清代清理積案的理念、制度及實效

□路紅霞

(青海大學,青海 西寧 810000)

關于清代積案問題,學界已有一定研究。(1)相關研究主要有:趙曉華《晚清的積案問題》,《清史研究》2000年第1期,文章全面分析了晚清積案產生的原因、清政府處理積案問題的對策及社會效果。關于積案產生的原因,鄧建鵬在《清代州縣詞訟積案與上級的監督》,《法學研究》2019年第5期一文中從監督體系的視角進行了探討。他認為多層級監督體系效率低下,地方官之間基于利益合謀,共同規避中央的監督要求,使得詞訟積壓問題未能得到有效解決。尤陳俊認為,積案現象與清代的簡約型司法體制運作有關,行政區劃擴大、人口繁衍,但縣級正式官員人數卻相對穩定,司法體制無力滿足總體上擴增的民間詞訟規模。參見尤陳俊:《聚訟紛紜:清代的“健訟之風”話語及其表達性現實》,北京:北京大學出版社2022年版,第254-276頁。關于積案問題的解決之道,張世明、馮永明在《“包世臣正義”的成本:晚清發審局的法律經濟學考察》,《清史研究》2009年第4期一文中分析了清代應對積案問題而設置的發審局。魏淑民則重點分析乾隆朝的省級司法實踐,認為督撫兩司對州縣自理詞訟積案的解決之道包括強化監管州縣循環簿冊、酌量變通農忙停訟成例等。參見:魏淑民:《清代乾隆朝省級司法實踐研究》,北京:中國人民出版社2013年版,第50-81頁。關注點主要集中于積案現象及其產生的原因,對清政府治理積案問題的實踐雖有一定探討,但仍有深入研究的空間。尤其是對清中后期省級層面因地制宜地制定清理積案的措施關注度不夠。清理積案的實效實際上與清朝的治理理念密切相關,本文嘗試對清政府處理積案問題的理念、采取的措施及其實際效果進行探究,并著重分析影響清理積案實效的體制因素。

一、清代的積案及其影響

(一)清代的積案現象

有清一代,案件超過審理期限,拖延不決,積壓塵積,是一直存在的現象。清初,獄訟相對清簡,積案似乎還不足以成為一個很嚴重的社會問題。但統治者已經深刻認識到案件久拖不決帶來的危害。順治十二年(1655),皇帝批評刑部案件審斷拖延,造成人犯淹滯,“近觀爾部凡事延緩,不能速結,惟以優游因循時日。若果系轉行督撫者,或須少待,至于在京諸事,不行旦夕審斷,有何所需,以致淹滯?！盵1]康熙批評各省衙門案件拖延不決,苦累小民,“惟在外直隸各省督撫等衙門,因循積習、怠忽稽遲。一切刑名案件,有經年不結者,有數年不結者?！盵2]

清代中后期,積案問題突顯。乾隆七年(1742),皇帝不無自豪地宣稱:“朕臨御天下,期于政簡刑清,近來內外各衙門,俱無久而未結之案?！盵3]146但實際情形恐非如此,乾隆九年(1744)吏部左侍郎田懋奏稱:“至外省未結之案甚多,雖定限四個月完結,違者處分,而案犯患病,例得扣除日期,外官恃有此例,于難結之案,每故捏案犯患病,有病至數月二三年不等者?！盵3]704外省未結之案繁多,直省利用案犯患病進行展限,從而使得案件懸擱的現象不容忽視。

案件積壓有時是因戰爭等外在突發因素打亂司法體系的正常運轉而產生。乾隆十八年(1753),四川總督黃廷桂奏稱:“川省數年以來,案牘塵積……檢查卷案,應咨題及應覆部者統計數千余件,其余積件更多?！盵4]此種積案主要是四川經歷金川之戰,以軍需緊要咨部展限而成。(2)策楞:奏覆川省積案多之原因摺,乾隆十八年十一月二十七日?！秾m中檔乾隆朝奏折》(第6輯),臺北:臺北故宮博物院1985年版,第868頁。策楞在具奏中也提及湖廣、江西、廣東等省入川民人一年不下一萬。因戰爭使大量民眾不能回籍,流寓人眾,命盜強竊之案倍多于前。但很多案件的積壓卻是在行政司法體系正常運轉情況下產生的。嘉慶十二年(1807),江西巡撫金光悌上奏:“巡撫衙門未結詞訟即有六百九十五起;藩司衙門未結者有二百六十八起;臬司衙門未結者有五百八十二起;鹽道各巡道未結者有六十五起?！?3)中國第一歷史檔案館藏,朱批奏折,檔號:04-01-01-0512-028。此奏令嘉慶皇帝大為震驚。他認為,省城既有一千六百余起未結之案,則府廳州縣未結詞訟,應不下萬余起。至江西一省如此,其余各省情形大率相同。故諭令督撫蒞任伊始,要將該省未結之案通行詳細具奏。[5]288此后陸續有督撫奏明本省積案情況,筆者輯錄相關數據,列表如下:

積案情況一覽表(嘉慶十二至十四年)

筆者主要輯錄嘉慶十二年至十五年部分地區如直隸、湖南、江蘇、安徽、陜西、河南、浙江、貴州、廣東等省的積案情況。因所收集材料有限,暫時無法涵蓋所有省份。材料反映的內容大致時間一致,故以此對上述各省情況做一概括對比。

首先,從地理區域來看,除貴州、陜西、江蘇等省案件積壓數量較少外。其他各省積案數量均在300件以上,湖南多至3000余件。清代官員有稱“直省幅員遼闊,風氣剛勁,訟獄之繁甲于他省?！?4)臺北故宮博物院藏,錄副奏折,檔號:142457?；颉盎洊|訟牘繁多,甲于他省?！盵6]一般案件繁多的省份其積案也多,其中隱含司法體制能力與詞訟規模之間的關系,詳見后文論述。

其次,案件的積壓存在于省內巡撫、藩司、臬司、鹽道、糧道等多個衙門。當前學界主要關注點為基層州縣的案件積壓,僅從上述材料來看,積壓案件的性質決不只是州縣自理詞訟,也包括省級接到的咨交、奏交之案,以及州縣審轉至省級的案件。

(二)清代積案問題產生的影響

“訟獄為民命所關,審辦之遲速,民生之休戚系之?！盵7]案件審斷直接關系平民的切身利益,案件拖延不決嚴重影響平民生計,“待訊公庭者,坐廢四民之業”。也極易造成牽連鄰里、拖累多人甚至造成當事人瘐斃獄中的情形:

囹圄滯滿,訴牘山積,往往罪名未定出入,人已瘐斃獄中,為暴為良,豈尚能起九原而問之?至于平?？匕?拖累尤多。一人在押,一家不得休息;一票到鄉,十家不得安枕。甚至有人被禁而官不知,案已結而票不銷者。當衙齋宴息嬉笑之時,正草野顛連無告之日。[8]

此外,胥吏也會乘案件懸擱之機,恣意需索。道光年間任云貴總督的賀長齡談及云南訟案久懸不結,書役乘機需索的現象:

聽斷緝捕,稍存懈弛,呈詞到眼,付之幕賓。數日不批,書役便索買批費;又隔數日無票,書役便索出票費;又隔數日不審,書役便索升堂費。一堂未結改日再審,又須守候,民間原被爭執,舊案改為新案,一案添為數案,小案變為大案,愈大則愈難結,遂有拖至十余年者。[9]

從深層次講,案件限期審結直接關系到國家法律的執行力。地方官“若于民事漠不關心,日耽娛樂,則阘茸廢弛,積壓日多。地方狡健之徒,因而別生枝節,案外牽連無辜,良民受其拖累,吏役更從中詐索。百弊叢生,皆由于此?！盵10]857統治者已經將積案問題作為社會弊病的根源,勢必要采取相應的措施對積案問題進行整頓。

二、清代清理積案的理念與制度

(一)清代清理積案的理念

“以勤為本,以明慎為用,獄訟不患不稀”[11]嘉慶皇帝的朱批頗能反映對待積案問題的邏輯?；实壅J為限時斷案本是官吏職責所在,只要各級官吏勤于聽訟,明慎裁斷,隨審隨結,就可以案無留牘。即使案件有所累積,只要振刷精神,勤勉為之,也完全可以應對。換言之,一旦案件積壓,其當然邏輯便是地方官吏的作風和治績出了問題。如乾隆十四年(1749),兩江總督黃廷桂奏報所在地區案件任意推延,多有至五六年及十余年之久,乾隆認為案件塵積源于上至督撫下至各級地方的吏治疲玩:

案件塵積,全無振作。至于如此,明系該督于一切政務,并未實心整頓,不過粉飾外觀。敷衍了事,茍且塞責。其于屬員怠玩錮習,毫無覺察,以博取官吏之歡心。是以諸務頹廢,相習成風。[12]

嘉慶皇帝認為,“外省詞訟案件,如果大小各衙門悉皆認真經理,各自清厘,自可無虞積壓。乃州縣官狃于積習,一味怠惰偷安?！盵5]342將積案問題歸于下級官員的懈怠。

反觀地方督撫,雖也認為案件積壓或與人口增多或與小民健訟或與訟師把持有關,但大都也將各級官吏因循懈玩作為案件積壓的重要因素。相關言論擇其幾例臚列如下:

訟獄之繁興總由案多積壓,負屈者不得即伸其冤抑,無情者自益思逞其刁翻,牽涉之人更多拖累。其關系吏治民生者最巨。直省疲玩積習早在圣明洞鑒之中。(5)中國第一歷史檔案館藏,朱批奏折,檔號:04-01-01-0512-043。

江蘇省地密人稠,五方雜處,向來獄訟繁多。州縣聽斷稍有未勤,每致案牘塵積。(6)中國第一歷史檔案館藏,朱批奏折,檔號:04-01-01-0542-033。

江西民情好訟……乃該州縣怠玩成性,平日既不能勇于聽斷,及至上司提審,又不上緊拘解,以致民間詞訟越積越多。(7)中國第一歷史檔案館藏,朱批奏折,檔號:04-01-01-0512-028。

粵東訟牘繁多,甲于他省?！洊|詞訟之繁雖系民刁俗健,亦半由地方官因循習懈玩以致積壓日多。(朱批:此四字實為今日內外各衙門通病)[6]

從皇帝到督撫都將整飭吏治作為清理積案的關鍵環節,既然“詞訟為吏治最要之端”,(8)中國第一歷史檔案館藏,錄副奏折,檔號:03-5374-041。官員勤勉就成為解決積案問題的根本之道。如此,清代治理案件積壓的理念可以概括如下:即首重州縣,通過各級官員的核覆進行監督,以行政追責為手段,從而保證案件及時審結以及司法體系的正常運轉。

(二)清代清理積案的制度

為應對積案問題,上至皇帝下至督撫在制度和具體實踐方面多有努力。中央政府主要采取完善相關立法、強化官員之間的監督等措施。省級層面除設立規范,加強或改良循環薄冊的使用、選派官員協助審案外,通常也會設置清理積案的機構和人員,以下分述。

1.中央層面:完善相關立法及強化監督

清代對于案件審理期限有著嚴格且細致的規定,依據案件性質、審級、訴訟程序等對于審期分別設限。大致是自理詞訟二十日完結,尋常命案限六個月,盜劫及情重命案、欽部事件以及搶奪、發掘墳墓等一切雜案,定限四個月。[13]1181如果官員未能在特定期限內完成審判,要被給予行政處罰,包括罰俸、降級、革職等。[14]如因案件復雜,核查案情需時較長,致限內難以完結或者人犯患病及承審官員離任、公出等客觀原因,法律允許“題咨展限”。(9)參見:(清)薛允升著,黃靜嘉編校:《讀例存疑重刊本》(二)卷8“官文書稽程”條,臺灣:成文出版社1970年版,第216頁。清代的審限制度是防治積案的法律基礎。

除此之外,因戶婚、田土、錢債皆與民生休戚相關,清政府也在不斷完善州縣自理詞訟的審結和監督制度。雍正十二年(1734)覆準州縣自理詞訟設立循環簿,于每月底將準吿、審結以及己結、未結緣由等內容填注簿內,送該管知府、直隸州知州查覈。年終時,該道府、直隸州將所屬有無違限,通詳督撫藩臬衙門存案。若州縣報送清冊中有蒙混造報,照蒙混造冊例(府州縣官降一級調用);遺漏少報,照造冊遺漏例議處(罰俸三個月)。[15]乾隆時期,法律又增加對州縣循環號簿內案件諱匿不報的懲治,如系有心弊混,匿不造入號簿,或未結捏報已結者,府州縣官革職。[15]

乾隆四十七年(1782),州縣自理詞訟每月送府州查核,年終由府州通詳督撫、藩、臬存案的程序發生改變:

該管府州按月提取號簿,查覈督催。該道分巡所至,將該州縣每月已結未結若干件,摘取簡明一單,行知該州縣,勒限完結續報。并將一單移知兩司,申詳督撫查覈,如有違限不行審結者,照事件遲延例,分別議處。[15]

州縣自理詞訟除按月冊報府州查核外,也會由道一級官員定期查考。道員將州縣每月審結案件情況上報布政使、按察使及督撫。若府道一級查參或開報不實,還會有連帶責任,層層稽查的力度被加大:

府州查出揭參者,免其議處。如不行查揭,州縣應降調者,府州降一級留任;州縣應革職者,府州降三級調用;巡道開報不實,罰俸六月;不隨時查催者,降二級調用,查出弊混捏報,不申詳督撫者,降三級調用。[15]

