制度哲學視域下黨的全面領導制度結構與功能探析

◎張 振,楊玉城

南京師范大學 a.公共管理學院,b.人文社會科學研究院,江蘇 南京210023

制度現代化是國家現代化的核心內容與重要標志。黨的十九屆四中全會立足“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”的高度,著力推動形成“一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系”[1],成為當代中國國家制度現代化建設的“關鍵時刻”。黨的十九屆四中全會首次提出“健全黨的全面領導制度”這一時代命題,不僅標志著黨的全面領導進一步規范化與制度化,而且更為重要的是促進了黨的全面領導制度與國家制度之間的有效銜接,將黨的全面領導制度作為一項正式國家制度納入“中國特色社會主義制度譜系”之中,成為堅持和完善黨的領導制度體系的重要內容。黨的二十大在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的重大歷史節點上,進一步將“堅持和加強黨的全面領導”明確為前進道路上必須牢牢把握的首要重大原則[2]22,作為實現這一政治原則的核心“中介機制”(intermediary mechanism),黨的全面領導制度的健全完善至關重要。從邏輯上推演,無論是制度實踐還是學理研究,只有厘清探明黨的全面領導制度“是什么”問題,才能為制度健全完善奠定堅實基礎、提供完備前提,但學界現有研究對這一關鍵性問題缺少深入探討與系統回應。為此,本文以制度哲學為理論視角,力圖較為全景式地展現黨的全面領導制度的內在結構樣態與外在功能表現,這對于推動黨的全面領導制度議題研究走向深化、推進黨的全面領導制度建設以及踐行“堅持和加強黨的全面領導”政治原則定將有所助益。

一、制度哲學:深化黨的全面領導制度研究的理論密鑰

黨的全面領導、黨的全面領導制度等重要理念與命題提出后,成為國內學界新的學術增長點,但學者們關于這一議題的研究仍存在諸多缺憾,具體而言:一是從研究議題分布上看,學界對黨的全面領導制度議題的學理關注度不足?，F有研究多聚焦于“黨的全面領導”或“黨的領導制度體系”等,對黨的全面領導活動的重要制度規范、黨的領導制度體系中的重要制度構成,即黨的全面領導制度的研究較少,整體呈現出不均衡態勢,這與黨的全面領導制度的重要地位不相匹配。二是以“外部分析”視角居多,而對黨的全面領導制度“內部樣態”的本體性研究有所欠缺。在現有涉及黨的全面領導制度這一部分研究中,學者們主要圍繞制度的歷史生成、概念內涵、制度實現和制度健全等問題進行了探討,但對黨的全面領導制度內部構成進行研究的則較少,即便有所涉及,也多采用外部分析的視角。一方面,有學者在研究黨的領導制度體系時探討黨的全面領導制度的角色或功能定位,認為黨的全面領導制度是黨的領導制度體系的一個二級制度,是黨的領導制度體系的有效支撐和核心目標,標識了黨的領導制度體系的“制度半徑”或“領導范圍”;另一方面,有學者從中國特色社會主義制度體系進行考察,將黨的全面領導制度歸為中國特色社會主義制度圖譜中的一項“根本制度”,是“以國家建設的擔當,確立堅持黨領導一切的全面責任”。三是黨的全面領導制度研究缺乏一定的理論觀照,尤其是從“制度理論”層面對黨的全面領導“制度”進行深入探討的較少。雖然已有學者從系統論的視角對黨的全面領導制度進行了初步分析,但整體而言,結合理論視角的相關研究仍顯不足,在一定程度上制約了黨的全面領導制度研究進一步深化。

理論觀照與制度本體研究的“雙重匱乏”,使得黨的全面領導制度究竟“是什么”的問題并未得到很好的回應,而回應這一基本問題的關鍵便是選取合理可行的理論視角。在制度理論“叢林”中,制度哲學之所以能夠成為研究黨的全面領導制度合適的理論工具,在于其獨特的理論特質、較為完備的理論內容與黨的全面領導制度建設現有樣態特征能夠相互契合。一方面,從制度及其建設的現有樣態來看,黨的全面領導制度具有全面性、系統性與整體性等特性,規定了需要運用兼具整全性與抽象性的理論框架加以研究。從黨的全面領導的要求上看,“黨的領導是全面的、系統的、整體的,必須全面、系統、整體加以落實”[2]53,與之相對應,作為規范黨的全面領導活動的制度,黨的全面領導制度在建構與發展過程中也要遵循系統觀念與整體思維,因而系統性與整體性構成其內在要求。若要從某一理論呈現和展示黨的全面領導制度的系統或整體看,那么這一理論不僅要兼顧黨的全面領導制度的全面性、系統性與整體性特征,還應為探析黨的全面領導制度的內部構造、與其他制度系統的有機聯系提供整全的理論知識。此外,研究黨的全面領導制度的理論應具有一定“抽象性”。應當說,任何理論都具有抽象性,但這里的“抽象性”是指既定制度理論應能夠揭示黨的全面領導制度的“根本特征”或“本質范疇”,這既為界定“黨的全面領導制度是什么”提供了可能,也為黨的全面領導制度本體分析給予原理性的支撐。另一方面,從制度理論特質與內容上看,與其他制度理論所不同的是:制度哲學以制度“元問題”為分析范式,即不再局限于具體制度及其內容,而是在堅持馬克思主義制度分析方法的指導之下,基于其他學科對于制度“形而上”研究成果之上再進行抽象,抽象出一個“制度本體”。因此,制度哲學實質是對制度進行“本體論研究”,即“通過哲學的追問與反思,對制度的存在及其本質進行認識與概括”[3]49,簡而言之,就是研究“制度是什么”等問題。就制度哲學的內容上而言,其理論分析框架涵蓋了哲學視野中的制度定義、制度本質、制度結構、制度功能、制度演化以及制度評價等重要內容[3]9,這為從一般、抽象制度研究到黨的全面領導制度這一特殊具體制度研究提供了認識論方法論的可能。綜合兩大方面的考察可知,制度哲學契合了黨的全面領導制度現實建設樣態特征與研究需要,為深化黨的全面領導制度研究提供了理論可能性與可行性。

