生態環境治理體系和治理能力現代化：內涵特征、推進思路和關鍵任務

王紅帥 董戰峰

黨的二十大報告指出，尊重自然、順應自然、保護自然，是全面建設社會主義現代化國家的內在要求。一直以來，國家都高度重視生態環境保護，特別是黨的十八大以來，圍繞生態文明建設提出了一系列新理念新思想新戰略，開展了一系列具有根本性、開創性、長遠性的工作，推動了生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化［1］。但生態環境的修復和改善，是一個需要付出長期艱苦努力的過程，不可能一蹴而就［2］。生態環境保護面臨的形勢依然嚴峻，新戰略、新目標、新認識、新趨勢、新問題對生態環境保護提出了新的治理任務和治理需求。因此，繼續推進生態文明體制改革，充分認識生態環境治理理念、治理主體、治理客體的更新和變化，完善初步確立的生態文明制度體系基本架構，健全現代環境治理體系，提高與治理任務和治理需求相適應的制度執行能力，大力推進生態環境治理體系和治理能力現代化，成為重要的先導性課題。

“生態環境治理體系”在2019 年10 月召開的黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中被提及，“生態環境治理體系和治理能力現代化”在2021 年4 月習近平總書記主持中共中央政治局第二十九次集體學習時的講話中被正式提出。按照《決定》和黨的二十大報告中關于中國式現代化的相關論述，生態環境治理的改革方向是“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”，生態環境治理體系和治理能力現代化可以被認為是這兩個方向的重要突破口、目標性任務或直接檢驗［3］，可為推動生態環境質量改善提供有力的制度性工具。換言之，穩步推進生態環境治理體系和治理能力現代化，才能階段性達到“生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現”的現代化目標?；诖?，本文在分析新階段推進生態環境治理體系和治理能力現代化重大需求的基礎上，指出了構建生態環境治理體系和治理能力現代化整體架構的必要性，總結了其內涵特征、推進思路和重點任務，以進一步推進面向中國式現代化的生態環境治理改革，補齊生態文明建設短板。

一、推進生態環境治理體系和治理能力現代化的重大需求

黨的二十大報告提出，中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化，這為推進生態環境治理體系和治理能力現代化指明了方向。同時，伴隨國家戰略體系發生深刻變化、中國式現代化向縱深發展以及經濟社會轉型呈現一系列新特征，推進生態環境治理體系和治理能力現代化面臨新的治理任務和治理需求。結合新形勢新要求以及數字化的時代特征和面臨的突出環境問題，本文從戰略轉向、制度改革、安全需要、技術影響、壓力疊加五方面論述構建生態環境治理體系和治理能力現代化整體架構的必要性。

（一）戰略轉向：生態環境治理進入降碳減污擴綠增長協同增效階段

生態文明制度體系的基本架構在2015 年9月中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》和2019 年10 月發布的《決定》中已有初步闡述，2020 年3 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》為推進生態環境治理體系和治理能力現代化奠定了基礎，但當前我國戰略體系在新發展階段的演變又為生態環境治理體系和治理能力現代化提出了新的任務要求。2012 年以來，黨中央重點部署實施了幾十項戰略，形成了一體化國家發展戰略體系［4］，就生態環境治理直接或間接提出新要求的戰略至少超過20 項。 其中，在2020年9 月提出的碳達峰、碳中和目標影響下，生態環境治理最明顯的戰略轉向是：“十四五”時期我國生態文明建設開始以降碳為主線方向，協同推進減污降碳、經濟社會綠色轉型和生態環境質量改善。黨的二十大報告將這一階段具化為要實現“協同推進降碳、減污、擴綠、增長”。 同時，2021年3 月十三屆全國人大四次會議表決通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》中提出的加快推動京津冀協同發展、全面推動長江經濟帶發展、積極穩妥推進粵港澳大灣區建設、提升長三角一體化發展水平、扎實推進黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大戰略，近幾年提出的全面節約戰略、積極應對氣候變化國家戰略、健康中國戰略以及近期提出的有關糧食安全、能源安全的國家發展戰略，都對生態環境治理提出了新的治理任務和需求。在上述戰略轉向的影響下，減污降碳協同、區域協同治理、多污染物協同控制，統籌發展和安全、統籌能源保供和降碳、統籌“三區三線”劃定，融入新發展格局，積極推動全球可持續發展等，成為生態環境治理的新約束。