清代不僅著意加強從州縣到督撫的層層稽查體制,而且也盡力強化督撫大吏等平級之間的監督。嘉慶十二年(1807),皇帝諭令督撫蒞任伊始,要將該省未結之案詳細具奏,并于同年八月新增稽查積案的處分則例,該例依照各級衙門積案的數量對官員進行行政處罰,從罰俸到降二級調用不等:

各省督、撫、司、道衙門自理詞訟及批發案件如有遲延,除積存僅止一二案及在任不及一月者免其處分。其自三案以上,罰俸一年;十案以上,降一級留任;五十案以上,降一級調用;一百案以上降二級調用,俱公罪。[14]

如此,督撫甫一上任,其要務之一便是徹查本省內部的積案,并將前任官員未結案件情況具奏皇帝。當然,其離任后繼任者亦會如此。某種程度上省級官員之間形成了互相監督機制。

2.省級層面:制定規范并設置相關機構和人員

受國家法令影響,乾隆以降,江蘇、(10)參見:中國第一歷史檔案館藏,朱批奏折,檔號:04-01-01-0521-008.湖北、(11)參見:張之洞、張蔭霖,會奏現辦清訟章程并請將積案各員分別示懲以圖整頓折,光緒二十五年四月二十四日。(清)于瀚篤編:《于中丞(蔭霖)奏議》卷四,民國十二年本。陜西、(12)參見:魏光燾,奏為重定陜省清訟章程認真整頓恭折仰祈圣鑒事,光緒二十五年一月二十二日?！秾m中檔光緒朝奏折》(第12輯),臺北:臺北故宮博物院1973年版,第590頁。新疆、(13)參見:饒應祺,奏為新疆遵辦清訟事宜酌定功過章程恭折覆陳事?！秾m中檔光緒朝奏折》(第13輯),臺北:臺北故宮博物院1793年版,第11頁。熱河、(14)參見:中國第一歷史檔案館藏,錄副奏折,檔號:03-7407-054.直隸等地因地制宜制定本省清理積案的規范。主要內容是加強對地方官員約束,督促屬員加緊清理積案。其中影響最大的當屬曾國藩在直隸任上制定的清訟章程。(15)(清)曾國藩著,唐浩明修訂:《曾國藩全集》,雜著,清訟事宜十條,長沙:岳麓書社2012年版,第475-482頁。相關研究參見:董叢林:《曾國藩督直期間的“清訟”處置》,《明清論叢》2015年第1期,第188-195頁。其內容之一即是厘定州縣月報冊格式。積案為首(共有四種冊報),(16)除積案四柱冊外,還有監禁、管押皆分舊管、新收、開除、實在為四柱。又有逸犯,分舊逸、新逸、已獲、在逃為四柱。統稱“四種四柱冊”。上月控者為舊管,本月控者為新收,審結者、和息者、注銷者為開除,未結者為實在。州縣每月將冊報遞省,院司核對,訂成總冊,存于三處官廳,大眾閱看。視結案、獲犯之遲速,監禁、管押之多少,定該員之功過。因其“清理積案之法,巨細靡遺”而被頒行各省?！案髟搶④姸綋岣貫榭?頒發各屬?！盵16]567如光緒五年(1879),兩廣總督張樹聲仿照直隸清訟章程,以積案、監禁、管押、逸犯四種,分別管、收、除、在四柱,按月造冊詳報,專派委員,逐案稽核,分記功過。[17]

曾國藩制定的《直隸清訟限期功過章程》主要以州縣官員清理積案、監禁、管押、緝捕人犯等作為考核功過的標準。[18]482光緒二十四年(1898),張蔭桓奏報在《直隸清訟限期功過章程》基礎上增訂道府功過章程,加強道府一級與州縣官員的責任連帶關系:

所屬州縣局員有記大過三起以上者,道府記過一次;六起以上者,記大過一次。記功者亦如之。其有循隱在先,續經舉發或揭報隱匿,提案清結。除將州縣局員分別輕重參撤記過外,道府亦即比例記功。凡實缺、計典、候補、委署及年終密考俱以清訟之功過分別予奪優劣。[16]567

除制定清訟章程外,有的省份還委派專人清理訟案。如江蘇省,“于丞卒牧令中擇其心地明白者,每州縣酌派一二員,前往幫同審辦?！?17)中國第一歷史檔案館藏,朱批奏折,檔號:04-01-01-0542-033。陜西省遴派學律館學習委員常川到館,專辦清訟事務,就各屬月報稽核勤惰,開折呈報。[19]

