破解“法不責眾”:博弈視角下的運動式治理效用及其實現機制研究
——以上海交通大整治實踐為例

◎郭圣莉,唐秀玲

華東理工大學 社會與公共管理學院,上海200237

一、問題提出與文獻回顧

作為一種特殊的政府治理方式,運動式治理(Campaign-style governance)與科層制常規化治理(Routinized governance)一同貫穿于整個中國政府治理歷史,是中國國家治理邏輯的重要組成部分。從20世紀的各種政治運動到新世紀以“運動”促進執法效果的專項治理實踐,運動式治理應用于社會秩序、生態保護、政治建設、文化建設與經濟建設等各個治理領域。學者多將運動式治理視為中國官僚制的產物,認為其根植于帝國時代的皇權控制需求[1]、革命年代的游擊戰傳統[2]以及1949年后形成的“革命教化政體”之中[3],屬于政治動員范疇的政治或群眾運動,是總體性社會下國家通過強大專制權力組織社會資源、建構秩序的手段[4]。改革后的運動式治理是政府在治理資源匱乏情況下的理性選擇,是對組織失控的常規化治理的替代或糾正[5][6],屬于治理導向的技術工具,在破解重大治理任務、清除龐大的違法存量等方面取得鮮明效果[7]。此類實踐集中在地方治理領域,當常規化治理任務難以完成時,地方政府便通過權力介入科層制的日常運作,以政治邏輯引領行政邏輯[8],如精準扶貧、文明城市創建等具有政策優先性的中心任務和重大事項,正是運動式治理開啟的鑰匙[9]。

總體來看,既有研究大多認為運動式治理具有的“立竿見影”效果為其廣泛存在提供了績效合法性[10],這主要得益于中國國家治理體制中“集中力量辦大事”的組織優勢[11]。其中,高度定向資源動員、準軍事化話語建構等機制構成了“速效邏輯”[12]。這暗含了一個假設,即運動式治理是中國國家治理資源有限和現代科層體制理性不足的產物,是中國執政黨與政府基于實用理性的實踐選擇[13],然而,動員式的運動式治理(Mobilization campaigns)不只是存在于中國的治理實踐中,在東亞地區也十分常見[14],在一些發達國家或地區的公共空間治理中也有類似短期且高強度的“清理行動”[15],如1994年紐約市整治街頭“橡皮擦”小販(Squeegee men)(1)在交通堵塞和等待交通信號時清洗汽車擋風玻璃的人。、2016年香港特別行政區開展的“重點交通執法項目”等,均具有非常規、針對性及密集活動的運動式治理特征[16]?？梢?運動式治理不僅傳承于傳統“大一統”的政體性質,也可能與現代科層理性化治理機制相關聯。在目標壓力和管理體制的約束下,科層機關有時不得不在常規化治理機制之外尋找其他路徑[17],這可能意味著運動式治理并不完全是現代科層體制理性治理水平不足的產物,也是對科層化治理自身限度的補充。

以我國城市交通管理為例,維持交通秩序作為交通管理部門的法定職能,在國家治理中不屬于中心工作或重大任務,也不具有政策優先性,但我們仍可以看到周期性出現的交通整治行動。從形式來看,交通整治屬于運動式治理范疇,但其實踐邏輯顯然不同于傳統運動式治理,需要從現代科層體制下的政府管理視角進行分析。為此,本文嘗試跳出傳統政治動員與壓力型治理的科層化運作視角,以上海交通大整治實踐為例,通過混合策略博弈分析框架,對科層體制下的運動式治理產生及其治理效果的實現路徑展開分析。