（二）制度改革：面向中國式現代化的制度組合和體制機制持續演化

推進生態環境治理體系和治理能力現代化是堅持和完善生態文明制度體系的保證，是生態環境保護領域面向中國式現代化的制度組合和體制機制不斷演化的必然結果。黨的十八大以來，生態文明制度體系建設經歷了一個動態演變的過程。從2012 年黨的十八大報告把“加強生態文明制度建設”列為“大力推進生態文明建設”的四項重點任務之一到2015 年中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，“建立系統完整的生態文明制度體系”一直是生態環境治理改革的主要目標，以八項主要制度和任務（健全自然資源資產產權制度、建立國土空間開發保護制度、建立空間規劃體系、完善資源總量管理和全面節約制度、健全資源有償使用和生態補償制度、建立健全環境治理體系、健全環境治理和生態保護市場體系、完善生態文明績效評價考核和責任追究制度）為基本內容的生態文明制度體系“四梁八柱”也在2015 年初步搭建。2017年，黨的十九大報告又明確提出“加快生態文明體制改革”，強調了四項生態環境治理改革任務（強調推進綠色發展、著力解決突出環境問題、加大生態系統保護力度、改革生態環境監管體制等），并謀劃了生態環境改善、生態文明建設面向中國式現代化的兩步走目標。2019 年10 月《決定》則在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下提出要“堅持和完善生態文明制度體系”，在四個方面深化生態環境領域改革：實行最嚴格的生態環境保護制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態保護和修復制度、嚴明生態環境保護責任制度。黨的十九屆六中全會指出“生態文明建設仍然是一個明顯短板”，生態環境保護領域的制度改革遠未完成，推動完善生態環境治理體系成為新發展階段的新要求。因此，在生態環境保護任務依然艱巨的背景下，黨的二十大報告正式提出推進中國式現代化的中心任務，強調未來五年內和2035 年現代化目標以及明確重視“健全現代環境治理體系”命題。至此，生態環境治理體系和治理能力現代化成為當下生態環境保護領域的關鍵命題，以及推動綠色發展、推進中國式現代化的重要制度工具。

（三）安全需要：確保生態環境安全成為統籌發展和安全的重要內容

統籌發展和安全是我國經濟發展的重要保障，“確保生態環境安全”是統籌發展和安全的九大任務之一，安全發展需要對生態環境治理體系和治理能力現代化提出新要求。具體來看，生態環境治理領域面臨內外部兩種安全風險和挑戰。就內部而言，我國生態環境較為脆弱，污染重、損失大、風險高的生態環境狀況尚未根本扭轉［1］，生態環境還存在諸多不安全因素，主要表現為：生態安全基礎尚不穩固，部分林地、濕地、草原生態系統失衡，江河源區水源涵養功能不穩定，部分區域地下水超采，物種棲息地、生物多樣性、近岸海洋生態系統整體還處于脆弱狀態；生態環境治理成效不牢固、易反復，如我國大氣、淡水、海洋等方面的治理成效仍不穩定。就外部而言，大國博弈和初級產品供給沖擊風險成為常態，全球氣候變化增大了糧食、能源、水資源等領域的安全風險，這對國內生態環境治理和國土空間布局產生了較大影響，主要體現為：實施煤炭煤電兜底保供與促進能源降碳之間的矛盾，耕地保護和生態優先之間的爭論，極端天氣和自然災害加劇水資源時空分布的不平衡等。因此，安全發展需求亟須相應的生態環境治理體系和治理能力來規避風險，以保障國家總體安全。

（四）技術影響：環境科技研發和數字化趨勢深刻改變環境治理方式

科技創新和現代信息技術手段為生態環境治理體系和治理能力變革指明新方向、提供新方法。一方面，環境科技研發的速度和質量直接關系到我國能否以更低成本高效率地解決好現有環境問題和應對好潛在新問題，技術革新與生態環境治理改革密切相關?！笆濉逼陂g，我國生態環境領域的重點專項項目（如燃煤工業鍋爐超低排放控制、高性能綠色水性工業涂料涂裝、分布式多通道VOCs 在線監測預警溯源等）執行情況良好、市場應用潛力大，使政策端產業化支持成為環境治理體系優化和調整的方向。 另一方面，智能化、數字化的時代特征為生態環境治理帶來了新的機遇和挑戰。智能化、數字化既改變了有關生態環境質量和生態環境治理等方面信息的來源、數量、類別，又為生態環境治理提供了可精準識別追蹤生態環境問題的數字技術，能夠幫助生態環境治理變革信息動態監測方式、生態價值評估和補償體系、生態產品交易形式、生態文明信用體系管理模式等，有助于推動數字經濟和綠色經濟深度融合，為推動生態環境治理體系和治理能力現代化提供新方法［5］。

