教育扶貧政策的變遷歷程、 演進邏輯及優化策略
——基于歷史制度主義的分析

王志豪

（1. 四川大學 公共管理學院， 四川 成都 610065；2. 中共汶川縣委組織部， 四川 阿壩藏族羌族自治州 624000）

貧困問題是當今世界各國和人民面臨的比較尖銳的社會問題之一， 如何讓本國公民遠離貧困泥沼、享受更高質量生活是各國政府和政策制定者們必須進行深度思考的問題。新中國自成立以來就與貧困問題進行著艱苦的斗爭。2020 年2 月25 日， 習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上發表講話， 指出我國如期實現了對全世界做出的莊嚴承諾， 完成了消除絕對貧困的艱巨任務， 取得了脫貧攻堅戰的全面勝利。教育扶貧在這場艱難戰役中功不可沒。在后扶貧時代來臨與全面推進鄉村振興戰略的背景下， 教育扶貧作為鞏固現有脫貧攻堅成果、 防止貧困人口返貧、阻隔貧困代際傳遞的重要舉措將持續產生不可估量的重要影響。面對新環境、 新問題、 新挑戰， 如何激發教育資源活力、 整合人力物力優勢， 將教育扶貧政策作為長效扶貧機制穩固下來是亟需討論的重大議題。歷史從來都是最好的教科書、 啟蒙者， 從歷史制度主義視角切入， 回溯我國教育扶貧政策的演變歷程，分析其變遷的制度邏輯與關鍵節點， 展望教育扶貧政策未來的發展趨勢與方向， 以期為解決相對貧困問題、鞏固拓展脫貧成果、 全面推進鄉村振興提供借鑒參考。

1 理論基礎與分析框架

20 世紀80 年代以來， 新制度主義政治學作為一種新的政治學研究理論在西方政治學范疇中開始興起并逐漸發展壯大， 歷史制度主義是其中最早成為具有方法論意義上的思想流派之一， 它摒棄了傳統舊制度主義中的理論缺陷， 同時， 在不斷改進完善的過程中也兼收了社會學制度主義與理性制度主義的有益成分， 逐漸形成了應用廣泛的分析范式， 構建了獨具特色的分析框架。它主要包括以下三個分析步驟： 第一， 對影響政策出臺與運行的經濟社會背景進行深度分析， 探究政策制定者頒布相關政策的多重權衡與制定動機， 即深層結構分析，一般將其概念化為經濟、 社會與文化結構等［1］； 第二， 對具體政策在長期運行過程中形成的慣性依賴進行分析， 行為者由于對高昂退出成本的理性認知， 更傾向于在既定政策路線基礎上補充完善， 而不會選擇改變原有制度， 因此， 本步驟主要剖析政策在實際執行中面臨的過于固化而導致缺乏靈活性與應變性問題， 即某些后行政策對先前政策的路徑依賴性過高問題［2］； 第三， 對政策何時迎來轉變契機、 進而形成新的政策模式進行分析， 經濟社會是一個變動不居的大環境， 舊有的政策思路難以解決在新社會背景下層出不窮的復雜社會問題， 政策作用對象具有的不同特征呼喚政策制度的轉變與升級。因此， 政策制定者們需要時刻關注周圍環境的變化， 以敏銳政治嗅覺和高度環境感知把握關鍵性事件的出現， 從而迎來制度變遷的新契機， 這也是對制度變遷的動力機制進行分析。

當前， 國內學術界對教育扶貧的研究成果眾多， 具體來說， 在教育扶貧的發展歷程方面， 王文靜等人根據教育扶貧的工作重點不同， 將其分為六個階段［3］； 魏有興將其分為三個階段， 分別是新中國教育扶貧、 新時期教育扶貧、 新時代教育扶貧［4］。在教育扶貧的模式研究方面， 楊云等人提出了在九年義務教育基礎上再加上兩年職業教育的教育模式， 即“9+2”教育扶貧模式［5］； 周麗莎等人在貧困代際傳遞理論的基礎上提出了實行民漢合校和運用“雙語”教育的扶貧模式［6］； 江辰等人提出利用現代的互聯網技術， 構建“互聯網+教育”扶貧模式［7］。在教育扶貧的理論研究方面， 學界認為主要有三種理論： 權利貧困理論、 貧困代際傳遞理論、人力資本理論。