二、從個體理性到集體理性:破解“法不責眾”的博弈分析框架

(一)“法不責眾”:城市交通管理的囚徒困境

現代城市管理的主要模式是科層化治理,通過層級式的組織結構、權職分工等一系列程序和規章制度,確保管理者依據授權完成相應的管理職能。我國各級交管部門是交通管理的職能單位,兼具制定交通法規與依法進行交通管理的雙重職能。交通警察具有執法權,主要承擔維護交通秩序、偵查交通犯罪、管理車輛和駕駛人等職責。從管理效益來說,當被管理者最大化地自覺遵從交通法規時,執法成本可降到最低,交通警察只需對少量的違法行為加以處罰達到以儆效尤效果即可,然而,城市交通管理工作中經常會面臨由“破窗效應”引發的執法困境。盡管多數通行者能意識到自身的違法行為可能受到懲罰或造成交通事故,但經常有人出于僥幸心理[18],選擇為一時便利而冒險。若零星的違法行為得不到及時遏制,他人就有可能在有限表象信息的誤導下主動跟進[19]。當違法行為的數量達到一定規模,即公眾對交通法規“高不遵從”時,交通執法便會面臨“法不責眾”困境,從而產生更多的從眾違法行為。

公眾的“高不遵從”也意味著交通秩序受到一定程度的破壞,這實質上是通行者個體理性與道路交通秩序這一集體理性之間沖突的結果,類似于博弈論中最具代表性的“囚徒困境”(Prisoner's Dilemma),即個人的理性選擇可能造成集體的非理性結果。按照理性人假設,若不考慮交通法規的內化效應,當不存在外部執法者(或約束力較小)時,每個通行者都有違法的可能,且在交通資源有限時更甚,最終導致交通秩序混亂。在實踐中,通行者策略是行人與行人、行人與執法者多方博弈的結果,這構成了執法者干預下的混合策略博弈模型。具體來看,通行者的行動策略有“遵從”和“不遵從”;執法者的行動策略有“執法”和“不執法”。受資源限制,執法部門采取的巡查方式無法覆蓋所有道路區域和時間段,所謂的“不執法”是指在一定道路區域和時間內沒有派出警力執法或沒有其他電子監控設備的情況。表1為執法者和通行者雙方的博弈收益矩陣。

表1 城市交通執法實踐中的混合策略博弈模型

其中,ρ為通行者不遵從交通規則的概率,P為違法行為被捕獲處罰的概率。為簡化分析,我們先將ρ視為一個特定值來分析通行者策略。A為通行者單次遵從交通規則的收益,如降低事故風險等,執法者也相應收獲了A收益(常態化執法下的交通秩序);B是通行者單次不遵從交通規則的收益,如闖紅燈節省的時間等,此時,執法者損失了B成本(交通秩序破壞);D是通行者單次違法被捕獲時的處罰額度;C是交通管理部門單次執法的平均成本,包括交警上路、信號燈運作維護等;C1是執法者未對通行者單次違法行為予以懲罰的損失,如交通秩序混亂、未獲得罰款收入和上級問責等。對通行者而言,選擇“不遵從”的純策略收益為E1=(B-D)*P+(1-P)*B;選擇“遵從”的純策略收益為E2=(A-B)*P+(1-P)*(A-B)。當E1>E2,即2B-A>D*P時,通行者傾向于選擇不遵從策略。由公式可知,被處罰概率P和懲罰成本D是影響通行者策略的關鍵,二者水平越高,不遵從行為的收益越小,通行者即傾向于選擇遵從。

在日常執法工作中,交管部門面臨科層組織規則、有限資源等約束,難以做到應罰盡罰、應罰即罰,即P值處于一定范圍內且不高于100%,而D值是法定的,執法者不能隨意增減。這表明:交通執法威懾無法完全消除個體不遵從的機會主義傾向,該傾向是否會轉變為實際行為則取決于其對P值的認知。通行者自身及其親友熟人在過去一段時間內因違法行為的受處罰概率、他人違法行為即時受處罰與否等,共同構成個體對P值的判斷。而日常交通執法客觀存在的一定逃脫空間和“違法-處罰”時間差,可能造成個體對P值的誤判,導致個體的主觀P值小于實際P值,即產生“交警近來執法不嚴”的感知。此時,通行者傾向于選擇跟從違法行為。隨著時間推移,個體的主觀P值不斷降低,不遵從行為日漸增多,最終形成“法不責眾”困境,進一步削弱交通執法的威懾力。