（五）壓力疊加：資源約束趨緊及區域性結構性等生態環境問題依然突出

我國資源約束趨緊及存在的結構、區域、領域性生態環境問題迫切需要當下加強生態環境領域頂層設計、深化生態環境領域改革。緊迫疊加的壓力存在于以下方面：耕地、水、能源和礦產等資源面臨約束，對生態系統質量和穩定性影響深遠。就耕地而言，從“三調”數據看，相較于“二調”，10 年間面積已減少1.13 億畝，下降趨勢明顯；水資源時空分布不均，尤其北方地區水資源量僅占全國的19%，但人口占46%，國土面積占64%；能源和礦產資源與人口聚集區不匹配，資源富集區和生態脆弱區重疊較多。同時，我國結構、區域、領域性生態環境問題尚未得到有效解決，經濟結構仍不合理，重點區域和行業的污染問題依舊存在。我國距離實現碳達峰只剩7 年時間，但產業結構依然“偏重”，粗放的發展方式尚未從源頭上得到根治；京津冀及周邊地區、長三角地區、汾渭平原大氣污染問題及長江經濟帶、黃河流域生態環境保護和修復問題依然是重點的跨區域環境問題；土壤污染、農業面源污染、新舊污染物并發等問題仍制約著生態環境保護成效。面對壓力疊加的局面，生態環境治理領域的改革迫切需要構建新治理體系、遵循新治理方式。

二、生態環境治理體系和治理能力現代化的內涵特征

生態環境治理體系和治理能力現代化的內涵特征有目標和過程兩種理解視角［6］。 從目標的角度來看，生態環境治理體系和治理能力現代化是一項制度建設工程，是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，目的在于形成系統、規范、有效的生態環境治理體系以及與任務和需求適配的治理能力，以更好改善生態環境質量，推動綠色發展，促進人與自然和諧共生。從過程的角度來看，生態環境治理體系和治理能力現代化表現為通過系統性、整體性、協同性改革，以定型和強體為主線［7］，在生態環境治理過程中融入多元治理主體、協同治理機制、市場治理手段、健全法規標準、充足科技支撐以推動生態環境治理走向系統化、科學化、效能化。結合以上視角和相關重大需求，生態環境治理體系和治理能力現代化的內涵可以界定為：在綠色發展理念的引領下，錨定美麗中國建設和人與自然和諧共生的目標，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，積極參與全球環境與氣候治理，形成更加成熟定型的生態文明制度體系和健全的現代環境治理體系，形成與治理任務、治理需求更加匹配的治理能力，構建一體謀劃、部署、推進、考核的制度機制，實現生態環境治理領域體制改革更加深化、治理路徑更加清晰，漸進推動生態環境治理領域制度優勢更好轉化為治理效能。生態環境治理體系和治理能力現代化的具體特征可以從四個維度來理解。

（一）生態環境治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分

生態環境治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分［8］。習近平總書記指出，國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現［9］。國家治理體系是在黨的領導下管理國家的制度體系［10］，指所有參與治理的主體活動相互結合所形成的總體狀態［11］；制度體系貴在系統性、規范性、協調性、穩定性［12］，制度各個分裂，絕不會存在，也不能推行［13］。國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力［10］，是國家統籌治理主體在治理活動中所顯示出來的活動質量［11］；制度的生命力在于執行［14］，制度的效果依賴于治理機制?？傮w來看，構建符合中國國情的國家、市場、社會關系［15］是國家治理體系和治理能力現代化的核心任務，提高治理活動的行動有效性、公眾參與性以及國際認可度是其工作重點［16］。生態環境治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的子領域，主要以解決制約生態環境保護的體制機制問題為導向，以完成國家治理體系和治理能力現代化在生態環境領域的改革任務為目標。

（二）生態環境治理體系現代化強調制度成熟定型、主體多方共治

生態環境治理體系是一個有機、協調和彈性的綜合運行系統，核心是完善的生態文明制度體系，廣泛意義上是由治理主體、機制、手段等所構成的健全的現代環境治理體系。其中需要說明的是，生態文明制度體系指寬泛意義上的生態環境制度，現代環境治理體系是實踐層面的規則架構。按照2020 年3 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，現代環境治理體系由七大體系（領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律法規政策體系）構成，這項指導意見的關鍵任務在于明確責任主體、加強政策協同、打通形成政策鏈條、強化基礎能力、盤活技術市場、促進政策精準實施。因此，生態環境治理體系至少包含兩層含義：核心層面的生態文明制度體系、實施層面的現代環境治理體系。前者以制度領域為根基構建治理體系，至今仍需改革完善，黨的二十大報告明確提及六項在當下迫切需要完善的制度（集體林權制度、耕地休耕輪作制度、生態保護補償制度、碳排放總量和強度“雙控”制度、碳排放統計核算制度、碳排放權市場交易制度）；后者以治理主體為線索重塑治理體系，目的在于形成多元參與、市場化、法治化的治理格局，目前這項工作仍在改革探索之中，主體活動相互結合所形成的總體狀態是其關注的重心。綜上，生態環境治理體系現代化的重要內涵至少強調：一是在未來形成更加完善的生態文明制度體系，實現生態環境治理制度化、程序化、規范化、法治化［12］；二是形成更加健全的現代環境治理體系，明確生態環境治理主體責任，實現多方共治。

