分級分類視野下海南自貿港“二線”輪渡風險防治研究

□宋紅彬,朱麗波

(1.海南省社會治理創新與人才培養研究基地,海南 ?？?571100;2.海南政法職業學院,海南 ?？?571100)

在當前經濟全球化發展、世界經濟聯系越來越緊密的趨勢下,港口的地位和作用也越來越突出,港口作為海陸交通的重要樞紐,既承擔著供船舶靠泊、貨物運輸及裝卸、旅客上下船、儲存等功能,又承擔著溝通世界經濟,對外開放的窗口作用,港口是國家安全的屏障,港口更是治安風險的重要防線。2020年是海南自由貿易港建設開局之年,海南自由貿易港的建設對港口經濟發展既帶來重大機遇,也帶來重大挑戰。?？诟圩鳛楹Ｄ陷喍筛劭诘闹匾ǖ?是連接內外的門戶,為確保?？诟圯喍筛劭诘慕】蛋l展,為我國的經濟貿易發展助力。鑒于此, “二線”管住視域下輪渡港口治安風險防范治理已成為當下研究的新的重大課題。

一、研究背景及問題提出

在海南建設自由貿易港,是黨中央著眼于國內國際兩個大局、為推動中國特色社會主義創新發展作出的一個重大戰略決策,是我國新時代改革開放進程中的一件大事,是貫徹落實習近平總書記在2018年4月13日慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上重要講話精神和中共中央、國務院《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》的要求,穩步地分階段地推進中國特色自由貿易港建設。[1]2020年6月1日中共中央、國務院印發 《海南自由貿易港建設總體方案》明確了海南自由貿易港實施范圍,海南自由貿易港建立“一線”放開、“二線”管住的管理模式。這一模式在實際中的應用,推動海南進入一個自由貿易港時代,不僅促進輪渡港的發展,而且促使海南經濟得以迅速發展。

根據國際經驗,“一線”指國境線,即從境外到自貿區(港)內?！岸€”指自貿區(港)的空間分割線,即自貿區(港)與境內其他區域之間的分割線。 “二線”管住是指從自貿區(港)出入國境內其他區域的貨物,納入全國海關通關一體化,實行常規監管,要征收相應的稅收,并納入貿易統計。本課題中提出的“二線”管住具體指廣東省跨過瓊州海峽至?？诘耐递喍纱?、人員、車輛、貨物及碼頭的治安風險管控。海南自由貿易港過港的人員、車輛、貨物來往頻率大幅增加,同時也為“二線”海岸港口即?？谳喍筛劭谳爡^治安管理與防范工作帶來了新挑戰和新問題,加大了公安工作難度。為此,必須提高對“二線”海岸港口治安風險防范工作的重視,針對“二線”海岸港口中存在的治安風險問題,提出相應改善對策。

二、輪渡港口現狀

?？诟凼侨珖睾Ｖ饕劭诤途C合運輸體系的重要樞紐,是從事水上客貨運輸、港口裝卸、船舶修理、倉儲、集裝箱運輸、商業貿易等多元化綜合性港口。當前?？诟蹌澐譃轳R村港口、秀英港口和新海港口,[2]其中輪渡港口主要有兩個,即新海港口和秀英港口。秀英港口與新海港口主要業務范圍有客運、貨運、大小客車輪渡。2018年11月14日海南省公安廳港航公安局成立并列入地方公安機關序列,負責輪渡港口的轄區治安勤務,有效防范各類風險。[3]

據2020年?？谑薪y計局年鑒提供數據如下(2020-2022年因疫情數據不實):

表1 2015-2019年?？诟勐每?、貨物吞吐量[4]

根據上述數據表明,?？谳喍筛劭诮?年來出入港口的人員及貨物吞吐量大體呈上升趨勢,這給海南經濟發展帶來巨大利好,同時也給港航公安局的治安工作帶來了新挑戰和新問題。課題組采取文獻研究法、問題研討法、訪談調查法、實地觀察法深入新海港、秀英港派出所,就海南自由貿易港“二線”海岸風險建立合理分級分類視野下防治路徑,對促進海南海岸港口管理全方位完善進行實地調研。針對100份旅客樣本數據,分析表明在“二線”管住政策宣傳方面仍需提升,見圖1所示。