除此之外,大多省份則是設立專門機構清理積案。嘉慶十二年(1807),因江西省積案繁多,巡撫金光悌具奏于江西省城設立總局,“酌調明干丞卒二員,試用知縣六員,佐二六員,協同南昌府總理其事,將通省上控及自理未結詞訟逐一查明?！?18)中國第一歷史檔案館藏,朱批奏折,檔號:04-01-01-0512-028。此奏得到嘉慶皇帝的允準:“所有江西省積案,著即照金光悌所請,在于省城設立總局,督同藩臬兩司遴派明干委員趕緊清查,分別覆辦,勒限完結,無再逾緩”[5]288此后類似的清訟局(或積案局)陸續在其他省份設立。如同治年間,曾國藩設立保定發審局,作為首府之專司,“實總督衙門之分局”。凡京控、省控、咨交、奏交各案,總督獨挈其領,而兩司與首府專任其責。[18]475光緒四年(1878),熱河都統延煦以“現任州縣時而緝捕,時而相驗,加以現理詞訟已覺日不暇給,若復以數十年之積案概令一年速完,力所未逮即勢所不能”為由,具奏設局清厘積案。具體措施是,“每月仍令帶辦陳案數起,其系年遠疑難或牽涉上控駁飭覆訊之件,即由局員審理?！?19)中國第一歷史檔案館藏,錄副奏折,檔號:03-7407-035。也有省份如湖北在臬署附設清理積案局,其職能即為“專司查考各屬有無未結存案”。[20]

此類機構多為臨時創設,非國家“經制”內機構。如湖南巡撫龐際云于光緒十年(1889)設立清理積案局。繼任巡撫卞寶第認為,湖南州縣詞訟月報行之有年,遞省后由臬司親自逐案稽覆,分別功過后按季匯請,榜示勸懲?！艾F立積案局,一切委之局員,而臬司不加詳覆,殊非立設本意”,故恭報諭旨將清厘積案局即行裁撤。(20)中國第一歷史檔案館藏,錄副奏折,檔號:03-6495-074。上文述及的熱河清訟局也于光緒七年(1881)被裁撤,所有積案概責成各該地方官自行審理。原因是繼任都統崇綺認為“局委員提訊詳結之案甚屬廖廖,難收實効?！盵21]

有研究表明,清訟局(發審局)是省級官僚體系采用“差委”之法應對積壓案件問題的結果。雖然其出現之初帶有臨時性的特點,但隨著積案問題的日漸嚴重,該機構所表現出來的實用性、專門性使之由權宜之計變成了省內司法體系著重依賴的司法力量。[22]

三、清代清理積案的實效及其影響因素

(一)清代清理積案的實效

中央至省級采取諸多措施清理積案,單從各省官員尤其是新任督撫向皇帝具奏的情形來看,成效比較顯著。嘉慶二十一年(1816)湖南巡撫巴哈布到任后于三月至九月每月奏報本省清理積案件數,可以提供一例。巴哈布到任后查明前任未結積案共294件,二月和三月審結102件,(21)軍機處檔折件,臺北故宮博物院藏,檔號:047601。四月審結42件,(22)軍機處檔折件,臺北故宮博物院藏,檔號:047955。五月審結54件,(23)軍機處檔折件,臺北故宮博物院藏,檔號:048640。六月審結49件,(24)軍機處檔折件,臺北故宮博物院藏,檔號:048905。閏六月審結17件,(25)軍機處檔折件,臺北故宮博物院藏,檔號:049026。七月審結14件,(26)軍機處檔折件,臺北故宮博物院藏,檔號:049507。八月審結10件,共審結288件,尚余6件?！熬堤锷降燃?委因原被人等選出生理,回歸無期,難于審結,若咨提回楚就訊,未免長途拖累,應請暫以銷案?！?27)軍機處檔折件,臺北故宮博物院藏,檔號:049848。如此,294件積案在七個月內“全數審竣”。

再如直隸地區,雖積案甲于他省,但自曾國藩同治八年(1869)奏定清訟章程至光緒二十年六月底止,結銷新舊各案,業經九次奏報在案。僅光緒二十二年七月至二十三年五月,不到一年的時間里,結轉銷大小各案共五萬六千八百九十八起,實存一千三百三十七起。(28)臺北故宮博物院藏,錄副奏折,檔號:142457。

又如,光緒五年(1879)三月熱河都統崇綺到任,核查積案共四百八十三起。至光緒七年三月具奏時,該屬結積案由已結者共四百一十四起,內有至數十年今始完結之案。其各屬未經詳結者僅有六十九起。[21]