（三）生態環境治理能力現代化強調形成與任務需求適配的治理能力

生態環境治理能力的核心是生態環境制度的執行能力，指多方共治的主體在治理活動中所表現出來的活動質量，既包括黨的領導能力、政府的執行能力，又包括企業等市場主體通過整合資源、采用合法合理的工具和手段治理生態環境的行動力和社會組織與公眾的參與能力。黨的十八大以來，中央加強生態文明頂層設計，制定實施了幾十項涉及生態文明建設和環境保護的配套改革方案，并注重運用統籌協調的方法解決生態環境治理問題，建立了以管制政策為主的治理框架，生態環境治理能力建設取得積極進展。但需要承認的是，我國生態環境實際治理能力仍存在不足，明顯的短板相對較多：相關治理主體能力不足；治理主體依法治污意識較為淡??；生態環境保護的行政手段居多，經濟手段運用不足；生態環境監測監管技術服務體系尚不完善；社會政策與環境保護的協調程度有待加強，全社會綠色生活和生態環境保護意識尚需提高。 2020年3 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》中也提到需強化法律保障、市場機制等多個基礎支撐，以更好地發揮環境治理體系的作用。

（四）生態環境治理體系和治理能力現代化要求積極參與全球環境與氣候治理

積極參與全球環境與氣候治理是新階段生態環境治理的重要內涵之一［17］。2021 年，習近平總書記提出，“面對全球環境治理前所未有的困難，國際社會要以前所未有的雄心和行動，勇于擔當，勠力同心，共同構建人與自然生命共同體”［18］，這標志著生態環境治理的全球價值觀開始逐漸走向成熟。同時，積極參與全球環境與氣候治理也是為解決人類可持續發展問題、建設清潔美麗世界、展現負責任大國形象、提高全球治理話語權的必然要求。以人類命運共同體和人與自然生命共同體為理念，積極參與全球性生態環境治理、推動構建全球環境治理體系、推動人類可持續發展、共建清潔美麗世界，已成為生態環境治理體系和治理能力現代化在全球層面的新要求、新路徑。

三、生態環境治理體系和治理能力現代化的推進思路

堅持和加強黨的領導是生態環境治理體系和治理能力現代化有力推進的根本保證。 事實證明，黨的十八大以來黨對生態文明建設的思想領導、政治領導、組織領導、法治保障等已形成諸多成功實踐［19］，結合新形勢對生態環境治理改革的要求，推進生態環境治理體系和治理能力現代化需在持續加強和改進黨對生態文明建設領導的基礎上，針對戰略、制度、安全、技術、壓力等方面的重大需求和生態環境治理體系和治理能力現代化的內涵特征，從七個方面著手推進。

（一）推動綠色發展，打造國家重大戰略綠色發展高地

綠色發展是發展觀的深刻革命，是關于生態文明建設的戰略路徑［20］。結合黨的二十大報告的最新要求“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”，綠色發展作為新發展理念的重要組成部分，是生態環境治理全方位變革需要遵循的重要指引。實現綠色發展，關鍵在于促進經濟社會發展全面綠色轉型，重點在于調結構、優布局、強產業、全鏈條及倡導綠色低碳生活方式、擴大綠色消費、引導綠色出行。其中，從落實戰略路徑的角度出發，最有可能成為推進綠色發展重要切入點或政策抓手的是推進區域重大戰略實施［3］。 堅持生態優先、綠色發展也是實施區域重大戰略的應有之義［20］。具體來說，以區域治理為出發點，生態環境治理改革要以京津冀、長江經濟帶、粵港澳大灣區、長三角、黃河流域為重點區域，強化源頭減量、資源利用、減污降碳和生態修復，深入打好污染防治攻堅戰，持續推進農業農村污染治理攻堅、全面推動城市黑臭水體治理、強化長江上游生態大保護、深化成渝地區生態環境保護協作，努力在區域視角下重塑生態格局、保持生態功能、保護生物多樣性、消除生態脅迫。尤其是要重點維護好黃河和長江生態安全，堅持“五水”統籌，還水于河［21］，持續打好黃河生態保護治理攻堅戰、長江保護修復攻堅戰。同時，還要統籌區域生態屏障體系構建、區域綠色生態走廊建設、區域工業污染協同治理、區域碳排放達峰、區域環境風險管控、區域統籌管理體制機制創新、區域生態環境法治標準體系建設、區域生態環境治理市場機制優化等區域重大生態環境治理任務。