綜上可知， 學者們分別從不同研究角度出發，重點研究了教育扶貧的理論、 模式及發展歷程， 但運用歷史制度主義視角來對教育扶貧進行分析的研究成果并不多見。本文基于歷史制度主義的視角來研究我國教育扶貧政策變遷， 有利于克服文獻分析法的單一性弊端， 從而能夠較為全面地探究教育扶貧政策變遷的內在邏輯， 深刻把握教育扶貧變遷的關鍵節點， 進而針對我國當前的現實情況， 提出教育扶貧政策未來的發展趨勢， 對其轉型方向進行前瞻性分析。

2 教育扶貧政策的歷史演進

2.1 教育扶貧政策初始階段（1949 年-1976 年）：摸索期

1949 年新中國成立初期， 國內面臨著百廢待興、 積貧積弱的困難局面， 廣大農村地區基本都沒有條件建立學校， 占全國人口90%的農民大都是文盲半文盲， 教育在當時絕對稱得上是奢侈品。黨和國家領導人深刻意識到， 必須激發農村地區的教育活力才可能改變中國的落后局面。采取多種傾斜性政策和舉措在農村普及教育， 改善農村地區教育落后的現狀是必要之舉。教育扶貧政策在復雜的國際背景和國內環境下整體處于醞釀階段， 人民群眾的溫飽問題是亟需解決的重大社會問題。

教育結構的轉變必須緊跟經濟社會結構的步伐， 為此， 教育部在新中國成立之初召開了全國教育工作會議， 提出要吸收過去的舊經驗， 引進蘇聯教育模式的先進經驗， 重視對知識分子的教育與培養工作， 明確我國現階段教育工作的方針是普及與提高相結合， 這次會議的召開對我國之后的教育工作產生了重大影響。在建立了符合社會性質的新民主主義教育模式后， 我國開始下功夫整頓各類中小學的社會地位、 辦學方向、 教師隊伍與基礎課程設置等學校辦學應具備的基本內容。1951 年， 政務院為了提高廣大勞動人民的受教育水平， 改善新中國成立以來存在的教育資源分配不均衡現象， 對現行學制進行改革， 同時， 規定了幼兒教育、 初等教育、 中等教育、 高等教育的細則與具體做法。1952 年， 在對學制進行改革并初見成效的基礎上，教育部又出臺了中小學暫行規程（草案）， 重點仍放在對中小學教育的管理上， 這為之后中小學教育及義務教育的良性發展奠定了堅實基礎。同時， 為了保障困難家庭的孩子能夠享有平等的受教育權利與機會， 1952 年7 月， 政務院又對全國范圍內高等學校及中等學校學生的助學金進行調整， 主要是取消了少數民族學生的特殊待遇， 對全國范圍內的學生統一發放國家助學金。這首次明確了在經濟層面上教育資助的形式、 內容與標準并將其在全國范圍內進行推廣。

在新中國剛剛成立初期， 我國教育工作的重心在于普及與提高廣大人民群眾的受教育水平， 尚未形成發揮教育優勢改善積貧積弱局面的意識與舉措。在這一時期， 我國并沒有制定出臺指向性突出的教育扶貧的相關政策。但我國在這一階段取得的教育成果卻是不可否認的。到1965 年底， 我國基礎教育得到了較為全面的恢復， 中小學在校生人數相比新中國成立之初有大幅提升， 受到學前教育兒童的比例也有所提高， 我國的幼兒教育、 初等教育、 中等教育都取得了明顯進步［8］。