也有官員因清理積案成效顯著而被嘉獎。江蘇臬司朱之榛于光緒二十四(1898)年七月十三日署理臬司事務至光緒二十五年四月二十六日交卸,任內辦結斬絞軍流命盜雜案三百二十余起;自盡命案及外結徒罪三百四十余起;督飭各州縣審結自理詞訟約計六千數百起;各屬審有供詞詳經批飭定擬指日解勘者一百余起;其余傳集人證正在審辦者及近來審結新案共四百數十起,且朱之榛辦結各案“均屬情真罪當,絕無遷就枉縱之件”,其中包括不少遠年難結之案,該員被皇帝傳旨嘉獎。[23]

單從督撫層級的奏報數據來看,積案似乎均可以在較短時間內(數月或一兩年之內)清結,如此積案似乎不應該是一種問題或現象。但各督撫到任后都會清查前任積案,且數量不少,前列嘉慶年間積案即是實例。督撫著力清結前任積案,其繼任者亦之,此種循環往復恰說明積案問題的綿延不絕。

以積案中數量居多的州縣詞訟來說,即使諸多省份都制定了清理積案的規章,但制度的實際執行情況或許并不如督撫奏報的樂觀。即使是首善之區的直隸,雖有月報制度,但曾國藩任總督時已覺地方在制度執行時“虛應故事”:

其中最要者直隸舊章州縣積案若干件,按月有四柱冊報監禁若干名,管押若干名,亦按月有四柱冊報未獲之賊,瘐斃之囚,按月亦有稟報,立法本屬盡善,無奈虛應故事遂無成效。[7]

即使曾國藩設置的《清訟事宜十條》《直隸清訟限期功過章程》等制度被頒行各省,依然逃脫不了“日久生玩”的結局:

直隸清訟月報創自前憲臺曾文正公良法美意無過于斯,乃積久玩生,各州縣往往因案情稍有疑難,犯證稍事刁狡,遂竟置之高閣不一過問,而署事代理之員又各存觀望之心以懸擱延宕為慣,仆積案之多,殆由于此。[24]

制度不能有效實施,案件再次積壓,有時積案審結的速度甚至比不上新收,“完結之案總不及新控之多,是以舊案未清,新案踵集?！?29)北京:中國第一歷史檔案館藏朱批奏折,檔號:04-01-01-0512-014。如此,案件邊審邊積,積案問題無法根除。

(二)影響清理積案實效性的因素

清代治理積案的理念大致可以概括為:強化各級官員監督,以行政追責為手段,尤以治理官員懈怠為著力點等三個方面?；诖?筆者從監督是否有效,行政追責是否有力,僅靠官員勤勉是否可以有效應對問題等方面考察影響清理積案的實效性因素。

關于上級監督的實效,學界已有討論。僅從制度來看,上級對州縣清理積案等司法活動監督甚嚴。例如州縣自理詞訟,清代要求州縣設立自理詞訟號簿,府州按月提取號簿查覈督催。道員審查時,將州縣每月結案的數量及未結之案匯總,移知按察使、布政使,申詳督撫查覈。如州縣官違限,不行審結,將面臨罰俸、留任的處分。[14]如此,州縣自理詞訟至少受到府州、道臺、兩司、督撫等多個上級機構的督查。雖然監督層級較多,但這并不一定就意味著監督就當然會有實效。一方面府道乃至督撫未必會認真核查,“州縣自理詞訟,本有填注環薄,呈送府、州查銷及巡道稽覆之例,據奏各省全不奉行”。[25]另一方面上級核查有時確有難度。例如,州縣自理詞訟雖有逐月造報號簿申送上級督查的制度,但如果州縣不按規定造報,甚至匿報,上級監督也就難以實施。(30)“今州縣率多任意延擱,或將號簿藏匿,種種蒙混拖累?！眳⒁?《高宗純皇帝實錄》卷718, 乾隆二十九年九月辛酉,《清實錄》(第17冊),北京:中華書局1986年版,第1009頁。等到百姓去上司衙門控告,上司核查號薄發現并未登記時才會顯現端倪,“倘屬員承審未結,復赴上司衙門呈控,查其號薄并未登記者,即系有心隱飾?！?31)中國第一歷史檔案館藏,朱批奏折,檔號:04-01-01-0512-043。

