“學校離村”與“教育進城”:新時代鄉村學校發展的格局轉變與治理轉型

劉麗群, 熊燕妮

(湖南第一師范學院 教育學院, 湖南 長沙 410205)

黨的二十大報告指出,“全面建設社會主義現代化國家,最艱巨最繁重的任務仍然在農村”,要全面推進鄉村振興,最基礎最關鍵的領域則在教育,難點堵點也在教育。在我國,小學共有157 979所,其中鄉村小學86 085所,另還有鄉村教學點79 193個[1]。鄉村學校①作為我國教育體系的“神經末梢”,是城鄉教育質量不均等的“重災區”,是中國教育現代化的“最短板”,其發展不僅關乎建設高質量教育體系目標的實現,更直接影響鄉村振興戰略的實施、全面建設社會主義現代化國家宏偉藍圖的實現。美國公立教育之父賀拉斯· 曼曾說,每一所鄉村學校均被視為共和國建設的堡壘[2]。為夯實建強這一“堡壘”,近年來,國家先后出臺了《國務院辦公廳關于全面加強鄉村小規模學校和鄉村寄宿制學校建設的指導意見》《教育部等四部門關于實現鞏固拓展教育脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》等系列政策文件,并取得了實質性的改革成效。2021年2月發布的《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》以及中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2023年6月印發的《關于構建優質均衡的基本公共教育服務體系的意見》都再次強調,要“辦好必要的鄉村小規模學?！?但鄉村學校的日漸消失卻是毋庸置疑的現實。與20世紀“村村有小學”的辦學格局相比,學校開始陸續“離村”,教育逐步“進城”,教育的重心從村落轉移至城鎮,鄉村學校發展格局的實質轉變必然帶來治理范式的根本轉型。

一、鄉村學?！半x村”的時代背景

學?？偸菚r代的先聲與社會的縮影?！霸诤闋I鄉,只有一個單位掛著縣里的牌子,那就是‘豐寧滿族自治縣希望小學’”[3],這是《村落中的“國家”--文化變遷中的鄉村學?！烽_篇所描述的20世紀90年代鄉村學校的場景。這一時期,“高中、初中、小學三級學制基本上與縣、鄉(鎮)、村三級政制相平行”。鄉村學校是“村落中唯一的國家機構”,有著“不可替代的身份”[3]。幾十年過去了,時代在發展,鄉村學校所依托的鄉村、人口等要素都在發生變化,鄉村學校進入了新的發展坐標系。

1. 人口進城助推教育隨遷

工業化、城鎮化是人類社會走向現代化的必然進程,是中國經濟社會發展的基本走向。這不可避免地帶來了農村勞動力向城市的流動以及子女教育的隨遷。數據顯示,2022年我國城鎮化率達到65.22%[4]。城鎮化進程的加快,農民進城務工的同時,子女的教育也隨之進城。2022年,義務教育階段在校生中進城務工人員隨遷子女1 364.69萬人(其中,在小學就讀969.86萬人,初中就讀394.83萬人),農村留守兒童為2 271.07萬人[5],這意味著有超過三分之一的農村兒童進城就讀。而且,小學教育城鎮化率及其增速始終快于常住人口城鎮化率增速(見圖1),小學教育城鎮化率高出人口城鎮化率10%-15%。這意味著“教育進城”而“家庭未進城”。一方面,子女隨著進城務工人員而被動進城接受教育;另一方面,一部分農民為了子女接受優質教育而主動選擇進城。這兩股力量的疊加,客觀上抽離了鄉村人口與學齡人口。有研究預測,到2035年,中國城鎮化率將達到72%[6]。根據諾瑟姆曲線以及大多數發達國家城鎮化的經驗,城鎮化率為30%-70%是城鎮化快速發展區間[7],只有達到80%才會逐漸收斂并長期穩定。這意味著,人口進城以及由此而帶來的教育隨遷,將是我國鄉村教育改革與發展在較長時間內一直要面對的客觀現實。