2.2 教育扶貧政策啟動階段（1977 年-2012 年）：發展期

1977 年， 重新主持工作的鄧小平同志意識到教育和科技工作的重要性， 明確了其在我國經濟社會發展過程中的重要地位， 教育工作得以走向正軌。同年10 月， 全國高等院校招生工作會議召開， 決定恢復高考制度。這一制度的恢復， 激勵了成千上萬的人重新走進學校， 拿起書本， 接受更加良好的教育。從1977 年恢復高考到2012 年黨的十八大召開的幾十年間， 我國的教育扶貧政策迎來了蓬勃發展時期， 這一時期的教育扶貧政策納入了國家的頂層設計， 教育扶貧的體制機制也開始成型， 逐漸走上了規范化發展道路， 基本完成了漸進性制度變遷。

我國是帶著歷史賦予的沉重感和責任感邁入改革開放新時期的， 在這之前多次提出的要普及義務教育的說法并沒有真正實現。1982 年， 《中華人民共和國憲法》的頒布實施在彌補義務教育普及度不廣、 涉及面不深等缺陷的進程中邁出了一大步，首次以國家根本大法的形式為普及義務教育提供了法律遵循。1984 年9 月， 中共中央、 國務院為了幫助農村貧困地區人民群眾盡快擺脫貧困， 跟上全國經濟向前發展的腳步， 出臺了《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》。其中， 首次提出了“教育扶貧”理念， 教育對扶貧工作的幫扶作用也初次受到上層關注， 因此， 該文件的出臺面世在教育扶貧政策演進歷程中具有突出意義。1992 年， 黨的十四大在北京召開， 完成“兩基”任務是會議提出的我國教育事業在未來幾年的努力方向與重要工作目標。1993 年， 中共中央、 國務院又出臺相關文件， 把實現“兩基”正式作為我國在20 世紀90 年代的奮斗目標。真正把“兩基”工作提上議事日程， 為其如期實現制定具體規范細則與操作步驟的則是在1994 年中共中央、 國務院召開的全國教育工作會議上， 這次會議更加明確地指出了我國教育事業發展的目標、 任務、 指導思想與實現路徑等相關內容。同年， 我國召開了全國扶貧開發工作會議， 會議明確指出了我國在20 世紀最后幾年要努力解決全國貧困群眾的溫飽問題， 這也標志著扶貧開發工作進入了攻堅階段。

21 世紀初， 我國又提出從現在起至2010 年這10 年內我國扶貧工作的奮斗方向與指導方針等具體內容， 打響了新世紀扶貧工作的“第一槍”。2003 年， 為了推動西部農村地區教育扶貧工作的進展， 國務院出臺了《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》。2004 年， 國家開始重視為少數民族地區培養優秀的高層次骨干人才， 提升少數民族地區群眾的教育水平， 教育扶貧政策逐漸向少數民族地區拓展。2006 年， 根據憲法和教育法制定的《中華人民共和國義務教育法》出臺， 指出適齡兒童接受九年義務教育既是法定權利， 也是法定義務，從學生、 學校、 教師、 義務教育的經費保障機制等方面做出了具體規定。2008 年秋， 全國義務教育階段的學生免收學雜費。2010 年開始， 國家陸續出臺了一系列保障貧困家庭學生有學上、 上好學的相關政策， 如中職學生免費就讀政策、 普通高中生國家資助政策等。這些政策的制定實施有效緩解了貧困學子上學的后顧之憂， 也減輕了其家庭負擔。我國的教育扶貧政策開始關注學前教育、 中等教育、高等教育領域。

總體來看， 這一時期的教育扶貧政策起著承上啟下的作用。在國家頂層設計的支持與推動下， 表現出兼顧社會公平與效率的顯著特征， 但仍存在“大水漫灌式”的整體扶貧弊端， 針對深度貧困地區的扶貧舉措不夠具體， 精準幫扶方面也有待加強。