二、制度哲學視域下黨的全面領導制度結構剖析

制度結構是黨的全面領導制度“本體”研究的基本內容之一。從一般意義上而言,一項制度如果沒有一定結構支撐與內容充實,則會徒有其名、空有其表。在制度哲學視域下制度是一個具有層次性的系統,而“系統的層級結構是由相互聯系的子系統組成的一種遞歸式嵌套結構”[4]。就此而言,黨的全面領導制度與其外圍制度系統——黨的領導制度體系和中國特色社會主義制度體系——也構成了具有一定層級的嵌套系統。這一嵌套系統從外及內分別是中國特色社會主義制度體系嵌套著黨的領導制度體系,黨的領導制度體系嵌套著黨的全面領導制度。由此,剖析黨的全面領導制度的結構,既要分析其自身制度系統內部結構,也要關注其與外圍制度系統的結構性關系。

(一)黨的全面領導制度的內部結構

某一制度的結構應是由具有價值性、范疇性的本質內核以及由制度本質內核規定的、具有層次性與類型性的制度框架等內容所構成。因此,科學剖析黨的全面領導制度應當首先闡明其制度本質內核,并在其基礎上探究、呈現制度結構框架。

1.黨的全面領導制度的本質內核

由一般性本質與特殊性本質構成的制度本質內核,使黨的全面領導制度結構有別于其他制度,從而獲得了作為一項制度存在的合理性依據,同時,也為深入剖析制度結構提供了重要標準。一項特殊制度,如黨的全面領導制度,不僅具有歷史屬性、關系屬性、規范屬性、系統屬性與主體屬性等一般性本質,而且具有特殊性本質,即由“黨的全面領導”所賦予與標識。具體而言,黨的全面領導制度的特殊性本質包括黨的領導權的根本性首要性、領導的全面性與核心的權威性。

第一,黨的領導權的根本性首要性。從權力類型看,領導是“一種獨特而重要的政治權力形態”[5],從這一意義上而言,領導實質是領導權,故而黨的全面領導就是領導權問題;黨的全面領導制度在本質上是關于領導權及其歸屬、運行、效能發揮的制度規范,意在通過黨的全面領導以牢牢掌握并合理有效運用領導權。中國共產黨是馬克思主義政黨,內在規定了必須將領導權作為黨的全面領導實踐活動的根本要旨。從理論淵源看,馬克思主義政黨學說不僅強調無產階級政黨要在革命事業中保持獨立地位并爭取革命運動的領導權,而且將黨的領導作為無產階級專政的基本條件[6]345-358。從百年歷史看,堅持全面先進性的中國共產黨首先確立了革命的全面領導權,取得了革命的勝利;在進行現代國家建構過程中確立全方位國家領導權,逐漸形成了以政黨為中心的國家建設模式,由此也使黨的領導權成為“當代中國的根本性、至高性、中心性政治權力”[5]。因此,無論是馬克思主義政黨屬性的內在規定,還是國家發展與政黨建設的歷史邏輯與現實要求,黨的領導權問題都具有根本性,也是黨的全面領導理論及其制度建設應當切實觀照的首要問題之一。

