體”的全新路徑,并為百年變局下全球治理的內容更新與形式創新貢獻中國力量。