圖1 我國城鎮化率和小學教育城鎮化率十年變化情況②

2. 出生銳減加速學?？諢o

人口尤其是學齡人口的規模直接影響著教育供給。近年來,我國人口出生率逐年下降,從2017年的12.43‰降到2022年的6.77‰[8];出生人口從2016年的1 883萬人降到2022年的956萬人,6年時間減少了近一半,是61年來首次負增長[9]。與此相隨,學齡人口也在大幅減少,2021年全國小學在校學生為10 779萬人[1],而到2035年,我國小學階段學齡人口總規模將減少至5 620萬-6 314萬人,約減少4 560萬-5 254萬人[10]。我們調研的某中部省份M縣,總人口不到40萬人,2009年出生人口為4 182人,2010年為4 750人,2011年為5 041人,到2013年增至5 593人,但2022年出生人口減至2 502人,預計2023年將減少到2 000人以下,10年減少了64.24%③。還需特別關注的是,在學齡總人口逐年下降的整體趨勢下,鄉村學校的學生人數以及所占總學齡人口的比例在更快地下降。數據顯示,1997年,有68.31%的學生在鄉村小學就讀,但到2021年,在鄉村小學就讀的學生人數只占到了20.85%(見圖2),減少了三分之二以上。具體來看,鄉村學校就讀人數的減少,既是因為學齡人口的不斷進城,也是因為鄉村出生人口的銳減。這兩股力量的同向疊加,使得本來岌岌可危的鄉村學?！把┥霞铀?學校連年萎縮并趨于空無。在國家鄉村振興戰略持續推動以及政府極力保留等系列保護舉措的前提下,這種情況仍然成為事實而且在逐年加劇。鄉村學校建好了,學生卻流失了。2012年,全國鄉村學校中共有3 652萬在校生[11],到2021年,已減少至2 247萬人[1],10年間減少了約1 400萬鄉村在校生。

圖2 1997年以來我國小學生在城區、鎮區和鄉村等不同區域就讀比例分布④

3. 遷徙社會催生教育流動

“流動”是當前中國社會的重要特征[12]。表面來看,鄉村人口的進城是城鎮化推進的結果,但究其實質,是中國的鄉村社會已從鄉土中國向流動中國、城鄉中國和遷徙中國[13]轉型,鄉村學校賴以生存的鄉村社會根基發生了根本性動搖和整體性轉型。歷史地看,農業生產長期處于我國社會生產的核心地位,而土地作為農業生產的主要生產要素是固化的,這決定了鄉村人口長期工作、生活于相對固定的地區,人口的空間流動性低。按照費孝通《鄉土中國》一書的概括,中國社會的基本性質是“鄉土性”和“地方性”,“直接靠農業來謀生的人是粘著在土地上的,以農為生的人,世代定居是常態,遷移是變態”[14]。隨著農地關系的轉變、戶籍制度的打破,以及經濟體制改革、人口結構和政策轉變等多方面因素的影響,農民從依附于土地、“粘著在土地上”,慢慢開始了離土不離鄉的過渡并最終進入離土又離鄉的遷徙時代。這種流動逐漸地從無到有、從少到多、從較多到巨大并蔓延至整個社會。農戶生計的轉型和生活方式的轉變,從根本上影響著鄉村教育的改革與發展。

二、“教育進城”后鄉村學校發展的格局轉變

法國著名農村社會學家孟德拉斯 (Henri Mendras)在其經典著作 《農民的終結》中提出,“20億農民站在工業文明的入口處,這就是在20世紀下半葉當今世界向社會科學提出的主要問題”,“工業化和城市化的鐵律打破了原有的平衡,震撼和改變了整個社會結構”[15]。工業化和城市化正改變著鄉村,改變著鄉村的教育,新時代“存在”鄉村的學校不僅變少、變小,也變遠了。舊的發展格局在打破,新的鄉村教育體系正形成。