第二,領導的全面性。黨的全面領導,是新時代黨的領導理論中的重要原創性思想,標示了黨的全面領導制度的關鍵屬性,即領導的全面性。新時代中國共產黨提出要“切實把黨的領導落實到改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各領域各方面各環節”[7],實則是強調將黨的領導權運行得全面準確有力,對黨的領導權的作用廣度、深度、力度、效度都提出了更高要求。具體表現為:一是領導客體的廣泛性?！包h政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的”[8]。從政治力量維度來說,黨要全面領導國家、社會、軍隊,更要全面領導大黨自身,具體包括人大、政府、政協、檢察機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業單位、基層群眾性自治組織、社會組織等組織實體以及這些組織中的各類黨組織和黨員。二是領導領域的整全性。黨的領導體現于經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設以及國防軍隊、國家統一、外交工作、黨的建設等各方面各領域各項事業之中。三是領導過程的深入性。黨的全面領導是全過程領導,“既制定路線方針政策,又協調各方、督促落實,貫穿于治國理政的立法、決策、執行、管理、監督等各項工作之中”[9],又通過群眾路線等重要舉措確保黨的意志得到全社會的高度認可與貫徹實施。四是領導方法的全面性,即主要是堅持政治領導、思想領導和組織領導。五是領導體制的整全性,即堅持領導核心與政治核心的有機統一[10]。應當明確的是:黨的全面領導不應誤解為黨的“全能式領導”,即誤認為政黨權力“可以隨時無限制地侵入和控制社會每一個階層和每一個領域”[11],黨事無巨細地管理一切、包辦一切;黨的全面領導不應污名化為黨的“威權式領導”,即在價值預設的基礎上錯誤認為強調黨的全面領導就是與民主集中制和人民民主相對;黨的全面領導也不應與黨的“一元化領導”相混淆,黨的全面領導對其“所要求的領導體制和領導方式不同于‘黨的一元化領導’在特定歷史階段呈現出的權力高度集中狀態”[12]。只有從制度本質與根本屬性的高度正確認識黨的全面領導的“全面性”,才能理解黨的全面領導制度的合理科學性,從而凝聚正確的制度意識、充分發揮正向制度效能。

第三,核心的權威性?！皺嗤浴迸c“全面性”相輔相成、缺一不可,二者統一于“總攬全局、協調各方”的全面領導原則之中?！翱倲埲帧笔屈h的一元化領導原則的體現,“協調各方”則是黨領導一切原則的體現[13]。只講“全面性”而不強調“權威性”,就容易使黨的全面領導失去主導力量;反之,只講“權威性”而忽視“全面性”,就容易使黨的全面領導失去具體著力點。馬克思主義權威觀認為,權威離不開權力,乃至權威就是權力的代名詞,二者憑借的物質基礎、作用方式以及產生效果都是一樣的[6]229。如果說“領導的全面性”標識了黨的領導權的作用范圍及特性,那么“核心的權威性”蘊含黨的領導權的執使者定位、分配與貫徹問題。顧名思義,黨的全面領導表明領導權的執使者為“黨”,但“黨”的內涵范疇并非空泛和虛指,而是明確界定為居于中國特色社會主義領導核心地位的中國共產黨、居于中國共產黨自身組織領導核心地位的黨中央以及居于黨的領導集體核心地位的黨的領袖。進而言之,黨的全面領導強調的“權威性”是“核心的權威性”,沒有“核心”指向的“權威”實質是對黨的全面領導的弱化。如從縱向維度的黨的自身領導而言,“全黨只有黨中央權威、只有向黨中央看齊”,“層層提權威、要看齊,這在政治上是錯誤的、甚至是有害的”[14];從橫向維度的黨政關系而言,“沒有前提地搞黨政分開,結果弱化了黨的領導”[15]?？偠灾?從權力運行的規律看,黨的領導權歸屬的模糊與錯位在一定程度上會導致個人領導、集權專制、“山頭主義”等背離黨的核心權威現象的出現。正是在這一意義層面,“核心的權威性”是“領導的全面性”的政治基礎與前提,構成了黨的全面領導及其制度中最核心的價值屬性。

2.黨的全面領導制度的“三層兩型”結構圖式

“層次性”與“類型性”是制度結構的普遍特征。制度哲學的系統層次理論指出,某一制度系統既可以依據“質的差異”而劃分出一定的制度層次,且各層次地位具有相對性,也可以“從系統的橫向揭示系統的多種狀態及其共性”[16]225,即劃分出若干制度類型。根據這一理論,可將黨的全面領導制度內部結構視為一個由“縱向三大層次”與“橫向兩大類型”構成的“三層兩型”結構(見圖1)。

圖1 黨的全面領導制度的“三層兩型”結構圖式

第一,黨的全面領導制度“三大層次序列”。中國國家治理體系具有層次性與關聯性特征,“首先反映在基于社會主義制度衍生出的不同層次制度體系”[17];在黨的制度體系中,各項制度亦不是無序的疊加,而是按照一定的層次組合起來的[18]。就黨的全面領導制度結構而言,可依據某一層次制度與黨的全面領導制度特殊內核,即“黨的領導權的根本性首要性”“領導的全面性”與“核心的權威性”的聯系程度,將黨的全面領導制度劃分為“根本制度”“基本制度”“重要制度”(1)需要注意的是,黨的全面領導制度“根本制度”“基本制度”“重要制度”這“三大層次序列”,并非中國特色社會主義制度體系意義上的“根本制度”“基本制度”“重要制度”,但二者都能反映出“制度層次性”是制度系統結構所共有的特征,因此兩種劃分思路也是可以互相借鑒的。。