(二)破解“法不責眾”:運動式治理的博弈效用分析

城市交通管理中“法不責眾”困境可能造成道路擁堵、交通事故等亂象頻發,不僅影響道路交通秩序,也會造成執法難度與成本的增加[20]。當這一現象演變到一定程度時,交管部門便會面臨上級政府問責和公眾滿意度降低的雙重壓力,亟須通過整治恢復交通秩序。由此,提高違法必究的可信度、降低公眾的不遵從率非常必要,交通大整治就是通過提高P值增加違法成本,從而加強對違法行為的約束。這就是坊間所謂“交警缺錢花了”謠言的由來——將交通大整治的原因歸結為交管部門每過一段時間就要通過違法處罰來獲得罰款。事實上,常規化治理和運動式治理的交替運行,反映了管理者在與被管理者在動態博弈過程中的不同策略取向。

基于表1的收益矩陣,假定一定時間內的通行者總人數為n,其中選擇“不遵從”的比例為ρ。對執法者而言,采取“執法”的純策略收益為E3=(D-B-C)*ρ*n+(1-ρ)*(A-C)*n;采取“不執法”的純策略收益為E4=(-B-C1)*ρ*n+(1-ρ)*A*n。當兩種策略的期望效用相等,即E3=E4時,則C=(D+C1)*ρ。由公式可知,執法者收益與公眾不遵從率ρ及其帶來的損失C1、執法成本C有關。當ρ保持在一定水平且C1小于C時,交管部門傾向于以常規化的治理策略制止違法行為。當ρ提高到一定程度且C1也不斷增加時,此時(D+C1)*ρ>C,交管部門則傾向于加大執法力度以提高對違法行為懲處率,在降低因違法行為帶來損失的同時,獲得大量的處罰款,提升執法效益,直到公眾遵從率達到一定水平。簡言之,提升P值既是解決交通問題的關鍵,也是運動式交通大整治發揮效用的核心機制,即通過集中投入執法力量在短期內提高P值,使A>2B-D*P,從而降低通行者的違法預期收益,實現其自覺“遵從”的博弈均衡。

毋庸置疑,運動式執法效能的實現是以高投入為條件的。交管部門需要另外投入更多的人力、物力等資源(成本C運動),此時執法成本為C=C運動+C日常,且遠大于日常執法成本C日常。在實踐中,交管部門不可能持續地投入C運動,只有當E3>E4,即C運動+C日常<(D+C1)*ρ時,才會有意加大執法力度,采取運動式執法開展工作。隨著運動式執法的推進,盡管實踐中仍會存在公眾不遵從行為,但數量大大減少,即ρ遠小于0.5,甚至接近于0。在這一情況下,即便對違法行為應罰盡罰(P為1),交管部門的執法收益D*n*ρ也可能遠小于運動式執法的成本C運動+C日常。因此,交管部門便會結束運動式執法,接續推進常規化治理策略。

總之,常規化執法是交管部門的常規治理策略,其典型特征是“抽查”,這也為機會主義者提供了違法行為的逃脫空間。隨著時間流逝,公眾違法率在“破窗效應”下提高到一定水平,易衍生“法不責眾”困境,交管部門不得不采取措施盡快恢復交通秩序。運動式執法為實現這一目標提供了可能,即在不改變既有科層組織結構、不打斷職能部門專業分工運作的同時,通過改變違法行為的支付結構影響公眾的行動策略。囿于運動式治理的高成本,只有當違法行為數量達到一定規?；蛘咄獠繅毫Υ蟮讲挥嫵杀緯r,執法部門才會采用此類整治策略,這使之具有短期性、階段性的特性。隨著大整治結束,常規巡查執法不可避免地出現執法松弛,“不遵從”又逐漸成為一些人的占優策略,并日益演變為新一輪的“高不遵從”,形成常規化治理與運動式治理交替進行的治理格局。當然,現實中公眾不僅會受到外部政策情境的約束,還會受到行為內化的作用,即在社會規范與同伴效應等內源性壓力下,將被迫的遵從行為轉變為個體內在的驅動力[21]。這意味著盡管短期的運動式治理未必能根治問題,但相對高強度或高頻度的交通大整治很可能在一定程度上影響個體的行為認知,形塑規則的內化效應。長此以往,該效應或有助于破解常規化治理中的“破窗效應”問題,甚至反向消解運動式執法存在的必要性。

