基于PDCA 循環理論的警務保障全面質量管理提升路徑

劉 帥，朱家美，王一臻

（1.中國刑事警察學院 警犬技術學院，遼寧 沈陽 110035；2.中國人民公安大學 公安管理學院 治安學院，北京 100038）

一、問題的提出

黨的十八大以來，黨中央將質量工作放在更加突出位置。黨的十九大報告作出我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段的重大判斷。2022 年8 月，公安部在全面深化公安改革推進會上強調要加快推進同警務體制改革相適應、相銜接、相配套的機制制度改革，推動各項公安改革系統集成、高度融合、協同高效，推動公安工作高質量發展[1]。黨的二十大報告中習近平總書記多次提到“高質量發展”這一關鍵詞，倡導提升質量管理水平。隨著我國社會治安形勢日益嚴峻，向警務保障和科技要戰斗力成為提升公安工作質效的重點。目前我國警務保障普遍存在管理職能不清、資源調度不力、信息化建設不足等問題，站在新的起點上，警務保障要實現高質量發展，必須堅持內涵發展，突破不完全質量體系，實現全面質量管理。

國內外學者主要將全面質量管理理論應用于企業、醫學、教育、建筑等領域，其管理思想、程序、方法亦適用于公安工作，但是相關研究闡述比較籠統，較少聚焦公安實務。近年來，公安部、各地方警務保障部門強調要加強警務保障質量管理，但詳細的指導意見不足，缺少完整的質量管理體系作為模版供地方借鑒，地方質量管理理念模糊，持續改進的內生動力匱乏。本研究以PDCA 循環理論①為基礎，解決警務保障質量管理中的突出問題，以期提升警務保障水平。

二、警務保障全面質量管理引介

（一）警務保障

警務保障廣義上指為保障公安機關及人民警察順利開展警務活動而進行的各項資源供給工作，狹義上指保障公安機關正常運轉和正常發揮職能作用而進行的財務、基礎設施等供給和管理工作[2-3]。涵蓋對公安機關和人民警察在人、財、物、信息建設等的有形保障和政治思想、法律法規、權益保障、獎勵辦法等無形保障。警務保障的主要影響因素包括法治、管理及技術，如圖1 所示。

圖1 警務保障影響因素

法治因素主要涉及三個方面：一是警務活動的職責、手段、救濟、責任、監督等；二是警力保障，包括警察編制和科學人才觀的法治化；三是后勤和技術裝備保障，如績效管理和規范化建設等。[4]管理因素主要指人財物及環境的管理和服務，如機構設置、人員培訓、績效考評、經費保障、預案制定、裝備測試、環境管理等，需由以“保障”為主向“保障與管理并重”轉變。就技術因素而言，信息技術助力警務保障轉型升級，在共享和整合信息、催生新型技戰法、科學制定預案、節省警力資源上發揮著重要作用。

（二）全面質量管理

美國“質量大師”費根鮑姆率先定義了全面質量管理（TQC，Total Quality Control，后演化為TQM，Total Quality Management），認為是在最優經濟水平上，充分思考滿足顧客需求的條件下開展的市場研究、設計、生產、服務，是集企業所有部門關于研制、維持、提高質量等活動的體系。之后又將質量生產看作包括質量計劃、質量控制和質量改進環節的朱蘭質量三部曲和威廉?愛德華?戴明的“十四要點”，在TQC 被提出前，戴明推廣的PDCA 循環理論將質量管理分為計劃（Plan）、執行（Do）、檢查（Check）、處理（Action）四階段，包括分析現狀和問題、分析原因和影響因素、要因確認、制定改善措施、實施措施、檢查執行效果、標準化及固定成績、未解決至下個循環等八個步驟。中國質量協會提煉全面質量管理的核心要點包括：匹配組織戰略的管理目標；以顧客為中心、重視過程與系統方法、強調領導作用與全員參與、以數據和事實為決策基礎、不斷改進的管理理念；其中包含PDCA 基礎方法、涉及全局的管理體系、TQC 小組等改進方法、控制圖等工具的管理方法[5]。