圖1 [問卷調查]“二線”管住政策了解程度

三、輪渡港口存在的安全風險

(一)港口轄區警務素質有待提高

自由貿易港建設以來,海南與世界經濟、文化、政治等方面聯系越來越緊密,尤其是“離島免稅購物額度調高至每年每人10萬元并增加產品多樣化;旅游業、現代服務業、高新技術產業企業2025年前新增境外直接投資所得免征企業所得稅;建設郵輪旅游試驗區”這些優惠政策措施,[5]使得出入港口的人流、車輛及貨物頻繁且量大,2015-2019年?？诟勐每?、貨物吞吐量數據折射了這種現象。因此,港航公安一線民警警務工作量也在逐年大幅增加。如2017年2月7日,港口公安全體取消休假,老民警連續48小時值班執勤,累倒摔下崗亭,仍然堅守崗位。在自由貿易港背景下高標準、嚴要求維護治安秩序警力明顯不足,只能高強度應付工作,也因此影響了警務素質的進一步提升。

通過實地調研收回有效調查問卷127份,127名民警中按工作年限分類:一年以內22人,2-5年41人,5-10年14人,10年以上50人;按學歷分類:研究生2人,本科80人,?？萍耙韵?5人;按專業背景分類:公安專業背景的74人,非公安專業背景的53人。工作年限5年之內的民警占比49.6%,?？萍耙韵碌拿窬急?5.4%,沒有公安專業背景的民警占比41.7%。上述數據進一步表明,民警隊伍在學歷層次、工作經驗、專業技能等方面綜合素質確實需要加強和提升。

(二)港口轄區管理風險防控壓力加大

秀英港口碼頭派出所現有民警18人、輔警10人,新海港口派出所現有民警15人、輔警13人,其工作量除了地方派出所職能外,還增加了特殊的港口業務。兩港口派出所負責轄區政治穩定、治安管理、交通疏導、反恐維穩、消防隱患、港口設施、外國人免簽、離島管控、出島人員車輛查驗、服務陸島運輸安全以及打擊違法犯罪等各項工作任務,港口派出所明顯比地方派出所工作量大。

課題組通過實地調研從“出示身份證件檢查、檢查攜帶行李、對可疑旅客和攜帶物品有嚴格的單獨檢查、檢查旅客是否攜帶大量現金”等四個維度分析。結果表明:伴隨著兩港口派出所的工作量增加,洗錢、非法資金流入海南自由貿易港的風險也在加大。見圖2所示。

圖2 旅客安全檢查具體內容頻數分布圖

(三)出、入港口存在安檢風險

1．出港輪渡小客車的安檢方法有缺陷

一是課題組調研現場,在平常安檢中秀英港口小車和貨車由特定安全質量部門負責查控,有問題報其所屬秀英港口派出所處理。查控現場,人及小件物品采取安檢機掃描檢查;小車由公司安保工作人員打開后備箱目視檢查和抽查式檢查;貨車由安全口機器掃描檢查。如造成滯留情況,該部門就會因效益問題產生極大意見,旅客也會出現不滿情緒。在車輛即將上船的最后關卡,乘客須過安檢機器掃描;駕車司機是通過目視檢查后直接過關卡,這使安檢存在風險疏漏問題。

二是根據圖3“車輛檢查方式和排查效率”數據分析:車輛檢查方式,如傳統目視檢查和信息化檢查的效率較高,大都集中在2-5分鐘檢查完畢,但依據2015-2019年?？诟勐每屯掏铝科骄?48.8萬人,即使在24小時輪班工作的情況下,與理論數據平均每分鐘要檢查18人相差甚遠。不考慮人員、經濟成本、高峰期等問題,港口的人、車、物的安檢仍在超負荷運轉,安全隱患或者漏檢的情況時有發生。

圖3 車輛檢查方式和排查效率(數據采集時間:2022年2月中旬)