1. 布點驟減且學校逐步在村落終結

鄉村學校以村為主的空間布局,大體形成于20世紀80年代。1980年,國務院發布的《關于普及小學教育若干問題的決定》,正式提出要在全國基本實現普及小學教育的歷史任務,并要求把責任落實到村一級政府機構。這一時期,對農村教育實行“分級辦學、分級管理”的體制,農村小學由鄉村共辦共管,以村為主[16]。進入20世紀90年代,我國一直保持著“村村有小學”的狀況。1996-1997年的統計數據顯示,“全國共有 53.5萬所鄉村小學、74.01 萬個行政村,另有約 18.70萬個教學點,每個行政村的小學占有率約為0.976”,形成了“村村有小學,一村一?！钡泥l村小學發展格局[17]。近年來,國家極力保留鄉村學校,越來越強調要建家門口優質學校,而且通過鄉村教師支持計劃等多種傾斜政策扶持鄉村教育振興,但村小似乎在不可逆轉中走向自然消失,鄉村學校的布點發生了空間位移,小學的主陣地與主戰場不再在村落[18]。2012年我國有鄉村小學155 008所,但到2021年只有81 547所(見圖3),有接近一半的村小消失。而2021年,我國共有行政村481 339個,自然村2 360 875個[19],形成了6個行政村29個自然村分享一所村小的格局。我們調研的M縣,平均15.5個行政村才有一所鄉村小學,如果將教學點計算在內,則平均5.4個行政村有一所小學或一個教學點。進一步比較發現,從1996年到2021年,行政村減少了25.9萬個,減幅為34.96%,而鄉村小學減少了45.3萬所,減幅高達84.76%,鄉村小學的減幅遠大于行政村的減幅,小學越來越不設在鄉村,兒童也越來越不在家門口上學。中國教育在失去鄉村,中國鄉村正失去教育[20]。

圖3 我國城區、鎮區和鄉村等不同區域近十年小學學校數變化④

2. 規模小微且向“麻雀?！鄙踔痢盁o人?！卑l展

在鄉村教育發展的繁榮時期,除了散點分布的教學點,還有自然村小學、行政村小學、鄉村中心小學等多種學校類型,但隨著鄉村教育的整體性萎縮,鄉村學校的發展格局發生了變化。一方面,鄉村學校的類型,沿著中心小學-完全小學-不完全小學-教學點的發展軌跡,層級不斷下沉;另一方面,鄉村學校的規模,則按照鄉村小規模學校⑤所在地,沿著自然村-小行政村-大行政村-鄉鎮政府所在地的軌跡逐級出現,重心不斷上移。我們從現實、歷史和國際三個維度具體來看這一趨勢。從現實來看,以我們調研的M縣為例,47所村小零散分布在該縣的18個鄉鎮和201個行政村,鄉鎮內學校最多的有5所,多數為3到4所,有3個鄉只有1所鄉村小學,學校布點減少且規模小微化。在這47所村小中,學?？倢W生數低于10人的就有20所,其中“一師一?！庇?3所,教師數有3位的學校1所,教師數為0的學校1所,剩余32所學校的教師數均為2位。我們調研的X縣,也呈現類似的發展格局:全縣小學(點)共50所,其中小學27所,在校生17 208人;教學點23個,學生178人,教學點個數占整個小學階段學校數的46%,但教學點學生數只占整個小學階段學生數的1.03%。在X縣,村一級的學校有29所(含教學點23個),共有2 250名學生,占該縣小學在?？側藬档?3%。從歷史來看,這種小微趨勢更為直觀明顯。我們分別對2012年、2016年、2019年和2021年28所學校的學生數進行了追蹤調查,數據顯示:28所鄉村小規模學校的總學生數,2012年為3 165人,2016年減少為2 099人,2019年只有1 081人,而2021年為603人,總體上減少了約80.95%。不僅如此,近年來開始出現越來越多的無人學校。中部某省,2012年“有教師無學生學?！薄坝袑W生無教師學?！薄盁o教師無學生學?！边@三類空心校共有333所,到2021年,已增至1 756所。當然,從世界范圍來看,鄉村學校的不斷消失、陸續合并甚至相繼關停,是各國鄉村教育改革與發展的普遍現實與世界性難題。在法國,幼兒園和小學的數量在1980-2016年減少了25%;2006-2017年,挪威和瑞典少于100名學生的中小學校中,有四分之一到三分之一的學校已經關閉;1990-2015年,芬蘭關閉或合并了近80%的不足50名學生的學校;俄羅斯的農村學校從2000年的4.5萬所減少到2015年的不到2.6萬所[21]。