(三)經驗呈現與案例選擇

上述研究從行政職能實現的角度分析了交管部門定期進行交通大整治的原因。在交通大整治期間,交通違法行為查處率P顯著提升,自覺遵從交通法規成為公眾的占優策略,且在大整治之后的一段時間內維持在較高水平。以2016年上海交通大整治為例,該工作啟動的一個月內,全市查處各類交通違法行為143萬余起,同比上升117%,其中,十類突出違法行為共123萬余起,同比上升137%;截至當年11月,市區主干高架路、核心商圈擁堵時間日均減少1小時以上,高峰時段公交專用道普遍提速1倍以上[22]。上海市公安局數據顯示,該行動啟動后的一年間,因違反交通信號、超速行駛等引發的事故數分別下降65.2%和48.9%,因交通事故死亡和受傷的人數分別下降14.7%和38.0%,九成受訪市民對交通大整治的成效表示滿意[23]。2021年,上海道路交通事故預防“減量控大”成績躍升全國第一,成為唯一沒有發生死亡3人以上事故的省份?？梢哉f,上海交通大整治有效減少了違法存量,保證了公眾在一段時間內的高遵從行為。本研究將結合上海交通大整治實踐,嘗試對前述博弈分析框架進行實證闡釋,并討論其具體運作機制,以拓展對運動式治理的認識。

三、案例分析:上海市道路交通違法大整治的行動策略

盡管相較于其他城市治理議題而言,交通管理工作并不具有政策優先性,但因其涉及社會穩定、經濟發展等問題,日益成為政府重點關注的治理內容。作為擁有兩千多萬人口的超大城市,上海市面臨巨大的城市道路交通基礎設施建設壓力與管理挑戰。早在2002年,上海市便出臺關于外省市車牌高架限行的規定,以改善早晚高峰的道路擁堵狀況。伴隨小客車擁有量增加,外牌限行政策效果逐步減弱,車輛無序通行、交通事故頻發等問題成為交通管理的“老大難”?！?015年上海城市交通運行年報》顯示,上海市常發性擁堵區以中心商業辦公區域逐漸向內中環區域擴展,工作日中心城內地面干道高峰平均行程車速同比下降5%～10%[24]。為此,上海市將“從嚴加強綜合交通管理”列為“補好短板”的重要任務之一,開展交通專項整治工作。2016年3月,上海市公安局正式啟動為期100天的道路交通違法大整治行動(以下簡稱“上海交通大整治”),重點整治包括機動車亂停車、亂占道、亂變道等在內的十類違法行為。此后,上海定期開展整治行動,對交通違法行為予以查處,以期固化治理效果。截至2020年10月,全市開展市級統一整治行動200余次、區域性行動1,000余次,涵蓋機動車、非機動車的各類違法行為[25]。這一整治行動實現了對違法行為的有效糾偏,維護了城市基本交通秩序。從實踐過程來看,上海交通大整治主要實行了如下行動機制。

(一)密織執法網絡:完善專業分工執法機制

上海交通大整治的核心目標是“違法必究、糾違必處、處罰必嚴”,旨在通過最大化提高處罰率實現有效威懾,盡快恢復交通秩序。為順利推進工作,上海市成立了交通大整治行動領導小組及辦公室(以下簡稱“行動小組”),負責全市交通整治行動的組織、統籌協調和監督工作。在行動小組的統一領導下,上海市交管部門構建了一套權責主體明確的全方位執法體系。一是改革交通管理勤務機制,實施交通執法責任到崗到人。依托多層級交通執法單位、網格化治理單元等設置,全市劃分為96個責任區,下設若干責任崗,對應的交警大隊分別與相關街鎮和派出所對接,推行“隊所聯勤”執法模式,將執法責任落實到各個崗位及個人,在一定程度上避免了執法主體的隨意性。二是組建交通輔警隊伍,依法建立健全“交警+輔警”的分工執法模式。在上海交通大整治初期,上海市吸納了3,400余人承擔指揮交通、輔助執法等職責,并施行規范化、常態化的管理制度,實質上增加了交通執法的人力資源。三是明確交通執法的空間布局,保證高強度、密集性執法的有效推進?；跈C動車亂停車、亂變道,非機動車亂騎行等整治內容,設定“全市79條主干道、160條路段”的重點執法場域,確保執法人員各司其職、各負其責,實現執法工作的精細化與全覆蓋。