相比州縣自理事件,命盜重案的審轉與審限罰則無疑會給官員帶來更大的壓力。案件每一層級的審轉均有時限,且每一層級的逾限都會受到上一層級的查核與參處,“承審州縣至初參統限將滿,始行審解,以致上司于正限外覈轉,即扣算違限日期,將州縣官議處,系上司覈轉遲延,即將上司議處”。[14]但皇帝對于地方命盜案件拖延不決的嚴厲批評也并不少見。乾隆四十二年(1777)五月,刑部題覆直隸省毛成問擬斬決一案。案犯毛成于乾隆三十九年犯案,旋即脫逃,至四十年十月,始行緝獲。但案件卻遲至兩年,始行審結。乾隆皇帝借此批評外省吏治廢弛,積習相沿,于地方緊要案件全不依限速辦,為上司者又不實力督催,至扣限時輒以會審、辦差紛紛借口,“尚復成何政體”。[26]

相關研究表明,影響監督實效的主要因素是官員之間結成的利益同盟。清代官場網絡中存在著縱橫交錯的利益關聯,按行政等級排列的龐大的省級官僚體系是由“利益關系”粘合起來的共同體。在省級內部,督撫可以成為地方官員的監督者和懲罰者,但也可以成為其保護者。面對朝廷的控制時,省級內部官僚體系結成同盟,謀求自身利益最大化。[27]

督撫到任后清查前任積案并據此奏報,此種強化省級官員之間監督的措施效果也不盡如人意。典型如嘉慶十二年(1807),新任福建巡撫張師誠奏報,汪志伊在任閩省巡撫四年,未結案800余件;李殿圖在任四年有余,未結案300余件;溫承惠在任七月有余未結案300余件。(32)北京:中國第一歷史檔案館藏錄副奏折,檔號:03-1629-068。后汪志伊、溫承惠均照例降二級調用,李殿圖降一級留任。(33)北京:中國歷第一史檔案館藏錄副奏折,檔號:03-1629-068。同年,溫承惠到直隸任后,查明直隸積案甚多,將藩、臬兩司奏聞參處。[5]398嘉慶二十四年(1819)溫承惠被新任山東臬司童槐參奏“積壓多案、濫禁無辜并令罪犯充當捕役四出滋擾各款?！睖爻谢荼桓锫毎l往伊犁効力贖罪。[10]783參奏他人者也會被其他人參奏,其間的教訓足以啟示其他省級官員,避免彼此“揭短”,互相“掩護”或許才是最優選擇。加之,官員跨省流動,“監督和揭發前任的方式實難有收效?！盵28]

既然各級官員的監督效力不足,因積案對下級官員行政追責的力度和效果則可想而知。需要說明的是,法律對官員審案逾限的處罰力度本身并不是很大?？滴跄觊g的大學士李光地在分析命案久懸不結的原因時,就認為案件拖延主要源于對承審官員的處罰太輕,“種種弊竇,總以命案限滿不過以遲延題參,而承審有司罪止罰俸,未有嚴定上下處分,以致任意稽延?！盵29]雖有州縣官因為積案過多而被降革的記載,例如,湖南會同縣知縣陳甲淦辦理命案詳報遲延,被革職發遣;新化縣知縣黃元顥于行提認證不即拘解,以致控案難以審結,亦被革職。(34)北京:中國第一歷史檔案館藏朱批奏折,檔號:04-01-01-0512-014。但相關記載實屬不多。督撫因延遲案件審理而獲咎的也不多見,包世臣在《齊民四術》一書中以欽部事件為例對此現象進行了分析:

外省奉旨交審及部院咨交之案,例限四個月、兩個月不等,逾者參處。若任意扣展,則處分尤嚴。近來各省,多有欽部案件延至三四年不結者,其弊由于刑部主核覆,吏部主議處,限期有應準扣展、不準扣展之分。吏部未諳刑名,唯照刑部來咨,查例定議;刑部又以參處逾限,事屬吏部,唯核明案情、應準應駁,于限期一節,竟至不問。以致兩部書吏,彼此關照,使外省得以任意扣展。且有延遲太久、無可措詞者,折尾竟不聲明是否逾限,刑部既不查詰,吏部遂至無案可稽。所以外省拖累無辜、羈侯省城經年累月者,一案常至數十人。擾害良民,莫此為甚![30]

欽部案件任意拖延源于刑部和吏部職責有分,且兩部互不知照。刑部與吏部分管案件的復核與官員的議處,刑部主復核之責,于案件審限并不關注。逾限官員由吏部參處,但吏部卻不熟諳刑名事務,是否逾限主要依照刑部的題咨,如此兩部書吏上下其手,使得案件任意遷延。且外省審轉至刑部的案件,督撫如不在通詳中注明是否逾限,刑部更是無從查核。