2.3 教育扶貧政策深化階段（2013 年至今）： 提質期

“隨著扶貧工作的不斷深入， 貧困人口分布呈現出分散化和碎片化特征， 加之經濟發展‘涓滴效益’遞減， 以區域發展帶動減貧的效果下降， 減貧成本逐漸增加”［9］， 這對我國現階段的教育扶貧工作提出了更高更具操作難度的要求。2013 年， 習近平總書記在湖南湘西考察期間， 首次提出了“精準扶貧”的概念， 這一理念和過去的“漫灌式扶貧”有很大不同， 它更突出扶貧工作中的精準化、 細致化、 精細化， 有力回答了我國在當下扶貧開發工作中面臨的現實難題， 強調扶貧工作的成敗在于精準的深度與程度。其中， 教育扶貧作為有效幫助人民脫貧、 防止返貧的重要方式， 合法性地位得到增強， 戰略地位明顯提高， 教育扶貧進入顯著的提質階段。

2015 年， 《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》作為脫貧攻堅領域的綱領性文件頒布實施，進一步明確了精準扶貧的重要意義， 指出各級黨委和政府要增強打贏脫貧攻堅戰的使命感和責任感， 確保到2020 年如期實現脫貧， 教育扶貧的治本意義在這一過程中逐漸得到了高度重視。2017 年， 教育部為全面提高義務教育質量， 縮小地區間的教育發展差距，決定建立縣域義務教育優質均衡的督導機制評估辦法， 這標志著我國的義務教育開始由“基本均衡”向“優質均衡”階段過渡。同年， 在北京召開了中國共產黨第十九次全國代表大會， 黨的“十九大”再次強調扶貧工作要切實與教育相結合， 建立教育扶貧的長效機制，發揮教育扶貧的深遠意義。2018 年1 月， 教育部、 國務院扶貧辦逐漸注意到深度貧困地區的貧困問題， 這些地區的困難群眾能否脫離貧困關乎到整個扶貧開發工作的成效， 于是， 提出教育扶貧要不斷向深度貧困地區拓展， 明確教育扶貧在后續扶貧開發工作中的重要作用與深遠意義。2019 年的政府工作報告中指出， 要持續發揮教育扶貧在我國脫貧攻堅戰中的治本之義， 利用好“教育”這個有力武器， 有效阻隔貧困的代際傳遞， 幫助貧困地區人民盡快擺脫貧困問題的困擾。

梳理新中國成立以來我國教育扶貧政策的發展歷程與階段特點（見表1）， 可以發現在中國特色社會主義進入新時代的背景下， 我國的教育扶貧政策進一步得到了質的提升， 在全面打贏脫貧攻堅戰的過程中發揮了不可替代的重要作用。未來教育扶貧政策如何解決相對貧困問題、 如何與鄉村振興戰略有效銜接， 進而實現新的制度均衡是今后應討論的重大課題。

表1 新中國成立以來我國教育扶貧政策的演變歷程與特點

3 演進邏輯： 教育扶貧政策變遷的內在動因

3.1 國家領航： 我國教育扶貧政策的深層結構分析

歷史制度主義側重于從中觀視角切入研究影響制度變遷的主要因素， 依據歷史制度主義的分析框架， 縱觀新中國成立70 多年來教育扶貧政策的演進路線， 可以發現國家領航始終是教育扶貧政策變動不居背后的穩固主線。無論面臨的外部環境多么復雜， 教育扶貧政策都能立足社會需求， 堅持正確方向， 回應民生關切， 這很大程度上要歸功于國家強有力的領導。

從新中國成立后不久就開展的全民教育、 農村掃盲教育， 到各項政策文件的頒布， 再到各種實施方案的貫徹落實， 都體現了國家主導、 各級政府負責、 各組織合力攻堅的根本原則。就國家層面而言， 中央政府充分發揮頂層謀劃與統籌協調作用，樹立堅定的脫貧攻堅決心， 通過認真剖析各階段的社會現實狀況， 廣泛聽取各方意見建議， 制定各項政策文件與規章制度， 同時， 將層級負責、 重點主抓的“壓力型體制”與“地方政治錦標賽”的激勵機制有機結合起來， 形成上下齊心、 行動高效的共同體。各級政府作為教育扶貧政策的實施者， 則在領會中央政策的前提下， 主動承擔教育扶貧重任， 充分調動基層群眾性自治組織的積極性， 引入市場、社會組織等外部力量， 匯聚磅礴之力， 共同攻克難關。從根本上講， 新中國成立以來制定的教育扶貧政策始終堅持人民當家作主、 全心全意為人民服務的教育宗旨與方針， 這種歷史使命與時代責任感貫穿教育扶貧政策的始末， 致使教育扶貧政策不斷趨于完善， 促使教育扶貧模式逐漸成型， 推動教育扶貧手段日趨精準， 以保證我國的教育扶貧始終沿著正確的歷史軌跡與方向前進。