(二)多元力量共治:建立社會化參與執法機制

通常認為,資源的集中投入與廣泛動員是運動式治理效能實現的內核。為確保上海交通大整治切實落地,上海市在明確權責分配、完善分工執法體系的基礎上,充分動員非正式群體的力量,建立多元主體協同的社會化執法機制。一是依托聯席會議制度,構建多部門聯合執法機制。除實行全警種綜合執法以外,上海市還注重整合公安與交通運輸、工商、城管等39家單位,在行動小組的領導下實現聯勤聯動。二是建立“隊(交警)社聯動”機制,暢通公眾參與渠道。相較于常規化執法的“抓-罰-放”邏輯,上海交通大整治建立了“教育+監督+懲罰”的公眾參與式執法模式,注重對公眾的宣傳教育和引導,如組織道路運輸企業駕駛員交規培訓、督促建立交通違法企業內部疊加處罰機制、實施行人交通違法的“累進式執法”(2)即第一次教育、第二次警告、第三次及以上處罰。該模式于2017年3月開始實施,于2020年7月13日取消。等。此外,還推出了“上海交警”APP,為公眾拍攝提交違法證據、輔助交警執法等提供便捷渠道。據統計,“上海交警”上線一周,便累計收到559條舉報交通違法的視頻信息[26]。

(三)數字化手段賦能:延伸交通執法觸角

隨著高新技術發展,數字化執法成為提升執法效率的有效手段,也是上海交通大整治高效查處違法行為的重要抓手。事實上,日常交通管理已廣泛采用電子執法,對違法行為產生了顯著的威懾作用[27],但由于交通標線不齊全等方面的約束,電子警察存在“象征性”執法問題[28],有的需要人工再次判定,存在漏判、誤判的情況。為此,上海交通大整治在采用“人海戰術”的同時,進一步完善電子執法機制,規范電子執法的多維場景,切實發揮現場執法與非現場執法的疊加效用。第一,創新運用多功能電子警察與智能管控系統(RFID),拓展交通執法的廣度與深度。通過智能交通信號燈管理系統、行人過街提示系統等非現場執法手段,不斷擴大RFID技術應用范圍,助力提升行人與非機動車管理效能。第二,借助“一網統管”助力“智慧交通”建設,探索精細化的交通管理新模式。上海市在深化交通大整治工作中創新推進了城運系統道路交通管理的子系統“易的PASS”建設,該系統匯集公安、交通、工商等13個部門的數據信息,基于全市15.5萬個神經元感知設備,打造了“路網可計算、人車可測量”的交通管理模式。該模式的最大優勢在于借助路權分配與交通誘導的互聯互通,兼顧交通管理的動態與靜態問題處置。至2022年6月,該系統已優化全市158個交通擁堵路口,整改2,300處事故高發點位[29],為延伸交通執法觸角、緩解道路交通壓力、提升治理效能提供了“智慧大腦”。

四、改變違法支付結構:上海交通大整治下的公眾遵從及其實現機制

通過上海交通管理實踐可以看出,上海交通大整治是交管部門在市政府的統一領導下,應對日常交通管理工作中的累積性失序問題的有效舉措,其借助執法機制創新、社會參與執法機制構建、周期性推進等方式加大執法力度,對違法行為形成威懾,以較快地恢復道路交通秩序。從結果看,該行動有效減少了交通違法存量,提升了公眾對交通法規的遵從度,整治效果也得到公眾的普遍認可。那么,交通大整治在實踐中發揮作用的內在機制為何?下文將結合該案例,對運動式治理工具運用下執法者與公眾的行為策略及其后果展開進一步分析。