從另一個角度講,上至皇帝下至督撫,清理積案的專注點也不在于行政追責,而是設法清除“存量”。如清訟局因積案而設,也因積案審結而撤。再如,督撫具奏中往往將設立清訟機構或發布清訟章程或發布清理積案飭令等節點作為“舊案”和“新案”的分界。舊案勒限審擬但請免逾限處分,新案則飭令恪遵例限審辦,不準再有稽延。此類奏議往往可以獲得皇帝批準。(35)參見:李鶴年奏臺灣積案亟須勒限清厘并請變通章程折子,三月初五初六兩日京報全錄,申報,1873-04-21(03).龐際云,奏設局淸厘積案緣由摺,光緒十年閏五月十五日京報全錄,申報,1884-07-15(12 ).只要能達到清理積案的目的,皇帝完全可以其權威對逾限官員免于追責。

最后對官員勤勉能否有效應對積案問題進行考察。與審案是否公正、法律適用是否正確相比,積案外在直觀,便于量化考核,故各省清訟章程內大多以結案數量作為別功過的重要指標。[31]通過結案數量之多寡別官員之勤惰。案無留牘,隨審隨結,有時并非官員勤勉即可為之。自理詞訟中“尚有被證遠出未歸,及人地隸于隔省,須輾轉關提者;又有原告情虛,意存拖累,一紙到官自行匿跡者;又有交涉地畝、錢債事件,非提省所能訊斷者?！?36)中國第一歷史檔案館藏,朱批奏折,檔號:04-01-01-0512-043。民間告狀“圖告不圖審”,或意圖拖累,一經被準,反而匿不現身;其間也有原告或被告遠出,需隔省提人等諸多情形導致案件很難在二十日的審限內完結。命盜案件之中也存在著“或因供詞狡展贓跡未明,或因證佐違出傳質無期,或因尸親事主不重在償命獲盜,而意在索財圖產,刁告不休,甚有欲壑已盈,率聽兇盜買囑,無業游惰致人到官頂認,而得賄頂替者,甘心認罪,承讞稍或不慎,深虞枉縱,種種難結情形?！盵32]

從深層次來講,案件通常會涉及到各種利益糾紛,本身就帶有復雜性,其審理存在難度,極易發生案件積壓。清代并無立案的相關限制,且官員不受理詞訟需要承擔刑責:

凡告謀反、叛逆,官司不即受理、(差人)掩捕者,(雖不失事)杖一百、徒三年。(因不受理、掩捕)以致聚眾作亂,或攻陷城池,及劫掠民人者,(官坐)斬(監候)。若告惡逆(如子孫謀殺祖父母、父母之類),不受理者,杖一百。告殺人及強盜,不受理者,杖八十。斗毆、婚姻、田宅等事,不受理者,各減犯人罪二等。并罪止杖八十。[13]991

大至謀反、叛逆、謀殺等重案,官員必須受理;小至戶婚、田土等細故,即使事屬細微,只要當事人堅持訴訟,官員也須立案,如此自然案件繁多。加之,清代中期以后,人口增長,社會經濟生活復雜化,增加了包括訟案在內的各種事項治理難度。

更為重要的是,清代官員權力集中,所有案件審理的責任人都是正長官(印官),佐雜不許接收詞訟。[33]且州縣官職責瑣碎而廣泛,可謂是“一人政府”,司法僅是其行政之一環。州縣官實際扮演了類似于當代的法官、檢察官、警長、驗尸官等與司法有關的一切職責的總和。[34]在這種權力集中的體制下,面對繁多的新舊案件,即使是最勤勉的官員,要做到“案無留牘”難度極大,甚至幾乎無法完成。

四、結語

案件超過審期,遷延不結成為“積案”,此問題在清代中后期日益凸顯。案件及時審斷直接關系到平民的切身利益。因案件積壓造成的拖累多人甚至當事人瘐斃獄中以及差役藉端需索等結果,嚴重威脅法律的效力和統治的穩定。為此,清代中央政府通過完善相關立法,強化官員之間的監督,鼓勵各省因地制宜制定相關規范等措施來治理積案問題。省級層面除制定清理積案的具體規范外,一般也會設置專門機構清理積案。此類措施確實在一定程度上緩解了積案問題。

清代積案產生實與司法程序中的無立案限制、審案權責集中于正長官等體制因素密切相關。但清代卻將治理積案的核心放置于“整飭吏治”,通常以行政追責為手段,強化官員的連帶責任以及監督。但官員的相互監督力度和實效會被官員利益同盟削弱,進而影響到行政追責的成效。加之,清代更多時候是利用常規司法體制外的臨時性措施,短期內集中對積壓的案件進行清理,其意在消除“存量”,并不涉及深層次的司法體制改革。此種類似于“運動式”的清理積案活動無法消除積案產生的根源,故也無法從根本上解決積案問題。