黨的全面領導制度的“根本制度”體現了黨的全面領導最本質要求,亦即最直接地反映了黨的全面領導制度的三大特有本質屬性,處于黨的全面領導制度“三大層次序列”最頂層,同時也使其具有一定抽象性。從整個制度結構中看,黨的全面領導制度的“根本制度”具有根本性與統領性。就黨的全面領導制度的“根本制度”內容而言,包括“兩個維護”制度、維護黨的集中統一的組織制度、黨中央對重大工作的領導體制以及黨領導各類組織制度、黨領導各項事業制度等。其中,“兩個維護”制度、維護黨的集中統一的組織制度、黨中央對重大工作的領導體制等制度,著重突出了黨的全面領導制度的“核心的權威性”,而黨領導各類組織制度與黨領導各項事業制度則最直接地體現了黨的全面領導制度的“領導的全面性”內核,同時以上制度均對黨的領導權進行了確認與規范,共同彰顯了黨的領導權的根本性首要性這一特殊內核,因此構成了黨的全面領導制度的“根本制度”。

黨的全面領導制度的“基本制度”是對黨的全面領導制度的特殊本質內核的進一步具象化,同時受“根本制度”統領,具有“聯結上層的目的性要求和基層的合理性訴求”[19]的“承上啟下”作用,因此在黨的全面領導制度“三大層次序列”中處于中間層次。黨的全面領導制度的“基本制度”主要包括中觀層面的黨的組織制度與工作制度,如黨委(黨組)工作制度、請示報告制度、歸口管理制度、黨的代表大會制度、巡視制度、黨和國家機構職能體系制度、黨管干部制度等。以上制度有一定的黨內法規制度予以保障,具備較為系統、明確且成文的制度內容,如《中國共產黨黨組工作條例》《中國共產黨重大事項請示報告條例》《中國共產黨組織工作條例》《中國共產黨巡視工作條例》等。

黨的全面領導制度的“重要制度”主要由眾多具體性的微觀制度機制構成,是黨的全面領導制度的“根本制度”與“基本制度”的進一步具體化和操作化,位于黨的全面領導實踐活動的“最前沿”,構成了整個制度層次序列的龐大基底,在價值定位、內容安排上與“根本制度”和“基本制度”相互貫通、“一脈相承”。如黨內請示報告制度是維護黨中央權威、確保黨的團結統一和行動一致的重要制度,而這一制度又由請示報告的原則、內容、主體、對象、程序、方式以及監督追責等一系列具體機制和內容所構成。其中,中央政治局全體同志每年向黨中央和總書記書面述職;中央書記處和中央紀律檢查委員會、全國人大常委會黨組、國務院黨組、全國政協黨組、最高人民法院黨組、最高人民檢察院黨組每年向中央政治局常委會、中央政治局報告工作;各地區各部門黨委(黨組)加強向黨中央報告工作、及時向黨中央請示報告重大事項決定和突發重大問題等成為加強黨中央權威和集中統一領導的重要制度安排。

第二,黨的全面領導制度的“兩大類型”。根據不同標準,可將黨的全面領導制度劃分出以下制度類型:一是根據制度形態特征,黨的全面領導制度可以劃分為“正式制度”與“非正式制度”。黨的全面領導制度的“正式制度”是已經成文的用以確立與規范黨在各領域各方面的領導行為與領導關系,并對黨和各領導對象具有普遍剛性約束的行為準則,包括涉及黨的全面領導原則的法律法規和規章制度、黨的領導制度以及黨自身所制定的黨內法規等;后者主要是黨在長期歷史實踐過程中形成的、具有一定約束性的不成文規范,包括社會主義主流意識形態、黨的優良傳統以及工作作風、慣例等[20]。二是根據制度目的不同,可將黨的全面領導制度劃分為“主體性支配制度”與“總體性保障制度”?！爸黧w性支配制度”往往扮演著“核心制度安排”[21]的角色,其制度變遷所產生的帶動其他制度安排乃至制度結構效率移動的效果最為重要,是黨的全面領導制度的主要構成,包括黨的全面領導制度的“根本制度”“基本制度”。而“總體性保障制度”與主體性支配制度相耦合,在很大程度上受后者的規控;它是“黨的全面領導制度的配套制度安排,對黨的全面領導制度的運行具有保障輔助功能”,包括黨和國家機構職能體系的制度、明確黨的全面領導地位的國家法律法規和黨內法規等[22]。

第三,黨的全面領導制度層次與制度類型的聯結性。將黨的全面領導制度的結構圖式總結為“三層兩型”,不應將其結構內容簡單地割裂開來,而是應當站在系統“縱橫聯結”角度加以看待。在哲學視野中,系統“層次和類型實際上是緊密聯系的,這種縱橫交錯,就構成了世界的系統普遍聯系之網”[16]225,因此,需要從制度層次和制度類型的辯證聯系之中來把握制度系統及其組織性。如果說黨的全面領導制度的“三大制度層次”與“兩大制度類型”是“平面化”地展示了制度結構,那么黨的全面領導制度層次與類型的縱橫聯結則是“立體化”地描述了其制度結構,具體表現為層次與層次之間、類型與類型之間、層次與類型之間具有聯結性。一方面,黨的全面領導制度的“三大層次序列”之間的統領-派生地位關系、“兩大制度類型”之間的主體性-總體性關系,實質是制度結構層次與層次之間、類型與類型之間相互依存、相互貫通的體現。