3. 學校與鄉村關系疏遠且越來越相互遠離

學校與鄉村的關系,也是考量鄉村學校發展格局的重要尺度。20世紀以來,學校與鄉村的關系,大體經歷了一個從融入到嵌入再到剝離的蛻變過程。20世紀20年代至30年代,晏陽初、梁漱溟、陶行知、黃炎培等人發起了鄉村教育運動,使鄉村學校成為“改造附近鄉村社會的中心”[22]。20世紀80年代,形成了“鎮辦初中,村辦小學”的辦學格局,這種辦在“家門口”的鄉村學校,既是各種政治的宣傳隊,也是各種生產工程的突擊隊,它作為國家文化機器的功能在學校圍墻內外來實現。學校成為深植鄉村的國家機器--村落中的“國家”[3],而教師“不只是教書先生,而是具有鄉土情懷、勇于擔當改造社會和救國重任的公共知識分子形象”[23],既教書育人,又是承擔鄉村公共事務的“鄉賢”。這一階段,學校是融入鄉村的,學校與鄉村水乳交融并相互滋養?！皣焐鸬牡胤骄陀鞋槵樀淖x書聲,佇立在村頭的學校成為鄉村的一道風景,鄉村教育與鄉村文化深深地融入彼此?！盵24]進入21世紀后,鄉村學校從教育目標到教育內容、課程設置、教學方式方法等都不再為鄉村生活作準備,“鄉村學校在目標定位上的‘向城性’以及課程內容設計上的‘離土化’,使得鄉村學校正在培養遠離鄉村的人”[25]。鄉村教育擺脫了作為“地點”的鄉村,從而與鄉村社會的生活經驗及其傳統相互脫離[26]。此時的鄉村學校,只是一個嵌入或外置鄉村的組織,學校實體雖“在鄉”,但教育的目標、內容和靈魂都已經“離土”,“村小在成片的農舍與田野中間顯得既特別又孤單,它居于鄉村、為鄉村而設,卻又不屬于鄉村”[27]。而當前,隨著城鎮化進程的加快,人口進城,教育隨之遷徙,學校開始從村落“退場”,學校從實體到內容再到靈魂都已遠離鄉村、遠離本土,學校從鄉村徹底剝離并懸浮[28]。

三、新時代鄉村學校治理的范式轉型

現實是治理的邏輯起點?！耙磺袆潟r代的體系的真正的內容都是由于產生這些體系的那個時期的需要而形成起來的?！盵29]鄉村學校的現實需要以及由此引發的發展格局轉變,是新時代鄉村教育治理的最大現實和邏輯前提。鄉村學校發展格局的轉變要求鄉村學校治理的范式實現轉型。