（二）堅持人民至上，創造最普惠的生態環境公共產品

人民性是馬克思主義的本質屬性［22］，“良好生態環境是最普惠的民生福祉”是關于生態文明建設的宗旨要求［20］。生態環境治理領域面向中國式現代化的制度改革要求解決人民群眾對于清新空氣、清澈水質、清潔環境等生態產品的需求問題［22］。推進生態環境治理體系和治理能力現代化要始終把握人民至上這一制度改革的主線，將生態環境治理作為重大民生實事緊緊抓在手上［23］。習近平總書記指出，“人民群眾對環境問題高度關注，可以說生態環境在群眾生活幸福指數中的地位必然會不斷凸顯?！保?4］以人民為中心是國家治理現代化的內在要求和最大特色，這就決定了從戰略上保持治理效能的可持續性提升，首要的是明確以人民群眾需求為第一取向［25］。因此，要堅持人民至上的發展思想，堅持從惠民、利民、為民的角度推進生態環境治理體系和治理能力現代化，并深入打好污染防治攻堅戰、著力建設健康宜居美麗家園、有效防范生態環境風險等，在推動生態環境治理變革中切實解決人民群眾反映強烈的環境問題。

（三）堅持系統觀念，注重多目標協同增效和整體治理

系統科學是推動國家治理體系和治理能力現代化的科學方法［26］。山水林田湖草沙是生命共同體，生態環境治理要注重綜合治理、系統治理、源頭治理；經濟社會發展和生態環境保護也是統一的有機整體，關注生態環境并非徒勞無效，生態環境的投入實際上是一種戰略性投入［27］，統籌多重目標理應踐行系統觀念?？傮w來看，結合統籌發展和安全的要求以及生態環境治理狀況，堅持系統觀念貴在注重實現目標整體性、領域協同性、風險預防性，以“一盤棋”思維帶動治理成效，在多目標權衡中維護生態環境安全。具體而言，一要促進協同增效，統籌生態環境保護和經濟社會發展，協同推進降碳減污擴綠增長，重點推動工業領域、交通運輸、城鄉建設、農業領域、生態建設的降碳減污協同增效，深化水、大氣、土壤、固體廢物環境污染協同共治，實現生態環境持續改善。二要更加注重整體性治理，堅持保護修復并舉，實現陸海統籌、區域生態修復、生物多樣性保護，加強生態保護修復監管，強化預警監測體系，注重示范引領和長效機制建設，提升生態系統質量和穩定性。 三要加強環境風險防控，確保核與輻射安全，健全突發環境事件和生態災害應急響應體系，健全生態環境損害賠償制度。

（四）堅持科學精準，促進科學思維和精細治理相結合

堅持精準治污、科學治污、依法治污，是生態環境治理領域的共識［28］。在技術嵌入治理的趨勢下，宜運用科學思維、科學方法、科技手段并堅持精細治理、分類施策、因地制宜以提高生態環境治理的針對性和有效性。一要強化基礎支撐，創新生態環境治理關鍵技術，推進生態環境監測監管基礎能力建設，開展生態環境一體化監測網絡建設和生態環境治理智慧化建設。 二要鼓勵創新，推動環境污染防治技術、節能減排技術、生態修復技術、儲能技術、新能源技術、環境監測及環境治理儀器裝備的創新發展，加強技術創新和試點應用。三要保證決策前瞻，在合理評估資源環境承載力的基礎上，根據國家發展戰略和規劃確定的重大戰略任務，制定生態環境治理長遠規劃。 四要實現過程透明，運用科技手段精準收集環境信息，擴大重點生態環境信息公開范圍，保障公眾環境決策參與權、環境損害請求權、環境監督權等重要環境權益。五要促進精細治理，深化源頭治理和分類整治，以生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線、生態環境準入清單為核心建立生態環境分區管控體系，并運用相關技術實時追蹤污染源，輔助治理決策精細化。

（五）加強空間治理，統籌解決區域性結構性環境問題

空間治理是以保護優先、空間均衡、差異化協同發展為核心理念的治理方式，對于解決資源約束趨緊、生態環境結構性矛盾及部分地區和領域生態環境問題等具有積極作用。要加強空間治理，持續推進生態功能區保護、完善自然保護地體系建設、嚴格生態保護紅線監管、持續開展生態保護成效評估、加強城市生態系統保護修復［29］，推動形成主體功能約束有效、國土開發有序的空間發展格局，從國土空間開發保護的角度實現生態環境治理。從具體推進思路來看，一要強化底線約束，建設主體功能區是我國經濟發展和生態環境保護的大戰略［30］，要加快實施主體功能區戰略和制度，進一步細化主體功能區劃分，加強空間用途管制，統籌落實“三區三線”劃定及管控，強化資源集約高效利用，提高節約集約用地水平，堅持保護耕地優先，筑牢生態安全、能源資源安全等國土空間安全底線。二要通過空間結構優化的方式調結構、防污染、限開發，重點要統籌好重大生產力布局，以工程項目清單的形式明確傳統制造業、戰略性新興產業、重大基礎設施等重大生產力布局的主要安排，也要優化好產業、能源、交通運輸等空間布局和用地結構，推行低影響開發建設、限制高耗能高排放項目。三要統籌空間治理和高質量發展，強化國土空間管控和負面清單管理，嚴守生態紅線，持續開展生態修復和環境污染治理工程，加快形成節約資源和保護環境的空間產業布局、生產和生活方式［20］。