3.2 環境變化與政府能力： 我國教育扶貧政策的動力機制分析

歷史制度主義注重圍繞制度生成與制度發展的原動力展開分析， 更關注于較長時間段內影響制度發生變化的動力因素。環境變化與政府能力是導致我國教育扶貧政策不斷變遷的動力機制， 當教育政策面臨的外部環境出現較大變化或者政府能力有所上下浮動從而導致現有制度實行受阻時， 便會催生新制度產生的契機。

“制度的變遷來自于平衡受到干擾或打破， 這種變化要依賴于環境的變化?！保?0］通過審視新中國成立70 多年來經濟、 政治、 文化等社會環境的變遷過程， 可以發現我國的教育扶貧政策從始至終都面臨著復雜多變的外部環境。在新中國成立后的較長一段時間內， 維護國家安全穩定、 解決人民群眾的溫飽問題是我們的首要任務， 在教育方面的難題則是小學與中學教育的發展極為落后， 文盲群體的比例較高， 因此， 普及基礎教育、 建立基礎教育課程體系是我國教育政策制定的重要遵循。改革開放后， 我國進入了全面加強社會主義現代化建設的新時期， 經濟實力有很大提升， 人們的思想境界進一步提高， 為教育扶貧政策的制定與實施奠定了較深厚的物質基礎與思想基礎， 同時， 大大加快了現代義務教育的改革與法治化步伐。進入21 世紀后，經濟的快速發展為我國的教育扶貧奠定了更加堅實的物質基礎， 我國開始著重關注教育的質量與公平問題， 多措并舉解決西部貧困地區的義務教育普及問題， 優先將中西部地區的教育問題納入政策體系， 但隨著整體式扶貧向精準扶貧模式的過渡， 我國的教育扶貧也面臨著新的挑戰。如今， 我國的脫貧攻堅戰已經取得了全面勝利。在今后一段時期內， 如何充分利用教育扶貧優勢鞏固脫貧攻堅成果、 阻隔貧困代際傳遞、 實現教育扶貧的轉型升級是亟待考慮的重大議題。

在政府能力方面， 教育扶貧政策受經濟社會發展水平影響很大， 在不同發展階段所獲得的資源優勢與政策支持顯然不同。教育扶貧政策在長期以來經濟政策優先于社會政策、 普通教育優先于職業教育的社會背景下， 呈現出較為明顯的漸進式發展特征。新中國成立之初， 國力有限， 教育扶貧政策主要集中在掃除文盲、 在貧困地區發展基礎教育等事業上。改革開放以來， 政府的綜合實力有了很大提升， 2020 年， 我國的GDP 總量更是達到了15.7 萬億美元， 穩居世界第二位［11］。隨著政府能力的不斷增強， 教育扶貧的工作目標普及教育被追求更高質量的教育所取代， 教育作為一種“造血式扶貧”的扶貧方法越來越受到黨和國家的高度重視，高等教育、 職業教育、 成人教育等教育方式也獲得了飛躍發展并逐漸成型， 在政策內容上也注重向貧困地區的教育資源傾斜， 而這一切的深層動力都源于政府能力的提升。