1980 年以來，美國、新加坡、以色列等地警察機關開始質量管理，普遍具有堅持全警參與、持續改進、以“顧客滿意”為最重要指標、改進績效考評的特征。我國政府從二十世紀九十年代開始全面質量管理，發現對公安工作亦有重要作用[6]。目前理論研究較為匱乏和分散，涉及公安院校的教學質量和人才培養、公安執法、情報產品、檔案管理、公安機關部門和組織管理、警務服務、警務數據治理、警務人員全面質量管理接受度、公安機關推行全面質量管理可行性評估等。綜上，公安機關推行全面質量管理已得到理論與實踐的支持和論證。但是國內研究較少結合業務實踐，也沒有具體到警務保障工作，相關定性、定量研究不足。

三、警務保障全面質量管理現狀及存在問題

警務保障全面質量管理包括對警務保障組織和服務兩方面，根據已有理論和研究，從PDCA 循環系統的考查要求入手，從標準制定、全員參與、信息管理與資源調度、測量檢驗、質量責任、運行成果、教育培訓等七個涉及全面質量管理評價指標考察我國警務保障現狀（圖2），厘清我國目前警務保障全面質量管理的系統政策措施及其在實踐落實過程中出現的問題。

圖2 警務保障全面質量管理評價指標體系

（一）標準制定

標準制定以質量目標為依據，表現為涉及人、財、物、事的一系列政策文件，具體表現在三個方面：一是全面的質量目標。各地警務保障部門注重超前考慮、科學謀劃，適時推進階段性工作，明確短期和長期質量目標，如2017 年T市公安局對“十三五”時期全局125 項警務保障重點建設內容進行部署[7]。二是科學的管理原則。主動、動態、精確、迅速、有限是現代警務保障的要求[2]。有限保障有利于實現資源配置的最優化，如T 市警務保障部門采取“管、配、督、考”一體化管理模式，標準保障與專項保障結合，強調底線思維，著重儲備警械等公安專用裝備，降低通用設備與生活保障物資支出[8-9]。三是嚴格的政策文件。公安機關和警務保障部門緊跟政策文件要求，因地制宜制定配套管理制度，如制定機關經濟活動內控管理規則、財務管理辦法、物資采購實施細則、出入庫管理內控細則等，由專家組論證申報的重大項目預算，經市場調研確保預算精確，公開發布招投標信息，實行?？顚ｍ?、統一管理、分級負責。

（二）全員參與

“合則強，孤則弱”，完整的警務保障活動需要全員的參與和配合。我國公安機關主要通過以下措施來保障全員參與：

一是完善組織架構。警務保障的組織結構和名稱隨著歷史使命和階段任務的變化而變化，2011 年公安部印發《關于進一步加強公安裝備財務工作的意見》，警務保障機構名稱得以統一。目前縱向上設置公安部裝備財務局、省級的警務保障部、地市級的警務保障處和縣級的警務保障室，橫向上包括指揮室、政治處、財務管理、基建房管、裝備管理、勤務保障、行政管理、機關服務、內部保衛、被服、托幼等職能機構，具體劃分不盡相同，如單獨設置內部保衛、機關服務部門。但目前警保部門在具體分工上缺少明文規定，易因分工過細導致資源浪費或邊界不清導致權責交叉、執行不力。

二是明晰主體功能定位。以PDCA 四階段為劃分依據，質量計劃階段的參與者主要包括中央、公安部、省市區人大和政府、公安廳（局）和警保部門的領導班子、智庫專家。此外，跨區域警務合作機制、校局合作、公安機關各部門和民警的意見反饋也是制定決策、完善規劃的重要依據。執行階段參與者主要包括財政局、應急管理局，公安機關的指揮中心（室）、警務保障部（室）、督察審計總（支）隊、科技信息化總（支）隊，合作或贊助的企事業單位、各職能部門及民警。檢查階段參與者主要為負責巡視和考核的公安部裝備財務局和督察審計局、各地方公安機關的政治部、督察審計總隊、警保部的政治處和指揮室等。處理階段參與者包括公安機關政治部、指揮中心、警保部各職能部門及民警。