另一方面,這種聯結性還突出表現為層次之間會發生“躍升”,類型之間會發生“轉化”?！爸贫溶S升”發生于不同制度層次之間,如黨的全面領導制度的“重要制度”在一定條件下可能躍升為“基本制度”,同理,黨的全面領導制度的“基本制度”也可能會躍升為“根本制度”。而“制度轉化”往往發生在制度類型之間,如黨的全面領導制度中的“非正式制度”會逐漸轉化為“正式制度”,例如,《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018—2022年)》明確提出,要研究制定“黨的思想道德”等方面的相關準則,為規范黨組織活動和黨員行為提供基本準繩[23]。此外,還應注意到制度層次與制度類型之間具有聯結性,如黨的全面領導制度的“非正式制度”具有層次性,其中,社會主義意識形態在“非正式制度”中居于最高層次,黨的優良傳統與作風則居于次級層次[20]。

(二)黨的全面領導制度之于黨的領導制度體系的結構性關系:共性與相對獨立性

制度哲學指出,高層次制度系統包含低層次制度系統,二者具有從屬關系。就此而言,黨的全面領導制度“從屬于”黨的領導制度體系,這就決定黨的全面領導制度之于黨的領導制度體系的結構性關系包含“共性”與“相對獨立性”兩大方面。一方面,“從屬性”的結構關系表明黨的全面領導制度與黨的領導制度體系具有“共性”,決定了黨的全面領導制度能夠劃分在黨的領導制度體系之內。從黨的領導與黨的全面領導的概念上而言,黨的領導與黨的全面領導本質上都涉及黨的領導權問題,其中:“黨的領導”是具有特定理論與實踐指向的行為過程,堅持黨的領導是當代中國政治不可背離的最高原則;黨的全面領導是“黨的領導”形態或形式的主要特質,是凸顯新時代堅持黨的領導最高原則的最鮮明特征,因此黨的全面領導歸屬于黨的領導范疇。從領導內容指向而言,黨的領導制度是中國共產黨“通過自身的一套制度體系,領導自身、領導國家、領導社會、領導軍隊,以便有效地推進自身、國家、社會和軍隊的建設和發展”[24],黨的領導制度包括對黨的自身建設領域的領導和黨治國理政領域的領導[25],而這與黨的全面領導制度的領導的全面性和核心的權威性制度內核有著根本上的一致性。另一方面,“從屬性”的結構關系又決定了黨的全面領導制度對于黨的領導制度體系而言具有“相對獨立性”。黨的全面領導制度的特殊本質屬性決定了黨的全面領導制度具有與其他制度不同的特定內在結構與功能指向;而體系化了的黨的領導制度具有了更加完備與成熟的制度內容,功能更具有集成性,黨的全面領導制度雖然與黨的領導制度具有一定的共性,但無法替代黨的領導制度體系的系統結構以及覆蓋黨的領導制度體系的整體功能。

(三)黨的全面領導制度之于中國特色社會主義制度圖譜的結構性關系:二級制度單元與核心構成

黨的十九屆四中全會建構起一個層次分明、內容豐富、布局合理的“中國特色社會主義制度圖譜”,形容其是一個“制度圖譜”,其原因在于若干具有等級嵌套層次的制度構成了脈絡清晰的樹狀結構,猶如一棵大樹的主干有序延伸出若干枝杈。中國特色社會主義制度圖譜的基本框架或基本層次是“1+13+X+N”模式(如圖2),其中:“1”指一個總制度單元,即中國特色社會主義制度圖譜;“13”即黨的領導制度體系在內的十三個一級制度單元;“X”即一級制度單元包含的數量一定的二級制度單元;“N”即二級制度單元中的若干三級制度單元。當然,三級制度單元下還有諸多微觀層次的具體制度。其中:從縱向上看,黨的領導制度體系是一個一級制度單元,而黨的全面領導制度既是中國特色社會主義制度體系的一個二級制度單元,也是黨的領導制度體系的一項子制度;從橫向上看,黨的領導制度是中國特色社會主義制度圖譜的“根本領導制度”,具有統領地位,作為制度結構的“軸心”驅動其他制度單元有效運轉;黨的全面領導不僅體現了黨的領導是中國特色社會主義最本質特征,而且進一步標示了“在國家治理體系中,黨總攬全局、協調各方的領導制度體系居于統領地位”[26]71,因此從結構關系上看,黨的全面領導制度實則是中國特色社會主義制度圖譜“軸心”的核心構成。