(一)違法成本約束:營造高壓態勢下執法的可信威脅

作為城市交通管理職能部門,無論是常規化管理,還是運動式治理,交管部門都需遵從組織運作體系和法定規范開展工作,公眾則根據不同執法模式的“成本-收益”變化,理性選擇通行策略。上海交通大整治的一大特征是宣示“零容忍”,并多管齊下保證這一目標實現。這不僅避免了漏罰產生的僥幸行為,還杜絕“說情免罰”的可能,始終保持“言出必行”的高壓執法態勢。上海市CM區公安執法人員直言,“抓住(違法者)當然重要,還得依法嚴懲,不痛不癢的批評教育沒有太大作用。只有抓和罰兩手抓,才能形成真正的震懾”(訪談記錄:20220901SQ)。

這體現了交通大整治得以高效開展的核心邏輯,即通過行動領導小組的統一指揮調度、交通管理部門牽頭、各部門間任務打通與資源擴充等方式加大執法力度[30],在短時間內最大化提升違法捕獲率P值、落實違法處罰D值,盡可能地壓縮違法者的逃脫空間,迫使行人主動遵從交通法規。自2016年啟動大整治以來,上海市交通違法行為處罰呈現初期大幅提升、后期日漸下降的趨勢,因交通事故導致的傷亡數量也大大降低且持續保持。截至2021年,上海成為交通事故預防“減量控大”全國第一的城市?？梢哉f,交通大整治的確為破解城市交通管理難題提供了有效抓手,使得常規化執法中的不可置信威脅轉變為可置信威脅,改變了違法者在與執法者博弈過程中的支付結構,進而達成對違法行為的有效控制。

(二)主觀認知激勵:促進多重風險威懾下的公眾遵從

破解“法不責眾”是推動公眾遵從交通法規的實踐過程。公眾遵從行為不僅受到理性因素影響,非理性的心理因素也發揮重要作用[31]。法不責眾困境的形成是“他律式人格”這一群眾心理效應作用的發揮[32],周圍社會成員對交通法規的遵從與否會帶來其他個體的主動跟進。上海交通大整治能在一定程度上破解此難題的一個重要原因,是它加大了對違法行為處罰結果的宣傳,借助“告知”強化個體對違法懲處的主觀認知,形成對公眾遵從心理的激勵。

交管部門借助官方網站、新媒體平臺等多方資源,定期公開違法行為執行情況,以現實案例說法,并在行車路上設置電子違規牌,直播違規的車輛信息,形成即時的警示效應。這些舉措提高了行為人對違法懲處的認知水平,此后哪怕在通行中觀察到違法行為未被即時處罰的現象,也不會輕易從眾違規。同時,行車舉報系統的建立實質上是對執法隊伍的創新式擴充,營造一種“人人都是執法者”的氛圍。某出租車師傅對此頗有感受,“(之前)我也有壓(實)線超車啊,大家都這么干,你老實不就吃虧了。干我們這行的,(哪有電子拍照)都清楚。大整治后就不一樣了,路上都是‘交警’,一不小心就被舉報了,還是老實點好”(訪談記錄:20210912HSF)。

可見,懲處結果的可視化與執法的普遍化加強了通行者對違法被罰概率的判斷,在一定程度上約束了盲目跟從行為。此外,上海交通大整治還注重宣傳教育,提升公眾對交通法規的認識和主觀認同度。如交警部門深入社區、學校開展違法案例剖析、交通法規深度解讀活動等,切實引導居民知法、懂法、守法?？陀^地說,部分人的違法行為并非出于機會主義心理,而是對交通法規認識不清。從這一角度看,交通大整治不僅提升了執法效能,還起到交規宣傳作用,充分發揮了個體主觀認知對行為選擇的激勵作用。