三是暢通主體參與渠道。各地警保部對外積極探索與企事業單位、技術研發機構、區域警務的合作模式。尋求校局合作的智力支撐，積極參與現代警務保障理論與技術創新的培訓、論壇、征文等活動；深化警企合作，加強質量技術硬實力，與企業簽訂應急物資代儲協議，構建警企聯儲、企業代儲的多元化儲備模式。打造聯創中心、物信融合實驗室、公安實戰成果孵化中心、警務實戰練兵場，研發移動警務與警務APP。拓展公共部門間橫向協作，如多個廳（局）警務保障部門簽署《環首都五省區市公安應急裝備物資區域聯勤保障合作框架協議》，增強聯席會議、信息通報和會商制度。聯合市城鄉建設委員會等簽訂物資共享合作協議[9]。對內堅持“上門問需”，向基層單位和民警征詢裝備的研發和使用意見。目前各領域合作面臨諸多困境，如部分單位和民警參與意愿不強，參與途徑和范圍有限，對合作的范圍、程度不清，區域間警務保障聯動存在區域警務合作整體利益與行政區劃局部利益沖突、本位主義導致合作制度虛化、規范指引欠缺、監督不到位、經費保障落差大、激勵機制不健全、信息資源掌控和處理能力不足等障礙。

（三）信息管理與資源調度

有效的警務保障措施離不開科學有效的信息管理及與之相適應的資源調度。目前資源調度方面存在以下問題：

一是經費保障。公安經費保障主要來自中央和省級財政、同級財政預算和財政追加，中央、省級及同級財政共擔，上級公安機關專項補助，法律法規允許的自籌資金等。受經費保障影響，部分地區公安信息化建設能實現由中低端向高精尖跨越，但不少地區在數據警務的設施投入和軟硬件升級更新上仍面臨困境。

二是技術保障。公安部于2021 年上線試運行警務保障大數據智能化平臺。目前我國基本形成以業務數據項為目標、信息代碼為基礎、數據元為核心的公安數據標準體系[10]。各地警務保障部門積極推行智能化辦案系統、“指尖警務”APP，利用物聯網搭建應急指揮調度平臺，借助電子標簽動態跟蹤物資。但受制度、經費、人才等影響，警務數據質量不高、信息完整性不足、數據壁壘顯現、協調配合乏力等嚴重掣肘警保智能化水平提升。

三是機制保障。部分地區警務保障信息管理與資源調度的系統化、標準化、集約化、信息化、動態化比較完備，建立了突發事件信息通報機制、應急保障扁平化指揮機制、“情指勤輿”一體化實戰化運行機制，形成市局、分局、派出所三級聯動保障機制。但在機制運行過程中，仍存在部分民警信息化觀念滯后，不敢、不愿、不知如何共享、開放和利用數據、數據治理控制目標不清晰、創新意識不強等問題。

（四）測量檢驗

測量檢驗包括裝備物資的使用保存狀況、新產品的試用狀況、技術平臺的運行和維護情況、警員對警用產品和物資的滿意度等。各級各地警保部門根據要求采取“事前+事中+事后”“中期驗收+結項驗收”“定期檢查+抽查”等方式把握資源的實際管理情況，這是質量管理過程控制的重要內容。但受限于各方面因素，我國公安機關警務保障部門的測量檢驗仍存在不足，主要體現在測量檢驗的手段上。與發達國家相比，由于受資金、技術、方法、工具等影響，我國警用裝備的整體測試水平還存在提升空間，不能對產品的性能、質量、兼容性等進行全面系統評估。

（五）質量責任

科學的政策部署離不開有效的激勵和監管，在警務保障方面，我國主要采取兩個方面的措施確保警務保障的質量。一方面，落實管理責任。在過程控制上通過細化條例加強外部約束，如在物資采購方面，設立專門的采購管理部門，實現專人負責，追責到人。另一方面，注重內外監管。保障一定的信息公開透明，特別是資金使用情況的信息披露，及時公告、備案，禁止設立排他性條款，成立專項督導組，開展調查研究，織密監督管理網絡。