（六）強化法治保障，用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境

最嚴密的法治是對生態文明建設的最好制度保障。黨的十八大以來，我國將新發展理念、生態文明和建設美麗中國寫入憲法，實施《節約能源法》《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》《環境保護法》等法律，頒布《長江保護法》《黃河保護法》，并新修訂了《排污許可管理條例》等相關行政法規，為生態環境治理提供了有力法治保障。接下來，需繼續堅持依法治污的方針，協同推進立法、監管執法、督察、標準完善等工作，強化法治保障手段，補齊生態環境治理的法治化建設短板。強化生態環境法治保障，應從如下方面著手：一要持續加強黨內法規規定和國家法律法規規定的銜接工作，使中央生態環境保護督察、生態環境保護專項督查、生態環境保護黨政約談具備黨內法規和國家立法基礎。 二要持續推動生態環境保護法律、法規和政策等寫入黨章、憲法，并在生態環境保護方面對要求予以具體化。三要構建以排污許可制為核心的固定污染源執法監管體系，深入推進生態環境保護綜合行政執法改革，全面加強生態環境保護綜合行政執法隊伍建設［31］。四要注重區域立法、執法、司法、標準協同工作，推進區域視角下的法治建設改革。五要關注并推動能源與氣候變化領域的立法工作，同步深化國際合作，積極參與全球生態環境治理，在履行國際公約的基礎上促進多邊和區域合作。

（七）深化國際合作，通過多邊合作構建清潔美麗世界

秉持人類命運共同體理念，加強在氣候、海洋、生物等領域的國際合作，積極參與全球生態環境治理，充分展現中國負責任有擔當的大國形象，是生態環境治理體系和治理能力現代化的重要內涵之一。積極參與全球環境與氣候治理，成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者和引領者，也是習近平生態文明思想的重要內容。在具體路徑上，一方面，要發揮發展中大國的獨有作用，加強同周邊國家的合作，共同打造綠色“一帶一路”［32］。 另一方面，要以更加積極的姿態開展雙多邊國際合作，堅持多邊主義，凝聚全球環境治理共識［33］：要共同維護《生物多樣性公約》《聯合國氣候變化框架公約》《巴黎協定》等國際條約，并通過舉辦國際性會議、參與國際組織行動框架及與多國和地區開展多領域深度合作的形式，持續在全球領域發出應對氣候變化和促進綠色發展的倡議，以推動構建清潔美麗世界，為全球環境與氣候治理貢獻中國智慧和中國方案［34］。

四、推進生態環境治理體系和治理能力現代化的關鍵任務

隨著我國經濟社會發展形勢的變化，我國生態環境治理主體和治理客體已發生諸多變化，生態環境治理重點已由關注環境質量改善轉變為強調“雙碳”目標、環境風險與健康、融入新發展格局等戰略需求，治理方法由注重水、氣、土等單一生態環境要素管控轉變為統籌兼顧水氣土固協同、減污降碳協同、生態系統管理等工作，治理手段也由以行政、監督考核為主轉變為以法律、市場、技術、宣傳等為主，必要的行政手段為輔。 生態環境治理體系和治理能力現代化迎來系統性變革。由此，針對當前我國生態環境治理體系和治理能力現代化重大需求，該領域的現代化應按照“深化制度建設—明確責任主體—強化基礎支撐”的框架扎實推進。其中，需重點關注生態環保制度、資源利用制度、生態保護和修復制度以及相關責任制度，著力構建治理領導責任體系、治理企業責任體系、治理全民行動體系，并在主抓以黨政為主導的主體能力建設的基礎上，綜合運用法律、市場、技術、宣傳等服務保障手段，為釋放生態環境治理體系效能提供支撐。

（一）推進生態環境治理體系現代化的關鍵任務

《決定》從四個方面指出推進生態環境治理體系現代化的主要任務：實行最嚴格的生態環境保護制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態保護和修復制度、嚴明生態環境保護責任制度。未來推進生態環境治理體系現代化，需重點關注四項重要制度中的短板以及可供拓展和完善之處。