三是小客車進入違禁品安檢通道,安檢員對車輛危險違禁物品檢查一般采取目視查看和抽查式便攜安檢儀掃描的方法。依靠目視憑借經驗和感覺判斷會造成安檢結果不準確,抽查式安檢易出現漏查現象。危險違禁物品一旦不被識別,就會導致違法犯罪分子有機可乘攜帶危險違禁品登船。

2．入港輪渡未對人、車、貨進行有效安檢

一是客滾船進入輪渡港口,安檢人員一般不再對輪渡人員、車輛及貨物進行安檢,入港輪渡憑著廣東出港的安檢結果便可進入?？?。如果不法分子利用這一點,只要通過出港安檢口后,就能順利將危險違禁品帶入海南。如:2019年6月海南販毒團伙組團跨?！八拓洝睆膹V東茂名駕車回三亞供貨,于2019年7月底至8月初抓獲,2020年3月三亞市中級人民法院依法裁定這起多人販毒案件?？梢?入港輪渡不再進行安檢是一個短板,也是導致案件發生的主要原因之一。

二是秀英港口附近的土地屬中央企業保利集團,由于岸線土地歸屬問題,經多次協調未果,物防、技防設施設備無法在該區域進行及時安裝。失控的岸線土地約有1-2公里,目前只有民警靠人力巡邏,沒有即時電子監控,無法杜絕人、車、物走私和偷渡等問題,導致治安風險的存在。

(四)安檢設施、信息化平臺有待更新升級

1．安檢設施設備滯后,不能滿足現實需求

據調查了解,在疫情期間新海港2021年進出港661萬人,252萬輛車,比前一年增長15%;船舶進出班次:旺季140多艘/天,淡季最少100艘/天;旅客:旺季是春節,5萬人/天,淡季2萬人/天。據統計,新海港人流量是秀英港的5倍。港口轄區面積54萬平方米,海岸線約460米,只有約260個監控視頻。出、入輪渡港口的安檢設施設備不能滿足海南自由貿易港建設的實際需要,有待增加、更新和完善。

一是利用高新技術躲避安檢。隨著科學技術的發展,越來越多的違法犯罪分子也逐漸學會利用先進的技術手段躲避安檢設備的排查,達到藏匿、攜帶、運輸違禁品的目的。為加快自由貿易港建設和滿足貿易自由便利需要,又要杜絕各類安全風險,更新完善安檢設施設備即成為當務之急。

二是利用手動輸入設備安檢。?？诟勰壳皩喍缮⒖鸵褜崿F人臉自動識別核查身份信息,但對輪渡小客車的乘客未能覆蓋人臉識別系統,還是依靠民警手持警務通逐個核查身份信息,這樣易出現人員信息核查遺漏,無法做到萬無一失,影響港口安檢的質量和效率。

三是車帶貨安檢有漏洞。秀英港口、新海港口卡口檢查無辦公條件、警力缺少,港航公安機關抽調民警、輔警、武警等成立聯防聯控小組對卡口逢人必查做得較到位。但大貨車夾帶貨物的檢查難以管控,貨車只能由海南港航控股公司的貨車檢查專崗工作人員目測排查和機器掃描通過,致使無法全面檢查貨物詳情。

2．缺乏實時共享信息與一體化指揮平臺

?？诟圯喍筛劭诘木N有港口特警、港口交警、城市警察等,這些警種在工作中通常采取聯合執法方式,并依靠港口其他職能部門和相關港口企業合作來共同維護港口的治安秩序。實際過程中,常常出現一些無法直觀把握警情、警力的實時狀態,指揮不暢以及一些涉及多頭、多部門的緊急任務還需層層匯報、核實、審批,造成行動遲緩、貽誤戰機或耽誤工作的情況。[7]隨著自由貿易港的發展,海南的違法犯罪也呈現出復雜、多樣、流動等特點,輪渡港口轄區的違法犯罪更是如此,這給海南警務工作提出了更高要求,警情實時信息共享一體化指揮平臺的建設迫在當前。