（六）運行成果

警務保障工作涉及公安工作的各個方面，對公安工作有著較大影響。警務保障工作應當以最終的運行成果來評價，即實行績效考核。就目前而言，對運行成果的績效考核存在以下共性問題：首先，評價內容較籠統，無法突出工作重點。警務保障績效考核標準主要來自公安機關和同級政府的績效考核方案，體現了對組織和個人、隊伍建設與業務實績、日常與專項的多維考查，較為全面，但考核標準仍有待優化，例如存在對中心業務的考核不足、考核內容不能凸顯崗位特點、考核內容不能與時俱進等。其次，考核方法不夠科學高效?？冃Э己朔椒ǖ目茖W性在于體現考核目的、保障執行成本、被考核者的接受度[11]。一是量化指標的科學性不足?？己瞬扇∽栽u與他評相結合、定性定量互補的原則，但指標賦值大多不盡合理。二是過程控制的有效性不夠。部分警務保障部門考核經考核科按月整理，報“督考委”審議核定后公示，無需臨時突擊迎考，有助于為考核減負、及時改進工作，但在具體執行中存在考核流程不規范、未詳細規定考核信息的收集來源、考核職責權限劃分不清晰等問題。三是考核的信息化支撐不足。當前，信息數據已成為變革效率的關鍵要素，但在警務保障工作中，存在明顯的信息化建設滯后問題。再次，評價主體的全面性不足。對部門的評價客觀上兼顧政治處提供的資料和本部門的業務數據，對個人的測評更偏向科室內互評，缺少被提供服務的基層一線單位、民警的感受和上級部門的評價。最后，未形成績效管理閉環。2018 年以來，公安部裝備財務局全面實施績效預算管理，堅持花錢必問效、無效必問責?？冃У挠媱?、監控、評價、反饋共同構成績效管理系統[12]，目前警務保障績效考核重評價、輕監管和反饋，對考核結果應用不足，難以持續改進工作。

（七）教育培訓

質量文化建設離不開對質量決策者、管理者和執行者的培訓教育。就目前而言，各級各地警保部門的教育培訓呈現出兩個方面的特征。一方面，緊跟大政方針，培育質量管理理念。各地警保部門堅持“以人為本”理念，開展“三會一課”、主題黨日活動等常態化學習、貫徹黨代會、全國公安工作會議精神，把握公安工作高質量發展指示要求。另一方面，回應現實需求，增強質量行為能力。公安部裝備財務局落實《關于2019 年至2022 年開展全警實戰大練兵的指導意見》，對質量決策者和管理者定期開展培訓和測試，提升質量管理素質和技能。對質量執行者，積極構建教、學、練、戰一體化教育培訓體系，對不同層次、不同類別警保民警開展針對性專業訓練，評選業務骨干和專家納入警務保障人才庫。但同時也表現出一些問題，如缺少對質量管理技術、方法、工具的運用等。

四、警務保障全面質量管理提升路徑

質量管理具有改進工作標準、優化工作流程、突出過程控制的優勢，針對警務保障全面質量管理中存在的問題，從加強質量文化建設、注重全員參與、強化質量監督、推進信息化建設、改革績效管理等五個方面探索完善路徑。

（一）加強質量文化建設

部分民警未充分認識質量體系建設的重要性，導致出現一系列問題，未真正將質量管理理念內化于心，對質量管理融入行政管理的可行性存在顧慮等。對此，應加強質量文化建設，主要采取兩項措施：一是加強組織領導，強化質量意識。領導干部對質量管理的重視程度直接影響成員質量意識的強弱，要幫助領導干部建立科學規范的質量觀，由各科室領導干部領頭成立質量改進小組，增加民警對全面質量管理的接受度，通過培訓講解警務保障全面質量管理的概念、理念、意義、適用性、方法、工具等，使保證質量成為成員的行動自覺。二是確立質量目標，善用質量工具。建立質量方針和質量管理體系，對各層級、各部門的質量目標、工作模式做明確規定，依據模型和算法設置必要量化指標。目前公安工作在質量方法的運用上有所欠缺，可向質量技術監督局、中國質量協會、第三方質量檢驗咨詢公司、院校研究機構咨詢，形成系統的管理手冊、作業指導書、工具使用書。開展講座培訓，講解工具的利弊、使用場景，明晰公私部門應用全面質量管理的差異和注意事項，整合全面質量管理理念與警務保障服務精神。