圖2 中國特色社會主義制度圖譜及其制度層次與制度單元

三、制度哲學視域下黨的全面領導制度功能闡釋

在制度哲學視野中,制度結構與功能是相互關聯與相互轉化的,這一關系揭示了某一制度系統具有某種結構,就具有一定的功能;不存在無結構的功能,也不存在無功能的結構。因此,黨的全面領導制度的自身結構決定了其具有某些功能;同時,黨的全面領導制度與不同層級的制度系統形成的結構性關系,也決定了其在不同制度層級中會表現出特定功能。

(一)黨的全面領導制度的基本功能

黨的全面領導制度作為一項獨立的制度系統,其自身發揮著一定制度功能。在這里,可以根據黨的全面領導制度的本質內核與內在結構,探討其功能效用。

1.規范領導權責,明確領導關系

哲學中的制度作為“一種公開的規范體系”,可以“指定某些行為類型為能允許的,另一些則是被禁止的,并在違反出現時,給出某些懲罰和保護措施”[27]54?？梢钥闯?制度是以規則為內容、以規范為功能的體系。其中,權力與權利、責任與義務得到適宜且公開的安排,成為制度規則內容;一旦規則得不到遵守與履行,制度規范功能可能隨之產生。作為一項特殊制度,黨的全面領導制度的生成就是以公開的、普遍的和穩定的規則體系明確黨與其他被領導者(領導客體)的權力與權利、責任與義務的分配關系與格局,使得在黨的全面領導過程中主體與客體能夠知曉何為“禁止”、何為“當然”之行為,并給予其行為的方向及預期結果。需要明確的是,雖然黨的全面領導制度帶有某種源自制度建構主體的權威邏輯,但是當制度規則與規范形成并發生作用時會對所有涉及的對象產生一致的邊界效應,形成一定的“制度自主性”,這意味著黨作為領導主體和建構主體都應受到黨的全面領導制度的規范。黨的全面領導制度不僅是為了解決在黨的全面領導過程中黨的領導弱化、虛化、淡化、邊緣化等問題,還在于規范與治理在黨的全面領導過程中存在的“對黨的領導權力運行、基本價值、基本程序、基本精神的背離”以及“個人或小團體因素對權力運行的人民性、公共性、公正性的扭曲”[28]等突破邊界的行為。

2.激發各方活力,達成自由秩序

形成和塑造社會秩序是制度的首要功能,但秩序要為人的全面自由發展服務。在秩序與自由構筑的張力之間,制度是達到自由秩序的基本路徑。換言之,制度不僅謀求形成秩序、達到有序,關鍵還在于形成“有效之秩序”,這就要求制度必須能夠激發各方活力。黨的全面領導制度在明確黨的全面領導主客體行為“邊界”的同時,也給予各主客體充分發揮潛能、激發創造力的“空間”,在確保優先實現黨“總攬全局”的前提下,將“協調各方”、激發各方活力作為重要功能取向。從“領導的全面性”特殊屬性來看,黨的全面領導制度并不是意味著“黨對國家、社會功能、結構、空間的全面替代,而是在充分釋放國家職能空間和社會自治空間基礎上,為其運行和成長提供制度化的引導和培育”。這種“空間”既是各種力量有序發展、釋放效能的“準自由空間”,也是黨的領導權生成領導力的“轉化空間”,因為構成黨的領導力的要素不能在黨的空間內形成,有不少必須在國家和社會空間中完成[29]。黨只有充分保持與國家、社會各類力量的有機互動,才能實現有效領導。因此,作為體現黨的領導的全面性與核心的權威性的制度安排,黨的全面領導制度既體現黨的核心地位,也強調對各類資源進行合理吸納與整合,并且更多地要求黨主動服務、主動參與并聯絡各種力量,從而構成生動活潑的“一核多元”秩序格局。

3.提高領導效率,推動規模治理

“制度的基本功能是節約交易費用,降低社會的運行成本”[30]。確立合理邊界、形成自由秩序將帶來領導成本的降低并提升領導效率。黨的全面領導制度為在黨的全面領導活動中的主客體提供了相應的活動預期,通過各層次與類型的制度規則使制度價值理念、規則規范內化為各參與主體穩定的行為模式,久而久之,有助于形成社會性的行為網絡,客觀上能夠塑造尊崇、遵循黨的全面領導制度的“環境”,而這一“環境”的營造又有助于培育人們正確的制度意識,自覺維護制度權威。概言之,領導主客體行為的制度化過程實質是黨的全面領導制度權威樹立的過程,而“權威,一旦其基礎是夯實了的,其使用就是既廉價又方便的”[31],因此這就在客觀上降低了黨的全面領導成本,使黨的領導權、核心的權威能夠較為順暢且高效地“縱向到底”“橫向到邊”,從而實現黨領導一切。在當代中國政治結構中,中國共產黨屬于核心領導力量,黨的全面領導實質是中國共產黨以最高政治力量領導并治理超大國家、超大社會與超大政黨,形塑了具有中國特色的“規模治理”邏輯。在這一邏輯下,黨的全面領導成本的降低與領導效率的提升,有利于有效緩解由“規模治理”帶來的“規模焦慮”[32]與治理負荷,從而使黨的全面領導制度作為“相對獨立的治理力量”[33]驅動中國國家治理、社會治理與政黨治理效能不斷走向優化。