(三)違法支付結構強化:周期性運動式執法下的治理效益提升

從理論上說,如果交通大整治這一高壓執法模式能夠持續推行,則公眾高遵從率得以保持。遺憾的是,高壓執法是建立在高成本投入的基礎上,而不同情境下的交易成本變化直接決定政府對管理方式的選擇[1]。另外,短期內高強度執法的特性為公眾提供一種“在嚴打階段要老實點”的心理暗示,可能會助長違規者避開此階段的投機心理[33],制約執法效果。因此,如何在依法行政框架下,通過可承擔的成本投入維持交通大整治的治理績效,避免違法現象的間歇性反彈,是交管部門亟須解決的難題。上海市采取的是市級統一性整治與區域性整治相結合的行動策略,通過定期、持續開展不同層次的整治行動,對交通違規行為持續進行高壓打擊。自2016年3月開始,上海交管部門不間斷地開展了1,000余次專項整治行動,如道路交通“百日安全行動”、機動車噪聲污染全市集中整治等專項行動,并輔之以“群眾舉報”和智能交通系統等非正式的執法手段,在有效降低成本的同時,保證了突出領域違法行為集中整治的持續推進,夯實了整治效果。上海市YP區交警大隊交警的訪談也印證了這一點,“大整治是有效,但我們也不能天天加班加點,經費上受不住不說,也沒必要。就定期搞專項整治,能省成本,也能保證效果”(訪談記錄:20230625DJ)。

周期性、持續性的多方聯動式整治行動實質上縮短了公眾與執法者間的重復博弈周期。這既在一定程度上控制了執法成本,又加強了公眾對違法被罰概率P值處于高位的主觀認知,強化了違法支付結構對公眾的影響,有助于促進公眾對交通規則的長期遵從,從而達到規則意識內化,形成遵紀守法的內源性動力,即通過持續的重復與習慣化,在實踐中將遵從規則塑造為“心靈的主導傾向”[34],使得公眾遵從率在盡可能長的時間內保持在較高水平,最終達到不需要運動式治理的理想狀態。

綜上,上海交通大整治的實踐策略是通過改變執法方式,提高事實層面與公眾認知層面的違規處罰率,促使公眾主動遵從交通法規。其實質是通過提升管理部門的執法信用水平,改變公眾違法支付結構,從而調整其行為的動態博弈策略(見下頁圖1)。這一具有運動式色彩的大整治行動,打破了常規化管理的隨機抽查式執法,通過集中資源投入建立全方位執法機制,提高公眾對違法處罰率的主觀判斷,并在相對長時期段內保持高壓態勢從而提升公眾的政策遵從度和規則內化水平,實現城市交通管理工作的有序推進。

圖1 運動式治理下的公眾遵從及其實現機制

五、結論與討論

運動式治理因其現實績效合法性在國家和地方實踐中被廣泛運用。長期以來,學者主要將運動式治理置于動員社會資源構建社會制度的國家治理邏輯以及任務驅動下的地方治理邏輯兩大框架下進行討論。這呈現了從“運動”走向“治理”的研究旨趣轉變。前者強調運動式治理的價值理性,即當國家基礎性能力不足時,通過政治性動員實現國家權力的再生產[35],以確保政治合法性的延續;后者強調運動式治理的工具理性,通過將地方政府政策執行與行政體系內部“條塊聯動”結合,應對復雜多元的社會問題與治理任務?？傮w而言,無論是政治動員下的國家運動,還是面向治理的運動式治理,都被看作中國大一統體制的產物,在某種程度上是現代國家理性發展不足的結果。一方面,中國大一統體制與有效治理間的矛盾使得科層組織的理性化治理難以實現[36],運動式治理是應對這一矛盾的替代性機制;另一方面,地方治理具有獨特性、復雜性與異質性等特征,壓力型體制下的地方政府面臨向上負責與適應多元化社會的雙重壓力,運動式治理有助于克服科層組織運作中存在的諸如刻板僵化、部門分隔、相互推諉等局限,能夠通過向基層政府施壓推動政策執行[37],因此成為各級官員完成治理任務的必然選擇。