1. 從城鄉二元對立走向城鄉融合共生

長期以來,鄉村教育的改革、發展及治理,都是在城鄉二元對立、城鄉區域阻隔的前提下展開的。新時代的鄉村教育治理,必須變城鄉分治、區域分治為城鄉共治、區域同治,推動城鄉互動融合、共生發展。具體來看,一是要以鄉鎮為重心來構建新鄉村學校體系。學校離村后,鄉村教育有兩種基本流向,即向鄉鎮中心校高度集聚,同時又向小規模學?；蚪虒W點零星擴散,呈現既高度向城鎮集聚又高度向村落分散的兩極分化格局。在主觀追求城鎮優質教育的“拉力”和鄉村學?？陀^衰退的“推力”下,這一分化格局還將繼續加劇。當前,鄉村學校越來越以小規模學?；蚪虒W點為常態,在自身能力、潛力和動力都明顯不足的前提下,僅僅靠城市自上而下、不對等且杯水車薪式的幫扶是遠遠不夠的。我國需在保留村小(教學點)實體形態的前提下,改變其組織屬性,使其成為鄉鎮中心校的教學單位(非下屬管理單位),在鄉鎮范圍內構建完整的學校體系,從而為城鄉教育一體化發展建立起組織框架。二是推動教育資源要素在城鄉間雙向自由流動?！吨泄仓醒?國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》等文件都特別指出,促進城鄉要素雙向自由流動并且向農村傾斜,是健全城鄉融合發展的重要體制機制創新。鄉村教育的危機很大程度上來源于與城市教育的“位勢”差距而導致的單向流動。城鄉融合發展意味著將鄉村教育納入與城市教育的一體化范疇,區域教育一盤棋,城市教育與鄉村教育只是類別不同而非層級差異,這為課程資源、教師資源、教學資源在城鄉間的雙向流動與平等交換提供了可能。以教師資源為例,在區域范圍內,就可以通過走教、支教、輪崗等多種形式,來統籌解決鄉鎮范圍內教師編制總額超編與教師結構性缺編的問題,通過突破城鄉的制度壁壘來形成城鎮反哺鄉村和鄉村銜接新型城鎮化的融合共生發展格局。

2. 從立足村莊內部轉向著眼于縣域整體

教育根源于社會,鄉村學校根植于鄉村。鄉村學校發生于村莊這一空間單元,從治理實踐來看,必須做好村莊層面的具體工作,但村莊作為“集體行動者”內在于特定社會結構中。而縣域作為打通城鄉的關鍵區域節點,無疑是城鄉融合和鄉村教育振興的切入點與主戰場。因此,鄉村學校的治理,既不是簡單地由鄉村來治理,也不是單純地去治理鄉村,而是要置于比村莊更為廣闊的縣域來進行。把縣域作為鄉村教育治理的空間單元,這是由縣一級處于中國行政管理體制中間樞紐環節和城市與鄉村之間的內在關系決定的?！吨泄仓醒?國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》《關于構建優質均衡的基本公共教育服務體系的意見》等重要政策,都凸顯了以“縣域治理”模式來推進鄉村振興的政策導向與治理邏輯。而從歷史經驗來看,20世紀上半葉的鄉村教育改革試驗也多是以縣域為空間單位來展開的,如梁漱溟的山東鄒縣教育改革實驗和晏陽初的河北定縣教育改革實驗等?？h域作為一種獨特的空間類型,正是我國城鄉空間融合的“度”之所在[30]。我國自2005年實行“分級管理,以縣為主”的教育管理體制以來,中小學校由縣統一布局管理。但縣級部門基本不觸及村落學校,更無暇顧及“教學點”這一神經末梢。以縣域為切入點來推進鄉村教育治理范式的轉型,這里的縣域既是治理主體,也是治理空間,還是治理方法,即“作為方法的縣”[31]。這意味著,鄉村教育的改革與發展,必須以縣域為治理主體,從整體性出發,從城鄉一體化融合發展高度,在立足村莊現實與實踐的基礎上,通過放眼“縣域整體空間”去尋求鄉村教育改革的出路與突破。