(二)黨的全面領導制度在黨的領導制度體系中的功能定位:承繼與統攝

黨的全面領導制度之于黨的領導制度體系的雙重結構性關系(即共性與相對獨立性),要求在分析黨的全面領導制度于黨的領導制度體系中的功能定位時應對此予以充分考量。為此,可以從“黨的領導制度體系”的兩大“偏正式理解”加以分析:

一是側重從“黨的領導”行為活動維度將黨的領導制度體系理解為“‘黨的領導’制度體系”,從這一維度視之,實現黨的全面有效領導既是黨的全面領導制度與黨的領導制度體系的共同價值追求,也是黨的全面領導制度之于黨的領導制度體系的“共性”結構性關系的體現,但從功能定位上而言,黨的全面領導制度在黨的領導制度體系中具有一定的“承繼關系”。一方面,新時代黨的領導實踐與理論的辯證發展推動了黨的全面領導及其制度的生成,黨的全面領導及其制度的提出實質是對黨的領導理論與制度建設的繼承、創新與發展;另一方面,黨的領導制度在黨的十九屆四中全會這一重要制度建設節點體系化,成為國家制度體系的重要組成部分,客觀上需要一項特定制度對黨的領導制度躍升前原有結構與功能指向加以承擔,從某種意義上而言,黨的全面領導制度承擔了黨的領導制度的重要角色。

二是側重從制度體系建構維度將黨的領導制度體系理解為“‘黨的領導制度’體系”,從這一維度來看,黨的領導制度體系體現了黨的領導“職能分工的協同性”[34],是由各個功能不同的子制度系統構成的制度集群,因此體系建構也意味著各子制度系統間獨立功能的顯現以及彼此聯動。由圖2可知,黨的領導制度體系是由黨的全面領導制度與“不忘初心、牢記使命”的制度等其他五個子制度系統構成,黨的全面領導制度的“黨的領導權的根本性首要性”“領導的全面性”“核心的權威性”等制度本質內核,決定了黨的全面領導制度對于黨的領導制度體系中的其他五個子制度單元具有“統攝”作用,即在一定程度上能夠以黨的全面領導制度內核來控制、調整與統一其他制度單元的制度價值與制度內容。黨的全面領導及其制度的貫徹與落實,蘊含“不忘初心、牢記使命”以及為人民執政、靠人民執政的價值內核,體現著維護政黨中央組織與領袖核心地位及其權威的政治原則;黨的全面領導制度的“黨的領導權的根本性首要性”本質內核又構成了黨的執政權有效運轉的政治前提;就黨的全面領導與全面從嚴治黨的邏輯關系而言,“全面從嚴治黨,必須堅持和加強黨的全面領導”[35],黨的全面領導構成了全面從嚴治黨的根本原則與要求。統而言之,黨的全面領導制度與其他五個子制度雖擁有各自功能,但黨的全面領導制度具有統攝地位,并據此總攬并協調著黨的領導制度體系其他子制度。

(三)黨的全面領導制度在中國特色社會主義制度圖譜中的功能定位:舉旗定向與綱舉目張

黨的全面領導制度在中國特色社會主義制度圖譜中具有舉旗定向的功能。所謂“舉旗定向”,就是某一事物的內容及其意義一旦明晰,那么系統整體發展方向便可以明確,整體力量更凝聚集中。中國特色社會主義制度圖譜擁有清晰的邏輯結構,根本制度、基本制度與重要制度構成了中國特色社會主義制度圖譜的“四梁八柱”。其中,黨的領導制度是中國特色社會主義制度體系中“起頂層決定性、全域覆蓋性、全局指導性作用”[27]175的“根本制度”,是“根本制度”中的“根本領導制度”,“貫穿中國特色社會主義制度和國家治理體系的各個方面”[36]。從結構性關系上看,黨的全面領導制度是黨的領導制度體系中的一個子制度,是中國特色社會主義制度圖譜中根本領導制度的重要組成部分,是“軸心”中的“核心”構成,故而,黨的全面領導制度在中國特色社會主義制度體系中是具有統領作用、根本制度地位的二級制度單元。從歷史加以審視,中國特色社會主義制度體系是“黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系”[26]1-2,黨對于中國特色社會主義制度的“根本性”與“先在性”,規定了黨不僅在中國特色社會主義制度的確立、發展和完善中起到決定性作用,而且需要通過黨的領導來推動中國特色社會主義制度體系的運行。具體而言,就是要通過黨對各種組織形態、對國家治理各領域、各環節、各方面的集中統一領導和全面領導,從而全過程地主導著中國特色社會主義制度體系各個載體的運行[37]。換言之,無論是制度設計,還是制度運行與制度發展,均要體現中國特色社會主義的制度價值、制度性質與制度優勢,而這離不開中國共產黨的主動賦予、積極行動以及全面領導,以此確立與實現黨對中國特色社會主義制度以及國家治理體系“完全主導”的政治形態。這一具有明確指向性的政治形態的形塑、持久與穩定,有賴于以黨的領導權的根本性首要性、領導的全面性和核心的權威性為本質屬性的黨的全面領導制度的建立與完善。正因如此,黨的全面領導制度在中國特色社會主義制度體系中有著“舉旗定向”的功能,其健全與完善構成了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的根本方向。