本研究認為,運動式治理不僅是國家治理理性不足的產物,還可能是現代科層體制自身治理有限性的結果。以城市交通管理為例,有限的組織資源與行政法規等約束使得常規化執法難以全面實施,在實踐中形成“法不責眾”困境。換言之,這一困境既是一種囿于組織資源、組織制度等要素制約了科層組織常規化治理的實踐現象,也是科層體制常規化治理適用范圍與實踐限度的直接體現。上海交通大整治則是交管部門面對常規化治理失靈,采取的一種行政職能行使方式。因其效果的實現有賴于額外的成本投入和跨部門的廣泛動員,因而這種大整治也具有短期性、階段性特征。伴隨交通秩序的恢復,一次大整治工作落下帷幕,常規化執法再次成為交通管理的主要方式。隨著時間流逝,執法高壓態勢不斷減弱,違規逃逸的獲利空間再次出現,違規行為日漸“回潮”。伴隨執法效應松弛的累積,公眾不遵從率再次升高到一定水平時,便又開啟了下一次運動式治理的窗口。這也是交管部門每隔一段時間便會開展交通大整治的原因所在。

上述研究發現表明,在面向治理的運動式治理實踐中,除常見的中心任務驅動型治理以外,還存在另一種情況,即日常治理任務導向型運動式治理。其治理目標不是解決由科層組織惰性等導致的治理失敗,而是應對由現代科層體制規范化管理限度帶來的問題及其累積(見表2)。

表2 不同類型運動式治理的基本特征

不同于其他兩類運動式治理,科層體制常規化治理中的運動式治理獨具特色,雖然在形式上短期集中資源,但仍遵循依法行政邏輯,未超越科層管理法定職權與專業分工的運行機制。這種治理可以看作對現代科層體制常規化治理的補充。如上海交通大整治始終遵循既有的科層體制框架,并嚴格遵守相關交通法規及職能部門運作要求,只是借助行政運作機制調適、跨部門合作和高新技術應用等手段,實現了更為嚴厲與密集的高壓執法,提升了違法被罰概率。從這一角度來看,隨著電子警察、智慧交通系統等數字化治理技術更為全面有效地運用,24小時執法成為現實,可能產生新的交通執法博弈。具言之,數字技術手段相當于保證了長期的“高壓執法”,在一定程度上實現了對違法支付結構的永久性改變,有助于在規范公眾行為的過程中促進法治意識的內化,最終或可逐漸降低交通大整治的力度和頻度。相對于發達國家,中國普遍采用運動式治理的部分原因在于公眾規則意識相對薄弱,需要訴諸外力予以約束。

除交通執法以外,食品安全監管、安全生產等領域同樣存在周期性的運動式治理。遺憾的是,此類工作更難借助標準化、技術化等手段達成目標。當然,隨著技術進步和政府治理創新,目前已有一些地方嘗試借助“可感知、可監控、可預警”的方式加強執法的針對性,提升監管效率,如要求餐飲店在前廳、后廚等點位安裝監控等,成為食品安全監管工作的一種有益探索,但以科層組織推進執法工作仍是主流模式。這也突顯了運動式治理通過集中資源改變目標對象“成本-收益”結構的重要性。

總之,運動式治理因其內在缺陷受到不少詬病,但從科層體制視角下的政府管理與職能實現分析不難發現:運動式治理對制度供給的相對有效性具有一定調節和適用作用。這一治理機制不僅根植于中國的治理傳統[38],更是解決現代國家治理理性化不足和科層體制內在局限的現實應對之策。此外,本研究的啟發還在于常規化治理和運動式治理的效能發揮及適用范圍并非絕對的。就政府管理工作而言,除增加行政執法的覆蓋率P值以外,提高被管理者的違規支付成本D值,也是有效約束公眾行為的另一個思路。國外許多執法實踐均有這一特征,如對公共交通乘車逃票行為的管理。雖然在政府抽查模式下違規被罰的概率不高,但一旦被抓獲,不僅罰款高昂,還會計入信用系統,造成個人信用“污點”。這種高成本極大地降低了公眾違規行為的預期收益,減少了投機行為的發生,政府對運動式治理的需求自然也隨之降低。由此,在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中,應系統分析常規化治理和運動式治理的適用制度環境、社會情境與目標對象,在規避可能引發的治理困境的基礎上,堅持制度化、法治化的治理體系運行規則,探索更具回應性和精細化的治理路徑,充分發揮不同治理機制的效能。