(五)安檢度與滿意度二者關系有待厘清

通過100份旅客樣本數據分析表明,港口安檢的嚴格度和對安檢的滿意度存在一定聯系,不像平?？赡苷`認為安全檢查越嚴,導致滿意度越低的問題?？傮w上,旅客滿意度是根據所處的環境變化的,當感受到自身安全受到威脅,如恐怖事件、新冠疫情,旅客往往希望嚴格安檢。這種現象為決策者制定 “二線”管住政策、加大?？趦蓚€港口的安檢力度等方面提供智力支持,在科學合理調配警務資源管控進出島港口安全風險等方面提供助力,進而切實增強旅客的滿意度,提升出行的安全感和幸福感。

四、風險防控與隱患治理優化路徑

通過實地調研與數據分析,本文梳理出了上述存在的風險和隱患,同時提出了以下具有針對性的優化路徑。

(一)運用科學理論開展港區及港航過程風險評估

在安全風險評估與事故預防對策領域,已經存在一些影響深遠、相對成熟的理論方法,如主要研究事故發生原因的事故致因理論、系統失效理論等,主要用于事故風險評估的危險性分析法、德爾菲法等。其中,綜合安全評估法在我國主要應用于公路與水路運輸領域,此外,在船舶工業、水利水電、海洋學、水產和漁業等涉及海域及港口安全評估的領域,該法也應用廣泛。與其它風險評估方法不同,綜合安全評估法的誕生就是為了保障航運安全,在航海和海岸安全領域應用頗廣。研究發現,綜合安全評估法是一個科學可靠的港口及海岸安全風險評估措施?？傮w來看,危險識別、風險評估是上述諸多事故預測、預防理論共同關注的核心環節。中國特色海南自貿港建設的獨特性及“一線放開、二線管住”的基本定位,決定了無論國內還是國外均沒有完全可以照搬的港口管理經驗,尤其需要對重點港口及港航過程進行相應的安全風險評估。綜合安全評估法被廣泛應用于公路與水路運輸領域,特別是港口安全風險評估。在運用綜合安全評估法進行自由貿易港港區及港航中的危險識別和風險評估時,應堅持開展全面、綜合的風險評估和解決具體問題相結合,其中涉及的危險因素很多,風險源類型復雜多樣,在做好動態的費用效果評估的基礎上,需分清主次和輕重緩急,制定具體風險防控方案,通過解決一個個具體困難和問題,不斷補齊可能導致案件、事故發生的短板和漏洞,從根本上降低安全風險。

(二)堅持分級、分類管理,落實各方管控責任

分級、分類管理是將復雜問題簡單化的基本工作思路,也是落實管控主體責任的必然選擇?！岸€”管住工作利益相關方眾多,是一項復雜的系統工程。

1.科學劃分風險等級,制定相應工作預案

根據對治安災害事故(或案件)發生可能性和后果嚴重性的預測,將港區及港航管理中的風險劃分為四級:重大風險、較大風險、一般風險、低風險,分別用紅、橙、黃、藍四種顏色表示。管理部門及港航、免稅等相關企業通過梳理作業工作過程中可能存在的漏管風險點,開展風險源辨識,關注重點人群、車輛、場所,分析研究本部門的工作流程和重要環節,結合風險性質、范圍、致害方式、不良后果等確定相應的安全風險等級,并采取相應措施。在分級管理的基礎上,針對管控中的重大風險,如人員踩踏、火災、危險品泄露、船只碰撞等治安災害事故,需制定相應工作預案,必要時應開展定期演練,明確風險防控與隱患治理的責任主體,制定各責任主體參與處置重大風險事故的行為規則。逐步建立完善港區及港航過程的安全風險數據庫,繪制紅、橙、黃、藍四種顏色的安全風險人員、危險源、空間、時間分布圖。