第一，實行最嚴格的生態環境保護制度。一要健全有關空間規劃和用途管控的制度和規則，盡快落實全國國土空間開發保護“一張圖”，以“三區三線”劃定和管控為基礎明確空間上的底線、紅線、警戒線和國土資源約束條件，解決無序開發、過度開發、分散開發引致的生態環境問題。 二要完善綠色生產和消費的法律制度，重點在強化生態環境分區管控和加強生態環境準入管理的基礎上，將能源、交通運輸、城鄉建設作為重點突破領域，促進產業結構綠色升級，推動能源清潔低碳轉型，并有步驟地加快形成綠色低碳生活方式，倡導綠色出行、綠色消費、綠色建設。三要完善污染防治區域聯動機制和陸海統籌的生態環境治理體系，科學把握山水林田湖草的共生性、各種污染物的交互作用以及水氣土跨界交互污染等客觀規律，發揮陸海間、區域間、部門間聯動作用，解決生態環境治理過程中不統一、不協調、不一致的問題。 四要加強農業農村環境污染防治，重點關注農村環境整治水平和農業面源污染問題，加快推進農村生活污水和垃圾治理，開展農村黑臭水體整治，實施化肥農藥減量增效行動，深入實施農膜回收行動，加強養殖業污染防治，真正解決一批農業農村突出生態環境問題。

第二，全面建立資源高效利用制度。從該領域的制度體系現狀來看，仍有三個方面需要繼續建章立制：一要繼續健全自然資源產權制度，進一步加快構建自然資源產權體系，明確自然資源產權主體，加快統一確權登記，強化自然資源整體保護，促進自然資源集約開發利用，健全自然資源監管體制。二要繼續推進能源變革，重點強化能源消費革命、技術革命、供應革命、體制革命和推進能源國際合作，促進用能綠色化發展。三要繼續健全海洋資源開發保護制度，完善以海洋治理法律法規為基礎的制度體系，制定修改完善海岸帶保護、海域使用、海島管理、海洋環境保護等相關法律法規，并嘗試創新制定《海洋法》等規范海洋資源開發和保護的綜合性法律法規，推進海洋經濟協調發展。

第三，健全生態保護和修復制度。山水林田湖草是一個生命共同體和完整體系，普遍聯系、相互依存。生態修復的核心就是要使生態系統恢復自我運行。該領域需要繼續完善之處包括：要深化統籌山水林田湖草一體化保護和修復，完善國家公園保護制度，實現流域生態保護和綜合治理，并要補齊集體林權制度、耕地休耕輪作制度、生態保護補償制度等短板弱項。同時，還要著重建立健全生態保護監管體系，深入開展重點區域監督性監測，推進生態狀況及生態保護修復成效評估，守住自然生態安全邊界。要進一步深化執行“53111”生態保護監管體系，持續開展全國生態狀況、重點區域、生態保護紅線、自然保護地、重點生態功能區縣域五方面的監測評估。

第四，嚴明生態環境保護責任制度。責任制度一般包括紀檢監察、巡視巡查督查、審計、考核、獎勵、問責等［14］，對制度執行和責任主體活動起約束作用。該領域需重點關注之處包括：建立生態文明建設目標評價考核制度，強化生態環境約束性指標管理，著眼環境質量改善，合理設定約束性和預期性目標，并以國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃等為依據保證實施；穩步推進生態環境監管體系改革，逐步更新監管的內容、方式、對象等，實現監管由夯實傳統治理轉向并行重視污染排放生態破壞和資源能源科學利用情況，即不排污的企業也需達到供應鏈產品綠色發展要求，同時繼續深化生態環境環保督察，強化監督幫扶工作機制，落實領導干部自然資源資產離任審計機制，健全生態環境監測制度，強化許可核心制度地位，完善不同主體的監管體制機制等；重視細化生態環境治理信用體系建設，完善生態環境治理信息披露制度、政府生態環境治理信用評價制度、企業生態環境治理信用評價制度，同時在環保信用體系發展到一定階段后，可考慮增設基于正向激勵的綠色發展信用體系；深入推進生態環境綜合行政執法改革，打造生態環境保護的“鐵軍”，建成機構規范化、裝備現代化、隊伍專業化、管理制度化的綜合行政執法隊伍［31］，同時，要構建相關主體責任體系。 根據2020 年3 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》和當前生態環境治理的實際情況，未來在推進生態環境治理體系現代化方面，需進一步加強三類主體責任體系建設。 一要健全生態環境治理領導責任體系。 嚴格落實2020 年3月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《中央和國家機關有關部門生態環境保護責任清單》要求，在地方立法、政策制定、規劃編制、執法監管的全過程中壓實生態環境保護責任，尤其要壓實各級黨委和政府在綠色發展方面的責任，在考核思路上由以污染防治為主轉向重視美麗中國建設成效。二要健全生態環境治理企業責任體系。在強調企業傳統治理責任的基礎上進一步強化許可核心制度地位和企業綠色轉型責任，嘗試研究制定排污許可與環境影響評價、環境監測、環境執法相銜接的總體方案，加大有毒因子管控，實現對新污染物等工業有毒有害因子的全過程環境風險防治。 三要健全生態環境治理全民行動體系。 進一步提升公眾參與的便利性，大力培育生態文化，同時做到加強對環保社會組織的政治引領和示范帶動，優化發展環境，激發環保社會組織內在活力和發展動力，支持環保社會組織發揮積極作用，特別是拓展交流綠色技術的作用，并充分發揮工會、婦聯、共青團等群團組織作用和各行業協會作用，積極參與生態環境治理。