3.3 適應性效應與退出成本： 我國教育扶貧政策的路徑依賴分析

某種制度被實施后， 極易在長期的經濟社會背景中受到政治、 文化、 環境等因素影響從而形成一定程度上的慣性依賴。歷史制度主義學者傾向于借用經濟學范疇的“報酬遞增”概念， 來闡釋這種鎖定效應的產生機制［12］。經濟學家也指出， 適應性效應與退出成本是導致發生報酬遞增現象的主要因素。梳理整合新中國成立以來我國教育扶貧政策的演進歷程與變遷邏輯不難發現， 長期以來的適應性效應與政策系統內的退出成本是導致我國教育扶貧政策難以改變的路徑依賴因素。

新中國成立以來至改革開放初期， 解決廣大貧困群眾的溫飽問題以及當時我國所處的特殊環境決定了教育扶貧政策具有明顯的“慣性依賴”特征。隨著社會發展水平的進步， 政府不斷制定出新的教育政策以追求更高質量的教育價值目標， 并主動要求下級政府和各類組織加以貫徹落實。適應性效應使得地方政府和各種組織習慣在上級政府制定的政策框架下被動接受， 對現行制度形成依賴， 很難進行創新， 而且進行未知的探索和創新風險高、收益低， 在理性趨利避害的驅動作用下， 很多政府和組織更傾向于實施上級政策。另外， 我國教育扶貧政策在制定之初就涉及到了教育部、 財務部、 國務院扶貧辦等眾多機構， 政策作用對象既包括西部地區、 民族地區等不同地區， 包括小學生、 中學生、大學生等各類接受不同層次教育的群體， 還涵蓋了職業教育、 成人教育、 專業技能培訓等眾多領域。這些政策的制定部門繁多， 政策與政策之間也早已形成了相互影響、 相互依賴的有機統一體， 隨意對這樣一個聯系緊密的政策體系進行改變必定會阻力重重， 在改造過程中付出的退出成本也是極其高昂的。

3.4 行為者理性認知： 我國教育扶貧政策的關鍵節點

歷史制度主義認為， 制度變遷總體分為制度延續期和制度斷裂期［13］。雖說教育扶貧政策具有較高的路徑依賴性， 但在特定的時間節點上， 受重大歷史事件的影響， 行為者會對社會環境與背景進行清晰理性的判斷與定位， 從而調整現行政策或制定出新的政策?？傮w而言， 在我國教育扶貧政策的實踐過程中主要出現了四個關鍵轉折點。

第一個關鍵節點是1949 年12 月召開的全國教育工作會議。這次會議確定了我國教育工作的總方針， 為之后的教育扶貧政策確立了根本方向、 根本原則與服務宗旨。在之后的很長一段時間內， 教育扶貧作為幫助人民脫貧致富的重要手段之一發揮了并將持續發揮重大作用。第二個關鍵節點是1977 年高考制度的恢復。這一制度的恢復可以說是我國高等教育、 整個教育系統乃至全社會擺脫混亂破敗局面、 走向全新秩序的開始， 它是一種考試制度的回歸， 是一項關鍵舉措， 為我國的教育扶貧事業、 改革開放及社會主義現代化建設匯聚了一批主力軍， 提供了強大的人力和物力支撐。第三個關鍵節點是2001 年《中國農村扶貧開發綱要（2000—2010 年）》的頒發。這一政策文件的頒布意味著教育所蘊含的扶貧功能、 扶貧價值已然受到國家的關注， 普及與發展教育成為了幫助貧困地區發展經濟、 提高人民群眾生活水平的重要手段， 教育扶貧開始成為扶貧戰場上的一個有力武器。第四個關鍵節點是2013 年習近平總書記在視察湖南湘西期間提出的“精準扶貧”思想。這一理念的出現表明我國將逐步結束整體式扶貧的工作思路， 進而轉向“精準扶貧”模式， 更加關注教育薄弱地區， 深度聚焦于極貧困群體， 切實滿足其脫貧需求， 提高教育扶貧的政策效益。習近平總書記之后提出的“扶貧先扶智”思想更是將教育扶貧烘托到了前所未有的政治高度， 據此， 由中央頂層設計出發， 對我國教育扶貧事業形成了一攬子的支持計劃， 制定了多方面的保障措施， 教育扶貧開始在更高質量發展的道路上前進。