3. 從被動回應性治理轉向前瞻科學性研判

“城鎮擠鄉村空”是目前我國義務教育發展面臨的最為突出的問題,也是城鄉融合發展、縣域治理的焦點問題。如何治理,要前瞻謀劃、科學布局并分類施策。

一是鄉村學?？茖W保留提質。鄉村學校目前最為主流的類型與形態,是鄉村小規模學校(含教學點)。這類學校滿足的是最弱勢群體的教育期待,也是推進教育公平關注的重點對象,更是鄉村振興的內在要求。因此,鄉村學校不僅要保留,還要辦好辦優,真正成為“農民家門口的好學?！盵32]。如何提質,一方面要進一步實施教育要素更多向鄉村流動的傾斜政策,包括加大農村教育經費投入力度、激勵更多優秀教師到鄉村任教等;另一方面,教育資源如何傾斜、流向哪里、配置什么及如何配置等,都要科學研判。如鄉村教師的補充,越來越不是教師數量而是質量與結構的問題;如鄉村學校投入,不是簡單、盲目地增加投入,要切實避免學校建好了、學生走光了,教育資源投入了、資源閑置了的發展誤區。

二是城鎮學?？茖W擴容增位。從城鎮化進程以及農村人口還將繼續向城市聚集的趨勢來看,為解決“城鎮擠”的問題,各地都在擴容增位,“十四五”規劃也提出“要加快城鎮學校擴容增位”。但并不是所有城鎮不加區分地、一哄而上地盲目擴容。2022年5月,中共中央、國務院印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》,把縣城分為位于城市群和都市圈范圍內的縣城、位于重點生態功能區內的縣城、人口流失縣城等五種類型,強調要“科學把握功能定位,分類引導縣城發展方向”。因此,需要把握中國城鎮化發展的階段性特點,結合縣域實際做好定位,在尊重人口和產業集聚規律基礎上科學謀劃縣域教育,避免盲目擴容,造成資源誤配與浪費。

三是城鄉教育資源科學配置?？h域內義務教育學校的發展受到各種因素的影響與制約。其治理環節要前置,增強決策的前瞻性與科學性。如從教育供給來看,一方面,未來我國受教育人口數量將總體呈波動下降態勢,學齡人口總量將波動狀地進入持續負增長[33];另一方面,目前“城鎮擠”的問題較為突出。從教育的類型來看,城鎮大規模學校與鄉村小規模學校并存。從教育資源配置來看,教育資源總體不足的同時又有越來越多的教育資源開始閑置。這些都增加了治理難度,需要建立學位需求預測和預警機制,建立與常住人口變化相協調的基本公共教育服務供給機制和按實際服務人口規模動態調整教育資源配置機制,避免在學位需求高峰期一哄而上地新建改擴建,或在學位需求低谷期盲目關停。

“中國鄉村教育走錯了路!他教人離開鄉下往城里跑,他教人吃飯不種稻,穿衣不種棉,蓋房子不造林……”,這是1926年著名教育家陶行知先生所寫《中國鄉村教育之根本改造》中的一句話。近100年過去了,中國的鄉村教育依然面臨著“向何處去”“怎么走”的困境。今日的鄉村,比以往任何時候都需要學校;今日的鄉村學校,比以往任何時候都需要“改造”。但“改造”既不是對內“畫地為牢”,也不是向外與城市模仿趨同。鄉村學校不是孤島,要搭建與城市的橋梁,不要建封閉的高墻,只有在與城市的關聯、互動與融合中,才能比肩前進、共生共長。

注 釋：

① 根據國家統計局新的城鄉劃分標準,本研究中的鄉村學?？臻g位置嚴格界定為鄉中心區、村莊,包括鄉村小學(簡稱村小)和鄉村教學點。

② 根據國務院(https://www.gov.cn/)、教育部(http://www.moe.gov.cn/)相關統計數據整理。

③ 本文所用數據如未注明出處,均為本課題組調研所得。

④ 根據教育部(http://www.moe.gov.cn/)相關統計數據整理。

⑤ 根據國務院辦公廳印發的《關于全面加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設的指導意見》,鄉村小規模學校是指分布于鄉鎮以下、學生少于100人的村小和教學點。