黨的全面領導制度在中國特色社會主義制度圖譜中也具有綱舉目張的功能。所謂“綱舉目張”,就是某一事物在系統普遍聯系之中占據關鍵地位,抓住了這一事物便抓住了系統整體的關鍵,從而聯動一切。新時代中國共產黨的全面領導實現了以政黨為中心的國家治理模式的創新發展,逐步形成了政黨-國家“互嵌”的新型政黨-國家關系[38]。這種“互嵌”表現在制度體制與機制上,就是在黨的領導權根本性首要性、領導的全面性和核心的權威性等本質內核驅動下,黨的全面領導(權)嵌入(embed)或貫穿中國特色社會主義制度體系中的黨的領導制度(“黨的領導”)、人民當家作主制度(“人民當家作主”)以及中國特色社會主義法治體系(“依法治國”)之中(2)從黨的十九屆四中全會通過的決定的布局來看,最先安排的三個部分分別是“堅持和完善黨的領導制度體系,提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平”“堅持和完善人民當家作主制度體系,發展社會主義民主政治”“堅持和完善中國特色社會主義法治體系,提高黨依法治國、依法執政能力”,充分體現了黨的領導、人民當家作主、依法治國“三統一”原則,可以說這三大制度板塊是“圖譜”中較為核心的制度板塊,而黨的領導制度體系是其他制度板塊的共同統領者。,并以此三大制度板塊為核心,黨的全面領導進一步輻射、統領中國特色社會主義制度體系中的其他制度系統內容及其建設,從而使黨的全面領導制度成為中國特色社會主義制度圖譜結構性體系中的關捩。當然,黨的全面領導嵌入其他制度系統的過程并非單向嵌入,黨的全面領導制度統領其他制度也并非簡單替代,而是要確保黨在內的各類主體協同治理以及黨的全面領導制度與其他制度在擁有相對獨立地位的前提下發揮與彰顯各自功能。正是以上嵌入-互嵌的過程,黨的全面領導制度成為內嵌或貫穿于中國特色社會主義制度體系結構網絡中的一條內在的“總繩”與“大綱”,正是在這一意義上而言,“黨的全面領導制度健全了,堅持和完善中國特色社會主義制度體系、推進國家治理體系和治理能力現代化就抓住了關鍵”[26]71,也即黨的全面領導制度在中國特色社會主義制度體系中“綱舉目張”功能得到發揮與體現。

四、余論

堅持和加強黨的全面領導,是中國國家成長與政黨建設必須秉持的基本原則;從國家與政黨的現代化角度看,制度建設又至關重要。因此,堅持和加強黨的全面領導應與“制度”互相契合:黨通過制度建設賦予黨的全面領導以穩定與成熟的制度形態,制度嵌入黨的全面領導過程中成為具有規則內容和規范功用的存在。這一“雙向邏輯”促成了黨的全面領導走向黨的全面領導制度,成為中國國家治理體系中的重要制度安排。在此背景下,如何系統準確地理解黨的全面領導制度至為關鍵。有鑒于此,本文以制度哲學為理論視角,遵循“本質-結構-功能”分析理路,對黨的全面領導制度進行了初步探討,展示了其本體的內在樣貌,但仍需要進一步澄明。一是黨的全面領導制度結構的“分層別類”,不僅僅是因為制度哲學提供了“可能”,還在于制度建設實踐“需要”劃分層次、區分類別。一方面,制度“分層別類”是一項制度是否成熟與定型的重要標志;另一方面,制度的歷史性范疇決定了黨的全面領導制度需要依據客觀條件的變化而健全完善,但對于黨的全面領導制度系統而言,各制度層次與類型的穩定性要求并不相同,“根本制度”不能輕易變更,“重要制度”需要根據實踐發展而不斷完善,“非正式制度”或“總體保障性制度”要不斷跟進、適時上升為“正式制度”或“主體支配性制度”。因此,制度的“分層別類”可為制度執行提供明確的標準、為制度完善提出審慎的要求。二是除了探討黨的全面領導制度的應然功能以外,還應當重視制度效能發揮問題,從實踐視野關注黨的全面領導制度應然功能的實現;應當聚焦“在應然與實然之間”,即制度功能優化問題,從發展視角探討黨的全面領導制度實際功能與應然功能存在偏差空間的可能,推動制度健全完善?？偠灾?既要關注黨的全面領導制度的合理建構,也要重視黨的全面領導制度功能的開發,充分發揮黨的全面領導制度優勢與治理效能,從而助力破解大黨獨有難題,推動大黨全面領導好、治理好大國與大黨本身,走出一條“可大可久之道”。