這四個關鍵節點的出現及其帶來的深刻制度轉型促使我國的教育扶貧政策能夠緊跟時代前進步伐， 及時滿足社會群體的根本需求， 有效降低路徑依賴對我國教育扶貧政策造成的約束作用， 實現了我國新一輪教育扶貧政策向精準式扶貧與開發式扶貧強有力的轉變。

4 優化策略： 教育扶貧政策的未來發展

貧困問題始終伴隨人類發展進程， 反貧困始終是各國經濟社會穩定發展的挑戰［14］。深描我國成立70 多年來教育扶貧政策的變遷軌跡發現， 其各階段的變化深受經濟、 政治、 文化與社會現實等因素影響， 呈現出政策摸索期（1949 年—1976 年）、 政策發展期（1977 年—2012 年）、 政策提質期（2013 年之后）三個特征鮮明的演進時段?；仡欁冞w歷程，深剖內在動因， 可以極為清楚地看到： 無論現實環境多么復雜嚴峻， 我國的教育扶貧事業始終堅持黨的領導這一根本原則。黨和政府在深刻把握歷史規律的前提下， 堅持實事求是、 與時俱進的原則，根據貧困形勢的演變， 審時度勢地制定扶貧方略，保證我國教育扶貧事業始終沿著正確歷史方向前進， 彰顯了我國與貧困問題斗爭到底的堅定決心和必勝信心。任何一項政策或制度都不可能完美無缺， 需要與經濟社會發展、 價值目標訴求、 政策體系設計相互協調并不斷進行調整。隨著扶貧政策的不斷完善， 扶貧工作的不斷深入， 我國在2020 年12 月正式宣布消除了當下中國社會的絕對貧困問題， 脫貧事業相應地進入到“后脫貧時代”， 宏觀環境的深刻變化為教育扶貧深度轉型提供了新的歷史“否決點”。要想在新的脫貧起點上保障現有脫貧成果、 實現更高質量的生活目標， 需要積極尋求教育扶貧政策的創新與變革。

4.1 把握制度變遷關鍵節點， 推進教育扶貧與鄉村振興戰略有效銜接

我國目前已在全國范圍內消除了絕對貧困， 解決相對貧困問題、 防止脫貧人口返貧、 振興鄉村是我們今后一段時間內的努力方向和奮斗目標。在這樣的整體背景下， 需要把握國家層面實施鄉村振興戰略的關鍵節點， 發揮教育的“均以富”作用， 推動形成教育扶貧與鄉村振興戰略相互支撐、 互相配合、 有效銜接的互動格局。

首先， 要對教育扶貧與鄉村振興之間的關系有清楚全面的認識。鄉村振興是在全面脫貧基礎上的深化， 是統籌全局的總體性謀劃， 是帶有前瞻性意義的美好藍圖， 而教育扶貧是實現宏偉藍圖的重要途徑和手段。教育扶貧是鄉村振興基礎上的扶貧開發， 鄉村振興是教育扶貧工作的努力方向和目標， 二者間具有高度的協調性與適應性。

其次， 要堅持教育扶貧的工作主流， 統籌各類教育均衡發展。后扶貧時代的主要推動力是教育的普及度與推廣度， 因此， 政府部門要優化城鄉教育資源配置， 通過彌補農村教育短板以提高當地農民的基本文化素質［15］， 注重吸引優秀教育者前往廣闊的鄉村土地施展才能， 制定總體規劃推動各種教育類型均衡發展。在充分保障義務教育普及率的基礎上， 政府部門以多種教育形式推進職業教育、成人教育、 技術能力培訓教育以實現人才強村的美好愿景。

最后， 要在教育硬件、 軟件上下功夫， 讓現代教育持續發力。政府部門要加大對教育設施的財政投入， 提高群眾對教育工作重要性的認識， 改善鄉村教育環境， 構建更加完善的鄉村教育體系。