2.科學界定風險類型,有序開展風險防控與隱患治理

事故的發生是人的不安全行為和物質的不安全狀態相互作用的過程,而管理上的失誤則是事故發生的基礎原因。以管理者角度,過航港口的人(包括隨身攜帶的物)、車(包括私家車、客運車、貨車),無疑均是風險所在。相關單位(包括港航企業)管理上的失誤或漏洞其實也屬于導致事故發生的“不安全行為”。調查數據顯示,以?？谛阌⒏?、新海港的過航車輛安檢為例,不考慮人員、經濟成本、高峰期問題,當前?？诟劭诘能囕v安檢方式仍在超負荷運轉,安全隱患或者漏檢情況時有發生?？茖W界定港口安全風險類型,分清主次,才能有序、規范高效地開展港區及港航的風險防控與隱患治理。

3.落實主體責任,優化出入港人、車、貨安檢流程

出、入港安檢是防止違法犯罪分子將危險違禁物品攜帶入港,杜絕安全隱患的重要一環,也是將一切可能存在的風險隱患在事前予以排除,從源頭上把好防范的關鍵一環。一方面,輪渡港口需制定出、入港安檢準則,安檢員需嚴格按照準則規定對出、入港人員、車輛、貨物進行分類安檢,針對不同的安檢對象設置相應的安檢方法,做到安檢嚴格,有疑即查,不放過一絲一毫;另一方面,輪渡港口可根據乘客身份信息設置安檢等級標準,有犯罪記錄及可疑人員要重點檢查,無犯罪記錄但行態、行跡不正常人員要著重檢查,一般人員可加快檢查速度。通過出、入港乘客安檢的等級區分車輛、貨物安檢的等級,保證出、入港安檢到位的前提下,進一步提升安檢效率。

(三)加大強化港口公安隊伍建設的力度

1．增強警務素質,提升隊伍綜合能力

作為守護輪渡港口的重要力量和海南自由貿易港輪渡港口的形象代言人,輪渡港口執勤民警須不斷提高自身的綜合素質水平,為推進海南自由貿易港輪渡港口公安工作邁向更高水平做出應有貢獻。一方面,自由貿易港的新政策和法律法規的落地意味著新的執法要求,通過對這些政策及法律法規的學習,能夠更好地開展日常警務工作,更好地化解各類治安風險。根據輪渡港口工作中遇到的新問題、新情況制定針對性學習內容開展業務培訓,確保港口基層民警領會把握相關法律法規的精神要義。另一方面,加強警務戰術技能訓練,定期開展實戰教學,提高民警的執法、稽查、追擊堵截、逮捕等能力;定期開展戰術訓練,教授在維護治安秩序的同時,能夠熟練做出符合法律要求、業務規范的戰術反應,以達到以智取勝的效果。提升輪渡港口民警應對處置各類突發狀況的能力和水平。

2．采取多元化方法,彌補警力不足

輪渡港口的經濟發展,離不開港口民警的守護和維護,要切實維持好港口治安秩序,充足的警力不可或缺。通過實行上下聯動、多元化方法,彌補警力不足,提升警力效能。一是向其他警種尋求支援和增加招錄警務輔助人員的辦法。每逢節假日、惡劣天氣等特殊情況,可向上級公安機關申請不同警種支援,也可向港口轄區的其他單位及部門申請相關人員進行合作,并及時招錄一定數量警務輔助人員適當增加人手,以滿足維護港口治安的需要。二是加大投入力度,積極促進“三防”的有效結合。在輪渡港口實現治安風險網格化管理,建構以企業為核心的治安風險防控隊伍,以能夠提升“人防”效果;加大輪渡港口治安風險防范投入,尤其是重點防范區域、案(事)件時常發生區域一定要配置相應的安全防范隔離設施,鞏固“物防”措施;在碼頭人員密集區域及治安防范脆弱區域,可通過安裝和升級監控設施,實現對人、車、物軌跡數據的及時全面收集,以此強化“技防”手段。[8]

(四)加大投入科技含量的力度

1．加快安檢設備設施的更新換代

一是針對安檢設備設施落后且數量較少,再加海南自由貿易港建設的許多優惠政策的落地實施,出現了越來越多的違法犯罪分子乘機利用高新技術藏匿、攜帶、運輸危險、違禁物品的現實問題,政府相關部門與公安機關和港口企業需及時溝通協調,在財政方面提供大力支持,加大升級設備的資金投入,完善安檢設施設備建設,使其達到國際安檢的先進水平,進而有效預防和打擊相關違法犯罪行為。二是在輪渡港口推進人臉識別信息系統全覆蓋,構建完善以公安信息為主導的無感安檢系統,能夠快速識別有前科和行跡可疑人員,確保排查及時全面準確,減少和杜絕遺漏及偏差現象的出現。