（二）注重全員參與

全員參與能在一定程度克服我國公安機關“條塊結合、以塊為主”管理體制在管理權力分散、監督不力的缺點[13]。根據利益相關者理論，為更好平衡各方需求，需根據合作參與程度和專業程度識別、分類、分級、定性、定量各治理主體，從介入、互動到退出，厘清利益相關者間的演化機理，拓展全員參與渠道。

第一，業務流程與組織結構優化。警務保障部門需明晰質量管理體系的覆蓋范圍，部門設置以質量目標為導向，因地制宜，思考制度、經費等約束下的最優層級和幅度，明確各部門職責。

第二，以服務基層需求貫穿質量管理全過程?！邦櫩蜐M意”是全面質量管理最核心的思想，警務保障則要求警務保障部門為公安機關、民警提供系列支持和保障，在服務原則上高度一致。美國警務保障在管理體制和工作模式上“自下而上”的做法值得借鑒，美國警員積極參與裝備的研究、測試、選擇、改進，警用裝備構思精巧，注重細節，將便于使用貫穿于裝備研究、論證測試、健全完善的全過程[14]。裝備研發、質量目標設定、權利保障、教育培訓等都應從基層需求出發，需對民警開展質量管理知識培訓，增強主體質量監督和建言獻策能力，加強座談會、一對一訪談等調研活動，實現供需契合。

第三，深化區域間警務保障合作機制。制度、財力、警力、物資、監管、技術是跨區域警務合作的保障重點。一是升級雙向需求型警務合作的組織領導機構，加強領導和監管[15]；二是圍繞合作共贏的契合點，完善制度建設和配套銜接機制，包括利益補償機制，信息共享機制，經費保障、政府負責與社會協作等體制機制；三是打造產品共享平臺，完善資源調度系統；四是樹立質量合作理念，規劃項目時間表、路線圖，制定包括管理職責、資源管理、產品實現、測量分析和改進等內容的質量管理體系審核檢查表。

第四，加強對非核心業務的外包過程控制。一是突出工作重點，根據涉密等級、安全指數控制外包業務范圍，評估外包風險，訂立規范契約，由警保部門承擔總體質量責任；二是健全信息披露機制，向外包方派駐代表，進行業績考核；三是妥善引入一定的市場競爭機制，通過競標提高自主創新和研發的積極性，克服壟斷和非市場化導致的質量困境。

（三）強化質量監督

質量監督指為滿足規定的要求，連續監視和驗證實體狀況并進行記錄分析[16]。強化質量監督是警務保障全面質量管理的重要舉措，要細化質量監督，構建產品檢驗標準，健全監督體系。一方面，細化產品檢驗標準，跟進測量工具。一是加強用戶溝通，明晰產品質量要素。民警依據十四項指標對市面執法記錄儀進行細致考評后選擇性價比最高的裝備[14]；二是使用條碼、RFID（無線射頻技術）自動采集過程數據，報表統計系統自動計算，減輕生產監督人員工作負擔；三是善用 SPC（統計過程控制）、FMEA（故障模式和影響分析）等有關過程控制、失效分析的質量管理工具，編制控制工作手冊，明確控制點。另一方面，健全質量監督體系，加強標準化約束。一是建立重點風險崗位雙人搭檔制，落實“一崗雙責”；二是建立主體責任清單管理制度，細化職責分工，確立進度要求，簽訂電子責任書落實規劃編制、建設資金管理、預算執行等責任；三是確立責任評價考核機制，結果同員工績效掛鉤；四是加強質量監督的針對性、協同性、時效性，落實內外監督，盯緊權力運行中的重點領域和“關鍵少數”，抽樣檢查非重點單位，抓牢項目招投標管理，緊盯項目法人責任落實，尤其要注重督導重心由“督”向“導”的轉變；五是流程電子化，做好分析、歸檔工作；六是增強透明度，階段性向外公開資金使用情況，對內公示具體運行狀況。