4.2 突破傳統路徑依賴， 加快教育扶貧的現代化步伐

歷史制度主義強調環境因素對制度發展變遷的巨大影響力， 新時代的教育扶貧政策是對傳統扶貧理念與方式的重大變革。要想盡可能減少原有制度的退出成本， 突破原先制度的路徑依賴， 就必須統籌應用好當今社會環境下的多種扶貧資源。著眼未來， 教育扶貧政策的縱深發展與制度變遷需要依托現代科學技術對傳統教育方式加以改進， 發揮科技優勢， 賦能新時代教育扶貧。

政府部門要充分利用5G 技術優勢， 加快農村線上教育和遠程教育發展。面對農村地區教育資源短缺、 師資力量薄弱等問題， 政府部門要加快鄉村地區5G 基站的建設步伐， 發揮5G 技術的低價高效及遠程聯結作用， 突破時間空間限制， 讓貧困地區農村家庭的孩子享受到更加優質的教育， 增強教育的可持續性。同時， 這種傳授方式也使得鄉村孩子通過手機或電腦等現代設備學習知識、 掌握技能成為可能， 為鄉村地區教育事業的發展提供更可靠的保障?，F代科技手段與鄉村教育的有機結合真正實現了現代意義上的教育扶貧， 為鄉村地區的人才培養與智力支持提供了長效機制。另外， 國家層面也要盡快建立完善“互聯網+教育扶貧”的相關法律法規， 明確各互聯網主體的權力清單和責任邊界， 確立合法合規合理的獎懲機制， 著力調動其參與教育扶貧事業的主動性、 積極性與創造性。

4.3 引進多元主體參與教育扶貧共治， 完善教育扶貧治理大格局

在新的時代背景下， 深層結構的變化為教育扶貧政策的轉變提供了新機遇與新契機。長期以來，教育扶貧政策的深入推進多依賴政府由上而下的強制性變遷活動， 政府在其中發揮著顯著的主導性作用。然而， 在更加復雜、 更富有挑戰性的社會環境下， 政府囿于自身能力已無暇顧及更加精細化的資源分配與任務分割， 因此， 亟需引入多方力量共同參與教育扶貧的協同執行體系， 使其充分融入到教育扶貧政策的設計與實施過程中， 將國家領航和地方實踐充分結合， 形成和完善教育扶貧治理大格局， 探索出多元主體協作共治的教育扶貧新路徑。一方面， 政府部門要摒棄過去一家獨大、 包攬一切的錯誤觀念， 積極拓展社會力量和學校力量， 尤其是要發揮高等院校的扶貧作用， 保障其享有足夠權利參與教育扶貧政策制定、 實施、 監督各個環節，將教育扶貧事業視為長期性、 穩固性的工作來推進落實。另一方面， 政府部門要切實發揮教育扶貧政策的指導激勵作用， 通過有效政策來明確各多元主體的具體職責， 構建常態化、 制度化的參與渠道，完善資源和信息共享機制， 促進不同主體間的有效溝通與協作， 在充分進行表達的基礎上形成共識，促進教育扶貧政策日益完善。

5 結 語

貧困問題是人類發展過程中面臨的比較突出的社會性問題之一， 我國已經解決了現行標準下全部農村貧困人口的絕對貧困問題， 可隨之出現的相對貧困問題卻是更復雜更艱巨的現實任務。本文基于歷史制度主義的分析視角， 通過梳理新中國成立以來我國在教育扶貧領域內召開的各種會議、 頒布的各項文件、 實施的各類政策， 指出國家領航是我國教育扶貧政策背后的深層結構因素， 環境變化與政府能力是教育扶貧政策變遷的動力機制， 同時， 分析了我國教育扶貧政策變遷的幾個關鍵節點， 也嘗試性地提出了我國教育扶貧政策未來的優化策略。教育扶貧作為扶貧領域內的重要途徑， 能夠為貧困人口帶來照亮未來的希望之光， 改變扶貧工作中的被動性、 短時性、 功利化特征， 能夠持續發揮減貧降貧的政策優勢。