（二）推進生態環境治理能力現代化的關鍵任務

生態環境治理能力現代化的關鍵在于強化基礎支撐，促使體系轉化為保證良好運行的機制，以充分釋放生態文明制度體系和現代環境治理體系效能。綜合來看，體系轉化為機制的驅動力可以包括三個方面：對執行起決定性作用的關鍵主體能力，如覆蓋以黨政為主導的機構、干部、資源等要素；對執行起約束性作用的責任制度［14］；對執行起支撐性作用的手段因素，如依法治理、市場機制、技術服務、宣傳引導等服務保障手段。其中，以黨政為主導的主體能力建設是生態環境治理的必要基礎，生態環境保護責任制度是糾偏機制，法律、市場、技術、宣傳等支撐手段可保障制度執行。責任制度在制度體系中已有闡述，這里不再贅述。生態環境能力現代化方面的建議包含以下兩個方面：

第一，主抓決定性環節能力建設。黨的領導、政府執行與干部落實是主體能力建設的三個關鍵環節。 一要強化黨對生態環境治理的領導能力。既要提升黨對生態環境治理的全局統領能力，深化對習近平生態文明思想的理解和運用，加強對生態環境治理的總體設計和組織領導［19］；又要提升黨領導生態環境治理的決策推進力，優化決策過程中的管理、協調、監督和反饋等機制。二要進一步強化政府生態環境治理決策執行能力。一方面，要提升政府生態環境治理的自我建設力，科學確定政府財政支出責任，建立健全穩定的財政資金投入機制［20］；另一方面，要真正實現部門權責更加匹配，明晰部門間權責劃分，以深化改革的方式建立有效的國家部門間協同工作、央地和地方間協同共治機制，并進一步推進生態環境垂直管理制度改革，統一政策標準。三要持續加強干部生態環境治理能力。尤其是要嚴格落實“黨政同責、一崗雙責”，制定落實生態環境保護責任清單，管發展的、管生產的、管行業的都要按“一崗雙責”的要求管好環保，特別是要處理好畜禽養殖、秸稈焚燒、面源污染、城鄉污水垃圾、機動車污染管理等領域的環保責任劃分問題，強化對國家相關部門責任的實際約束力，真正將“小環?！鞭D變為“大環?！?。

第二，強化法律、市場、技術、宣傳等基礎支撐。充分釋放生態環境治理體系效能，有賴于堅持依法治理、完善市場機制、重視技術服務、加強宣傳引導等服務保障措施。要健全與生態環境治理相關的法律法規，促使法律法規和相關標準制定符合綠色發展、綠色技術和“雙碳”目標的方向性要求，推進噪聲污染防治、海洋環境保護、環境影響評價、氣候變化應對、環境監測、生態環境損害賠償、自然保護地、生態保護紅線、環保信用評價、生物安全等重點領域的立法改革，積極探索新型法律責任機制，加快補齊法規和標準方面的短板，重點關注《長江保護法》《黃河保護法》《排污許可管理條例》等的推進和實施，持續優化完善國家環境標準體系，大力推動地方標準發展。要堅持市場導向，完善經濟政策，健全市場機制，規范環境治理市場行為，強化環境治理誠信建設，促進行業自律［20］，尤其要深入研究資源能源的價值（生態價值），促進綠色金融產品和服務創新，完善生態環保市場的價格機制，優化環境污染治理的市場政策，加快推進多元化生態補償機制，以實現市場層面關于綠色發展完整統一的投入機制和資金渠道［35］。要注重完善生態環境治理技術服務體系，鼓勵有關綠色發展的學科和支撐技術研究，著力重大環境問題科技攻關，健全生態環境監測網絡，提高生態環境監管信息化水平，尤其要著重提升國家、區域流域海域和地方生態環境監測基礎能力，補齊細顆粒物和臭氧協同控制、水生態環境、溫室氣體排放等監測短板［20］，深化物聯網、大數據、人工智能等信息化技術在監測和信用領域的應用，全面提升生態環境靈活感知、提前預警、綜合研判、智慧決策的能力。要著力動員全民參與生態環境治理，推進環境保護進學校、進家庭，加強全國各地生態環境教育設施和場所建設，增強社會環保意識，并深入實施節能減排全民行動、節儉養德全民節約行動，廣泛開展節約型和綠色型機關、家庭、學校、社區創建活動，推廣綠色出行，把建設美麗中國轉化為全體人民自覺行動，最終形成人人關心、支持、參與生態環境保護工作的局面［36］。