2．建立實時共享信息與一體化指揮平臺

建立實時共享信息與一體化指揮平臺,需依托先進科技力量,利用各種網絡技術和資源,發揮信息捕捉和信息共享的功能,實現基礎工作與信息的協同統一,提高信息警力效能。一是建立信息應用系統,完善港口警務信息化建設,努力推進警務工作信息化和全警信息化,不斷加強警務工作與網絡技術的結合,提高港口警務工作的科技含量;二是建設并加強視頻監控技術設施,在治安重點區域和復雜區域安裝電子探頭,建立統一的監控信息平臺;三是建立健全情報信息采集、錄入、維護機制,實現信息最大共享,提高工作效率和質量。時時掌握人、車、船的行動軌跡,構建輪渡港口風險防控和隱患排查雙重預防體系。[9]

(五)突出重點,健全反走私工作機制

海南島作為一個相對獨立的地理單元,海岸線長達1900公里。海南自由貿易港建設以來,離島免稅“套代購”“三無”船舶走私、沿海岸線走私犯罪活動日益猖獗,“放得開”的同時存在“管得住”的風險。如何織密海上、岸線、島內三道反走私防控圈,如何構建環島岸線閉環管控體系和反走私綜合治理是新時代海南自由貿易港建設面臨的新問題和新挑戰。隨著海南全島封關運作日期越來越近,目前反走私治理組織領導體系、瓊粵桂反走私聯防聯控機制、岸線長群防群治機制逐漸完善,社管平臺公安分平臺反走私系統、環島電子圍欄、岸線防護圈等重點項目陸續建成運行,環島64個反走私綜合執法站全部掛牌運行,全省64個反走私綜合執法站下設的73個站點和15個海警工作站全部開工建設,第一批招錄的近400名輔警已上崗履職,第二批輔警招錄工作正有序開展。還有常態化運行查港查船、重要節點聯勤查控、清理登記沿?！叭裏o”船舶、編掛治安管理識別號牌、治理非法捕撈、載運活體動物入島、非設關地走私犯罪等涉船涉海突出問題的解決,也需要大量人手和警力以及相關的工作機制。但是工作人員與反走私綜合執法工作要求之間仍存在一定差距,不同執法站之間并無成熟的統一勤務工作模式,各參與部門單位溝通、協作不夠充分,尚未形成風險防控與隱患治理的強大合力。鑒于此,當前階段應重點推動解決各港口反走私綜合執法站人員補齊、素養提升等問題,為反走私綜合執法站配備與任務相匹配的裝備和信息化手段,確保64個反走私綜合執法站全面實體化運轉起來,落實值班備勤、監控處置、案件移交等各項工作制度,不斷提升反走私執法的規范化水平。

五、結語

綜上,防范化解重大治安風險,構建海南自由貿易港“二線”海岸港口風險防控和隱患排查雙重預防體系和機制,是當前海南風險防控的重大課題和首要任務。確保瓊州海峽水路運輸運行安全,遏制重、特大水上事故發生,最大限度地減少人民生命財產的損失,是各級政府、行業主管部門、航運企業及港口公安機關的重要職責和首要責任。開展治安風險研究對自由貿易港建設安全環境具有十分重要的現實意義和實踐價值?！岸€”海岸港口治安風險防范工作是守護海南自由貿易港安全的重要屏障,是風險防控重要一環?；趯Ｄ献杂少Q易“二線”海岸港口治安風險防范工作的研究,為全島封關運作探索實踐經驗,有效防范海南自由貿易港建設的治安風險,構建系統完備、科學規范、運行有效的自由貿易港風險治理體系,為打造“智慧港口”“平安海南”和中國海南自由貿易港的發展保駕護航。