（四）推進信息化建設

警保工作的落實和開展離不開數據的支撐，進行全面質量管理也必須依賴于信息化的要素。因此，應當構建相應的數據平臺、工作程序和信息化人才培養工作。首先，加強警務保障全面質量管理的數據采集工作。統一各業務部門數據庫入口和數據收集標準，加強數據可讀質量，完善以 PDCA 為基礎的警務云端數據治理成熟度評估機制。其次，建立以智慧系統為支撐的PDCA工作程序。統籌戰略、管理、執行各層級行動安排，實現對質量目標、標準規定、資源配置、質量責任的全過程監督和控制，形成閉環管理，用規范的程序破解警務數據治理“黑箱”。最后，淬煉人才隊伍。加強信息化大練兵，增強民警數據管理意識和信息加工能力，構建復合型人才隊伍，完善專家咨詢機制，借力外智外腦。

（五）改進績效管理

警務保障績效考核易受主觀噪聲、客觀噪聲、屬性噪聲的干擾[17]，普遍存在輕業務實績考核、服務的質量測定困難、輕視質量成本效益分析、考核結果應用不充分、績效問責落實難等問題，實質是沒有解決好“5W1H”②的問題。因此，應當從以下幾個方面入手改進績效管理：首先，應加強績效考核培訓。加強對領導、考評部門、被考評者績效管理觀念的指導，糾正害怕發現問題、吃大鍋飯的錯誤思想，還要對考核人員開展專業培訓，使其掌握質量管理績效考核的流程、方法、要點。其次，注重考評主體的多元化。構建包括上級部門、內部績效評價小組、基層單位、民警、外部校局合作、領域專家、第三方中介機構的多元主體，明確各主體評估范圍，避免因內部利害關系、內外信息不對稱、技術局限造成的評價偏差。再次，在指標設計上，強化目標管理，突出業務重點，增強專業化和個性化設計，完善指標權重。此外，在執行程序上，要注重過程考核，制定績效管理電子檔案，加強積分管理，實現考核數據高效收集、結果精準推送、問題及時預警，發揮績效監控的校準功能。最后，強化考核結果應用。一是在一定范圍內公開績效評價結果，應避免只報喜不報憂、評價過于總結性等問題；二是樹立管理標桿，提煉試點經驗，固化成果，建立對標先進交流機制，打造品牌效應；三是細化績效問責規定，包括問責的主體、對象、方式、情形等；四是健全激勵約束機制；五是保障被考核單位及民警在績效方案制定、考核結果反饋和申訴中的權利，借助因果圖、關聯圖等工具查找不合格原因，檢驗改良成效，編制質量考核和改進量表，形成螺旋式上升的良性循環。

五、結語

警務保障工作事關公安機關的正常運轉和公安各領域工作的成效，具有極其重要的地位。新時期，面對全面深化公安改革的新機遇及現行警務保障制度不足以滿足公安實踐需求的挑戰，警務保障部門更應順勢而為，開展警務保障全面質量管理，以此促進警務保障工作現代化、高質量發展。以PDCA 循環理論為模型，深入分析警務保障影響因素并構建科學的評價指標體系，并據此分析現行警務保障工作的不足，針對性地提出完善策略，應是一條可行路徑。筆者希冀能夠通過此文對改進警務保障工作提出一孔之見，促進學者對此問題的關注。

注釋：

①PDCA 循環理論由Walter A.Shewhar 于1930 年提出，其將質量管理分為計劃（Plan）、執行（Do）、檢查（Check）與改進（Act）環節，并由此四個環節組成管理周期反復循環，從而推動管理水平提升。

②“5W1H”是對選定的項目、工序或操作，都要從原因（Why）、對象（What）、地點（Where）、時間（When）、人員（Who）、如何（How）等六個方面提出的問題進行思考。